Análisis teórico-empírico de la gestión internacional de los actores subnacionales: una propuesta de abordaje para las ciudades intermedias

Mariana Calvento*, Natalia Lorenzo** y María Sol Herrero***

* Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (UNCPBA), Facultad de Ciencias Humanas (FCH) - Centro de Estudios Interdisciplinarios en Problemáticas Internacionales y Locales (CEIPIL)- Becaria CONICET. Doctora en Ciencias Políticas (Universidad Nacional de San Martín).

** Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (UNCPBA), Facultad de Ciencias Económicas (FCE) - (CEIPIL)- Magíster en Administración de Negocios (FCE-UNCPBA).

*** Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (UNCPBA), Facultad de Ciencias Humanas (FCH) - CEIPIL. Tesista de la Licenciatura en Relaciones Internacionales (FCH-UNCPBA).

Fecha de recepción: 13/11/2013
Fecha de aceptación: 03/09/2014

Resumen

En los últimos años, los espacios territoriales han desarrollado políticas públicas orientadas a crear o fortalecer su gestión internacional. En ese sentido, la presente investigación pretende abordar la temática indagando acerca de las discusiones contemporáneas, teóricas y empíricas, sobre el desarrollo de una política internacional por parte de los actores subnacionales. Posteriormente, este análisis permitirá establecer una propuesta de abordaje para la gestión internacional de las ciudades intermedias.

Palabras clave: Gestión internacional, actores subnacionales, ciudades intermedias.

Abstract

In recent years, the territorial spaces have developed public policies to create or strengthen international management. In that sense, this research aims to address the issue inquiring about contemporary discussions, theoretical and empirical, on the development of international policy on the part of subnational actors. Subsequently, this analysis will establish a proposed approach to the subject.

Introducción

La presente investigación aborda la temática particular de la inserción internacional de los Estados subnacionales, considerándolos como "las unidades institucionales o niveles del Poder Ejecutivo, que son componentes de un gobierno de un Estado Nacional: ciudades, estados, regiones, provincias, municipios u otros poderes locales" (Fronzaglia, 2005, p. 44).¹

Para analizar dicha participación, retomamos como definición de estrategias de gestión internacional subnacional a las actividades que impulsan "la activa participación de los gobiernos locales en las relaciones internacionales contemporáneamente a la acción estatal, constituyendo novedosas formas de acción exterior que, no obstante su autonomía, siguen estando subordinadas a las prioridades y objetivos del Estado [Nacional]" (Natalizio, 2007, p. 40).

La gestión de estas estrategias es un fenómeno actual resultado de la conjunción de variables nacionales e internacionales tales como la reestructuración del capitalismo, la interdependencia de la economía mundial y la implementación de políticas de descentralización (Castells, 1999; Lastres, 2000; Albuquerque, 2001; Oszlak, 2001; Finot, 2001; Tussie, 2004). Como consecuencia, las ciudades redefinieron sus roles diseñando innovadoras políticas, agregando a sus funciones tradicionales la implementación de estrategias de desarrollo local-regional, orientadas a crear/fortalecer su gestión internacional.

En este contexto, las ciudades intermedias² adquirieron una posición relevante y presentan importantes potencialidades. Se trata, por lo general, de ciudades dotadas de una masa crítica institucional y empresarial más elevada que el resto de los centros urbanos, lo que se traduce en una dotación diferencial en términos de recursos técnicos, económicos y financieros, lo que les confiere una capacidad de innovación y de emprendimiento del que carecen los centros urbanos de menor jerarquía (Michelini y Davies, 2009).

Dado que su papel internacional ha sido insuficientemente analizado desde las Relaciones Internacionales, en primer lugar se pretende abordar las discusiones teóricas contemporáneas sobre el desarrollo de las estrategias de gestión internacional por parte de los espacios subnacionales para, luego, ahondar en los principales estudios empíricos que se han desarrollado distinguiendo los actores y regiones involucradas, los periodos analizados, los enfoques predominantes y las dimensiones utilizadas para explicarla. El objetivo es, a partir de estos insumos, esbozar los principales lineamientos de un enfoque analítico que dé cuenta en términos contextuales e interdisciplinarios del complejo accionar internacional de los actores subnacionales, particularmente enfocado hacia las ciudades intermedias.

Un recorrido sobre los enfoques teóricos

Desde el campo de las Relaciones Internacionales, el proceso ha sido analizado en el marco de las transformaciones experimentadas en el escenario internacional que modificaron el carácter central y unitario del Estado-Nacional en el plano global. Siguiendo esta línea argumental, y como consecuencia de dichos procesos, las relaciones internacionales ya no son patrimonio exclusivo de los Estados centrales, sino que surgen nuevos actores, gubernamentales y no gubernamentales, que conforman una nueva trama de relaciones transnacionales e intergubernamentales (Keohane y Nye, 1989). La interdependencia compleja, como se denomina a esta perspectiva, deviene del debate teórico que tuvo lugar a mediados de la década del 70, que marcó un punto de inflexión en la disciplina a partir del cual se incorporaron aspectos definitorios e innovadores como la creciente participación de una pluralidad de actores internacionales antes ignorados. Este enfoque, sustentado en un contexto global de transformación, surge de la crítica a la corriente realista de las relaciones internacionales cuyos exponentes más reconocidos son Morgenthau³ y Waltz.

