Política inmigratoria de México y Estados Unidos y algunas de sus consecuencias
Mario Cortés Larrinaga*
* Profesor del Instituto Tecnológico de La Paz, B.C.S., candidato a Doctor en Ciencias Sociales por El Colegio de la Frontera Norte-Tijuana. Correspondencia: Cadegomo # 192, entre Conchó y Serdán, colonia Guaycura, C. P. 23090, La Paz, Baja California Sur, México. Teléfono: 01(612) 124-0053. Correo electrónico: guaycur@hotmail.com
Recibido en junio de 2002
Revisado en noviembre de 2002
Resumen
Este trabajo aborda la política de inmigración de Estados Unidos y de México, así como algunas de las consecuencias que dicha política tiene para la emigración mexicana y centroamericana, en su intento por responder a los llamados de la demanda de fuerza de trabajo que surgen de la agricultura, la industria y los servicios en Estados Unidos. La paradoja del momento actual en Norteamérica consiste en los esfuerzos por eliminar las fronteras que restringen la libre circulación de mercancías y de capital, por una parte, y, por otra, el afán de limitar el libre paso a la fuerza de trabajo. La intensificación de los métodos de control y vigilancia estadounidenses en la frontera con México, y de México con Centroamérica, representa un considerable incremento en los riesgos y costos de la migración, al mismo tiempo que significa el triunfo y el fracaso de la política migratoria de ambos países en cuanto a detener los flujos de trabajadores indocumentados.
Palabras clave: estrategia nacional, política inmigratoria, migrantes indocumentados, indicadores de éxito, cambio de condiciones.
Abstract
This article refers to the immigration policies of the United States and Mexico, and some of the consequences of these policies for the Mexican and Central-American emigrants, when they respond to the agriculture-industry-services job demands in the United States. The current paradox in North America reflects the efforts to eliminate the obstacles for free circulation of merchandises and capital, along with efforts to build new obstacles for the free circulation of workers. The increase in the methods of control and surveillance over the southern United States border and the Mexican border with Central America reflects the increase of risks and costs for migration and, at the same time, it reflects the triumph and failure of immigration policy of both countries to stop undocumented worker flows.
Key words: national strategy, immigration policy, undocumented immigrants, indicators of success, change of conditions.
Introducción
]]> En los primeros años de Estados Unidos, como país soberano, no fue posible que existieran datos oficiales sobre la cantidad de inmigrantes debido a que la nación todavía no se organizaba. Fue hasta el año de 1820 cuando se realizaron los primeros registros. En cambio, las reglamentaciones que afectaban a la inmigración fueron promulgadas desde etapas muy tempranas. La primera ley relativa a considerar la permanencia de personas en territorio estadounidense fue el Acta de Naturalización de 1790 (García y Verea, 1998), y la primera ley federal de inmigración, aprobada en 1864, fue el Acta para Estimular la Inmigración (Calavita, 1994). Esta ley autorizaba la creación del organismo de inmigración cuya función principal consistía en obtener flujos cada vez mayores de población, de acuerdo con las necesidades de la industria para lograr una adecuada oferta de trabajadores que cubriera las necesidades de la producción durante este periodo. El brazo ejecutor de toda política inmigratoria federal fue el Servicio de Inmigración, establecido en el año de 1891 (Heer, 1996).Durante ese periodo, la inmigración provenía sobre todo del este y sur europeo, y continuó hasta el inicio de la primera guerra mundial, en 1914. Poco tiempo después, el Departamento del Trabajo permitió admitir temporalmente como trabajadores no inmigrantes a decenas de miles de mexicanos y canadienses (García y Verea, 1998). La emigración mexicana alcanzó uno de sus primeros puntos álgidos durante el periodo inmediatamente posterior a la Primera Guerra Mundial debido, en buena medida, a la inestabilidad interna que ocasionaba el estallido de la Revolución Mexicana.
En mayo de 1924, el Congreso estadounidense aprobó la creación de la Patrulla Fronteriza, la cual otorgaba a la policía del Servicio de Inmigración la facultad de vigilar las fronteras y costas de Estados Unidos, incluido Puerto Rico, para impedir la entrada de extranjeros sin inspección. Después, en 1940, cambiaría su nombre a Servicio de Inmigración y Naturalización (SIN) y se trasladaría del Departamento deTrabajo al de Justicia (García y Verea, 1998).
El Servicio de Inmigración y Naturalización
El Servicio de Inmigración y Naturalización (SIN) constituye la institución federal creada para hacer cumplir las leyes inmigratorias estadounidenses. Si bien en estos momentos el SIN se encuentra en un importantísimo proceso de reestructuración, sus obligaciones comprenden seis programas (http://www.ins.usdoj.gov/graphics/a-boutins/history/index.htm):
1. Patrulla Fronteriza. Es el organismo encargado de detectar el contrabando de indocumentados y el ingreso de extranjeros sin inspección al país.
2. Inspecciones. Cuerpo de agentes que revisa a toda persona que busca entrar a Estados Unidos por los puertos establecidos. Los inspectores determinan si los solicitantes cumplen los requisitos para su ingreso al país.
3. Investigaciones. Su actividad se desarrolla en el interior del país y tiene cinco objetivos: a) identificar y expulsar extranjeros que realicen actividades delictivas; b) encontrar traficantes de indocumentados; c) localizar personas que efectúen actividades migratorias fraudulentas; d) hacer cumplir los reglamentos para los empleados del SIN; y e) responder a acusaciones sobre actividades ilegales de extranjeros.
]]> 4. Inteligencia. Realiza análisis para el SIN; ayuda a tomar decisiones operacionales, a adquirir y reubicar recursos y determinar políticas. Mantiene relación con autoridades federales, como: FBI, CIA, Aduanas, Guardacostas, Servicio Secreto, DEA y Departamento de Defensa.5. Detención y deportación. Se encarga de la detención, transporte, procesamiento y supervisión de extranjeros indocumentados, quienes esperan su expulsión, deportación o cualquier otra disposición jurídica.
