Corresponsabilidad Estado-sociedad civil internacional. Greenpeace España y el caso Prestige*

State-international civil society co-responsibility. Greenpeace Spain and the oil tanker Prestige

Paulina Coronel Arias, Nancy Janett García Vázquez, Elisa G. Gaxiola Baqueiro, Ana Lucia Mendoza Ibarra y Aída Patiño Macías**

** Egresadas de la licenciatura en Relaciones Internacionales por el Tecnológico de Monterrey, Campus Monterrey.

Fecha de recepción: 11/07/07
Fecha de aceptación: 24/04/08

Resumen

Hoy es posible hablar de una corresponsabilidad entre el Estado y la sociedad civil. Aunque el Estado sigue siendo el actor dominante del sistema internacional, el proceso de globalización lo ha llevado a una reestructuración tal, que actores como las organizaciones internacionales no gubernamentales (OINGs) han comenzado a jugar un papel clave en la formulación de soluciones a problemáticas no atendidas en su totalidad por la figura estatal. De esta forma, mediante un análisis del desastre ambiental ocasionado por el hundimiento del buque petrolero Prestige en la costa de Galicia y la respuesta de las autoridades españolas y de Greenpeace ante dicha catástrofe, se intenta evidenciar cómo las OINGs se han preocupado por los temas que impactan a la comunidad internacional en este caso logrando complementar la función del Estado.

Palabras clave: ONG, OING, relación Estado-sociedad civil, Greenpeace, Prestige, medio ambiente.

Abstract

Nowadays it is possible to talk about state-civil society co-responsibility. Although the state is still the dominant actor of the international system, globalization has led it to a re-structuration process. International non-governmental organizations (INGOs) have begun to play a key role in the design of solutions to issues not entirely attended by the state. In this paper we argue that INGOs have addressed topics that affect the international community—for instance, the environment—and have occasionally complemented the state's functions. To demonstrate our thesis, we will analyze the Spanish authorities' and Greenpeace's reactions towards the environmental disaster caused by the oil tanker Prestige's sinking off the coast of Galicia.

I. INTRODUCCIÓN

Al finalizar la Guerra Fría, se observó que el rol tradicional del Estado se reconfiguraba a la vez que nuevos actores internacionales comenzaron a tener mayor presencia en la esfera internacional. Si bien tales actores ya existían, su importancia en cuanto complemento de las acciones gubernamentales no se evidenció sino a partir de la crisis del Estado-Nación post-westfaliano. Es decir, aunque el Estado sigue siendo el actor dominante del sistema internacional, el proceso de globalización lo llevó a una reestructuración tal que actores como las organizaciones internacionales no gubernamentales (OINGs), comenzaron a jugar un papel clave en la formulación de soluciones a problemáticas no cubiertas en su totalidad por el Estado. Una muestra de la labor de las OINGS es el hecho de que Greenpeace pudo lograr la reformulación de leyes a favor de la conservación ambiental en el caso del accidente del buque petrolero Prestige, frente a la costa de Galicia, España.

En dicho marco de reconfiguración de la estructura estatal, las OINGs, más que competir con el Estado, actúan en corresponsabilidad con él en la búsqueda de soluciones a los problemas que aquejan a la sociedad internacional actual. Es decir, no se pretende negar que el sistema tradicional de Estados soberanos continúa siendo la estructura predominante del sistema internacional, sino argumentar que los cambios producidos por el fenómeno de la globalización, así como la presencia más evidente de nuevos actores transnacionales gubernamentales y no gubernamentales, además de la interacción entre ellos, han obligado al Estado-Nación clásico a modificar la manera en que éste ejerce su rol como foco de regulación del interés político, económico y social de la nación.

El sistema interestatal tradicionalista es insuficiente para entender el sistema internacional de nuestros días, debido a que se ha originado una red compleja de relaciones estatales y no estatales -que se encuentran en proceso de aprendizaje- al interactuar y colaborar entre sí en el desarrollo de mejores políticas gubernamentales que respondan a las problemáticas que perjudican a la sociedad internacional actual. Con esto se puede argumentar que las organizaciones de la sociedad civil, tras experimentar un rol más predominante en el escenario internacional, tienen el poder de actuar, en conjunción con el Estado, en la gestión de soluciones a viejas problemáticas que este actor tradicional por excelencia no ha podido resolver.

Hoy es posible hablar de una corresponsabilidad entre el Estado y la sociedad civil; un escenario en el cual las políticas públicas se reformulan de manera que son los intereses de la sociedad los que realmente están siendo cubiertos. Además, el evidente aumento en la participación de las OINGs en estas últimas décadas puede generar, a su vez, el despertar del resto de la sociedad civil internacional que no forma parte de organizaciones, propiciando con ello una mayor presencia de la ciudadanía en la toma de decisiones de los Estados.

Con el análisis del hundimiento del Prestige y el consecuente derrame de petróleo en la costa de Galicia, intentamos evidenciar cómo las problemáticas que impactan a la comunidad internacional -en este caso, las medioambientales- han sido de especial interés para las organizaciones internacionales, principalmente para Greenpeace. Gracias a su activismo internacional, estas organizaciones han logrado la modificación de leyes a favor de la conservación ambiental participando, de esta manera, como complemento de la actividad estatal.

II. GLOBALIZACIÓN Y CRISIS DEL ESTADO-NACIÓN

Durante todo este período, se concibió al Estado como unidad básica del sistema internacional y se ignoró la presencia de otros agentes (ahora llamados nuevos actores) por carecer de las características esenciales del Estado: población, territorio, gobierno y soberanía. Es decir, los Estados fueron siempre los protagonistas por excelencia de la política internacional, garantes del mantenimiento de la paz mundial o causantes de los conflictos.

El final de la Guerra Fría, a fines del siglo XX, constituye un cambio de era; desde entonces, los gobiernos no ofrecen ninguna visión clara sobre el porvenir y la sociedad padece ignorancia colectiva sobre las transformaciones venideras (Ramonet, 1999). Es a partir del proceso de globalización que se ha puesto en tela de juicio el papel clásico del Estado-Nación como unidad de conducción de los asuntos tanto nacionales como internacionales. Se cuestiona el concepto clásico de soberanía y se pone en duda la capacidad estatal para resolver sus asuntos internos sin recurrir a la ayuda de otros actores gubernamentales o no gubernamentales.

