La seguridad energética en la política exterior de China en el siglo XXI

María Florencia Rubiolo*

* Becaria de Investigación del Centro de Estudios Avanzados, Unidad Ejecutora del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas. Profesora de Economía Política Internacional de la Licenciatura en relaciones Internacionales, UE Siglo 21. frubiolo@gmail.com

Fecha de recepción: 20/10/2009 ]]> Fecha de aceptación: 20/02/2010

Resumen

El ritmo de crecimiento económico de República Popular China, que se mantuvo entre 1999 y 2008 en una tasa superior al 9% anual en promedio, ha generado una necesidad ascendente de recursos naturales. Desde 1993, año en que el país se convierte en un neto importador de petróleo, las preocupaciones de Beijing en torno de la dependencia energética y la inestabilidad del abastecimiento se profundizan. En consonancia con el contexto energético nacional, Beijing comienza a redefinir sus estrategias de política exterior con base en un nuevo concepto de seguridad energética. El propósito del presente trabajo será distinguir como este concepto influye en la actual política exterior China.

Palabras clave: política exterior, petróleo, República Popular China, seguridad energética, asociación.

Abstract

The growing pace of the People's Republic of China, which between the years 1999 and 2008 kept an average annual rate over 9%, has caused an increasing need of natural resources. Since 1993, when the country turns into a distinct oil importer, Beijing's worries regarding energetic dependence and supply instability deepened. In tune with the domestic energy context, Beijing starts to redefine its foreign policy strategies based on a new concept of energy security. The aim of this article is to analyze how this concept influences the contemporary Chinese foreign policy.

Keywords: foreign Policy, oil, People's Republic of China, energy security, partnership.

El crecimiento exponencial de China, que comenzó en los primeros años de la década del ochenta y aún se mantiene, presenta consecuencias de diversa naturaleza. Las mismas afectan, entre otras variables, el volumen del intercambio internacional, que entre 1999 y 2007 aumentó de US $360.6 mil millones a US $2.17 billones (World Bank, 2008), la demanda de bienes de consumo por parte de la población, el flujo de inversión extranjera directa y las reservas internacionales¹. Este ritmo de crecimiento económico, que se mantuvo entre 1999 y 2008 en una tasa superior al 9% anual en promedio (World Bank, 2008), ha generado también una necesidad ascendente de recursos naturales. Como consecuencia el país se convierte en uno de los mayores compradores de estos productos a nivel mundial, focalizando su atención en la procura de recursos energéticos, particularmente petróleo.

En la actualidad China es el segundo mayor consumidor y tercer mayor importador de crudo². Sin embargo, su participación en el mercado internacional de petróleo como gran importador es relativamente reciente. Hacia mediados del siglo pasado, a partir de la llegada del Partido Comunista al poder y con la asistencia tecnológica y científica de la URSS, se comenzaron proyectos para el desarrollo de fuentes de energía en China. Con el cisma sino-soviético de principios de los años sesenta, los proyectos quedaron estancados ante la retirada de los científicos rusos del territorio chino. Durante la década siguiente el país comenzó a depender de la URSS con el 50% de sus productos de petróleo refinado (Downs, 2000: 43).

Como consecuencia de esta experiencia fallida que puso en evidencia la dependencia energética del país, Mao Zedong estableció alcanzar la independencia en términos de energía como uno de los más importantes objetivos de su gobierno. El descubrimiento y la explotación de un yacimiento de petróleo en Daqing a partir de 1959, le permitieron lograr la autosuficiencia en el abastecimiento e incluso comenzar a exportar parte de la producción. Pero hacia mediados de la década del ochenta, la falta de crudo en la economía local comenzó a hacerse sentir y el gobierno decidió renunciar al objetivo de la autosuficiencia en 1986 (Downs, 2000: 11-12).

El rápido proceso de industrialización que el gigante asiático comenzó a atravesar desde 1978³, conjugado con escasas fuentes nacionales de recursos energéticos -en relación con su consumo- llevaron al país a perder la capacidad de autoabastecerse en términos petroleros en 1993 (He, 2007). A partir de allí, la búsqueda de fuentes de abastecimiento confiables y seguras se convirtió en una de las principales metas de la política exterior china, dada la necesidad de proveer a industrias y ciudades en pleno auge.

En consonancia con el contexto energético nacional, Beijing comienza a redefinir sus estrategias de política exterior con base en un nuevo concepto de seguridad energética. El propósito del presente trabajo es distinguir cómo este concepto influye en la actual política exterior china, con énfasis en el abastecimiento de petróleo. Dado que la inversión en el desarrollo de nuevas fuentes de energía puede contribuir a disminuir la presión sobre las importaciones de petróleo, el análisis también contemplará estas fuentes, aunque en menor profundidad.

Para responder a la interrogante es fundamental definir, en primera medida, qué se comprende dentro de la seguridad energética para China. Luego se avanzará sobre la política exterior en esa área entre 1997 y 2007 con la intención de analizar los desafíos que presentan la creciente demanda y la concentración en pocos mercados. En la tercera sección, se analizarán dos casos específicos para observar cómo el nuevo concepto de seguridad energética se lleva a la práctica: la relación bilateral con los principales exportadores de crudo en el continente africano y la cooperación con los países del Sudeste Asiático que disputan las islas del Mar de China Meridional. Por último, se presentarán las proyecciones energéticas de la República Popular China (RPC) para el período 2010-2030 con la intención de esbozar el curso de su política exterior para las próximas dos décadas.

Seguridad Energética y Política Exterior

El nuevo concepto de seguridad energética impulsado por China se propone como un paso necesario para alcanzar un desarrollo ordenado y estable de la economía mundial. Se delinea en el White Paper on Energy, publicado en 2007, el cual presenta tres prioridades centrales: promover la cooperación y el beneficio mutuo, diversificar el desarrollo y favorecer la coordinación de políticas. El principal objetivo es garantizar la seguridad energética global.