6. Discreción judicial (Prosecutorial discretion). Consiste en la autoridad que tiene toda oficina de gobierno para decidir dónde ejerce sus funciones y contra quién. El SIN enfoca sus investigaciones hacia delitos particulares; decide a quién detener, interrogar y arrestar; iniciar o eliminar el proceso de expulsión; realizar acuerdos para una partida voluntaria; revocar órdenes para solicitar admisión, y ejecutar una orden de expulsión.
Si bien estos programas son los que conforman la actividad del SIN, el primero de ellos es el más conocido y señalado como si fuera su única o principal actividad. Para su operación, la Patrulla Fronteriza ha dividido el país en 21 sectores,1 de los cuales nueve corresponden a la frontera con México. Actualmente, la Patrulla Fronteriza forma una fuerza de más de 8,000 agentes, apoyada por tecnología sofisticada, vehículos, aviones y otro tipo de equipamiento (U. S. General Accounting Office, 1999).
El SIN y la Patrulla Fronteriza no son los únicos responsables de la política inmigratoria estadounidense. El cuerpo consular del Departamento de Estado, con su atribución para autorizar visas, juega un papel crucial en la inmigración. Cerca de la mitad de los extranjeros indocumentados residentes en Estados Unidos han ingresado con visas de no inmigrante entregados por el Departamento de Estado. Los consulados son la primera puerta para la inmigración en Estados Unidos y son los que toman la decisión de otorgar o negar las visas.
La visa "B", para negocios y turismo, es el tipo más común de visas de no inmigrante. Para el otorgamiento de este documento cada extranjero debe ser considerado como inmigrante hasta que se establezca, a satisfacción del oficial del consulado, que no lo es. En otras palabras, ningún solicitante de visa de no inmigrante es elegible para recibir el documento hasta que pueda probar que no es inmigrante. La última palabra corresponde al oficial del SIN en el puerto de entrada al país, quien puede negar el acceso al poseedor de la visa (Wenzel, 2000).
Las visas del programa de reunificación familiar constituyen la mayoría de las visas de inmigrantes. Si el oficial entrevistador del consulado sospecha que el solicitante puede obtener algún día beneficios del gobierno, o que su ingreso monetario está por debajo de la línea de pobreza, o que en opinión del oficial es probable que el solicitante pudiera conve rtirse en una carga pública en algún momento, inmediatamente es excluido. Cuando un inmigrante ha sido autorizado para trabajar, se anota en una lista de más de tres millones y medio de personas que han obtenido dicha autorización y tienen que esperar su turno para recibir una de las visas de un número limitado que están disponibles cada año. La espera puede durar décadas, aunque es muy común que el solicitante se establezca con sus parientes o amigos en Estados Unidos. Una encuesta interna del Departamento de Estado ha comprobado que más del 90% de los inmigrantes mexicanos autorizados fueron extranjeros sin documentos (Wenzel, 2000).
El número de extranjeros sin documentos que se unen a la población residente cada año es de aproximadamente 420,000. Estas cifras son ajustadas por muerte, emigración y estatus legal, de tal manera que el incremento neto anual en la población indocumentada es cercano a los 275,000. El SIN estima que 41% entró con visa (overstayers) y el 59% sin inspección. Del total de quienes permanecen en Estados Unidos cuando expira su autorización, el 54% es población mexicana, y de los que entraron sin inspección cerca del 80% también son mexicanos (Camarota, 1997) . Con estas cifras se asegura que a quienes les fue regularizada su situación migratoria en procesos legales anteriores, como durante la promulgación de la Immigration Reform and Control Act (IRCA), de 1986, han estado siendo reemplazados por nuevos indocumentados , de modo que la población no autorizada nuevamente alcanza cifras parecidas a las que existían cuando se inició el proceso de regularización de la IRCA. Por todo lo anterior, la tendencia actual del gobierno estadounidense consiste en incrementar los controles para el ingreso de trabajadores inmigrantes y, después del 11 de septiembre de 2001, impedir el paso de terroristas.
Se ha intensificado la vigilancia fronteriza en la medida en que el SIN ha ido incorporando apoyos, equipo, métodos y entrenamiento de otras dependencias federales y, especialmente, desde la intervención del ejército en actividades dirigidas a impedir la inmigración no autorizada, así como la lucha contra el narcotráfico (Gooberman, 1974). Hasta antes de 1986, el trabajo de la Patrulla Fronteriza se concentró casi exclusivamente en la inmigración; después de la aprobación de la IRCA, a estas actividades se sumó la lucha contra las drogas (Dunn, 1996) que el solicitante pudiera convertirse en una carga pública en algún momento, inmediatamente es excluido. Cuando un inmigrante ha sido autorizado para trabajar, se anota en una lista de más de tres millones y medio de personas que han obtenido dicha autorización y tienen que esperar su turno para recibir una de las visas de un número limitado que están disponibles cada año. La espera puede durar décadas, aunque es muy común que el solicitante se establezca con sus parientes o amigos en Estados Unidos. Una encuesta interna del Departamento de Estado ha comprobado que más del 90% de los inmigrantes mexicanos autorizados fueron extranjeros sin documentos (Wenzel, 2000). El número de extranjeros sin documentos que se unen a la población residente cada año es de aproximadamente 420,000. Estas cifras son ajustadas por muerte, emigración y estatus legal, de tal manera que el incremento neto anual en la población indocumentada es cercano a los 275,000. El SIN estima que 41% entró con visa (overstayers) y el 59% sin inspección. Del total de quienes permanecen en Estados Unidos cuando expira su autorización, el 54% es población mexicana, y de los que entraron sin inspección cerca del 80% también son mexicanos (Camarota,1997). Con estas cifras se asegura que a quienes les fue regularizada su situación migratoria en procesos legales anteriores, como durante la promulgación de la Immigration Reform and Control Act (IRCA), de 1986, han estado siendo reemplazados por nuevos indocumentados, de modo que la población no autorizada nuevamente alcanza cifras parecidas a las que existían cuando se inició el proceso de regularización de la IRCA. Por todo lo anterior, la tendencia actual del gobierno estadounidense consiste en incrementar los controles para el ingreso de trabajadores inmigrantes y, después del 11 de septiembre de 2001, impedir el paso de terroristas.