Este paradigma está caracterizado por el fuerte peso dado al Estado nacional en la definición de las acciones a nivel internacional, al punto de considerarlo como el único actor central de las relaciones internacionales. Por su parte, Keohane y Nye (1989), exponentes de la teoría de la interdependencia compleja, critican la mirada estado-céntrica por considerarla insuficiente y proponen la ampliación hacia una pluralidad de actores.

Así, en el análisis de la distribución de la política mundial, Nye (2003) distingue entre un tablero superior, donde predominan los temas militares interestatales clásicos; un tablero intermedio, que incluye los asuntos económicos entre estados; y un tablero inferior, que pertenece a los asuntos transnacionales, donde el poder está ampliamente repartido y organizado de manera caótica entre actores estatales y no estatales. En este marco, Nye sostiene que los procesos de transformación experimentados en el escenario mundial, en el plano económico, político, social y científico-tecnológico, "elevaron la importancia de los asuntos transnacionales y facultaron a diferentes actores para tener un papel más amplio en la política mundial" (2003, p. 2). En ese sentido, según Roseneau (1997), en el sistema internacional actual conviven fuerzas fragmentadoras descentralizantes y fuerzas integradoras centralizantes. Este fenómeno, al que denomina "fragmegración" (Rosenau, 1997, p. 70), desarrolla una relocalización de la autoridad en dos direcciones: "hacia arriba", lo cual implica instancias supranacionales como organizaciones internacionales, entidades intergubernamentales regionales, entre otras; y/o "hacia abajo", en dirección de grupos subnacionales, dentro de los cuales se encuentran las minorías étnicas, religiosas, los gobiernos locales, las organizaciones con finalidades específicas.

En cuanto al proceso que analizan tanto Keohane y Nye como Rosenau, diversos autores argumentan el advenimiento de un nuevo prototipo político: el estado comerciante (Rosecrance, 1986). Este último ya no tiene como principal propósito la competencia por el territorio o por el control sobre los recursos naturales, sino facilitar el accionar del sector privado en la competencia por las cuotas de mercado mundiales a los que accederá en función de sus ventajas competitivas (Strange, 2002; Colacrai y Zubelzú, 2004). De esta forma, en un mundo interdependiente, los Estados buscan nuevos espacios de vinculación que privilegien la estrategia "comercialista" y en un sentido similar se comportan los Estados subnacionales al competir comercialmente en el mundo, intentando optimizar sus ventajas competitivas (Colacrai y Zubelzú, 2004).

Dado este marco favorable, los estados subnacionales desarrollan alternativas de participación en el escenario mundial y, pese a no ser considerados como sujetos del Derecho Internacional, intervienen de hecho en "modalidades de cooperación internacional, establecen o cumplen acuerdos de cuño económico y cultural, de modo formal e informal" (Vigevani, 2004, p. 28).

Como consecuencia de esta nueva realidad, dentro del área de las Relaciones Internacionales, se desarrollaron nuevos conceptos que marcan la inclusión de estos actores: nueva diplomacia regional, protodiplomacia, política externa federativa o paradiplomacia.⁴

Keating (2001), por ejemplo, utiliza el concepto de nueva diplomacia regional en el contexto europeo para referirse a la actividad internacional de diferentes regiones motivada por procesos, tanto políticos (conformación de bloques supranacionales), como económicos (regionalización de la producción) y culturales (cuestiones idiomáticas). Esta concepción se diferencia, a su vez, de los términos de la protodiplomacia y paradiplomacia identitaria, desarrollados por Paquin (2004, citado por Meirelles Ribeiro, 2008). Con el primero, el autor se refiere a las acciones internacionales llevadas a cabo por entidades subnacionales con el objetivo de obtener su independencia y soberanía, mientras que, con el segundo, describe a las estrategias que buscan reforzar o construir una nación minoritaria en el contexto de un estado plurinacional, pero sin el interés de independizarse. A estos conceptos se relaciona el de interméstico,⁵ con el que Brian Hocking (1993) analiza los casos de Québec y Cataluña, donde percibe una utilización y aprovechamiento de las relaciones internacionales en la búsqueda de lograr mayor autonomía e, incluso, la separación del Estado nacional.

Otro concepto vinculado es el de política externa federativa, acuñado por Gilberto Rodrigues para designar, en el caso brasileño, "una estrategia propia de un estado o municipio, desarrollada en el ámbito de su autonomía, apuntando a su inserción internacional, de forma individual o colectiva" (Rodrigues, 2004, p. 40, citado por Gallo Yahn Filho y Fernandes de Oliveira, 2006, p. 84).

Por otra parte, Martins Senhoras (2009) considera que la paradiplomacia se refiere a los

procesos de extroversión de actores subnacionales como estados locales y regionales, empresas, organizaciones no gubernamentales, que procuran practicar actos y acuerdos internacionales a fin de obtener recursos y resolver problemas específicos de cada área con mayor rapidez y facilidad sin la intervención de los gobiernos centrales (2009, p. 1).

De la misma forma, Stéphane Paquin (2004, citado por Meirelles Ribeiro, 2008) entiende a la paradiplomacia como la acción internacional de las entidades subnacionales, refiriéndose principalmente a los actores gubernamentales. Keating relaciona el concepto de paradiplomacia con el "tipo de actividad que funciona por debajo o dentro de los intersticios del sistema tradicional de las relaciones internacionales" (2001, p. 2).