El segundo grupo se orienta a la puesta en marcha de un sistema para desarrollar y ampliar el alcance de nuevas tecnologías energéticas. Alineado con las estrategias anteriores, resalta la importancia de la conservación y diversificación de la energía. Además de hacer hincapié en la utilización eficiente de combustibles fósiles, acentúa la necesidad de la cooperación internacional en el desarrollo de tecnologías energéticas alternativas, como las renovables y la nuclear. A su vez, propone construir un sistema de suministro global de energía a futuro que provea de energías limpias, seguras, económicas y confiables. Estos beneficios deberían alcanzar a todos los países a través del incremento de la inversión, de la protección de derechos de propiedad intelectual y de la popularización de las tecnologías de avanzada (White Paper on Energy, 2007).

Por último, enfatiza la necesidad de mantener un ambiente político estable. Este grupo se relaciona directamente con la línea de la política exterior que China ha aplicado desde fines del siglo pasado. Supone que un ambiente pacífico es un requisito para garantizar la seguridad energética global. Prioriza la estabilidad en países exportadores de petróleo, que permita dar seguridad a las rutas internacionales de transporte de energía y evitar conflictos que interrumpan el suministro. Para ello, postula que la resolución de los problemas energéticos se realice a través del diálogo y la consulta (White Paper on Energy, 2007).

En pocas palabras, la diversificación de fuentes de suministro, la conservación de energía, el desarrollo de nuevas tecnologías y el mantenimiento de la estabilidad política se presentan como los pilares del nuevo concepto de seguridad energética postulado por Beijing. Es interesante observar cómo estos ejes se reflejan en la política energética del país y, principalmente, qué influencia tienen en la política exterior petrolera.

En términos amplios, la política energética de China puede analizarse desde el plano interno y el externo del país. En el primer caso, el país ha priorizado el desarrollo de fuentes de energía alternativas confiables, estables, baratas y seguras para el medioambiente. Como se analiza en párrafos posteriores, se han comenzado a realizar inversiones en proyectos para el desarrollo de energía nuclear, de energías renovables y el aumento de la utilización de gas natural.

En el plano externo, a pesar de estas iniciativas, Beijing reconoce que por varios años dependerá del comercio internacional para la utilización de fuentes de energía del exterior (White Paper on Energy, 2007). Dada su dependencia de pocos socios comerciales para la importación de petróleo, así como la vulnerabilidad que esto genera, la diversificación es una prioridad de la política exterior en el área energética. Por ello es fundamental entender cómo afecta y afectará la seguridad energética a la política externa.

En este sentido, la RPC ha mostrado iniciativa en el establecimiento de relaciones mutuamente beneficiosas con regiones que le permitan diversificar su suministro, y al mismo tiempo se ha manifestado en favor de un ambiente político estable que facilite el desarrollo de tecnologías y favorezca la estabilidad de las rutas de transporte y suministro. Como ejemplo del primero de los casos, se puede mencionar las renovadas relaciones con el continente africano. En el impulso dado a los lazos bilaterales puede verse la aplicación de las premisas de la seguridad energética en busca de la diversificación de fuentes internacionales. Ejemplo del segundo caso es el de las Islas Spratly, en donde se estima que existen importantes reservas de combustibles, y Beijing prioriza el mantenimiento de la estabilidad participando de los esfuerzos de ASEAN para promover el diálogo entre las partes que sostienen reclamos de soberanía parcial -Brunei, Malasia, Filipinas y Taiwán- o total -Vietnam y la RPC- sobre este territorio insular.

Aunque ambos casos serán analizados con mayor detalle, se mencionan para introducir el concepto asociación, complementario e inseparable al de seguridad energética. Cheng y Wankun (2004: 180) definen este concepto, a partir de discursos oficiales de funcionarios chinos, como una relación basada en la igualdad, amistad, cooperación y no confrontación, es decir, parte de la noción de respeto mutuo entre Estados en un mundo donde la configuración de poder es multipolar. Los mismos deben tratarse como iguales, promover el beneficio mutuo, buscar el consenso y tolerar las diferencias entre ellos (Cheng y Wankun, 2004: 180-182). Un punto de principal importancia para el gobierno chino es que las relaciones no sean confrontativas y que no impliquen la conformación de una alianza con un tercer Estado. La cooperación debe ser el pilar de las asociaciones y abarcar todas las áreas, especialmente la económica, comercial, científica y tecnológica.

China ha establecido diversas asociaciones con los principales polos de poder económico y político internacional y con algunos de los países considerados potencias medias; con Estados Unidos por un lado y con Rusia por otro, así como con la Unión Europea y con Japón, entre otros (Cheng y Wankun, 2004: 190). Inicialmente estas asociaciones se establecieron con países centrales, pero con el desenlace del conflicto bipolar y el reordenamiento del sistema internacional, China ha comenzado a incluir países no centrales en sus asociaciones.

Las relaciones con ASEAN respecto de la disputa por las Islas Spratly, y con el continente africano a través del Foro para la Cooperación China-África (FOCAC), muestran cómo la asociación es una herramienta para el logro de objetivos de política exterior. Algunos de estos objetivos están íntimamente relacionados con la seguridad energética y específicamente con la necesidad de abastecimiento externo. Por este motivo consideramos que ambos conceptos se complementan al momento de analizar las implicaciones de la problemática de la energía en la política exterior. Antes de avanzar sobre este último punto, se presenta el escenario energético de China en la actualidad como contexto para auxiliar al posterior abordaje de la política exterior.

Consumo y producción de Energía (1997-2007)

China produce un 10% del total de la energía que se genera a nivel mundial. Sin embargo, el ritmo acelerado de su industrialización, acompañado de un crecimiento en la construcción y en el transporte, ha contribuido al aumento sostenido del consumo desde 2001. Como se observa (ver Gráfico 1), esto ha llevado a que la brecha entre consumo y producción de energía se amplíe progresivamente. Este fenómeno ha propiciado dos líneas diferentes de políticas gubernamentales: por un lado, el desarrollo de fuentes de energía más eficientes que permitan también disminuir los daños medioambientales; por otro, la búsqueda de abastecimiento a través de las importaciones, mayormente de petróleo.