En 1981, el Congreso estadounidense aprobó la enmienda a la Ley de Posse Comitatus del siglo XIX, aún en vigor, que imponía limitaciones a las actividades de las fuerzas armadas, eliminando la restricción de apoyar a policías locales (Rocha, 1994). Los cambios legales que fueron incluidos en la Ley de Autorización de Defensa de 1982, permitieron al personal militar asistir (no sólo apoyar) a las agencias policiacas civiles, así como proveer de equipo, inteligencia, recursos y entrenamiento para combatir el tráfico de drogas y de personas (Palafox, 1996).
]]> El Pentágono ha enviado a la Patrulla Fronteriza y a otras oficinas buena parte de su equipo usado durante la guerra de Vietnam. Sin embargo, el Pentágono y aun la CIA se ven envueltos en acciones en la frontera, que se extienden más allá de sólo el equipamiento. Están trabajando en un equipo integrado de inteligencia, originalmente planeado para la guerra contra las drogas, pero ahora sus recursos también son dirigidos a detener inmigrantes indocumentados (Palafox, 1996). A partir de la década de 1990, fueron más comunes los operativos conjuntos, supuestamente contra las drogas, en los que participaban militares y policías civiles. Algunos de los ejemplos que existen son las operaciones que se anotan a continuación.La DEA informó que durante el periodo de 1981 a 1992, 85% de la droga que entró a Estados Unidos fue internada en medios de transporte legales, utilizando puertos de entrada oficiales, lo que muestra una clara discrepancia entre los puntos fronterizos que son reforzados para evitar el tráfico de drogas y los sitios donde se sospecha que existen las principales rutas para el transporte de drogas, que son los puertos oficiales de entrada (Dunn, 1996). Los operativos se dirigían hacia los principales puntos de cruce de inmigrantes indocumentados y no hacia los sitios de contrabando de drogas. Muy pronto se pudo constatar que el propósito del cerco fue impedir la inmigración indocumentada.
Estrategia nacional de la Patrulla Fronteriza
El inicio de los operativos del SIN para el control fronterizo se dio el 19 de septiembre de 1993 cuando Silvestre Reyes, superior regional de la Patrulla Fronteriza en El Paso, Texas, anunció la operación Blockade (Bloqueo), que tomó después el nombre de operación Hold the Line (Controlar la Línea). Todos los agentes migratorios fueron transferidos desde la ciudad y colocados directamente en la frontera donde existía la mayor cantidad de cruces de indocumentados. El operativo cubría una extensión de 20 millas en el área urbana de El Paso y fue oficialmente concluido el 4 de octubre de 1993 (Andreas, 2000). No obstante, Silvestre Reyes indicó que los procedimientos de la Operación Bloqueo continuarían indefinidamente.
Las aprehensiones que realizaba la Patrulla Fronteriza en la zona disminuyeron en un 76% en el año fiscal de 1994, a pesar de que en el segundo y tercer año del operativo las detenciones volvieron a aumentar. En el periodo de siete años, del año fiscal de 1994 al año fiscal de 2000, las detenciones realizadas en el sector de El Paso se incrementaron 45% (Cornelius, 2001).
La Operación Bloqueo, aparentemente iniciada sin la aprobación de los altos dirigentes del SIN, constituyó un éxito, desde el punto de vista de Estados Unidos. Por tal motivo, la procuradora general Janet Reno y Doris Meissner, comisionada del SIN, anunciaron, en febrero de 1994, una estrategia para interrumpir los corredores tradicionales de inmigración indocumentada. El proyecto se denominó "Estrategia Nacional. Plan Estratégico de la Patrulla Fronteriza para 1994 y Posterior" y fue signado por la comisionada Meissner el 8 de agosto de 1994.2
El documento define el concepto clave sobre el que girará la "Estrategia Nacional". Ese concepto es "prevención a través de la disuasión" (Prevention through Deterrence). La Patrulla Fronteriza aumentará la cantidad de agentes en la "línea" y el uso de tecnología, incrementando el número de aprehensiones hasta un nivel suficiente para que sea un efectivo disuasor. Estas acciones no pretenden detener totalmente el flujo de inmigrantes, sino maximizar la cantidad de aprehensiones hasta un nivel donde el riesgo de ser aprehendido sea lo suficientemente alto para que los inmigrantes consideren inútil intentar nuevas entradas sin autorización. Es decir, incrementar el "costo" de las entradas clandestinas hasta el punto de disuadir a cualquier inmigrante de realizar nuevos intentos. La "estrategia" identifica nueve corredores donde se concentra lo que el plan denomina "actividad ilegal". 3
La "Estrategia Nacional" prevé que si es tomado el control en los nueve corredores, existen tres áreas que actualmente no son vías importantes de acceso, pero que pueden convertirse en rutas alternas cuando el control exista en las zonas mencionadas.4
]]> La "Estrategia" se organizó en cuatro fases:Fase I. Control de los corredores de San Diego y El Paso en 1994-1995
La Patrulla Fronteriza prevé que cuando controle las áreas urbanas, el tráfico de inmigrantes será forzado a usar caminos rurales, con menor posibilidad de esconderse y menor acceso a transporte público. De esta manera, se requerirán apoyos para identificar áreas afectadas por el cambio en los patrones de tráfico y poder redirigir los recursos necesarios. Antes de continuar con la fase II, evaluarán el éxito de la fase I con los siguientes indicadores de éxito:
1. Incremento inicial de arrestos e intentos de entrada; 2. Posterior reducción de arrestos y reincidencia; 3. Cambios en los patrones tradicionales de tráfico; 4. Reducción de accidentes graves que involucran extranjeros en carreteras, trenes, deshidratación, etcétera; 5. Uso de métodos más sofisticados para vigilar lugares donde actualmente existe el tráfico de personas; 6. Mayor actividad en los puertos de entrada, incluyendo más entradas con documentos y mayor uso de documentos falsos; 7. Incremento de protestas (México, grupos de interés, etcétera); 8. Cambio del flujo hacia otras áreas de la frontera; 9. Incremento de las cuotas de los traficantes de personas; 10. Reducción de la entrada de extranjeros delincuentes y de la actividad criminal en la frontera; 11. Menos inmigrantes indocumentados dentro de E. U.; 12. Reducción en el uso de recursos para gasto social en Estados Unidos.