No obstante, esto no evidencia un debilitamiento por pérdida de soberanía ni mucho menos conduce a una extinción del Estado-Nación, ya que la capacidad de autonomía no se pierde sino que se redefine o se "asume una nueva forma" (López, 2004: 45) que debe ser entendida a través de la integración de organismos nacionales y supranacionales. El Estado no desaparece, aunque el sistema interestatal no será más el pivote central de la vida internacional (S. Cohen, 2005). Es decir, el Estado sigue constituyendo el eje central de estudio; lo que cambia es la esencia y limitación de sus tradicionales características y, sobre todo, su predominancia única en el entorno internacional. Es posible, entonces, afirmar que el Estado sufre una reconfiguración, en cuanto que está atravesando un proceso de adaptación y transformación de su rol tradicional en el contexto internacional actual. Esto da cabida a la presencia de nuevos actores -de carácter interno, externo, gubernamental y no gubernamental- que actúan en conjunto con el Estado en la toma de decisiones. Dentro de estos actores, poseen especial relevancia las OINGs como expresión de la sociedad civil por sus grandes contribuciones de apoyo al Estado.

III. SOCIEDAD CIVIL INTERNACIONAL Y ORGANIZACIONES INTERNACIONALES NO GUBERNAMENTALES

La sociedad civil nace cuando "los individuos y los grupos son libres de formar organizaciones que funcionan independientemente del Estado, y que a su vez, puedan mediar las relaciones entre los ciudadanos y el mismo Estado" (Wedel citado en Hann y Dunn, 1996: 5).

Benjamín Barber define a la sociedad civil como una construcción societal² que no copia la estructura gubernamental ni la forma de funcionar de los mercados (citado en Sandoval, 2007). Sin embargo, comparte, junto con el sector privado, un legado de libertad. Pero a diferencia de éste, busca un espacio común y un activismo consensual integrativo y colaboracional por parte de todos los sectores de la comunidad; lo que la hace permanecer en un punto intermedio entre la anarquía del mercado y el paternalismo gubernamental. Mientras que para Alexander, la sociedad civil es

la arena en la que la solidaridad social se define en términos universalistas. Es el "nosotros" de una comunidad nacional, [...] el sentimiento de conexión hacia cada miembro de la comunidad, que trasciende los compromisos particulares, las lealtades estrechas y los intereses sectarios" (citado en Sandoval, 2007).

Es evidente que tras los procesos de globalización, las agendas estatales y la agenda internacional estén ligeramente diferenciadas: "las fronteras entre lo internacional y lo doméstico se vuelven cada vez más tenues y difusas" (Serbin, 1997: 2). Los temas que las agendas abordan e incluyen son, si no homogéneos, sí muy parecidos entre sí, ya que las problemáticas que aquejan a la sociedad civil son ahora compartidas frecuentemente; por ejemplo: el deterioro ambiental, la corrupción, el narcotráfico, el terrorismo, las violaciones a los derechos humanos. A partir de este momento, comienza a surgir la idea de una sociedad civil internacional.

El concepto de sociedad civil internacional -o referida por algunos autores como "sociedad civil global" (Brysk, 2005; Salamon y Sokolowski, 2004)- es relativamente contemporáneo, puesto que surge en paralelo con los estudios sobre el fenómeno de globalización. Esto evidencia que, en la época contemporánea, nos encontramos ante una misma sociedad: la sociedad civil internacional conformada por las sociedades civiles locales que, impulsadas por los procesos de globalización, traspasan las fronteras estatales para unirse a otros grupos en el mundo, sin importar países, y lidiar, de esta manera, en conjunto con problemas que se presentan ya no sólo en su Estado o región sino en el mundo entero: "en este marco, una multitud de actores y redes sociales de carácter trasnacional, trascienden la acción social y política dentro de los márgenes de los Estados para, a su vez, adquirir un peso protagónico en la dinámica global y, eventualmente, incidir sobre las mismas políticas públicas" (Thakur, 1997: 260).

Ramesh Thakur (1997) considera que las OINGs son las formas de expresión por excelencia de la sociedad civil internacional, ya que "pueden servir como puntos focales para la movilización y articulación de intereses compartidos por mucha gente que vive en diferentes países" (p. 261). Según la Organización de las Naciones Unidas (ONU. 2000), "una organización no gubernamental es cualquier grupo no lucrativo de ciudadanos voluntarios, que está organizada a nivel local, nacional o internacional"(§ ¿Qué es una ONG? ¶ 1)

Si se retoman antecedentes históricos, el término organización no gubernamental aparece por primera vez a fines de la década de los años 40, en documentos de la ONU. Según Jorge Balbis (2001: 17), el reconocimiento oficial de la denominación organización no gubernamental proviene de la Carta de Naciones Unidas, capítulo X, que faculta en el artículo 71 al Consejo Económico y Social para entablar relaciones con las OINGs. Explícitamente, este artículo expresa (citado en Balbis) que "el Consejo Económico y Social podrá hacer arreglos adecuados para celebrar consultas con organizaciones no gubernamentales que se ocupen en asuntos de la competencia del Consejo" (p.17). Junto con el carácter no gubernamental, la ONU también formalizó la necesidad de que estas organizaciones tuvieran carácter internacional a fin de que dieran voz en el Consejo a las instituciones internacionales no gubernamentales.

Las OINGs han proliferado considerablemente a lo largo de su historia; desde 200 organizaciones activas en 1900, hasta aproximadamente 800 en 1930; 2,000 organizaciones en 1960, y casi 4,000 en 1980 (Boli y Thomas, 1999: 14). Para el año 2000, Frances Pinter (2001:198) y John Keane (2001: 26) ya situaban el número de OINGs en 40,000.