Para entender las implicaciones que trae consigo el aumento del consumo en el país más poblado del mundo, es necesario presentar brevemente un esbozo de su estructura energética. En primer lugar, el carbón es el recurso más utilizado como fuente de energía y es, asimismo, el que se produce en mayor cantidad. En 2006, el carbón concentró el 76.7% de la producción total de energía en China, y el 70% del consumo. De acuerdo con estas cifras, el país puede autoabastecerse de este recurso. Sin embargo, el escenario es diferente en cuanto se analizan los números del petróleo. En 2006, el consumo de petróleo alcanzó el 20.4%, mientras que su producción fue del 11.9% (U.S. Energy Information Administration, 2007a y National Bureau of Statistcs of China, 2006). En este mismo período el total de energía de diferentes fuentes que consumió el país fue superior a la que se produjo. Teniendo en cuenta que tanto la producción de energía total como la de petróleo en particular fue menor al consumo, se puede concluir que la demanda de petróleo en el mercado interno supera ampliamente la producción nacional.

La amplitud de la brecha entre el consumo y la producción de petróleo crudo se ha convertido en uno de los principales problemas que la dirigencia debe enfrentar. A pesar de no ser un problema reciente, sí ha tomado mayores dimensiones con la confluencia de los siguientes factores a partir de la década de 1990: 1) el aumento de la demanda de combustibles y materias primas petroquímicas; 2) el incremento de la inversión en infraestructura; y 3) los efectos nocivos de la utilización del carbón a gran escala. La demanda de combustibles y materias primas derivadas del petróleo es vital para el mantenimiento del transporte urbano del país. En 2006, este sector absorbió más del 30% del total de petróleo disponible para el consumo (National Bureau of Statistcs of China, 2006) y para el abastecimiento de industrias de fibras sintéticas y plásticos.

El segundo elemento de la estructura, la construcción, que comenzó a crecer más aceleradamente a partir de 2002, además de potenciar la presión sobre el petróleo⁴, dejó en evidencia la debilidad de las políticas de utilización eficiente de energía del país y la necesidad de delinear planes de ahorro y conservación tendientes a disminuir el excesivo consumo industrial (Economy y Oksenberg, 1999: 275). Pan Jiahua y Zhu Xianli (2005) dan cuenta de este fenómeno en un informe presentado por Helio International, según el cual el rápido crecimiento de sectores de uso intensivo de energía como el acero, el cemento y los químicos, ha generado que, a partir de 2001, el consumo de energía creciera más rápidamente que el PIB, ocasionando escasez de electricidad y carbón.

Por último, dado que la estructura de consumo energético de la RPC está dominada por el carbón, el país es actualmente el segundo mayor emisor de CO2 -dióxido de carbono- y el primer emisor de SO2 -dióxido de azufre- en el mundo. El SO2 es un gas precursor de algunos componentes de las partículas suspendidas. Las principales emisiones de SO2 y de partículas suspendidas provienen, en más de un 90% y 70% respectivamente, de la quema del carbón que no ha sido lavado (Pan y Zhu, 2005).

De acuerdo con la Agencia de Información de Energía (EIA, por sus siglas en inglés) del total de emisiones de dióxido de carbono generadas por todos los combustibles a nivel mundial, las provenientes del carbón representaron un 39% en 1990, 42% en 2006 y se estima que alcanzarán el 45% en 2030 (U.S. Energy Information Administration, 2009a). Dado que China depende en gran parte de este combustible como fuente de energía, el informe sostiene que el aumento en las emisiones provenientes del mismo refleja el importante rol que cumple en la estructura energética de la RPC.

Debido a la magnitud de los daños medioambientales de estas emisiones, se están aplicando y definiendo varias estrategias a nivel nacional, con la intención de hacer más eficiente la utilización de la energía, y se está intentando aumentar el uso de energías renovables y gas natural. El gobierno planea estimular el consumo de este recurso en la industria a 7.9% en 2010, lo que se reflejará en una reducción del porcentaje de consumo de carbón (Otsuka et al., 1998: 164).

Respecto del desarrollo de otras fuentes, la energía nuclear está protagonizado uno de los más grandes avances. En la actualidad, China cuenta con once reactores nucleares en funcionamiento (U.S. Energy Information Administration, 2009a). A su vez, tiene veintiún proyectos nucleares en construcción. El reactor Ningde 3, cuya construcción comenzó en enero 2010, es el más reciente de ellos. En total, China tiene proyectado comenzar 57 proyectos nucleares —incluyendo los ya empezados— para el año 2011 (World Nuclear Association, 2009). En 2007, el 2.3% de la electricidad fue generada por energía nuclear y se estima que para 2020 esta cifra alcance el 5% (World Nuclear Association, 2009).

Con respecto a las energías renovables, la energía hidroeléctrica da cuenta del mayor porcentaje de producción de electricidad en el país al generar 430 billones de kilowatts por hora, que representan el 14.1% del total en 2007. Esta cifra probablemente aumente cuando se completen los proyectos en construcción, entre ellos la represa de las Tres Gargantas. El mismo constará de 32 generadores separados, de los cuales algunos ya se encuentran en funcionamiento, y los restantes están planeados para completarse en 2011. Por otra parte, la segunda fuente renovable más importante de generación de energía es la eólica que en 2007 generó 5.6 billones de kilowatts por hora (U.S. Energy Information Administration, 2007a).

El desarrollo del uso de energía nuclear y de fuentes renovables, aunque en la actualidad no representen una fuente significativa de energía, evidencia la intención de Beijing de disminuir su grado de dependencia de mercados externos para su abastecimiento. Esta política se inscribe claramente en el nuevo concepto de seguridad energética, como forma de diversificar las fuentes de energía y disminuir la vulnerabilidad a los vaivenes internacionales del mercado petrolero. Hasta aquí se ha analizado brevemente una de las líneas de políticas que planteadas en el primer párrafo del trabajo. Los próximos apartados se concentrarán en el análisis de la política exterior -la segunda de las líneas presentadas- tendiente a la diversificación de relaciones con países proveedores y a la inversión en explotaciones y refinerías en el exterior.

La búsqueda global de recursos energéticos: el caso del petróleo

El Décimo Plan Quinquenal (2001-2005) representa un punto de inflexión en la política energética de China. A lo largo del documento se menciona en varias oportunidades la necesidad de conservar la energía y disminuir el uso ineficiente, así como de reconvertir las fuentes hacia recursos renovables a través del desarrollo de nuevas tecnologías (Zhu, 2001).