Fase II. Control de los corredores del sur de Texas y TucsonSe prevé que cuando la Patrulla Fronteriza haya controlado las áreas del sur de California y el oeste de Texas y Nuevo Mexico, el flujo de inmigrantes cambiará a otras zonas, especialmente hacia el sur y centro de Texas y Arizona. Allí el enfoque inicial también será un aumento del control en las áreas urbanas primero y después en las rurales. Antes de moverse hacia la fase III, se evaluará el éxito de la fase II según los mismos indicadores de la fase I.4
Fase III. Control en el resto de la frontera suroeste
La Patrulla Fronteriza continuará con la fase III sólo después de que los indicadores de éxito y el cambio de las condiciones reflejen que el control en la fase II se ha alcanzado. La fase II permite a la patrulla reaccionar ante los cambios y el incremento del flujo esperado en otras áreas del suroeste. De hecho, una situación esperada es el cambio de los intentos de entrada por las costas. Los indicadores de éxito de la fase III incluyen:
1. Menos intentos de entradas por la frontera suroeste;2.Incremento de entradas por costas; 3. Presión política sobre pérdida de las fronteras; 4. Menos retornos; 5. Incremento de protestas contra la política migratoria; 6. Incremento en tarifas de traficantes de indocumentados; 7. Incremento en la cantidad de documentos falsos; 8.Investigación de empleadores de trabajadores indocumentados; 9. Gran reducción en el gasto de servicios sociales; 10. Gran reducción de extranjeros criminales; 11. Mayor violencia en los intentos de entrada; 12. Mejorar la percepción del público; 13) Reducción en el número de extranjeros que entran a México.
El cambio hacia nuevas condiciones se refiere a:
1. Control de la frontera suroeste; 2. Mayores intentos de entrada por mar, aire y fuera de la frontera suroeste; 3. Cambio en las tácticas de traficantes de indocumentados; 4. Incremento del tráfico en los puertos de entrada; 5. México mejorará el control de su frontera sur; 6. Presiones para otro programa bracero; y 7. Cambios económicos en Estados Unidos.
]]> Fase IV. Control de todas las fronteras de Estados Unidos.Operativos de control fronterizo
Después de haber revisado la "Estrategia Nacional", podemos asegurar que tal plan fue elaborado para controlar la migración procedente de México. El capítulo introductorio de la "Estrategia Nacional" se dedica a demostrar la necesidad de vigilar la frontera suroeste, indicando que, aunque los mexicanos constituyen el mayor grupo de migrantes indocumentados, también existe un importante flujo de inmigrantes que utiliza a México como trampolín para cruzar hacia el norte. La instrumentación de la "Estrategia" como un plan nacional se concentra en los operativos fronterizos denominados Gatekeeper, Safeguard, Hold the Line y Rio Grande.
En octubre de 1994, la "Operación Guardián" (Gatekeeper) fue establecida en el sur de San Diego y organizada en tres etapas: en la etapa I, los recursos se desplegaron en 14 millas a partir de la costa del Pacífico, abarcando casi la totalidad del área urbana de Tijuana que colinda con la frontera. La etapa II expande Guardián 66 millas más, extendiéndose hasta Tecate, en las montañas del condado. Durante la etapa III, en el año fiscal de 1998, el SIN extendió el operativo desde el Valle Imperial en California hasta Yuma en Arizona (Andreas, 2000). Un indicador de las consecuencias de la "Estrategia" es que los traficantes de indocumentados han incrementado sus precios desde 250 dólares por persona a más de 1,500.
En el año fiscal de 1995, la "Operación Escudo" (Safeguard) se inició en Nogales, Arizona. En enero de 1999, 145 nuevos agentes fueron enviados al área de Nogales; el área de Tucson recibió 350. Se mejoraron los caminos de acceso en la frontera y en el año 2000, fueron iluminadas cuatro millas de frontera en Nogales y tres millas en Douglas. Para el año 2000, el sector contaba con más de 1,000 agentes, en comparación con los 300 que existían en 1994 (www.ins.usdoj.gov/graphics/aboutins/history/index.htm).
Después de la Operación Controlar la Línea, iniciada en el sector de El Paso en 1993, el SIN autorizó el "Operativo Río Grande" en agosto de 1997, para vigilar el valle del río Bravo y expandir la cobertura de estos operativos a todo Texas y Nuevo Mexico. Como parte de "Río Grande", 260 nuevos agentes fronterizos fueron incorporados al sector de McCallen y 205 al sector de Laredo en elaño fiscal de 1998, incrementos del 34% y 46%, respectivamente sobre 1997.Al mismo tiempo se desplegaron nuevos recursos tecnológicos, como cámaras infrarrojas, lentes de visión nocturna, sensores subterráneos y una terminal del sistema IDENT, que es el sistema automatizado de identificación de huellas digitales (www.insu.usdoj.gov/graphics/aboutins/history/index.htm).