Entre 1875 y 1973, se observa este incremento, donde el parteaguas sería el año 1947; en este año se crean 90 OINGs (Boli y Thomas, 1999: 22), tendencia que permanecerá constante y a veces será superada en los años sesentas con el boom de las OINGs (Cernea citado en Balbis, 2001). Dicho fenómeno se presenta -como resultado del aumento de interés de la población en la participación ciudadana- después de la Segunda Guerra Mundial. Esto se debe fundamentalmente a los desalentadores resultados tras el conflicto bélico desarrollado de 1939 a 1945 en el teatro europeo.

Aunado a lo anterior y debido al ineficiente papel jugado por las agencias oficiales de cooperación tanto regionales como globales, las OINGs se ven forzadas a trabajar de manera más activa en diferentes problemáticas sociales como la hambruna en el continente africano, o la violación de los derechos humanos en diversos países que forman parte de la ONU (Dawson, citado en Balbis, 2001: 9). En ese momento, la sociedad civil internacional toma conciencia del preponderante papel que desempeña, como actor propositor dentro del sistema internacional y como motor de soluciones a los problemas que aquejan al mundo, sea que cuente o no con el apoyo estatal.

Con lo anterior, se puede ver el gran impacto que ha logrado tener este tipo de organización civil en la actualidad; el número de OINGs que se han creado refleja la aceptación que han logrado obtener y, sobre todo, su eficiencia en impulsar cambios como apoyo y complemento a las actividades políticas. Incluso "ciertos gobiernos han reconocido la importancia de las OINGs en las relaciones internacionales actuales" (Papp, 1997: 111). La interdependencia que se está creando entre estos agentes no gubernamentales y los Estados es cada vez más fuerte, lo cual puede ser utilizado por la sociedad civil para lograr una participación aún más activa por medio de este tipo de organizaciones (James, 2000).

Boli y Thomas (1999) parten de la idea de que las OINGs son organizaciones constituidas con base en una sociedad civil en la que: "individuos y asociaciones construyen estructuras racionales con metas formuladas explícitamente, pocas veces difusas, pero usualmente son altamente específicas y funcionalistas"³ (p. 45). Dentro de éstas se encuentran los derechos humanos, el medio ambiente, la salud, la educación, la disuasión nuclear, el narcotráfico, la cultura u organizaciones dedicadas a la promoción del comercio justo. Por esto mismo, se puede decir, como afirma la autora Esther Barbé (1995), que "el origen de las OINGs permite observar un hecho evidente: el término de OING se aplica a realidades diversas" (p. 173). Es decir, el concepto puede llegar a ser amplio, ya que las OINGs se forman a partir de diferentes circunstancias y tienen distintas funciones, características y objetivos que perseguir, dependiendo de la temática por la que hayan surgido.

Mediante esto podemos afirmar que las OINGs desempeñan tareas dentro de las relaciones internacionales como: crear conciencia y promover valores; influir en el establecimiento de la agenda internacional; fungir como supervisores monitoreando el comportamiento de los Estados y, en algunos casos, ejercer acción directa para modificar dicha conducta. Por lo anterior, las organizaciones internacionales pueden ser consideradas como actores blandos; aquellos actores del sistema que se caracterizan por realizar las labores de tipo social que el Estado -ya sea por falta de capacidad, por intereses particulares o por olvido- ha dejado a un lado.

IV. CORRESPONSABILIDAD ENTRE ESTADO Y SOCIEDAD CIVIL INTERNACIONAL

A pesar de que autores como Serbin (1997), Barcena (2002), Wahl (1997), Messner (2001), Maihold (1999), Conill (2004) y Fisas (2006), aceptan que el Estado sí ha perdido eficacia en la solución de ciertos problemas, sobre todo globales, no reconocen que su capacidad de acción sea reemplazada por la sociedad civil internacional. Más bien afirman que, ahora, ambos actúan en corresponsabilidad y consenso en la generación de propuestas para la solución de los problemas. Tradicionalmente se había visto al Estado como el pivote de las relaciones internacionales y como un actor siempre compitiendo para alcanzar la maximización de su poder. Pero hoy en día, la globalización y la interdependencia que ésta generó, llevan a un escenario en el que la competencia ya no es la herramienta adecuada para la solución de los problemas globales, sino que más bien lo es la cooperación.

Aunque el Estado no desaparece (S. Cohen, 2005; Wahl, 1997; Kaplan, 2002), sí se reconfigura y se torna necesaria la participación de actores no estatales para avanzar con éxito en el nuevo contexto mundial. Los Estados ya no pueden actuar solos para resolver incluso problemas nacionales; necesitan recursos, fuera de sus fronteras, para aplicar programas de ayuda a la comunidad; de disminución de la pobreza; de promoción al respeto de los derechos humanos; de responsabilidad ecológica, entre otros.

Messner afirma que, ante el actual cuestionamiento que se hace de la efectividad de las acciones del Estado-Nación, es preciso que éste dé paso a la construcción de organizaciones multi y supranacionales en las relaciones interestatales, pero sobre todo, a nuevas formas de interacción con la sociedad civil. Sólo de esta manera puede detenerse la erosión interna de los Estados y, por ende, la falta de confianza en las acciones gubernamentales a nivel internacional (Messner, 2001). Es decir, desde este punto de vista, la sociedad civil internacional tiene un papel clave no en el debilitamiento o desaparición del Estado, sino, más bien, en el mantenimiento de su credibilidad, legitimidad y gobernabilidad.

Una amplia variedad de analistas⁵ indica que las OINGs son un elemento clave en la solución de los grandes problemas globales. Aunque en gran cantidad de ocasiones se perciben como contrapeso del Estado, la tendencia actual se inclina, más bien, a considerarlas como un actor que puede trabajar en conjunto con el gobierno e, incluso, con el sector privado empresarial en la generación de políticas públicas a favor del desarrollo mundial. En un mundo globalizado e interdependiente, los problemas que se generan en una región aislada pueden afectar igualmente a un Estado como a toda la esfera internacional. Por ello, problemas globales requieren soluciones igualmente globales, llevadas a cabo por actores con capacidad de acción universal, como son las OINGs.