El ex Primer Ministro Zhu Rongji, en su informe sobre el Décimo Plan, también menciona que, de forma paralela, deben implementarse medidas para lograr abastecer la demanda existente de energía que no puede ser suplida con la producción interna. En este sentido, Zhu afirmó que la energía, particularmente el petróleo, es de importancia estratégica para el país. Reconociendo que la producción local de este recurso no alcanza a responder a las necesidades internas, se hace imprescindible tomar medidas para conservar el petróleo y para acelerar la exploración y explotación local, así como usar eficientemente los recursos extranjeros (People's Daily, 2001). Se sientan así las directrices para las estrategias que se aplicarán en los años subsiguientes en torno a la obtención de recursos energéticos del exterior: utilizar de forma proactiva los recursos naturales extranjeros, establecer bases de abastecimiento de petróleo y gas y diversificar las importaciones de petróleo (Policy Brief, 2008: 1).

El onceavo Plan Quinquenal (2006-2011) continúa la línea de su predecesor en lo que respecta a la utilización, conservación y obtención de fuentes energéticas. Los principios fundamentales que se detallan en este documento se concentran, en primer lugar, en la necesidad de diversificar las fuentes y reducir el consumo, dando prioridad a la conservación de energía. En segundo lugar, se focaliza en el desarrollo nacional de la energía, teniendo en cuenta las características de los recursos del país y la importancia de mantener la estabilidad del mercado energético. Especifica también la estructura que debe mantener el sector de la energía, dando al carbón y a la electricidad lugares centrales, mientras que simultáneamente se desarrollan el petróleo, el gas y las fuentes alternativas. En cuarto lugar menciona la necesidad de proteger el medioambiente a través de la reducción de las emisiones en un 10% en los próximos cinco años. Por último, enfatiza la importancia de la cooperación internacional para continuar importando petróleo y gas, y para establecer relaciones con países productores en las que ambas partes ganen (Tang, 2006).

En este apartado se ofrece una explicación sobre la manera en que el gobierno de Beijing intenta dar respuesta, a través de la búsqueda de petróleo crudo y sus derivados más allá de sus fronteras territoriales, a estas problemáticas. Al mismo tiempo, se observará cuáles son las estrategias implementadas por China para la persecución de sus intereses energéticos en el plano externo. Nos concentraremos en el establecimiento de empresas conjuntas -o joint ventures- y en la diversificación de las relaciones tendiente a encontrar nuevos proveedores de petróleo crudo.

Con el crecimiento de la competencia internacional por la obtención de recursos naturales y la creciente necesidad china de asegurarse un abastecimiento estable de los mismos, se delinea en 2004 -como continuación de los esfuerzos iniciados en el Décimo Plan- la Estrategia Going Global, con la cual se estimula a las empresas locales a competir por mercados y fuentes de abastecimiento de materias primas y recursos energéticos más allá de las fronteras chinas (Jian-Ye, 2007). El gobierno intenta estimular la inversión en el exterior a través de subsidios a la inversión de compañías nacionales en proyectos relacionados con la obtención de recursos naturales. En cuanto al petróleo, el temor a la dependencia internacional para abastecer su mercado, se traduce en un mayor estímulo para obtener parcial o totalmente el control del proceso de producción en otros mercados.

El Estado incita a sus empresas a obtener el control del proceso de producción y diversificar las fuentes de abastecimiento con la intención de disminuir la inestabilidad del aprovisionamiento y resguardarse de los efectos de un aumento marcado en los precios internacionales. Las principales compañías petroleras chinas, Sinopec, PetroChina y CNPC (China National Petroleum Corporation), buscan alcanzar acuerdos de joint venture o adquirir una parte del paquete accionario de la compañía extranjera para obtener un acceso más seguro. Estas compañías fueron creadas en 1998 por el gobierno de la RPC con la intención de reorganizar el sector gasífero y petrolero del país. A partir de allí, Sinopec comenzó a invertir fuertemente en exploración y explotación de recursos energéticos.

La estrategia Going Global otorga mayor relevancia y apoyo nacional a un plan de acción que originalmente comienza a implementarse a principios de la década del noventa. Se utiliza como complemento de los reclamos territoriales de áreas estratégicas -como las islas del Mar de China Meridional- y evidencia un cambio de los medios políticos a los comerciales (Hatemi y Wedeman, 2007). Erica Downs (2000) afirma que, durante esta misma década las compañías petroleras creadas por el Estado chino comenzaron a explorar mercados extranjeros en búsqueda de acuerdos beneficiosos que pudieran abastecer al país de recursos energéticos. Los primeros acuerdos se firmaron con los gobiernos de Kazajistán, Venezuela, Sudán e Iraq (15-18).

De estas cuatro inversiones iniciales, dos producen actualmente un volumen superior a cien mil barriles diarios. La primera de ellas es la inversión en Aktobemunai gas en Kazajistán, donde CNPC obtuvo el control de la producción a través de la compra del 60.3% de las acciones en 1997; en la actualidad posee el 92%. La segunda de estas inversiones es la que el país posee en Sudán, en la Greater Nile Petroleum Operating Company (GNPOC) sobre la cual se profundizará en el siguiente apartado (Eurasia Group, 2006).

Estos proyectos iniciales sentaron las bases para una estrategia que, con el comienzo del nuevo siglo, cobró mayor alcance. Actualmente, China cuenta con inversiones petroleras en más de 50 países alrededor del globo (Hatemi y Wedeman, 2007). En Medio Oriente, dos son las principales inversiones: en Omán y en Siria. En Omán, CNPC obtuvo un bloque para de la producción de petróleo en 2002. En Siria se creó una empresa conjunta (joint venture) en 2004, la Sino-Syrian Kawkab Oil Company para desarrollar el campo petrolero de Kubeibah en el noreste de Siria (Eurasia Group, 2006).

