El artículo 59 constitucional y el autoritarismo mexicano vigesímico. Una síntesis explicativa*

Constitutional Article 59 and 20th Century Mexican Authoritarianism: An Explanatory Explicative Synthesis

José Ramón López Rubí Calderón**

** Director de la revista académica Estudios de Política y Sociedad y Coordinador de Análisis del diario Cambio de la ciudad de Puebla. joseramonlrc@gmail.com

Fecha de recepción: 6/02/06
Fecha de aceptación: 02/10/06

Resumen

Si los componentes principales del autoritarismo mexicano del siglo XX fueron un presidente fuerte y un partido hegemónico leal a él, podemos preguntar: ¿cuáles fueron las causas de la formación del binomio que lo sostuvo y articuló exitosamente? Desde el neoinstitucionalismo, este texto lleva a cabo una primera exploración de las conexiones causales entre la instalación y funcionamiento de la no-reelección consecutiva en el Congreso federal y la creación y persistencia del régimen autoritario. De hecho, tal institución (regla) contribuyó a la concentración del poder en un solo partido, el cual ayudó, después, a la concentración del poder en una sola figura, el presidente.

Palabras clave: autoritarismo, presidencialismo, hegemonía, no-reelección consecutiva, institución.

Abstract

If the principal components of Mexico's 20th century authoritarianism were a strong president and a hegemonic party loyal to it, we need to ask: What were the causes of the creation of the binomial system that was in fact successfully supported and articulated. From the perspective of neoinstitutionalism, this text explores not only the causal connections between the implementation and the workings of no-reelection in the federal Congress, but also the creation and persistence of the authoritarian regime. In fact, such an institution (institutional rule) contributed to the concentration of power in one single party that then contributed to the concentration of power in one single figure, the president.

Durante la mayor parte del siglo veinte, el proceso político en México estuvo determinado por la vigencia y operación de una singular variante de los regímenes que Juan José Linz identificó como autoritarios¹.

No obstante la existencia de partidos, la celebración de elecciones y el establecimiento constitucional de la representación política y la división de poderes, el llamado "régimen de la Revolución", no fue una democracia presidencial. No era una democracia porque las elecciones no eran el mecanismo de competencia efectiva por el poder entre partidos que toda democracia supone, sino el mecanismo de legitimación de las relaciones de poder existentes; no era un presidencialismo en el sentido del sistema de gobierno opuesto al parlamentarismo porque el presidencialismo es, esencialmente, un sistema de poderes separados y equilibrados; y en México se dio la supremacía presidencial y la subordinación de los poderes Legislativo y Judicial. Dicho régimen fue, sencillamente, un autoritarismo presidencialista de partido hegemónico mayoritario.

La correcta traducción institucional del hoy antiguo régimen es: elecciones no competitivas bajo el control gubernamental y reglas electorales mayoritarias (sistema electoral uninominal sobrerrepresentativo) a favor de la conservación del monopolio político-legislativo del partido oficial que sostiene la supremacía metaconstitucional de la figura titular del poder Ejecutivo federal, el presidente de la República (López R. C., 2005 y 2006).

Así, resulta claro que los dos componentes centrales de tal régimen autoritario fueron: 1) la hegemonía de un partido dentro de la arena legislativa tanto a nivel federal como local y 2) la subsiguiente concentración del poder en el líder de facto de tal partido, el presidente: el "presidencialismo mexicano" per se.

¿Cuál es la relación entre la prohibición de la reelección consecutiva de los miembros del Congreso de la Unión contenida en el aún vigente artículo 59 constitucional² y la conformación de un partido hegemónico? ¿Cuál fue el impacto del funcionamiento de la institución o regla³ antireeleccionista sobre el "presidencialismo mexicano"? Las líneas siguientes constituyen la síntesis de una primera exploración neoinstitucionalista de las conexiones causales entre la también llamada no-reelección legislativa inmediata y el autoritarismo en versión nacional vigesímica.

1. EL ARTÍCULO 59 CONSTITUCIONAL Y EL BINOMIO AUTORITARIO PRESIDENTE-PARTIDO HEGEMÓNICO. UNA SÍNTESIS EXPLICATIVA

1.1 Prefacio a la explicación

En otras palabras, el presidente fue una figura conducida a la superioridad y dominio políticos no tanto por la vía constitucional como por la metaconstitucional. Evidente e indiscutiblemente, el factor preponderante de dicha condición fue la presencia del partido hegemónico leal a él. Si la fuerza del presidente proviene de un partido que la hace posible y, por tanto, éste sostiene al régimen autoritario, una pregunta se impone: ¿cuál es el proceso genético de la hegemonía del PNR-PRM-PRI?