Es decir, la contribución que estas organizaciones pueden realizar es tan grande que actualmente los análisis con respecto a la importancia de estos actores han aumentado considerablemente (Salamon y Sokolowski, 2004), los cuales ya no son vistos como grupos que propician violencia e insurrecciones, sino como conjuntos de individuos que actúan desde la sociedad civil internacional y a favor de ellas, preocupados por llenar los vacíos de desarrollo que experimenta la población mundial. Esto no sólo como respuesta a una incapacidad estatal, sino como un reconocimiento por parte de la sociedad de su obligación a trabajar en corresponsabilidad con el Estado en la generación de sus propias políticas públicas (López, 1999).

El fundador de la OING Transparencia Internacional, Jeremy Pope (2002), señala que una sociedad civil que participa en la elaboración de las políticas que posteriormente le regularán, es una sociedad más comprometida y respetuosa con las mismas. En esta tarea, las organizaciones no gubernamentales gozan de un buen respaldo ético (Reygadas, 1998). Pero es importante destacar también que, aunque en ocasiones se tiende a ver a la sociedad civil internacional como un sector más responsable moralmente que el sector gubernamental y que el privado, no se debe tener sólo una idea totalmente peyorativa de estos dos últimos sectores.

Recientemente, entre los economistas, se menciona la llamada economía social (Ferullo, 2000; Sajardo y Baleren, 2004). Dicho enfoque económico intenta dar luz a las nuevas realidades del contexto mundial; en este último, el mercado, al presentar deficiencias, se enfrenta ante la necesidad de que nuevos actores, además del Estado, generen espacios de solución a problemáticas como la desigual distribución de la riqueza y el atraso económico de muchas sociedades subdesarrolladas o en vías de desarrollo (e incluso dentro de los mismos Estados altamente desarrollados).

Por otro lado, Hugo Ferullo (2000) gusta hacer una especial distinción entre lo que para él es el tercer sector, la sociedad civil internacional y las OINGs. Comúnmente se le denomina tercer sector a la sociedad civil; en ocasiones, a ésta última se le relaciona erróneamente sólo con las organizaciones no gubernamentales, creando con ello dificultades en la delimitación conceptual. Efectivamente, el tercer sector sí está integrado por organizaciones cuyas actividades económicas son de carácter público, pero no estatales, y son de gestión privada, pero sin fines de lucro (organizaciones no gubernamentales). No obstante, para Ferullo es importante no caer en la falacia de considerar que toda la sociedad civil está representada sólo por organizaciones no gubernamentales, y que el tercer sector es sinónimo de toda la sociedad civil internacional.⁶

La homogeneización de la sociedad civil internacional ha llevado a que los valores occidentales (por ser estos países los que más participación civil registran) predominen entre las OINGs. Aunque esto podría ser benéfico para lograr la unificación mundial de la sociedad civil, también podría ser contraproducente. La globalización parece traspasar fronteras, pero no se puede negar que éstas siguen existiendo y que marcan claramente la diferenciación tanto entre los problemas de una u otra región como entre las soluciones más acertadas para cada una de ellas.

Ferullo (2000) sostiene que, en realidad, lo que las OINGs guardan de ventaja ante el mercado es precisamente su oferta de diversidad. Dado que la lógica económica privilegia la extensión y homogeneidad de bienes y, consecuentemente, de los gustos y preferencias de los consumidores, denotando estilos de vida estandarizados, la demanda de diversidad por parte de los consumidores es muy amplia.⁷

Mark Holmes (2001), por su parte, plantea que debe ser a partir de la educación que se promocione la participación activa de la sociedad civil internacional, ya sea como parte de alguna OING o a título propio. Esta educación debe estar basada en el sentido ideal que la sociedad tiene de sí misma, así como en la promoción de la ciudadanía. Es decir, si la sociedad mundial aspira a lograr la paz, el desarrollo y la prosperidad nacional y global, la educación debe estar encaminada en tal sentido.

El alcance del escenario deseado puede lograrse efectivamente a través de la promoción participativa de la sociedad y de su involucramiento en la creación, desarrollo y evaluación de políticas públicas y programas sociales. Autores como Damin y Monteleone (2002), Johnson (1997), Lafontaine (1998), Bryzk (2005) y Fisas (2006) sostienen tales afirmaciones y, además, aseguran que la educación es básica en el desarrollo de una sociedad civil internacional más comprometida. Elise Boulding (1988) argumenta que una cultura global cívica es posible y deseable. Ésta representa el patrón de cómo la comunidad debe compartir su espacio, recursos y oportunidades comunes para manejar la interdependencia que caracteriza al mundo.

Teniendo conocimiento de ello, lo que resta a la sociedad civil internacional es propiciar una mayor participación de todos los grupos que la conforman; es decir, que no solamente una parte de ella (por ejemplo las organizaciones no gubernamentales) se involucre y participe en la creación de agenda. En el modelo de corresponsabilidad entre Estado y sociedad civil internacional no se necesita un sector social débil u opaco, sino uno rehabilitado y con una fuerte constitución e identidad interna (Santos, 1999; Wollebaek, 2003). Kaplan (2002) menciona que la percepción, evaluación y decisión con respecto a los principales problemas y conflictos de las naciones se deforma cuando la sociedad civil emite mensajes ambiguos y de desciframiento incierto. Por ello, urge que la sociedad civil internacional promueva la inclusión de las sociedades civiles domésticas en la búsqueda de una gobernabilidad global y que siga mostrándose a sí misma como un elemento clave.

En este escenario, es posible afirmar nuevamente que el Estado no se debilita, sino que se reconfigura. Tal transformación podría incluso verse como un fortalecimiento, pero no en términos de poder y dominación, sino como un aumento de su credibilidad y confianza. Al actuar en conjunto con la sociedad civil internacional, el Estado se legitima y se refuerza su posición de forma positiva.

Si además de ello se considera también una corresponsabilidad, incluso, entre Estado, sector privado y sociedad civil internacional, se logra atender, de manera más amplia, los problemas globales. Jean Cohen y Andrew Arato (2001) señalan que "sería erróneo ver a la sociedad civil como si por definición estuviera en oposición a la economía y al Estado" (p.10). Las deficiencias del mercado han sido, en gran medida, las causantes del debilitamiento de la figura estatal. Al no poder llenar el vacío que queda de tales insuficiencias, el Estado ha sido cuestionado acerca de la efectividad de sus acciones. Es decir, se observa que lo que realmente se discute es su imagen, su legitimidad y su actuación, y no la continuación de su existencia en el escenario global o su capacidad de llevar a cabo el rol que le corresponde como regulador y actor eje en el sistema internacional.