Las compañías petroleras chinas también han penetrado en el sector energético en Rusia y Asia Central. En junio de 2006, Sinopec, en alianza con la compañía petrolera estatal rusa, Rosneft, compró Udmurneft, que era propiedad de la compañía ruso-británica TNK-BP (RiaNovosti, 2006). Udmurneft produce 120 mil barriles por día (5 millones 976 mil toneladas por año)⁵ y tiene reservas por mil millones de barriles (ChinaView, 2006). Esta operación resultó un paso significativo para la compañía china, tanto en su incursión en el sector energético ruso, como para el mejor posicionamiento de la misma a nivel internacional. En Asia Central, CNPC ha dedicado esfuerzos a la compra de activos en el sector petrolero y a la construcción del oleoducto Kazakh-China. El mismo une la región de Atasu en Kazajistán con la región de Xinjiang en el noroeste de la RPC. Los primeros dos tramos se completaron entre marzo de 2003 y diciembre de 2005. El objetivo es proveer a la región noroeste de China, y al mismo tiempo asegurar una provisión estable de petróleo a largo plazo (Eurasia Group, 2006).

En América Latina las inversiones se han concentrado principalmente en Venezuela, con la conformación de una empresa conjunta entre CNPC y PDVSA, la compañía petrolera estatal venezolana, para el desarrollo de catorce campos de petróleo en Zumano. En Ecuador, en 2005 el consorcio Andes Petroleum, liderado por la RPC, compró los activos petrolero y oleoducto de la compañía canadiense Encana. En el acuerdo se incluyen reservas por 143 millones de barriles, una producción de 75 mil barriles por día y el 36% de un oleoducto que transporta 450 mil barriles diarios desde la Amazonia hasta la costa del Pacífico (Business News America, 2007). Por último, en Colombia, CNCO y ONGC Videsh -compañía india de petróleo- adquirieron el 50% de Omimex de Colombia. En esta última operación, la asociación de CNPC con ONGC persigue un doble objetivo: por un lado, mejorar su posicionamiento en la competencia internacional por fuentes de energía y por otro, evitar el aumento de precios que la competencia entre ambos genera.

El emplazamiento de empresas nacionales en el proceso de extracción de crudo en el extranjero puede aliviar levemente la carga de las importaciones sobre la economía china. Sin embargo, el porcentaje de petróleo que se compra del exterior continúa siendo elevado. Este fenómeno puede observarse en el crecimiento sostenido de las importaciones en el período 1999-2007 (ver gráfico 2)⁶. Sólo en el quinquenio 2002-2007 el aumento fue de alrededor 100 millones de toneladas⁷.

La importación de crudo tiene varias implicaciones para el gobierno de la RPC. Entre ellas, la alta concentración de las importaciones en pocos socios comerciales, que se ha convertido en los últimos años en una de las preocupaciones fundamentales de Beijing. En 2007, el 42.86% de las importaciones de petróleo crudo tuvieron como origen Medio Oriente, mientras que en 2008 el volumen alcanzó un 45.39% del total (Lin, 2008: 10). Esta concentración atenta contra la intención de Beijing de disminuir su dependencia energética. La diversificación de las fuentes de abastecimiento le permitiría lograr una mayor estabilidad en la provisión del recurso, así como un mayor margen de maniobra para enfrentar embargos y crisis que puedan ocurrir en una región altamente inestable en términos políticos, como el Medio Oriente. Desde fines de la década del noventa y con mayor intensidad desde comienzos del presente siglo, la RPC ha duplicado sus esfuerzos por incrementar su presencia en el sector petrolero dentro del continente africano. Esta iniciativa ha sido también acompañada por la profundización de los lazos bilaterales de cooperación en diversas áreas y en la conformación de FOCAC. Dada la relevancia que el continente africano tiene actualmente en la política exterior energética del gigante asiático, se dedica el siguiente apartado al análisis de esta relación como pieza primordial para entender la actual problemática petrolera de China y el sistema internacional en su conjunto.

La Política Exterior Energética hacia África: la construcción de una Asociación Estratégica.

La necesidad de obtener recursos energéticos de fuentes alternativas a las tradicionales fue, indudablemente, el principal motivo de la revitalización de los lazos China-África durante los años noventa. Sin embargo, el escenario en el que se enmarca este proceso es de suma relevancia para comprender los intereses y estrategias de ambas partes. El acercamiento de China hacia África estuvo guiado por los cinco principios de coexistencia pacífica sobre los que se basa la política exterior de Beijing, en términos generales. Estos son: respeto mutuo por la integridad territorial, no agresión, no interferencia en los asuntos internos de otros estados, igualdad y beneficio mutuo, y coexistencia pacífica. Aunque los dirigentes chinos se habían adherido tradicionalmente a estos principios, con el fin de la Guerra Fría adquirió un status mayor el respeto por el principio de no injerencia que practicaba la diplomacia del país, en contraste con las persistentes violaciones al mismo llevadas a cabo por las potencias occidentales.

En otras palabras, la década de 1990 se caracterizó por el surgimiento de un nuevo paradigma de origen occidental, en el cual confluían las políticas de buen gobierno -democracia, derechos humanos y pluripartidismo- y los modelos económicos neoliberales, los cuales constituían una fórmula aplicable a todo Estado. Esta visión contemplaba la posibilidad de establecer sanciones a aquéllos que no cumplieran con las directrices recomendadas, y en caso de colapso interno, se permitían intervenciones sin que fuera necesario el consentimiento del Estado señalado, con el argumento de que los derechos colectivos sociales prevalecen ante el principio de no intervención. Frente a este nuevo paradigma occidental que se impuso a África desde el exterior, la alternativa que China presentaba de una relación basada en lazos de amistad, no sujeta a condicionalidades políticas ni económicas, con excepción del no reconocimiento de Taiwán, y en la cual se perseguía el beneficio mutuo, despertó el interés de los gobernantes africanos (Buffa y Rubiolo, 2008).