Por tanto, parafraseando a Fronzaglia (2005), las actividades paradiplomáticas incluyen un conjunto de actividades desarrolladas por las unidades subnacionales —de manera aislada o en conjunto— conforme a su grado de autonomía, que pueden ser complementarias, paralelas o conflictivas con la diplomacia establecida por el gobierno nacional. En este marco, es necesario resaltar la obra de Duchacek (1986), junto con la de Michelmann y Soldatos⁶ (1990), por considerarse pioneras en la temática al dar un uso sistemático del concepto de paradiplomacia.

Para el caso argentino, Zubelzú (2008) plantea que el término "gestión internacional" o externa refleja adecuadamente la experiencia de las entidades subnacionales, dado que el empleo del concepto paradiplomacia "puede interpretarse como una actividad que duplica o compite con la del Estado nacional en un contexto cultural —el argentino— en el que el prefijo tiene más bien una connotación negativa incluso con visos de actividad ilegal" (2008, p. 36).

Desde el enfoque del desarrollo local, se ha analizado la participación internacional de las entidades subnacionales, enfatizando en los efectos negativos o positivos que lo global imprime sobre lo local a través de diferentes miradas (Arocena, 1998). En una primera mirada, se parte de considerar a la globalización como omnipresente y absoluta, eliminando toda posibilidad de considerar a lo local como alternativa. En una segunda mirada, se instala a lo local en oposición a un proceso de globalización con características negativas y, por tanto, se coloca a las estrategias locales como alternativa positiva en el mundo actual. En una tercera mirada, se busca superar la antinomia global-local, con el fin de establecer un posible vínculo de articulación entre ambas esferas y un aprovechamiento de los beneficios que esta relación conlleva. Entonces, según esta última mirada, la globalización libera tendencias que revalorizan el territorio y que, por tanto, los lugares y las ciudades están siendo más, y no menos importantes en su contribución a la innovación y al desarrollo.

Al respecto, en este trabajo se retoman las ideas de Borja y Castells (1997), relativas a que la vinculación global-local no es perniciosa en sí misma, sino que representa una oportunidad para establecer una articulación complementaria que sea generadora de sinergia social y económica. De igual manera, Albuquerque señala que el desarrollo local debe entenderse como

un proceso participativo que fomenta, en un territorio determinado, la cooperación entre los principales actores sociales, públicos y privados, para el diseño y la implementación de una estrategia de desarrollo común, con el objetivo final de estimular la actividad económica y crear empleo de calidad, a partir del aprovechamiento de los recursos y potencialidades locales, y las oportunidades derivadas del contexto global (2002, p. 15).

En efecto, la globalización es un proceso vinculado al territorio, no solo porque afecta países, regiones y ciudades, sino porque, además, su dinámica económica y productiva dependen de las decisiones de inversión y localización de los actores económicos, pero también de los factores de atracción de cada territorio, es decir del comportamiento de los actores locales (Vázquez Barquero, 2001).

las innovaciones y el conocimiento, los responsables de las administraciones públicas y demás organizaciones públicas y privadas, en general, de las ciudades y regiones, contribuyan directa o indirectamente con sus iniciativas a las decisiones de inversión, pública y privada, lo que propicia la mejora de los recursos y del atractivo de las ciudades y regiones (Vázquez Barquero, 2006, pp. 90 - 91).

En ese escenario, las políticas públicas de gestión internacional generadas por los actores subnacionales, como las ciudades y sus gobiernos, a partir de una sinergia social, económica y política, son concebidas como herramientas que impulsan la inserción nacional e internacional, buscando aprovechar las oportunidades del contexto exterior y presentándose como un instrumento significativo para el desarrollo local.

En suma, desde los enfoques de las relaciones internacionales y del desarrollo local se ha avanzado en el estudio de la participación internacional de las entidades subnacionales. Por un lado, se ha dado cuenta del surgimiento de diferentes actores en la arena internacional, dentro del debate del realismo y la interdependencia compleja, principalmente en base a los aportes del segundo. Asimismo, se ha desarrollado una conceptualización de dicha temática, lo que ha permitido constatar las diferentes modalidades de inserción internacional que desarrollan las entidades subnacionales. Por otro lado, desde el desarrollo local se ha contemplado el plano global, en relación a la relevancia de dicha variable en el diseño de estrategias territoriales. No obstante, la profundización sobre herramientas de gestión o vinculación internacional de los territorios o gobiernos locales, es limitada.

De lo expuesto anteriormente se desprende que ambos enfoques, en conjunto, han construido elementos para la compresión de las estrategias de gestión internacional, pero desde diferentes miradas: desde lo global y desde lo local. En ese sentido, la presente investigación interrelaciona las dos perspectivas,⁷ combinándolas con el objeto de realizar un análisis de mayor profundidad sobre la temática.

En este marco, se analizan las estrategias de gestión internacional de los gobiernos subnacionales partiendo de considerar que "fijar el contenido de la política exterior es tarea del Estado nacional, en tanto que la tarea de las ciudades es solo la gestión internacional, que proporciona un instrumento para satisfacer las necesidades locales" (Doval, 2007, p. 22). De esta manera, las estrategias de gestión y vinculación internacional ejercidas por las unidades subnacionales "no significan el fin de la diplomacia estatal" (Natalizio, 2007, p. 40), sino que están subordinadas a las prioridades y objetivos del Estado nacional.