V. ORGANIZACIONES INTERNACIONALES NO GUBERNAMENTALES Y MEDIO AMBIENTE: GREENPEACE Y EL CASO PRESTIGE

La activa participación de Greenpeace, tras el desastre ambiental ocasionado por el derramamiento de petróleo en la costa de Galicia, ilustra cómo las OINGs pueden actuar como complemento de la actividad estatal. Para demostrar la tesis central de este trabajo, revisaremos la manera en la que el medio ambiente ha sido un tema de especial interés para las organizaciones internacionales. En el caso específico del hundimiento del Prestige, Greenpeace trabajó de forma conjunta con el Estado para modificar las leyes a favor de la conservación ambiental.

OINGs y el medio ambiente

A principios del siglo XX, el tema de la naturaleza se encontraba ausente en la agenda mundial. No existían conferencias, tratados, organizaciones intergubernamentales o no gubernamentales que se enfocaran en el tema del medio ambiente. Los movimientos y actividades medioambientalistas se presentaban solamente en reacción a sucesos locales o nacionales y las interconexiones entre sociedad humana y naturaleza eran pocas. Se trataba al hombre y al medio ambiente como dos entes separados, ocasionando que se viera a la naturaleza como algo instrumental o una mera fuente de recursos para el beneficio humano. Sin embargo, ahora esto ha cambiado; el reino humano y el natural se han convertido en entes interactivos e interdependientes.

A mediados del mismo siglo, se hizo notoria la toma de conciencia colectiva de que la sociedad no sólo era afectada por el medio ambiente sino que ésta también lo afectaba a él (Frank, Hironaka, Meyer, Schofer, y Brandon, 1999: 81-82). Esto llevó al desarrollo de una mayor discusión y preocupación con respecto a la regulación medioambiental y a un avance de la racionalización acerca de la reciprocidad existente entre el hombre y la naturaleza. Gracias a la concientización por parte de la sociedad internacional, las interconexiones entre humanos y medio ambiente aumentaron y la relación entre ambos se tornó más elaborada e integrada; frente a esto, la supervivencia del Homo Sapiens comenzó a plantearse en términos de dependencia con el medio ambiente.

Es precisamente esta racionalización la que ha proliferado en tiempos recientes en el discurso y la actividad medioambientalista de la sociedad civil internacional. Estos dos últimos elementos, más que los problemas de la naturaleza per se, son los que han conducido a una movilización social y han dado paso al surgimiento de las OINGs medioambientales (Frank et al., 1999). En 1980, el tema cobró aún más importancia dentro de la esfera internacional, con la finalidad de tener mayor influencia en los Estados y las OINGs; estas últimas incrementaron sus operaciones, lo que les permitió expandirse y crecer a partir de esta década (Williams, 2000). Desde este momento, se fue esparciendo aún más el interés en torno a los problemas medioambientales y se observó una participación más activa de la sociedad en movimientos de esta índole.

Uno de los catalizadores para que se presentara un incremento en este tipo de organizaciones en la década de los noventa fue la Cumbre de Río⁸ que se llevó a cabo del 3 al 14 de junio de 1992. En ella, participaron 172 países (con 108 jefes de Estado) y 2,400 representantes de organizaciones no gubernamentales (Álvarez y Estrada, 2002). En ella se evidenció la importancia de la sociedad civil internacional en la solución de los problemas medioambientales al descubrir que los gobiernos no podían dar fin a tales problemáticas si actuaban solos. Es decir, se hizo visible la necesidad de desarrollar una relación más unida y cooperativa entre sociedad civil internacional, representada en su mayoría por OINGs, y los gobiernos.

Marc Williams (2000) establece que, en este contexto, también se debe considerar que la existencia de diferencias en tamaño, orientación, fines, ideología, recursos y tipo de actividades, hacen difícil concebir al movimiento socio-ambiental como uno sólo y estandarizado, aunque éste sea comúnmente percibido como nuevo y único. Por ejemplo, existen las corrientes de la teoría política verde y de la ecología global, las cuales plantean la ecocentralización de las políticas como elemento clave para detener la destrucción de la naturaleza y lograr la creación de sociedades sustentables. Los ambientalistas también se basan en el análisis del marco normativo ecológico existente y, a través de él, buscan aminorar los problemas ambientales; sin embargo, quienes apoyan la política verde critican tales estructuras y señalan su ineficiencia como la principal causa de la crisis medioambiental (Higgot, Underhill y Bieler, 2002).

Hoy en día, dentro de estas OINGs medioambientales, destaca, por su reconocimiento internacional, Greenpeace. Desde sus inicios, dicha organización ha formado parte de campañas exitosas en favor de la naturaleza. Sus tareas de promoción de respeto a la naturaleza y su participación en la solución de diversas problemáticas medioambientales, la posicionan como una organización internacional civil capaz de propiciar el respeto a las políticas públicas existentes y gestionar a favor de un cambio cuando éstas no son adecuadas.

Greenpeace Internacional y Greenpeace España

Greenpeace se define a sí misma como "una organización internacional no gubernamental, donde su principal prioridad es la difusión de campañas a favor del medio ambiente global" (Greenpeace Internacional). Su objetivo es proteger y defender el medio ambiente, a través de intervenciones importantes en situaciones de deterioro ambiental, en diferentes puntos del planeta.⁹ Lleva a cabo campañas para detener el cambio climático; proteger la biodiversidad; disminuir el uso de la energía nuclear y de las armas; fomentar la paz, entre otras. En la actualidad, cuenta con cerca de tres millones de asociados en todo el mundo (Página oficial de Greenpeace Internacional).