En la actualidad, los intereses de China en el continente africano son múltiples. En primer lugar, buscan asegurar el acceso del país al petróleo, así como a los minerales y productos agrícolas que contribuyan a la seguridad y crecimiento del país; en segundo lugar, pretenden mantener lazos de amistad con los países africanos para contar con su apoyo en foros multilaterales; en tercer lugar, intentan poner fin a la presencia diplomática de Taiwán en el continente, y por último, se dirigen a incrementar las exportaciones chinas a medida que las economías africanas se fortalecen. El interés estratégico de la RPC en el área energética fue, dentro de este contexto, la directriz de las relaciones con el continente (Shinn, 2009). Consideramos que, de los cuatro elementos anteriores, la búsqueda de recursos primarios y particularmente energéticos, se ha convertido en la directriz de las relaciones bilaterales, en torno a la cual se han construido, y aún siguen constituyéndose, los intereses y lazos en otras esferas.

Las exportaciones africanas de petróleo al gigante asiático ponen en evidencia la importancia de la variable energética en la definición de estrategias de política exterior de Beijing. En 2007, China importó de África 53 millones de toneladas de petróleo crudo (Jianjun, 2008), de un total de 163.7 millones (China..org.cn, 2008). Continuando esta tendencia, entre enero y junio de 2008 las importaciones de crudo provenientes de África superaron los 30 millones de toneladas, de un total de 90 millones en el mismo período (Lin, 2008: 10). En términos porcentuales, las importaciones de origen africano representan un tercio del total de las importaciones chinas de crudo. En gran medida, las inversiones efectuadas por empresas chinas en el continente y las menores condicionantes que la política exterior de la RPC impone a sus socios africanos están permitiendo una diversificación de las fuentes de abastecimiento energético internacionales y, de forma paralela, un mejoramiento del posicionamiento del país en África, vis-à-vis potencias extranjeras occidentales.

Si se presta atención de forma más específica a la composición de las importaciones, puede notarse que entre enero y mayo de 2008 el 43.9% de las importaciones chinas de petróleo del continente africano provino de Angola. Es decir, de un total de 26 millones de toneladas, 11.4 millones se importaron de ese país. Resulta interesante cotejar este porcentaje con el 42.86 por ciento que proviene de los cuatro países que, luego de Angola, son los principales proveedores de petróleo crudo a China: Sudán, Libia, Congo y Guinea Ecuatorial (Lin, 2008: 10). La alta concentración en estos cinco países, que suman el 94.7% del total proveniente de África, tiene íntima relación con la predisposición de Beijing de establecer y mantener lazos comerciales con países que, por circunstancias políticas internas, sufren embargos y sanciones de actores centrales del sistema internacional⁸.

La mayor inversión de China en el continente africano se encuentra en Sudán. En 1996, la empresa canadiense Arakis, que desarrollaba los campos de Heglig y Unity, entró en un consorcio con GNPOC -Greater Nile Petroleum Operating Company- para la construcción de un oleoducto desde los campos hasta la terminal Sukaim cerca de Puerto Sudán. GNPOC es una joint venture operada por CNCP, que posee un 40%, con tres socios: la compañía malasia Petronas con el 30%, la india ONGC con el 25% y Sudapet, la compañía estatal sudanesa con el 5%. El país también ha invertido en la puesta en marcha, desde junio de 2004, del campo Fula en el bloque 6 que se encuentra bajo control de CNCP. En el mismo actualmente se extraen 40 mil barriles por día, y se espera alcanzar un máximo de 80 mil. Por último, CNCP anunció en julio de 2006 la finalización del proyecto de expansión de la refinería de Jartum por el cual se duplicó la capacidad de refinamiento de 50 mil barriles por día a 100 mil (U.S. Energy Information Administration, 2009b).

Las inversiones en el continente, tendientes a diversificar los mercados que proveen petróleo al país, se complementan con una política de acercamiento a los países africanos a través de la cooperación. FOCAC, establecido en 2000 -como fruto de una propuesta China en respuesta a sugerencias presentadas por varios países africanos- agrupa 45 países africanos y 17 organismos regionales e internacionales y se ha convertido en el ámbito de cooperación más importante entre la RPC y el continente. La última conferencia ministerial del Foro se realizó en Egipto en noviembre de 2009. Allí China manifestó su intención de construir un nuevo tipo de asociación estratégica con África. Para alcanzar este objetivo Beijing propuso ocho medidas tendientes a profundizar la cooperación en diferentes áreas: cambio climático, ciencia y tecnología, asistencia financiera⁹, apertura del mercado chino a productos africanos, agricultura, salud, desarrollo de recursos humanos y educación, e intercambios culturales (Wen, 2009).

La propuesta China de fortalecer la cooperación a través de una asociación estratégica guarda íntima relación con su nuevo concepto de seguridad energética. En primer lugar, el fortalecimiento de la cooperación en torno al tema del cambio climático incluye la propuesta china de construir cien proyectos de energías renovables -solar, bio-gas e hidráulica- en el continente africano. Esto sugiere el compromiso de China con la disminución de las emisiones y también el intento de desarrollar energías que permitan abastecer al continente ante la merma de petróleo causada por las exportaciones. En segundo lugar, el acercamiento a través del diálogo y el beneficio mutuo a los países productores africanos, que en la actualidad representan la segunda fuente más importante de crudo de China, refleja el esfuerzo por ganarse la buena voluntad de los gobiernos. De esta manera, la asociación estratégica en construcción con el continente se inscribe en una estrategia amplia de diversificar las fuentes de abastecimiento externo, a través del cultivo de relaciones amistosas y cooperativas que beneficien a todas las partes.

La Política Exterior Energética en torno a las Islas Spratly

El Mar de China Meridional que circunda a las Islas Spratly se presenta como una prometedora posibilidad de abastecimiento de combustible. De acuerdo a estimaciones oficiales chinas, las reservas de petróleo son de entre 23 y 30 billones de toneladas, lo que representa un tercio del total de las reservas que tiene el país (Zhang, 2008: 4). Sin embargo, tanto la plataforma submarina como algunos de los archipiélagos -principalmente el de las islas Spratly-, son el centro de una disputa territorial entre Brunei, Malasia, Vietnam, Filipinas, Taiwán y la RPC.