Si vemos los operativos como instrumentos de la "Estrategia Nacional", podemos pensar que se han cumplido las fases I y II, y que actualmente se está transitando por la fase III. Ya se han incorporado recursos humanos, material técnico y recursos financieros adicionales a los corredores de San Diego y El Paso (fase I), sur de Texas y Tucson (fase II) y se han ampliado los operativos Hold the Line y Rio Grande (fase III). Esto no significa que las tres fases se hayan cumplido en su totalidad, sino que sus objetivos más importantes se están logrando. Ahora bien, ¿cuáles han sido los efectos de la "Estrategia Nacional" para controlar el flujo inmigratorio? Es conocido el hecho de que el corredor Tijuana-San Diego era el punto de cruce de indocumentados con mayor incidencia, representando aproximadamente la mitad de todos los cruces sin inspección realizados a lo largo de la frontera con México. Dentro de los indicadores de éxito de las fases I y II de la "Estrategia Nacional", se señala que al inicio de los operativos se incrementarán las aprehensiones y, posteriormente, existirá una paulatina disminución de los arrestos.
Si nos atenemos a la información presentada, el éxito sólo existe en el sector de San Diego, puesto que el número total de aprehensiones aumenta de 1994 a 1995 y, a partir de 1996, los arrestos disminuyen año con año. Sin embargo, en todos los demás sectores el crecimiento en las detenciones para el año 2000 es superior a las realizadas en 1994, con la excepción de los sectores de Marfa y McAllen, que permanecen más o menos con las mismas cifras (1% y 7%, respectivamente), lo que permite deducir que, en efecto, las rutas de cruce de indocumentados se han modificado, trasladándose hacia otras zonas fronterizas. Los sectores de El Centro, Yuma y Tucson parecen haber absorbido los flujos que antes cruzaban por San Diego y, entre ellos, el sector de Tucson está ocupando el lugar que antes tenía el corredor de Tijuana-San Diego.
Efectivamente, las rutas para el cruce fronterizo se han modificado, lo cual constituye un éxito desde el punto de vista de la Patrulla Fronteriza. Lo que no se menciona en la "Estrategia Nacional" es que estas modificaciones significan en realidad un incremento en los riesgos que tienen que correr los inmigrantes. Se registran cada vez mayores tasas de accidentes y riesgos relacionados con condiciones climáticas y con el terreno que se intenta cruzar, aumentando el número de inmigrantes muertos debido precisamente a los cambios en las rutas hacia zonas más inhóspitas y peligrosas. Otro de los indicadores de éxito de la "Estrategia Nacional" se refiere al aumento de protestas en contra de los operativos, tanto desde el gobierno de México como de diferentes organizaciones que ven con preocupación cómo crece el número de muertes en la frontera. Finalmente, anotan también como indicador de éxito el aumento en los costos de los servicios prestados por los traficantes de personas.
]]>Las muertes
El proyecto político sobre inmigración estadounidense ha constituido un éxito. Las necesidades de fuerza de trabajo se han cubierto y siguen cubriendo en condiciones por ellos esperadas. Al existir un proceso general de cruce mucho más difícil y peligroso, se ha podido cumplir el requisito de que sólo los más capaces (jóvenes, fuertes y con decisión) pueden llegar a los mercados de trabajo. La gran cantidad de muertes ocasionadas por las condiciones cada vez más difíciles del cruce tratan de desalentar el flujo masivo para que sólo los más capaces puedan lograrlo. Desde la óptica mexicana, los más de 2,000 muertos en la frontera desde 1994, así como el incremento sustancial en los precios por los servicios de los "polleros", son muestras contundentes del aumento de los riesgos y costos reales para la migración.
Actualmente, no existe un registro único y aceptado de los fallecimientos de migrantes al intentar cruzar la frontera. Por tal motivo, presentamos dos de los registros que cuentan con mayor credibilidad: los proporcionados por la Secretaría de Relaciones Exteriores de México y los de la Patrulla Fronteriza del Servicio de Inmigración y Naturalización de Estados Unidos.
El panorama presentado hasta el momento ha consistido en el análisis de una política de inmigración estadounidense en lo que pudiéramos denominar condiciones normales del devenir social y político en la Unión Americana, que sólo podría modificarse en situaciones extraordinarias. Una circunstancia fuera de lo común y de emergencia se presentó de repente el 11 de septiembre de 2001. Una acción perfectamente coordinada realiza ataques terroristas en NuevaYork y Washington. La respuesta inmediata fue el cierre de todos los aeropuertos, los puertos de entrada terrestres y marítimos de toda la nación.
Desde el primer momento el Servicio de Inmigración y Naturalización tomó parte activa en las acciones desarrolladas por el gobierno para iniciar sus estrategias. Dentro de las siguientes horas de los ataques, el SIN estuvo trabajando con el FBI para realizar las investigaciones y poder determinar quién había participado en estos hechos. Dentro de las 24 horas siguientes, bajo Operation Safe Passage, el SIN desplegó varios cientos de agentes de la Patrulla Fronteriza hacia los ocho aeropuertos más grandes de Estados Unidos (Ziglar, 2001).
El 29 de octubre el presidente GeorgeW. Bush autorizó la creación de un "Consejo de Seguridad Interior" (HomelandSecurity Council) para ayudar a combatir el terrorismo a través de políticas y prácticas más efectivas de inmigración, mejorando los canales de información vital entre organismos federales. Este Consejo permitirá incrementar la información sobre aduanas y migración con Canadá y México, y trabajará con ellos para desarrollar una base de datos compartida por los tres países (Office of the Press Secretary, 2001).
El 14 de noviembre, el procurador general John Ashcroft anunció la reestructuración del Servicio de Inmigración y Naturalización. El plan reforma la estructura del organismo al separar las funciones de servicio y policiacas; se espera que este proceso termine en el año 2003.