Esta organización surgió el 9 de noviembre de 1971 con una expedición de doce integrantes canadienses que se dirigían a la isla de Amchitka, situada en las proximidades de Alaska, para impedir la detonación de una nueva bomba nuclear en esa región. Dicha expedición fracasó, pues no llegó a su destino para evitar que el gobierno estadounidense realizara el ensayo nuclear; no obstante, consiguió centrar la atención de la opinión pública en relación con las pruebas nucleares e intensificar la oposición a las mismas. De esta forma, un año después, el gobierno estadounidense anunció el fin de los ensayos en la región, convertida hoy en una reserva ornitológica¹⁰ (La Crónica Especializada, 2006). Así, los fundadores de esta organización se dieron cuenta de la gran herramienta que habían creado para perseguir objetivos ambientalistas; es decir, observaron en Greenpeace un trampolín para conseguir cambios significativos en las prácticas realizadas por los gobiernos, las cuales podrían afectar el status del medio ambiente.

A partir de este momento, Greenpeace se enfoca en atacar los problemas ambientales que amenazan el equilibrio ecológico del planeta, por medio de campañas llevadas a cabo por la misma organización. Éstas se basan en información científica, en documentación acerca de los problemas ambientales para informar a la opinión pública, en cabildeo y propuestas de soluciones viables. Como último recurso, se realizan acciones directas no violentas y de resistencia civil pacífica para denunciar, generar conciencia e involucrar a la opinión pública en la obtención de soluciones urgentes. Para lograr esto en diversos puntos del planeta, la organización tiene varias oficinas en los países antes mencionados, entre los cuales destacan por su participación los países de Europa.

El continente europeo se ha considerado, a lo largo de la historia moderna, como pionero y precursor de muchas ideas y movimientos que han tenido efectos en todo el mundo; basta mencionar sucesos como la Ilustración, la Revolución Industrial y también los procesos más exitosos de integración económica como la Unión Europea (UE). Todos estos acontecimientos, sin duda alguna, han marcado un antes y un después en torno a las relaciones internacionales. La UE, por su parte, desde sus inicios se ha presentado como una organización comprometida con la sociedad y con el futuro; por lo tanto, no es de asombrarse que el tema medioambiental figure dentro de su discurso político:

La protección del medio ambiente es esencial para la calidad de vida de las generaciones actuales y futuras. El reto radica en combinarla con un crecimiento económico continuo y sostenible a largo plazo [...] La política de medio ambiente de la Unión Europea se funda en la convicción de que unas normas ambientales rigurosas estimulan las oportunidades de innovación y negocio y de que debe relacionarse estrechamente con la política económica y social (UE, 2007).

Greenpeace España fue fundada en 1984 con una oficina central en Madrid y, ahora, mantiene otra en Barcelona. El número total de socios con los que esta organización cuenta actualmente es alrededor de 100,000. Su financiamiento está determinado por los estatutos de Greenpeace Internacional, y el 95% de los fondos lo aportan sus socios. También recibe ingresos con la venta de artículos promocionales y donativos de simpatizantes; sin embargo, no acepta donaciones de gobiernos, empresas ni partidos políticos (Greenpeace España, 2007, 19 de septiembre).

En el manifiesto de la sociedad civil española titulado Una Constitución para una Europa más social, más transparente, más democrática y más unida (2004), se hace un énfasis muy especial sobre el tema del desarrollo sostenible y la importancia de la sociedad, representada por los jóvenes europeos principalmente, en torno a la realización de políticas públicas en favor de la protección del medio ambiente. El texto afirma lo siguiente:

Las políticas de juventud deben incorporarse como una competencia propia de la Unión, incorporando no sólo la formación y la promoción de la participación juvenil [a través de organizaciones], sino también la gestión y coordinación de las políticas sociales específicas para este colectivo. (¶ 17)

Por todo esto, resalta la importancia de Greenpeace España en el fomento de nuevas leyes y participación ciudadana. Desde su inicio, ha logrado triunfar sobre problemas que aquejan el medio ambiente, teniendo como ejemplo el caso del atún rojo. En este caso, después de actos de denuncia y concientización en torno a la sobreexplotación del pez, el Ministerio de Agricultura Pesca y Alimentación estableció un Real Decreto donde se declaró una zona de protección pesquera para salvaguardar este animal acuático en peligro de extinción. También se logró que el gobierno español postergara hasta el 2010 la creación de un cementerio nuclear, lo cual se presentó incluso dentro del V Plan Nacional Español (Greenpeace España, 2007, 7 de marzo).

Con esto se puede observar que la labor de Greenpeace, ya sea en el área internacional o nacional, es de suma importancia y ha estado presente en casos decisivos para la protección del medio ambiente; pero, sobre todo, cabe destacar que cuenta con el respaldo y visión de la Unión Europea. Esto, sin duda, le da mayor legitimidad y hace que no solamente los ciudadanos españoles respondan a estos problemas, sino que el apoyo provenga de toda la comunidad europea en general.

La labor de Greenpeace en el caso del hundimiento del buque petrolero Prestige en la costa de Galicia

El 13 de noviembre de 2002 a las 15:15 horas, el barco Prestige, con bandera de Bahamas, hace un llamado de alerta cuando se encontraba a 28 millas náuticas de Cabo Fisterra, Galicia. El navío, construido 26 años atrás, presentaba una entrada de agua debido a un golpe en dos tanques que se encontraban vacíos en el estribor¹¹. Dos horas después de que se diera la alerta, se empieza a fugar el petróleo ubicado en el interior del buque. Para evitar que la fuga continuara, se equilibró el barco llenando los tanques que se encontraban del lado izquierdo, de tal forma que éste pudiera recuperar su posición horizontal. Con dicha medida se provocó una sobrecarga que hizo imposible la entrada de la embarcación en el puerto de Coruña, ocasionando que la nave fuera enviada a alta mar (Universidad de Vigo, 2003).