Una aproximación a los trabajos empíricos desarrollados

El análisis de ambos campos analíticos lleva a interrogarse sobre ¿cuáles fueron los enfoques predominantes en los estudios específicos sobre la participación internacional de entidades subnacionales? Respecto a los estudios explicativos, ¿qué tipo de estudios predominaron?, ¿cuáles fueron los factores y actores analizados?

Los análisis realizados sobre el tema permiten constatar que la existencia de estrategias de gestión internacional en los espacios subnacionales no es un proceso actual, ya que cuenta tanto con antecedentes históricos remotos como contemporáneos del siglo XX. En un estudio sobre los gobiernos subnacionales de Estados Unidos, Clarke y Gaile (1992) constataban, dos décadas atrás, la multiplicación de las estrategias de desarrollo económico local en las ciudades con el objetivo de incrementar sus ingresos mencionando entre ellas a la promoción y marketing, la planificación estratégica y el desarrollo de misiones comerciales al exterior.

No obstante, el proceso adquiere relevancia en la actualidad debido al incremento y complejidad que ha experimentado. En ese sentido, María del Huerto Romero señala que "la proyección internacional como concepto de la gestión local (con contenido, metas y espacio institucional propio) es un fenómeno que ha tendido a generalizarse recién en los últimos años" (2004, p. 24).

Por otro lado, la mayor parte de las investigaciones realizadas sobre el desempeño internacional de las entidades subnacionales se han concentrado en las experiencias del continente europeo, así como en Australia y América del Norte, considerados casos precursores en la temática. En ese sentido, las indagaciones realizadas por referentes claves en el área como Ivo Duchachek (1986), Hans Michelmann y Soldatos Panayotis (1990) se localizan en Canadá, Estados Unidos, Francia, Bélgica, entre otros.

De los estudios empíricos sobre la temática elaborados en América Latina se distinguen aquellos orientados a analizar procesos vinculación regional (como Mercociudades) o fronteriza (Chasquetti, 2003; Batista, Jakobsen y Evangelista, 2008; Armstrong Santos, 2009; Rhi-Sausi y Oddone, 2010; Silva Soura y Morán León, 2010) de los abocados a experiencias desarrolladas dentro de un solo país como, por ejemplo, Brasil (Fronzaglia, 2005; Salomón, 2007; Marx, 2008; Vigevani y Prado, 2010); México (Luna y Ballesteros, 2005; Schiavon, 2010), y, en general, concentrados en el accionar de los gobiernos de las grandes ciudades,⁸ de las ciudades capitales, de las provincias/estados e, incluso, de gobiernos regionales.

En el caso argentino, adquieren primacía las investigaciones realizadas a nivel provincial (Colacrai y Zubelzu, 1998; Colacrai y Zubelzú, 2004; Dalla Via, 2004; Tussie, 2004; Zubelzú e Iglesias, 2005; De Marsilio, 2006; Carbajales y Gasol, 2008; Iglesias, Iglesias y Zubelzú, 2008; Castro y Saslavsky, 2009) por sobre las que ponen su eje en los gobiernos de ciudades o municipales (González Ojeda, 2003; Dabat, 2004; CIPPEC, 2012). Dichos trabajos constatan la existencia de estrategias de gestión internacional en la generalidad de los gobiernos provinciales de Argentina, en los gobiernos de las grandes ciudades como la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y Rosario, así como en capitales de provincias como el caso de la ciudad de Córdoba. En menor medida, se han detectado trabajos que analizan ambos actores (De Marsilio, 2006; Vicchi, 2006), provincias y ciudades, o que se centran en casos individuales (Natalizio, 2007; Messing, 2008; Pérez Rozzi, 2011), provincias o municipios.

Asimismo, los centros de estudios latinoamericanos dedicados a investigar la inserción internacional de actores subnacionales⁹ concentran sus análisis en la participación global de los gobiernos de las grandes ciudades y los avances realizados son, predominantemente, descriptivos. Aquellos que han buscado ahondar en las causas, se han concentrado en análisis monocausales centrados en factores relativos al tamaño y ubicación de la ciudad (Marx, 2008) o en el marco jurídico¹⁰ que habilita dicha performance, así como en el contexto interno y externo que favoreció tal desarrollo¹¹ (González Ojeda, 2003; De Marsilio, 2006), elementos que no siempre explican las variaciones observadas al interior del universo de los gobiernos subnacionales, ya que en la mayoría de los casos dichas dimensiones son constantes.

Desde el campo del desarrollo local, algunos autores (Borja y Castells, 1997; Teune, 2001; Saskia Sassen, 2007) diferencian la participación entre las megaciudades globales como Londres, París o Nueva York y las grandes ciudades como Buenos Aires, São Paulo, Río de Janeiro, México, D.F.; de los municipios intermedios o Aglomeraciones de Tamaño Intermedio que, en promedio, contienen entre 50 mil a 400 mil habitantes (Vapñarski y Gorojsvsky, 1990; Velázquez, 2004). Por ejemplo, cuando Borja y Castells (1997) hacen mención a lo local, se refieren a un tipo particular de ciudades: las grandes metrópolis o megaciudades cuyos principales atributos no se limitan a la cantidad de habitantes que cobijan (aproximadamente 10 millones de personas), sino a que en ellas se "concentran las funciones superiores de dirección, producción y gestión del planeta; los centros de poder político; el control de los medios de comunicación; la capacidad simbólica de creación y difusión de los mensajes dominantes" (Borja y Castells, 1997, p. 50). Asimismo, Saskia Sassen analiza un tipo particular de ciudad, la "ciudad global", donde "la riqueza y los procesos económicos nacionales se articulan con una multiplicación de circuitos globales para el mercado de capitales, las inversiones y el comercio" (Sassen, 2007, p. 36).