]]>Política mexicana de inmigración
Durante muchos años se ha considerado la inexistencia de una política migratoria mexicana más o menos articulada y conforme a ciertos principios fundamentales, significando realmente que dicha política estuvo abandonada durante grandes periodos. La discusión actual sobre el problema migratorio en México se ha referido casi exclusivamente a la emigración; es decir, a lo que sucede con nuestros connacionales en Estados Unidos.
La política inmigratoria mexicana se ha centrado, casi exclusivamente, en las normas jurídicas que regulan la presencia de extranjeros en nuestro país. En México, el extranjero, al igual que todo individuo, goza de los derechos fundamentales o garantías individuales reconocidas por la Constitución y por los acuerdos internacionales ratificados por el Estado mexicano, pero también deberá cumplir con las disposiciones que en materia migratoria se expidan.
La Constitución Política establece, en su artículo 73, fracción XVI, que es facultad del Congreso de la Unión expedir leyes sobre nacionalidad, condición jurídica de los extranjeros y migración. Con fundamento en esta facultad, el Congreso expidió la actual Ley General de Población, donde se precisa que corresponde al Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Gobernación, aplicar la Ley General de Población y que dicha autoridad será competente en materia de emigración e inmigración. En virtud de ello, Gobernación cuenta con facultades discrecionales de vigilancia, control, aceptación, rechazo y expulsión de aquellos extranjeros que ingresen, permanezcan o deban salir del país, así como para aplicar las sanciones administrativas previstas que la Secretaría ejerce a través del Instituto Nacional de Migración. Por tal motivo, los extranjeros que ingresen a territorio mexicano, independientemente de que posean documentos migratorios o no, estarán obligados a observar lo dispuesto por la Ley de Población, en tanto que la autoridad competente para conocer de su internación, estancia legal y, en su caso, expulsión, será la Secretaría de Gobernación, a través del Instituto Nacional de Migración.
Sin embargo, es hasta fechas muy recientes que el gobierno mexicano ha empezado a volver los ojos a la frontera sur para tratar de impedir que extranjeros utilicen a nuestro país como ruta de paso hacia Estados Unidos. Chiapas se ha convertido en la principal puerta de entrada, porque comparte con Guatemala 962 kilómetros correspondientes a diecisiete municipios de la sierra, la costa y la selva. Uno de los primeros esfuerzos para detener este flujo migratorio es el plan "Sellamiento de la Frontera Sur", iniciado en 1998, que realizan en conjunto el ejército, la Procuraduría General de la República y la Policía Federal Preventiva (Mandujano, 2001).
Actualmente, y debido a las pláticas que han sostenido los gobiernos de México y Estados Unidos con el fin de impulsar un nuevo acuerdo migratorio, el nuestro ha declarado que reconoce la responsabilidad que el país tiene para intervenir en los flujos migratorios de extranjeros que utilizan a México como lugar de paso en su tránsito hacia la Unión Americana (Sheridan, 2001). Desde el 4 de junio de 2001, nuestra frontera sur fue el escenario de un amplio operativo policial y del ejército que se tradujo en más de 6,000 deportaciones hacia Guatemala, en un lapso de quince días, de indocumentados detectados en México, así como de más de 3000 expulsiones de centroamericanos localizados en territorio guatemalteco hacia las fronteras de El Salvador, Nicaragua y países vecinos (Jaramillo, 2001a).
El proyecto forma parte del Plan Puebla-Panamá para impedir la intensificación de la inmigración indocumentada y del tráfico de drogas procedentes de Centroamérica hacia México cuyo destino final es Estados Unidos. El sellamiento implica la multiplicación de soldados del ejército mexicano, policías federales y de migración para realizar patrullajes por tierra y mar en la frontera de México con Guatemala y Belice. En este programa, el ejército mexicano está actualmente presente en los operativos antiinmigración a lo largo de la frontera sur. El proyecto denominado "Plan Sur" ha transportado migrantes aprehendidos en el sur de México para regresarlos a sus países de origen en lugar de enviarlos solamente a la frontera con Guatemala, como en el pasado. Los detenidos ahora son puestos en autobuses que cruzan el río hacia el poblado fronterizo de El Carmen, en Guatemala. Una vez en su territorio, los guatemaltecos son liberados, pero los otros centroamericanos son trasladados a refugios dentro del país y enviados a la capital para su posterior repatriación (Migration News, 2001).
El Plan Sur es un programa del gobierno mexicano que despliega una mayor cantidad de agentes policiacos cerca de la frontera sur para detener migrantes indocumentados y ayudar a aquellos que están en problemas. Como parte del plan, las autoridades mexicanas trabajan con el gobierno guatemalteco para deportar migrantes indocumentados hacia sus países de origen. Asimismo, se prevén programas de trabajadores huéspedes para guatemaltecos. Esto significa básicamente tener un control más efectivo sobre los flujos migratorios, ya que es muy difícil lograr una vigilancia completa de la frontera. El programa cuesta alrededor de 11 millones de dólares y las leyes mexicanas prohíben la participación de cualquier otro país en este tipo de operativo (Canto, 2001).
Con estas medidas los emigrantes buscan los caminos más peligrosos, ponen en riesgo su vida, entran por partes más aisladas al norte, por el lado del Petén donde existen más montañas y selva, de manera que muchos de ellos pierden la vida en el trayecto porque no encuentran medios para sobrevivir. Los migrantes han muerto por asaltos y robos de las bandas conocidas como la "Mara Salvatrucha", por insolación, por accidentes, por hambre, etcétera. En 1999, el número de personas muertas fue de 192, en el 2000 el número ascendió a 326 y en la primera mitad de 2001 ya se encontraron 47 personas fallecidas más (Jaramillo, 2001b). México está tomando medidas para detener a cientos de miles de emigrantes procedentes de Centroamérica que cruzan su frontera sur. Activistas de derechos humanos indican que estas acciones significan la posibilidad de un intercambio, de tal manera que puede alcanzarse una política menos rigurosa para el emigrante mexicano en la frontera norte.