El Ministerio de Fomento disponía de ocho kilómetros de barreras de contención y doce aspiradores, equipo insuficiente para detener la situación si se considera que España tiene 8,000 kilómetros de costa. Además, se informó que se llevarían a cabo acciones legales contra Grecia y Letonia; contra el primero, porque ahí era donde se encontraba el armador del barco; y contra el segundo, porque era el origen de la carga. A dos días del accidente no se habían desplegado acciones contundentes; la primera mancha negra estaba a cinco kilómetros de las Islas Sisargas, lugar declarado como de Importancia Comunitaria (LIC) por su riqueza ecológica y por ser fuente económica de la zona (Caballero, 2003). A pesar de que la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante española, aprobada diez años atrás, estipulaba que el Ministerio de Fomento debía dictar un plan nacional contra la contaminación del mar, este plan no se puso en marcha (Caballero, 2003). Además, el gobierno no informó sobre la distancia real a la que se encontraba el barco, ni sobre la cantidad de petróleo vertido, ni sobre las zonas afectadas.

Ante estos hechos, Greenpeace denunció públicamente la pasividad del gobierno central y de la Junta de Galicia. La población afectada y amenazada fue la única que percibió la problemática real. Al no haber respuesta por parte de la administración, pescadores y marineros tomaron la iniciativa y comenzaron la elaboración de barreras de contención, las cuales son unas largas cadenas de flotadores que impiden que las acumulaciones de hidrocarburos se desplacen más adentro del mar. Conforme pasaban los días, la llegada de voluntarios iba incrementándose. Como señala Pontes (2003), "el fin de semana del 6 de diciembre marcó el comienzo de la afluencia masiva de voluntarios para colaborar con las tareas de descontaminación" (p. 14). Se estima que en los fines de semana, el total de voluntarios rebasaba los 7,000 ya que diferentes redes de voluntariado nacional e internacional se organizaron para atender las necesidades que se presentaban en la costa gallega.

El gobierno reconoció no saber la cantidad exacta de petróleo que se había vertido en las costas de Galicia. Sin embargo, Greenpeace denunció que el vertido de hidrocarburos era más del doble de lo que señalaban las cifras oficiales aproximadas, por lo que se reunieron con el ministro de Medio Ambiente, Jaume Matas, y exigieron que se hicieran públicos los resultados del análisis de toxicidad de los vertidos. El presidente Aznar compareció ante la comisión de investigación del parlamento gallego para informar acerca de las decisiones tomadas y de las declaraciones que habían minimizado la catástrofe frente a las costas de Murcia. La justificación del jefe de gobierno español fue que no se actuó debido a que el accidente no fue declarado ni considerado como de emergencia nacional (Beiras, 2003).

Greenpeace presentó una queja ante la Comisión Europea (2003/4247) y recomendó a las autoridades españolas y a los demás Estados miembros de la Unión Europea proceder a la eliminación de todos los buques petroleros que estaban perdiendo hidrocarburos para controlar las fugas y evitar la dispersión del petróleo en las aguas marinas. Esto con el fin de evitar, en el futuro, desastres como el ocasionado por el Prestige. Entre los cambios necesarios para minimizar el riesgo de este tipo de catástrofes se incluyó la responsabilidad ilimitada de la industria petrolera.

Hasta antes del incidente del Prestige, este tipo de sucesos eran considerados de bajo coste para las empresas involucradas, por lo que no se desarrollaban incentivos para operar bajo las medidas apropiadas de seguridad. No obstante, en la actualidad, la responsabilidad de las empresas no es solamente atender los daños directos y a corto plazo, sino que éstas deben cubrir también los gastos de investigación y la recuperación de los ecosistemas afectados.

Sobre los aspectos legales del problema, poco se ha hecho para respetar la regulación en materia medioambiental dentro de la Unión Europea. Grecia, Malta y Chipre utilizaron el derecho de bloqueo, dentro del conjunto regional, para evitar que una directiva europea, en materia de responsabilidad penal para quien resulte responsable de accidentes marítimos que ocasionen contaminación, siguiera su curso. No obstante, un punto que es importante resaltar es que sí se han logrado cambios en las políticas de transporte marítimo. Entre éstos se encuentra la implantación de buques de doble casco, la propuesta de la creación de una red de puertos seguros, declaraciones de Áreas Marinas Especialmente Sensibles y el control público de las sociedades de clasificación.¹² Se logró además que el Gobierno adquiriera los medios necesarios para paliar los efectos provocados por el vertimiento de hidrocarburos en las aguas marinas y evitar un nuevo accidente como el del Prestige (Universidad de Vigo, 2003).

Después de la presión ejercida por Greenpeace y la sociedad civil española, el Congreso aprobó la Ley de Prevención y Control de la Contaminación que actualmente obliga a las empresas a declarar y limitar sus emisiones de vertidos. Además, se creó un registro público, en el 2003, donde se plasman las emisiones de los buques petroleros que transitan por las costas españolas (Greenpeace España, 2006). La respuesta real provino de la sociedad civil auto-organizada bajo el mando de Greenpeace y Nunca Máis¹³, así como de diversos grupos de voluntarios tanto de la península ibérica como de Europa, quienes -se argumenta- son los que realmente limpiaron las playas (Sampedro, 2007).

VI. CONCLUSIONES

Además de esto, el gobierno español no contaba con el equipo apropiado para detener el derrame petrolero. Siendo un paso obligado para embarcaciones como el buque Prestige, era imprescindible que España contara con una cantidad suficiente de herramientas necesarias para atender un accidente de este tipo. Sin embargo, pasaron varios días después del incidente y aún no se habían llevado a cabo acciones determinantes. Fue la sociedad civil internacional, de manera autónoma y a través de OINGs, la que actuó y presionó al gobierno para proceder de manera efectiva.

Aunque a lo largo del acontecimiento el gobierno español cometió errores que afectaron al medio ambiente en la costa de Galicia, este suceso sirvió de precedente para evidenciar la falta de aplicación de la política ambiental que regula a España, en el marco de la Unión Europea. Si bien dicho bloque ha experimentado importantes avances respecto a la legislación ambiental, España no procedió exitosa y prontamente a la solución del problema de contaminación que causó el buque.

La sociedad civil internacional, a través de diversas organizaciones internacionales, especialmente Greenpeace, mostró su capacidad efectiva de acción en situaciones en las cuales los gobiernos han podido actuar rápidamente. Dado que el petróleo estaba contaminando el agua de la costa, Greenpeace procedió a trabajar directamente en la zona afectada; a su vez, presionó al gobierno para que tomara medidas encaminadas a la solución del problema y, por último, cuestionó la aplicación de la política ambiental española, con lo que consiguió ejercer presión para que fuera modificada y usada correctamente.