De esta manera, los estudios empíricos sobre las entidades subnacionales abundan en focalizar la investigación en un mismo prototipo de gobierno subnacional, el de las grandes ciudades, mientras que la presente investigación propone ampliar a otro tipo las ciudades de tamaño intermedio.

En ese sentido, la internacionalización de las ciudades presenta un perfil diferencial para las grandes o megaciudades frente a las de menor tamaño. Así, se señala el establecimiento de un tipo ideal de ciudad internacional cuyas características son sintetizadas por Soldatos (1996, citado por Gallo Yahn Filho y Fernandes de Oliveira, 2006) en los siguientes puntos:

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Posición geográfica de apertura al mundo y población con composición étnica diversificada;

• Recibe y exporta factores de producción extranjeros (inversiones, mano de obra) y flujo de comercio;

• Alberga instituciones extranjeras e internacionales (empresas, bancos y otras instituciones socio-económicas, culturales y científicas) y cuenta con presencia de sus instituciones en el exterior;

• Directamente interconectada con el exterior por medios de transporte y comunicaciones y posee un sector de servicios acorde para la recepción de actores e instituciones internacionales (hoteles, centros de convenciones);

• Tiene medios de comunicación de repercusión y difusión internacional;

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Regularmente lleva adelante encuentros y actividades internacionales y participa de redes internacionales de ciudades;

• Ejerce una paradiplomacia apoyada en servicios especializados y en estrategias de internacionalización y celebra acuerdo con actores internacionales.

Pese a que los gobiernos subnacionales que se analizan en este trabajo presentan características diferenciales a este tipo ideal, asociado principalmente a las grandes y megaciudades, se considera que los mismos desarrollan, igualmente, un amplio abanico de actividades. Las temáticas que prevalecen, recopiladas por Tullo Vigevani (2006) basándose en los estados y municipios brasileros, están relacionadas con el comercio, inversiones, tecnología, energía, medio ambiente, turismo, intercambios culturales, políticas migratorias, tráfico de drogas, políticas sanitarias y temas sociales. En ese sentido, a través del accionar internacional de las provincias argentinas, De Marsilio (2006) distingue los objetivos que lo guían: económico, que incluyen lo comercial y financiero; infraestructura, asociado a la vinculación física; cultural, educativa y social, que se relaciona a los vínculos con colectividades extranjeras, a la coordinación de programas educativos, etc.; y, una categoría denominada como "Varios", donde se incluyen objetivos tales como los ambientales, sanitarios, de cooperación judicial, entre otros.

De la misma forma, a partir de su estudio sobre la apertura exterior de las ciudades latinoamericanas, tomando como casos a una veintena de ciudades de diverso tamaño poblacional de siete países de la región,¹² Batista, Jakobsen y Evangelista (2008) distinguen las modalidades que usualmente utilizan estos actores y que sustentan sus múltiples acciones: hermanamientos, acuerdos bilaterales, redes internacionales de ciudades, redes del programa URB-AL, proyectos de cooperación técnica/financiera directa/indirecta. A estas se incluyen, por ejemplo, visitas de las autoridades locales al exterior y recepción de autoridades extranjeras y otros actores internacionales; promoción industrial, turística y comercial, difusión cultural y generación de acuerdos comerciales; realización de intercambios culturales, deportivos, turísticos y de buenas prácticas en la gestión pública; participación y organización de ferias y congresos internacionales, misiones comerciales; participación e implementación de estrategias de marketing territorial y establecimiento de acuerdos para el hermanamiento de ciudades (Duchacek, 1986; Soldatos, 1990; Paquin, 2004; Ponce Adame, 2011). Así, Ramos (2008) afirma que las acciones internacionales de los actores subnacionales pueden agruparse en dos grandes dimensiones: políticas de cooperación y políticas de promoción.

Sobre la cooperación internacional, resulta interesante el estudio realizado por el centro de investigación argentino CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento) que releva diferentes experiencias de municipios argentinos, durante el periodo 1990-2004. Estos insumos permiten constatar que esta participación a nivel internacional está motivada por las nuevas demandas que afronta este actor, relativas al desarrollo integral de sus comunidades, y que la utilización de la cooperación internacional deviene de su utilidad como herramienta de apoyo en la ejecución de proyectos de desarrollo local permitiendo acceder a fondos de cooperación (CIPPEC, 2012).

En cuanto a las políticas de promoción, éstas han sido abordadas en diferentes estudios, por ejemplo, el de Germán Dabat (2003) donde se analiza la promoción en un ámbito en particular: el comercio exterior. La investigación, realizada en base a ciudades argentinas, vincula la necesidad de articular las iniciativas de gestión comercial de los gobiernos municipales, con la creación de condiciones de competitividad. De esa manera, el autor distingue cuáles son las políticas municipales de comercio exterior (PMCE): de asesoramiento a exportadores; de intermediación entre los exportadores e instituciones públicas o privadas argentinas o extranjeras; y de ejecución directa de actividades de gestión del comercio exterior.