Las Islas Spratly es el nombre de un archipiélago compuesto por alrededor de 400 islas, arrecifes y bancos de arena. Este territorio estuvo bajo dominio colonial francés y posteriormente algunos de sus islotes fueron utilizados por Japón como base militar durante la Guerra del Pacífico (Leifer, 1995: 222). A pesar de estas cortas posesiones, las islas nunca estuvieron dentro de la jurisdicción exclusiva de ninguno de los Estados circundantes (Leifer, 1995: 221). El conflicto por la soberanía sobre las islas Spratly comienza cuando, luego de la Segunda Guerra Mundial, el acuerdo de paz de San Francisco de 1951 no define claramente a quién corresponde el archipiélago. Una omisión que sentó las bases para el desarrollo de sucesivos enfrentamientos por la posesión de las islas y del espacio marítimo adyacente (Odgaard, 2001).

Aunque todas las partes en el conflicto están principalmente interesadas en los recursos energéticos que alberga la zona, ninguna de ellas ha podido realizar exploraciones, dado que las áreas reivindicadas se superponen. En el caso de China, existe un segundo impedimento: la falta de experiencia del país en la exploración petrolera submarina en aguas profundas como las del Mar de China Meridional. En pocas palabras, aunque la disputa política pueda ser resuelta provisoriamente a través de acuerdos de cooperación para la exploración conjunta del territorio, el retraso tecnológico de la RPC elevaría considerablemente los costos de esta iniciativa (Buszynski y Sazlan, 2007).

La forma de abordar el conflicto desde la política exterior china se caracterizó por la adopción de medidas unilaterales hasta mediados de la década del noventa. Algunos ejemplos de ello son los enfrentamientos con la República de Vietnam (Vietnam del Sur) en 1974, con la República Democrática de Vietnam en 1988 y el incidente de Mischief Reef con Filipinas en 1995, por la construcción de infraestructura china en zonas en disputa. Sin embargo, a partir de la Declaración del Mar de China Meridional de 1992 se sentaron las bases para el inicio de la cooperación multilateral en las zonas en disputa.

Esta iniciativa de ASEAN coincide con el interés de China de mantener un ambiente estable en la región que le permita concentrarse en el desarrollo interno. De esta forma comienza un proceso, aún en desarrollo, de cooperación para el manejo del conflicto sobre las islas que ha atravesado instancias formales oficiales, como el Código de Conducta entre China y Vietnam en 1993, y entre China y Filipinas en 1995 y la firma de la Declaración sobre la Conducta de las partes en el Mar de China Meridional, en Camboya en 2002, e informales como los talleres de científicos y académicos para el manejo de la disputa con la participación china desde 1991. El acercamiento de China hacia el SEA se inscribe dentro de una estrategia global de fomento del multipolarismo. De acuerdo a Cheng y Wankun, Beijing considera a ASEAN uno de los polos en la configuración de poder regional. Por este motivo, considera prioritario establecer una relación de confianza mutua con la región (Cheng y Wankun, 2004: 188).

Proyecciones de consumo y producción de energía: la diversificación como estrategia

En China, en 2010 se estima que el consumo de petróleo será de 8.5 millones de barriles por día (bpd) y en 2030 esta suma ascenderá a 15 millones. Entre los años 2003 y 2030 el consumo crecerá a un ritmo del 3.8% anual, según estimaciones de la Energy Information Administration (2009a). En cuanto a la producción, se estima que tanto para el 2010 como para el 2030, se alcanzará la misma cifra: 4.1 millones de bpd. En contraste con el consumo, el cambio porcentual anual de la producción en el período 2006-2030 será de 0.3%. Entonces, mientras que el consumo casi se duplicará entre 2010 y 2030, la producción se mantendrá igual.

Desde la perspectiva de la política exterior, con una producción cuyo nivel de crecimiento es significativamente menor que el consumo, se puede afirmar que en un futuro la presión sobre la política exterior china para asegurar fuentes de crudo estables y confiables será mayor. Lo que a su vez permite suponer que Beijing continuará los esfuerzos por mantener un ambiente político estable, cultivar relaciones mutuamente beneficiosas y afianzar asociaciones estratégicas con países exportadores.

No obstante, en el total de consumo de energía por fuente proyectado para 2030, el porcentaje de combustibles líquidos disminuirá. De una porción de 23.26% en 2010, descenderá a 22.07% en 2030. El carbón seguirá un patrón similar, al pasar de un 66.94% en 2010 a 65.42% en 2030. Por el contrario, tanto el consumo de gas natural, como el de energía nuclear, representarán un mayor porcentaje del total. El primero pasará de 4% en 2010 a 5.57% en 2030 y el segundo de 0.8% a 2.4% en 2030. Más allá de estos valores, es interesante observar que mientras la tasa de cambio promedio anual de los líquidos y el carbón será de aproximadamente 3.4%, la de energía nuclear será de 7.9% y la de gas natural de 6.5%.

El consumo de energía nuclear y gas natural crecerá a un ritmo más acelerado que el de petróleo y carbón, lo que permite explicar el leve cambio en la composición del consumo total. Esto refleja los primeros frutos de la aplicación del nuevo concepto de seguridad energética en la esfera interna. La inversión en el desarrollo de nuevas fuentes de energía -que se constituye en uno de los pilares de este concepto- permitirá disminuir paulatinamente la dependencia sobre las importaciones de petróleo a través de la diversificación de las fuentes de energía.

En cuanto a la proporción de electricidad generada por fuente, también sufrirá leves modificaciones. El carbón, que en la actualidad es el principal generador de electricidad con un 77% del total, en 2030 producirá el 75%. Esta leve disminución, en comparación con el aumento porcentual en la participación de la energía nuclear, de 1.63% en 2010 a 4.97% en 2030, y del gas natural, de 1.99% a 2.41%, no significa una disminución en términos absolutos. Por el contrario, la utilización de carbón para generar electricidad se duplicará entre 2010 y 2030 al pasar de 3092 billones de kwh a 6427 billones (U.S. Energy Information Administration, 2009a). Aunque pueda observarse una tendencia hacia el reemplazo de este combustible fósil por energías más limpias, como la nuclear, el paulatino avance de este proceso y el aumento del carbón en términos absolutos implican que las emisiones chinas continuarán creciendo en forma significativa.