El secretario de Gobernación de México dice que en reciprocidad por los esfuerzos mexicanos para reducir la emigración indocumentada de centroamericanos y de otras nacionalidades, el gobierno de Estados Unidos debería participar y apoyar con los temas de inmigración importantes para nuestro país. El secretario espera que en las próximas negociaciones con Washington puedan producirse resultados para incrementar programas de trabajadores huéspedes y regularizar la situación legal de los trabajadores mexicanos que actualmente se encuentran en territorio estadounidense. Estados Unidos debe presentar resultados de la misma manera que México lo hace (Jordan y Sullivan, 2001). Después del 11 de septiembre, el gobierno mexicano ha enviado más agentes de migración y militares hacia su frontera sur como parte de una estrategia antiterrorista de reforzamiento fronterizo (Canto, 2001). En el sur, las autoridades mexicanas ahora están repitiendo el mismo discurso de Estados Unidos en el norte.
Por otro lado, las consecuencias y críticas en Guatemala no se han hecho esperar. El director general de Migración de esa nación explica que los indocumentados son colocados en la frontera de su país porque las autoridades mexicanas presuponen que entraron por dicha frontera a territorio mexicano, e indica que mientras se sigan recibiendo migrantes deportados desde México de origen sudamericano y de otros países, Guatemala seguirá teniendo la responsabilidad de albergarlos y atenderlos adecuadamente. Esto significa serias implicaciones para el Estado guatemalteco y para la Dirección General de Migración, por la falta de presupuesto para responder de manera adecuada. El gobierno estadounidense sostiene económicamente los lugares de reclusión de los indocumentados no centroamericanos por solicitud de las autoridades migratorias guatemaltecas. Funcionarios de la embajada de Estados Unidos en Guatemala señalaron que también pagan el traslado de los migrantes desde México hasta la capital guatemalteca (Jaramillo, 2001b).
Es muy probable que este tipo de acciones sean el resultado de las pláticas que se iniciaron a mediados del año 2001 entre los gobiernos de México y Estados Unidos, y que fueron suspendidas por los sucesos del 11 de septiembre, para elaborar una nueva ley de regularización de indocumentados y un nuevo programa de trabajadores huéspedes mexicanos. Son acciones también contempladas dentro del "Plan Estratégico de la Patrulla Fronteriza" para 1994 que está desarrollando el gobierno de Estados Unidos.
En el comunicado conjunto que se emitió al final de las pláticas entre los gobiernos de México y Estados Unidos realizadas en San Diego y El Centro, California, el 21 y 22 de junio de 2001, los presidentes acordaron una reunión posterior del secretario de Estado y el procurador general de Estados Unidos y los secretarios de Relaciones Exteriores y de Gobernación de México, para mantener pláticas formales encaminadas a lograr en el corto y largo plazo acuerdos sobre migración y temas laborales entre los dos países. Un paso importante de esta reunión consistió en que ambos gobiernos reconocieron "que la migración y su relación con una frontera segura son una responsabilidad compartida" (http://usinfo.state.gov/regional/ar/mexico/joint22.htm).
El encuentro inicial del grupo de trabajo de alto nivel sobre migración para definir la agenda ocurrió en Washington, D. C., el 4 de abril. La agenda incluyó la discusión sobre una migración segura, legal, ordenada y humana, una frontera segura, ideas sobre regularización de mexicanos indocumentados en Estados Unidos, opciones para un nuevo programa de trabajadores temporales y esfuerzos para el desarrollo económico regional. El primer encuentro se realizó el 6 de junio de 2001 en San Antonio, Texas. Una segunda reunión tuvo lugar el 8 de junio en Washington. Como resultado de estos encuentros, se desarrolló un plan de acción, sujeto a revisión y evaluación y diversas medidas que deberían implementarse inmediatamente. Los elementos más importantes de este plan de acción son (http://usinfo.state.gov/regional/ar/mexico/joint22.htm):
1. Programas para reforzar la seguridad de la frontera.
2. Medidas para prevenir cruces de personas en áreas de alto riesgo.
Estas negociaciones fueron suspendidas después de los ataques del 11 de septiembre, al mismo tiempo que empezaron a encontrarse indicios de una caída en los niveles de la emigración mexicana hacia Estados Unidos.
Conclusiones
Cada Estado-nación establece controles que sólo pueden ejecutarse dentro de su territorio. Resguarda sus fronteras presentando tal acción como sinónimo de independencia, soberanía y autonomía ante el exterior, definiendo límites y relaciones sociales. Las relaciones internacionales deberían ser fruto de la discusión y el consenso de voluntades enfocadas hacia uno o varios objetivos específicos. Sin embargo, existen acciones políticas y sociales que se ejecutan invocando estrategias organizativas internas que, en la práctica, están dirigidas a afectar el entorno social de terceros países.
]]> En momentos en que existe un acuerdo internacional generalizado para abrir las fronteras al comercio de bienes y servicios, se está creando un monstruo administrativo en la frontera sur de Estados Unidos; el objetivo, según el contenido del discurso, es impedir el libre tránsito de la fuerza de trabajo que la empresa estadounidense reclama permanentemente. El incremento en los controles fronterizos ha transformado un acto relativamente sencillo de cruzar la frontera en un cúmulo de prácticas mucho más complejo. La demanda de los servicios de los "polleros" y los riesgos para el cruce de la frontera han aumentado, así también han subido los precios de los servicios de los traficantes de indocumentados. El éxito de los operativos fronterizos no se miden por la cantidad de personas a las que se les ha impedido su internación en la Unión Americana, sino por el incremento en los precios de los servicios que prestan los"polleros", con lo que ayudan a crear la imagen de una frontera cada vez más segura y más ordenada para los estadounidenses.Es evidente que el proyecto político de la frontera estadounidense ha constituido un éxito. Las necesidades de fuerza de trabajo se han cubierto y siguen cubriendo en condiciones por ellos esperadas. La fuerza de trabajo especializada, o más capacitada, tiene sus formas especiales de captación, a lo largo y ancho de todo el mundo. Son sustancialmente diferentes de las necesidades de mano de obra no calificada. Después de cumplir con los programas de reunificación familiar que impulsó la IRCA, el sistema legislativo estadounidense ha respondido con creces con el proceso de selectividad del trabajador inmigrante. Al existir un proceso general de cruce mucho más difícil y peligroso, se ha podido cumplir el requisito de que sólo los más jóvenes y fuertes pueden llegar a los mercados de trabajo.