Por tanto, la gama de actividades que pueden desarrollar los actores subnacionales ha llevado a contemplar diversas dimensiones y tipologías que permitan reflejar su complejidad de manera acabada. Una clasificación simple es la desarrollada por Fronzaglia (2005),¹³ en una investigación que pretende realizar un diagnóstico sobre la actuación internacional de las ciudades, tomando como caso de estudio a la ciudad de São Paulo por ser la más grande de América del Sur y recortando temporalmente el análisis en el período 2001-2004. A partir de definir las políticas de inserción internacional como todas las actividades encaminadas a la participación de la ciudad como actor en las relaciones internacionales, Fronzaglia (2004) elaboró una clasificación de diferentes formas de actuación: la cooperación internacional, las misiones en el extranjero, participación en eventos internacionales, eventos internacionales, visitas oficiales recibidas, la participación en redes de ciudades y la difusión de experiencias exitosas.

Por su parte, la tipología de Eric Philippart (1999, citado por Meirelles Ribeiro, 2008) utiliza diferentes dimensiones: el ámbito geográfico de acción, el modo operativo, el objetivo prioritario de acción, además del límite y de las acciones desarrolladas por las entidades subnacionales.

A través de estas variables, identifica actores que desarrollan una paradiplomacia mínima, donde las acciones no superan el ámbito fronterizo y se focalizan, principalmente, en la cooperación internacional y en estrategias para el desarrollo económico; una menor, donde las actividades se limitan al ámbito transregional con acciones paralelas al gobierno nacional y sus objetivos son múltiples: promoción de exportaciones, misiones económicas y apertura de oficinas en ciudades estratégicas; una mayor, también fuertemente cooperativa, pero con espacio para acciones de conflicto con el gobierno nacional, agregando a los objetivos económicos los políticos con el fin de promover oportunidades para ese territorio subnacional; una máxima, que incluye todo el ámbito geográfico, es decir, global, y todo tipo de acción, compitiendo con el Estado nacional en sus facultades, en la búsqueda de mayor autonomía; y una protodiplomacia, donde su estrategia es geográficamente global, con tendencia al conflicto, principalmente con el objetivo final de lograr su independencia.

En el estudio de Graciela Zubelzú (2008) se analizan las causas de las diferencias en la participación internacional de las provincias argentinas, poniendo el eje de la investigación en la estructura gubernamental que cada una delinea para implementar las políticas de gestión internacional estableciendo una tipología por diseño institucional donde distinguen:

• Provincias en las que las áreas de actividad externa se ubican dentro de la estructura del Ministerio de Producción;

• Provincias que cuentan con alguna área específica de relaciones internacionales que excede lo productivo-comercial;

• Provincias que cuentan con agencias específicas destinadas a fomentar eventos de promoción de exportaciones; y

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Provincias que no cuentan con ningún área institucional destinada a la gestión externa.

Esta investigación establece como corolario que la tendencia en estos actores "parece señalar que, a mayor desarrollo relativo provincial y mayor experiencia y densidad en la gestión externa, corresponde una estructura institucional más compleja, profesionalizada y con propensión a la descentralización" (Zubelzú, 2008, p. 13).

Asimismo, García Segura (1996) propone cuatro clasificaciones que se han utilizado para describir el comportamiento de las actividades exteriores de las entidades subnacionales: según el nivel de implicación en el sistema internacional (Presencia directa o indirecta); según el nivel de institucionalización (Contactos formales¹⁵ o informales); según la relación con la actividad exterior del Estado Nacional (Cooperación, conflicto o actuación paralela); según criterio geopolítico (transfronteriza, transregional y global), retomando la clasificación de Duchacek (1986).

Estos estudios empíricos y tipologías fueron elaboradas, principalmente, en base a la descripción de la participación internacional de entidades subnacionales de gran tamaño, ya sean provincias, entidades federativas o estados, por lo que, desde su origen, buscan reflejar realidades diferentes a las de los municipios o ciudades de tamaño intermedio. Del mismo modo, incluyen en sus dimensiones elementos que exceden a las estrategias de inserción internacional (por ejemplo, la estructura gubernamental) y algunas de las categorías desarrolladas se relacionan a la paradiplomacia y, gradualmente, a la posibilidad de establecer relaciones de conflicto e, incluso, confrontación con el gobierno nacional, experiencias que son excluidas del objeto de este estudio al centrarse en el concepto de gestión internacional.

Una propuesta de abordaje para las Ciudades Intermedias

En base a los análisis pre-existentes y teniendo en cuenta las clasificaciones esbozadas en el presente estudio, se definieron dos dimensiones para describir y sistematizar la participación internacional de las ciudades intermedias: las estrategias de relacionamiento institucional internacional y las políticas de posicionamiento internacional. Las mismas incluyen las estrategias reseñadas por los autores señalados (Borja y Castells, 1997; Romero, 2004; Zubelzú e Iglesias, 2005; Vigevani, 2006; Natalizio, 2007; Salomón, 2007; Batista, Jakobsen, y Evangelista, 2008; Ramos, 2008), entre otros, y retoman elementos de las clasificaciones establecidas por García Segura (1996), teniendo en cuenta que en estas dos dimensiones se contemplan estrategias de presencia directa e indirecta, principalmente de carácter formal, desarrolladas en el ámbito transregional y global, que implican políticas de cooperación y paralelas, dejando por fuera las que generan conflictos.