Estas proyecciones muestran que las estrategias implementadas como parte del nuevo concepto de seguridad energética podrán alterar levemente la estructura de consumo y producción de energía de la RPC en los próximos veinte años. La inversión en energía nuclear y fuentes renovables tendrá un rol fundamental en esta modificación. Sin embargo, el aumento absoluto de los combustibles fósiles no puede ser obviado. De cumplirse los pronósticos aquí presentados, con el incremento en el consumo de carbón y petróleo en el país más poblado del mundo, probablemente se profundicen la problemática medioambiental y la competencia por asegurar el suministro de crudo a nivel internacional.

Conclusiones

El problema energético hoy día es uno de los principales temas a abordar a través de la política exterior para la RPC. Esto se debe, en primer lugar, a que con el correr de los años el país ha perdido la independencia energética y ha pasado de ser un país exportador de petróleo a uno netamente importador. Esta tendencia ha llevado al "gigante asiático" a depender en un 49% de las importaciones de petróleo crudo para el abastecimiento de su mercado interno (China oil, gas and petrochemicals, 2008a). De forma paralela, el crecimiento económico y el desarrollo industrial de China han conducido a este país, en las últimas dos décadas, a consumir mayores cantidades de recursos energéticos. El crecimiento sostenido de las importaciones de petróleo responde en principal medida a esta creciente demanda proveniente del sector industrial y el de transportes.

En consecuencia, el país fortalece su dependencia del mercado externo de petróleo a medida que los niveles de rendimiento industrial y económico del país generan una mayor demanda. Este fenómeno es acompañado por la necesidad de reemplazar al carbón, debido a los efectos perjudiciales que tiene sobre el medioambiente. Así, ambos problemas alimentan la brecha, actualmente amplia, entre la producción y el consumo de petróleo.

Las estrategias nacionales para solucionar este problema buscan disminuir la utilización ineficiente de energía, maximizar la producción nacional y reemplazar paulatinamente el uso del petróleo por el de gas natural, energía nuclear y energías renovables. Las inversiones realizadas en el desarrollo de energía nuclear y las estrategias para el aumento de consumo de gas natural pueden tener efecto en la política exterior en tanto permitan disminuir el grado de dependencia de mercados externos. Es claro que ninguno de estos avances se producirá en un período corto de tiempo, pero queremos resaltar que las actuales definiciones y estrategias en torno a la seguridad energética tendrán efectos que repercutirán en la política exterior.

Mientras, el crecimiento sostenido de la industria y del nivel de consumo de la población continuará alimentando la necesidad de petróleo en el mercado interno. En consecuencia, las medidas aplicadas a nivel nacional deben conjugarse con una política exterior que permita responder al incremento de la demanda. El nuevo concepto de seguridad energética integra ambas políticas, y su influencia en la política exterior se plasma claramente en la apertura hacia el multilateralismo, el fomento de la cooperación internacional, la renuncia a la confrontación, el establecimiento de relaciones basadas en la confianza y en el beneficio mutuo, la diversificación de socios y el aumento de las inversiones más allá de sus fronteras.

China continuará dependiendo del mercado externo para el abastecimiento de petróleo en los años por venir. Esto incentivará al país a mantener una política exterior que privilegie la estabilidad y seguridad de los intercambios comerciales, que le garanticen el abastecimiento de su mercado. Entonces, puede esperarse que la RPC mantenga una postura de cooperación en la región, principalmente en el conflicto por el Mar de China Meridional, y que continúe acercándose a proveedores alternativos a través de acuerdos y asociaciones mutuamente beneficiosas.

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Notas

¹ China actualmente cuenta con la mayor reserva en moneda extranjera en el mundo (Lohani, 2009).

³ Este proceso de modernización económica se conoce como las Cuatro Modernizaciones y se concentró en las áreas de agricultura, industria, ciencia y tecnología, y defensa. Fue complementado por el estímulo a los emprendimientos individuales para aumentar tanto la productividad como la autonomía regional especialmente en las ciudades de la costa del este más vinculadas al mercado internacional y a capitales extranjeros y, en el plano político-social, con el fortalecimiento de las instituciones socialistas democráticas y el reconocimiento de una mayor libertad de prensa (Hayhoe, 1989: 39).

⁴ De acuerdo con los datos obtenidos del National Bureau of Statistics of China, la construcción consume 428.66 toneladas de diesel, convirtiéndolo en la segunda principal fuente de energía, luego del carbón, utilizado por este sector en 2006.

⁵ Convertido a razón de un bpd por 49.8 toneladas por año, según la información de las tablas de conversiones de British Petroleum. Disponible en: http://www.bp.com/extendedsectiongenericarticle.do?categoryId=9023800&contentId=7044894

⁶ Se incluyen en la medición el consumo y la importación de petróleo crudo y refinado, así como el combustible de aviones y barcos chinos que se cargó en el exterior.

⁷ A modo de parámetro para la interpretación de esta cifra, el total de consumo de petróleo crudo de Brasil para el año 2007 fue de alrededor de 2.1 millones de bpd (IndexMundi, 2007). Consultado el 19 de diciembre de 2009. Disponible en: http://www.indexmundi.com/es/brasil/petroleo_consumo.html, lo que representa aproximadamente 100 millones de toneladas anuales.

⁸ Un caso paradigmático en este sentido es el de Sudán. Mientras la comunidad internacional condenaba las represiones llevadas a cabo por el gobierno de Al-Bashir, China mantenía los lazos comerciales, incluso ante las críticas que su conducta despertaba a nivel mundial. El cambio de rumbo de la política China se dio en 2007 con la visita de Hu Jintao a la capital de Sudán, Jartum, y su reunión con el Presidente del país, en la cual Hu manifestó que su pueblo apoya el proceso político liderado por las Naciones Unidas y la Unión Africana, dirigido a poner fin al conflicto y añadió que la RPC consideraba que en la búsqueda de una solución debían respetarse tanto la soberanía como la integridad territorial de Sudán (Buffa y Rubiolo, 2008).

⁹A través de préstamos blandos para los países por la suma de 10 mil millones de dólares y el apoyo a instituciones financieras chinas, para la creación de un préstamo adicional para pequeñas y medianas empresas de mil millones de dólares.

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