La magnitud del hundimiento del buque petrolero Prestige y el consecuente derramamiento de petróleo en la costa de Galicia, permiten a su vez, constatar la existencia de problemáticas que conciernen al mundo entero, en este caso las medioambientales.¹⁴ Aunque el petróleo se derramó en la costa de Galicia, el daño ambiental ocasionado afectó a las zonas aledañas. La cuestión medioambiental ha sido y continuará siendo de especial interés para las OINGs, entre ellas Greenpeace. La capacidad de reacción de esta organización fue inmediata, implicándose a los pocos días en trabajos de limpieza y reparación de los daños provocados por el buque. Además, la gente salió a las calles a reclamar al gobierno la poca –si no es que nula- respuesta al desastre; en un periodo posterior a quince días del incidente, no se veía aún actuación del gobierno. Gracias a la influencia y participación de Greenpeace, el gobierno español comenzó a trabajar en la generación de propuestas para la solución del problema.

Con el análisis de este caso se pudo comprobar la hipótesis planteada al inicio de la investigación. En el marco de la globalización, han surgido problemas mundiales que los Estados ya no pueden resolver por sí solos; necesitan la colaboración de otros actores, por ejemplo, las OINGs, como representación mayoritaria de la sociedad civil internacional, para lograr la solución exitosa de los mismos. Este grupo ha surgido como un actor que trabaja en complemento con la acción gubernamental; legitima al Estado, cuando las políticas públicas son adecuadas; y trabajan en conjunto con el mismo, cuando éstas no lo son.

Las OINGs, específicamente las medioambientales, han alcanzado incluso la modificación de leyes a favor de la conservación ambiental, logrando de esta manera actuar como complemento de la actividad estatal en la mejora de las políticas públicas. La sociedad civil internacional se está auto-organizando y está encontrando sus líderes en las OINGs. Sus acciones son cada vez más eficientes y proactivas en torno a los problemas que conciernen a la sociedad global.

Dado el proceso de globalización que se ha experimentado, las sociedades civiles de las naciones se han visto en la necesidad de traspasar las fronteras y atender los problemas mundiales. Se da paso a una sociedad civil internacional que participa en la formulación y aplicación de políticas públicas globales en conjunto con el Estado. Éste mismo ha respondido, en muchos casos, de manera positiva originando que la sociedad civil internacional y el gobierno desarrollen gradualmente un balance entre las exigencias de la sociedad y la capacidad del Estado para reaccionar ante ellas.

En este punto, cabe destacar que, si bien en el caso Prestige no se evidenció una participación activa entre Estado, sociedad civil internacional y sector privado, éste último no debe ser olvidado; más bien, debe ser incluido en la generación de soluciones a las problemáticas globales. En la medida en que se dé un consenso entre los tres, las dificultades que se presentan a nivel mundial podrán ser resueltas de una manera más completa e integral. Así, dentro de este marco de reestructuración de la acción estatal, las OINGs, más que competir con el Estado, están actuando en corresponsabilidad con éste en la formulación, aplicación y evaluación de políticas públicas mundiales que permitan la solución efectiva de los problemas que aquejan a la sociedad internacional actual.

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Notas

* El presente artículo se basa en la tesina "Corresponsabilidad Estado-social civil internacional. Las OINGs como complemento de la acción gubernamental de los Estados: Greenpeace y el caso Prestige en Galicia, España", realizada por la autoras en el semestre enero-mayo 2007 como parte del curso Seminario de Relaciones Internacionales, impartido por la Dra. Luz Araceli González Uresti.

1 El Estado-Nación con territorio, población y gobierno data de 1648, en el contexto de la Paz de Westfalia, la cual pone fin a la Guerra de los Treinta Años.

3 Traducción de las autoras. El texto original extraído es el siguiente "Individuals and associations contruct rationalized structures with explicitly formulated goals, sometimes diffuse [...] but usually specific and functionalist." (Boli y Thomas, 1999:45)

4 Recursos que son adquiridos a través de donaciones de individuos, empresas e incluso, algunas veces, de los gobiernos.

5 Tales como Vega (2006), Ferullo (2000), Serbin (1997), Barcena (2002), S. Cohen (2005), Messner (2001), Wahl (1997), Maihold (1999), Boulding (1994), Fisas (2006), entre otros.

6 En el apartado anterior se mencionó el tercer sector como toda la sociedad civil. Se marca, en esta sección, la diferencia que hace Ferullo para comprender el análisis particular que él realiza acerca de la importancia de la participación de las organizaciones internacionales no gubernamentales.

7 Las ONGs cumplen estos requisitos al brindar servicios incluso más eficientes que los mismos Estados, principalmente, en temas de tipo blando (Ferullo, 2000: 159).

8 También conocida como Cumbre de la Tierra.

9 Alemania, Argentina, Australia, Austria, Bélgica, Brasil, Canadá, Chile, China, Dinamarca, Eslovaquia, España, Estados Unidos, Islas Fiji, Filipinas, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, India, Israel, Italia, Japón, Líbano, Luxemburgo, Malta, México, Nueva Zelanda, Noruega, Países Bajos, Papua Nueva Guinea, Polonia, Reino Unido, República Checa, Rumania, Rusia, Suecia, Suiza, Tailandia y Turquía.

10 Ornitología: parte de la zoología que trata de las aves (Real Academia Española, 2001).

11 Banda derecha de un barco mirando de popa a proa.

13 Nunca Máis (o Nunca Más, en español) es una organización ciudadana cuyo objetivo declarado es evitar la repetición de desastres ecológicos en Galicia, España.

14 Véase Caballero (2003) y (García, 2003) para conocer los informes publicados por Greenpeace España y el Fondo Mundial para la Naturaleza-Capítulo España (WWF/Adena), respectivamente. Ambas investigaciones presentan los estudios sobre las repercusiones ambientales y socioeconómicas del derrame del Prestige.