En ese sentido, las estrategias de relacionamiento institucional internacional agrupan a los vínculos formales, directos e indirectos, que se establecen con otros actores subnacionales e instituciones internacionales con la finalidad de generar, especialmente, vías de cooperación política y técnica en el ámbito transregional y global, operacionalizándose a través de dos subdimensiones: relaciones de carácter bilateral y multilateral.

Respecto a las relaciones multilaterales, estas se conforman a través de redes u organizaciones de ciudades, permitiendo una inserción más dinámica y superior en las relaciones internacionales de los actores subnacionales y ampliando las posibilidades del intercambio de información y experiencias. En las relaciones multilaterales distinguimos entre las transregionales y globales, considerando en las primeras a la Red de Mercociudades, al FCCR y a la FLACMA, entre otras; en tanto que, en las segundas, se contienen a la CGLU, la Red InterLOCAL, la AICE y la Red de Cooperación Internacional Descentralizada URBAL, por mencionar las más destacadas.

En cuanto a las herramientas de posicionamiento internacional, son aquellas de carácter unilateral desarrolladas por los gobiernos municipales con el objetivo de promocionar y posicionar en el exterior a los actores subnacionales. Entre ellas se diferencian, las políticas locales de comercio exterior, como las Rondas de Negocios y Misiones Comerciales; de las políticas de marketing de ciudades que promueven el establecimiento de una imagen territorial, como las políticas de Marca-Ciudad.

En ese sentido, las políticas municipales de comercio exterior fomentan las actividades de exportación a través del asesoramiento, brindando información y capacitación sobre el comercio internacional a los interesados; y de la intermediación, estructurando redes de contactos internacionales a través de la conformación de Rondas de Negocios y Misiones Comerciales y la participación en Ferias Internacionales.

A su vez, el marketing de ciudades es una política pública, creada y coordinada por el gobierno subnacional, que se destina principalmente a potenciar las capacidades de los territorios, desplegar sus ventajas competitivas y posicionarlos nacional e internacionalmente objetivo que, en general, se persiguen a partir de la promoción del turismo con la pretensión de generar externalidades y efectos multiplicadores a futuro.

Por lo tanto, en este desarrollo se reconocen diferentes elementos, dimensiones, sub-dimensiones e indicadores, que permitirían la constitución un índice general (Lazarsfeld, 1973; Díez, 1967, citado por Rodríguez Jaume, 2000) tomando como unidad de registro a las ciudades de tamaño intermedio, propuesta sobe la que se avanzará en próximas investigaciones.

Conclusiones

A lo largo de este trabajo, se describieron los principales lineamientos de un enfoque analítico que da cuenta del complejo accionar internacional de los actores subnacionales.

Desde el campo de las Relaciones Internacionales, el proceso ha sido analizado en el marco de las transformaciones experimentadas en el escenario internacional que modificaron el carácter central y unitario del Estado-nacional en el plano global.

Consecuentemente, a esta nueva realidad dentro del área de las Relaciones Internacionales, se desarrollaron nuevos conceptos que resaltaron la inclusión de estos actores: nueva diplomacia regional, protodiplomacia, política externa federativa, paradiplomacia y gestión internacional de actores subnacionales.

A su vez, desde el enfoque del desarrollo local, se ha analizado la participación internacional de las entidades subnacionales, focalizándose en los efectos negativos o positivos que lo global imprime sobre lo local, destacando la oportunidad que representa la vinculación global-local para establecer una articulación complementaria generadora de sinergia social y económica.

Por todo ello, desde los enfoques de las relaciones internacionales y del desarrollo local se ha avanzado en el estudio de la participación internacional de las entidades subnacionales: se ha dado cuenta del surgimiento de diferentes actores en la arena internacional y se ha avanzado en la conceptualización de dicha temática, lo que ha permitido constatar las diferentes modalidades de inserción internacional desarrolladas.

Del mismo modo, la mayor parte de las investigaciones realizadas sobre el desempeño internacional de las entidades subnacionales, se han concentrado —originalmente— en experiencias del continente europeo, así como en Australia y América del Norte. Por su parte, los centros de estudios latinoamericanos dedicados a esta temática han profundizado sus análisis en la participación global de los gobiernos de las grandes ciudades y sus aportaciones son, mayormente, descriptivos o limitados a factores vinculados a ciudades grandes o megaciudades. De todas formas, se considera que los gobiernos subnacionales que no cumplen con características diferenciales a este tipo ideal relativo a la dimensión, igualmente desarrollan un amplio abanico de actividades relacionadas al comercio, inversiones, tecnología, energía, medio ambiente, turismo, intercambios culturales, políticas migratorias, tráfico de drogas, políticas sanitarias y temas sociales.

De los trabajos empíricos se puede concluir que el estudio y la gestión de la inserción internacional de los actores subnacionales ha ido adquiriendo mayor relevancia en la actualidad debido al incremento y complejidad que se ha experimentado contemporáneamente a nivel local, regional, nacional y global. Es por ello que la gama de actividades que pueden desarrollar los actores subnacionales ha llevado a contemplar diversas dimensiones y tipologías que permitan reflejar su complejidad de manera acabada.