La gran cantidad de muertes ocasionadas por las condiciones cada vez más difíciles del cruce trata de desalentar el flujo masivo para que sólo los más capaces puedan lograrlo. Sin embargo, por grave que parezca esta situación especial, existen evidencias, que algunos autores han encontrado, de que la vida en el interior de Estados Unidos responde a un proyecto de nación, impulsado por los grupos nacionales dominantes, que afecta directamente a los migrantes. Cuando examinamos más a fondo la causa de las muertes en la frontera descubrimos una peligrosa combinación de situaciones que incluye un acceso relativamente fácil a los trabajos en el interior del país, así como un incremento en las dificultades para cruzar la frontera, que hacen el viaje más arriesgado. Es claro, entonces, quién ha creado esta situación.
El gobierno estadounidense se rehúsa a penalizar a aquellas empresas que sabe que contratan indocumentados. Ha mostrado su desacuerdo en terminar con el incentivo del trabajo. Ha autorizado un mayor control de la frontera y un relajamiento del control en el interior del país. La política migratoria mexicana también participa en el incremento de la vulnerabilidad del migrante cuando se desentiende de los graves problemas que lo afectan al tratar de cruzar la frontera sin documentos, pensando que sólo con la rápida capacitación para realizar salvamentos que se ha otorgado a los grupos Beta, así como la entrega de "cajitas felices" para emigrantes, se soluciona el problema. Sin embargo, es claro que su participación no se circunscribe a las acciones mencionadas. El gobierno actual le ha apostado todo a las negociaciones migratorias entre ambos países para lograr un nuevo programa de regularización migratoria general y un nuevo programa bracero, impulsando algunas medidas necesarias para que esto pueda suceder.
Mucho se ha criticado en los círculos políticos al gobierno del cambio iniciado en el año 2000 por su cercanía cada vez más estrecha con la posición de la política estadounidense. En el ámbito de la migración, la situación se plantea bajo el mismo esquema. La "Estrategia Nacional" de la Patrulla Fronteriza no ha puesto fechas para el cumplimiento de las cuatro fases del plan, sino que la conclusión de cada una de ellas será validada en función de los indicadores de éxito logrados.
Por tal razón, hemos mencionado anteriormente que se han cumplido las fases I y II de la "Estrategia" al controlar los corredores de San Diego y El Paso (fase I) y el sur de Texas y Tucson (fase II). Actualmente Estados Unidos está transitando por la fase III: en 1997 inició el Operativo Rio Grande para terminar de controlar toda la frontera con México, lo que hace suponer que los indicadores de éxito y cambio de condiciones de las fases I y II se han cumplido en su mayoría.
Uno de los indicadores de éxito de la fase III señala que se reducirá el número de extranjeros que ingresan a México. Y en el cambio hacia nuevas condiciones se anota:
1. Existirán presiones para otro programa bracero y
2. México mejorará el control de su frontera sur. ]]>
De acuerdo con estos elementos, el gobierno de México está siguiendo al pie de la letra lo que le corresponde del plan trazado por una dependencia federal del gobierno de Estados Unidos. Así, al realizar bien la tarea, está duplicando las medidas impuestas por la Unión Americana para ejecutarlas en nuestra frontera sur:
1. Se han incorporado mayores contingentes de policías judiciales, federales preventivos, del Grupo Beta y del ejército, para intensificar la vigilancia y control de la frontera con Guatemala.
2. Los extranjeros expulsados por Estados Unidos a México no son todos mexicanos, de la misma forma que los expulsados por México a Guatemala no son todos guatemaltecos.
3. Los indocumentados que ingresan a México lo hacen buscando nuevas rutas, cada vez más peligrosas en selvas y montañas, o por el mar.
4. Existen evidencias reales de que el número de muertos en la frontera México-Guatemala se ha estado incrementando.
5. No existen evidencias reales que permitan suponer que el flujo migratorio procedente de Guatemala se haya reducido.
Por tal motivo es necesario que se reconozca:
]]> 1. La corresponsabilidad de los países dentro de las causas que originan la migración y se actúe en consecuencia.2. Las necesidades laborales y de capital de los países involucrados.
3. La libertad de tránsito del comercio, del capital y del trabajo en un mundo reconocido como globalizado.
4. Asimismo, deben suspenderse de inmediato los operativos que integran la "Estrategia Nacional" de la Patrulla Fronteriza y el Plan Sur de México.
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1 Blaine, Buffalo, Del Rio, Detroit, El Centro, El Paso, Grand Forks, Havre, Houlton, Laredo, Livermore, Marfa, McAllen, Miami, Nueva Orleans, San Diego, Spokane, Swanton, Tucson, Yuma y Ramey. Tomado de www.ins.usdoj.gov/graphics/fieldoffices/sectors/index.htm
2 Toda la información sobre el Plan de la Patrulla Fronteriza está tomada del documento de circulación interna denominado "Estrategia Nacional. Plan Estratégico de la Patrulla Fronteriza para 1994 y Posterior" y me referiré a él, para abreviar, como "Estrategia Nacional".
3 Estos corredores son: sur de California, oeste de Texas y Nuevo Mexico, sur y centro-sur de Texas, Arizona, sur de Florida, Puerto Rico, noreste de Estados Unidos, noroeste de Estados Unidos y Grandes Lagos.
4 Estas áreas son: Costa del Golfo, centro-norte de Estados Unidos y Costa suroeste.
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