En base a ello, se propone una conceptualización que problematiza y sistematiza el conjunto de estrategias que desarrollan estos actores subnacionales, particularmente de las ciudades intermedias, distinguiendo dos grandes campos de acción: las estrategias de relacionamiento institucional internacional y las políticas de posicionamiento internacional.

En suma, estos dos agrupamientos sintetizan un conjunto de herramientas unilaterales, bilaterales y multilaterales de gestión internacional que permiten demostrar la compleja trama de vinculaciones que pueden llegar a establecer las ciudades de tamaño intermedio. Esto las convierte en actores relevantes del escenario internacional, aunque desarrollen estrategias diferentes a las que establece el tipo ideal de ciudad internacionalizada de los paradigmas vigentes, asociado principalmente a las grandes y megaciudades.

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Notas

¹ El uso del vocablo subnacional no es unánime, ya que, en otros estudios, se prefiere la expresión "entidades subestatales para respetar la distinción entre estado y nación" (Romero, 2004, p. 48). Sin embargo, según Zubelzú (2008), el empleo del término subnacional es el más difundido y empleado en las investigaciones, aunque señala que "tanto el actor subnacional como el actor subestatal derivan de un mismo concepto integral: el Estado-Nación [por lo cual] su uso resulta equivalente e indistinto" (Zubelzú, 2008, p. 36).

² Las ciudades o municipios intermedios contienen entre 50 mil y 400 mil habitantes (Vapñarski y Gorojsvsky, 1990; Velázquez, 2004).

³ Exponente del realismo clásico, mientras que Waltz, Krasner y Gilpin son considerados referentes del neorrealismo (Llenderrozas, 2007).

⁴ El término "paradiplomacia" es utilizado como una abreviación de "diplomacia paralela" (Salomón, 2007).

⁵ Según Amparao y González (1990, citado por Zubelzú, 1999), el término Interméstico se utiliza para referirse a un problema externo o una decisión en política exterior que tiene el potencial de alterar el equilibrio político o económico interno y de afectar intereses particulares al interior de la sociedad.

⁶ En el trabajo de Michelmann y Soldatos (1990), se da cuenta de la proliferación de la actividad paradiplomática de actores no-tradicionales, rol que para los autores no es nuevo aunque consideran que su incremento sí es contemporáneo.

⁷ Comúnmente, la interrelación entre ambos enfoques se ha materializada en el lema representativo de estos estudios "pensar globalmente y actuar localmente" y en el término glocalización (Beck, 1998; Robertson, 2000 [su edición original fue en 1992]).

⁸ Ciudades con población mayor a los 400 mil habitantes (Vapñarski y Gorojsvsky, 1990).

¹⁰ A través del análisis de las relaciones subnacionales entre la Unión Europea y América Latina, Romero (2005) delinea factores que limitan o incentivan el accionar internacional de las entidades subnacionales, descartando, en primer lugar, el establecimiento de un marco jurídico, ya que existen numerosos casos de ciudades que demuestran el desarrollo de un perfil internacional, aun cuando la temática no está contenida en las normas fundamentales (Ej. Constitución Argentina y de la Provincia de Buenos Aires sobre el accionar internacional propio y de los municipios).

¹¹ Una excepción a dicha afirmación es el estudio elaborado por Graciela Zubelzú "El diseño institucional y los perfiles de gestión externa de las provincias argentinas" (2008).

¹² La muestra se realizó en base al volumen de respuesta sobre el cuestionario enviado a los dirigentes de las 770 ciudades latinoamericanas. De allí que el estudio alcanzará a 7 países: Perú, Colombia, Guatemala, El Salvador, Costa Rica, Brasil y Argentina.

¹³ Investigación realizada en el Centro de Estudios de Negociaciones Internacionales, con fondos de FAPESP (Fundación de apoyo a la investigación del estado de San Pablo) y con el apoyo de la Secretaria Municipal de Relaciones Internacionales de San Pablo.

¹⁴ En dicho trabajo se considera que los gobiernos yuxtapuestos se presentan cuando las entidades federativas son gobernadas por un partido diferente del que administra la Federación.

¹⁵ Entre las mismas se encuentran las misiones en el extranjero; recepción de misiones extranjeras y de autoridades extranjeras; participación en ferias comerciales u organización de demostraciones sobre la producción local en el exterior; establecimiento de oficinas de promoción en el exterior de carácter permanente y de oficinas de promoción en el interior, pero de vocación internacional; establecimiento de zonas francas para impulsar el comercio y atraer la inversión; relaciones con otros actores internacionales, hermanamientos; participación en redes regionales y en conferencias internacionales (García Segura, 1996, p. 257).

Información sobre el autor

Mariana Calvento. Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (UNCPBA), Facultad de Ciencias Humanas (FCH) - Centro de Estudios Interdisciplinarios en Problemáticas Internacionales y Locales (CEIPIL)- Becaria CONICET. Doctora en Ciencias Políticas (Universidad Nacional de San Martín).

María Sol Herrero. Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (UNCPBA), Facultad de Ciencias Humanas (FCH) - CEIPIL. Tesista de la Licenciatura en Relaciones Internacionales (FCH-UNCPBA).