El Partido Nacional Revolucionario (PNR) se crea en 1929, gracias a la alianza entre los diversos grupos revolucionarios, como reacción y salida ante una situación política insostenible: la agudización del enfrentamiento "intrafamiliar" por el poder y el crecimiento de la inestabilidad política tras el asesinato del último caudillo (Álvaro Obregón). No es, como reza el lugar común, resultado del capricho, imposición o genialidad individual de Plutarco Elías Calles, sino de la agregación de voluntades varias y, generalmente, antagónicas: los caciques y líderes militares⁶. Estos poderes —tanto formales como fácticos— se incorporaron al partido por distintas razones, a saber: a) su adhesión incondicional a Calles o su cercanía al nuevo núcleo político formado por el callismo y los dirigentes del Centro Director Obregonista⁷; b) la conveniencia de hacerlo a cambio de cierto respeto a su poder regional; c) el temor de la destrucción física.

Este aglutinamiento de la mayoría de los actores relevantes del movimiento revolucionario en una misma organización imposibilitó el surgimiento de opciones partidistas de fuerza real y carácter permanente que establecieran competencia y, por ende, retardó la formación del caldo de cultivo para la generación de oposición institucionalizada.

No obstante su origen, el fortalecimiento posterior del partido requeriría la eliminación de los componentes regionales que lo alimentaron (cacicazgos y partidos locales) y la transferencia de sus recursos políticos a una sola instancia de dirección y decisión. Una vez más, los actores aceptaron nuevas reglas del juego: la primera vez lo hicieron para sustituir la violencia y la fuerza como vehículos de acceso al poder (formar el partido) y la segunda, para renunciar en gran medida a su autonomía política (permitir a la dirigencia nacional del partido administrar y repartir el poder).

Pero, ¿cuáles fueron los medios de consecución de la tarea centralizadora? La respuesta se localiza en la Segunda Convención Nacional Ordinaria del PNR, llevada a cabo en 1933: por un lado, la aprobación de una moción que obligó a los partidos locales a disolverse y, por otro, la decisión de instituir la no-reelección legislativa inmediata⁸. Esto último no fue sino la acotación de las implicaciones de la redacción de los artículos 51 y 58 constitucionales entonces vigentes, los cuales no prohibían y, por tanto, permitían a los diputados federales y senadores, respectivamente, buscar la reelección una vez terminado su periodo⁹.

1.2 El núcleo de la explicación

La racionalidad de la reforma antireeleccionista de 1933 puede ser rastreada en las condiciones políticas de la época y los dilemas impuestos por ellas al liderazgo real del PNR y, por lo mismo, a los detentadores formales del poder federal¹⁰. El diseño e implantación de la nueva cláusula constitucional, colocada como un nuevo artículo 59¹¹, responden a dos razones íntimamente vinculadas: 1) cortar la fuente de influencia y poder de los grupos políticos locales mediante la restricción institucional que interrumpiera la reelección de sus agentes en el Congreso de la Unión y 2) permitir al Comité Ejecutivo Nacional del PNR efectuar una rotación permanente de los cargos legislativos entre los cuadros del partido¹².

La reforma en cuestión derivó tanto en el debilitamiento de las maquinarias políticas locales a favor del partido (Weldon, 1994) como en el control de su dirigencia nacional sobre la nominación y acceso a los puestos en las Cámaras de Diputados y Senadores, lo que no sólo coadyuvaría a culminar la centralización del poder sino que impulsaría y catalizaría la formación de la hegemonía del partido. Por tanto, y gracias a la conexión desarrollada entre el titular del poder Ejecutivo y el partido a partir de 1937, tal medida contribuyó a la creación del "presidencialismo mexicano". Veamos.

1.3 Desarrollo de la explicación

Posteriormente, cuando Lázaro Cárdenas toma el liderazgo del partido, la regla antireeleccionista se convierte también en el medio para evitar la aparición de grupos con capital político propio, a raíz de su actividad legislativa, que pudieran rivalizar con el grupo dominante y obstaculizar la actividad presidencial. El partido resolvió poner en manos del jefe del Ejecutivo, su jefe, la facultad de establecer el marco de oportunidades, distribuir los cargos y marcar el ritmo de la movilidad política.

Si el presidente era el jefe de hecho del partido y las cámaras estaban llenas de integrantes de éste, la obediencia de los congresistas —y, por tanto, la subordinación del poder Legislativo federal en su conjunto&— era fácilmente asegurada. Así, la regla de no reelección legislativa inmediata permitió construir el monopolio oficial de la representación y la legislación —ya conocido como PRI— y bloqueó los incentivos para hacer del Congreso de la Unión un órgano de gobierno fuerte y eficaz, convirtiéndolo en un instrumento del poder del presidente en turno¹⁴.

En consecuencia, el principio de división de poderes fue anulado y se inició un extenso periodo de gobiernos unificados, es decir, gobiernos entendidos a partir de la identificación partidaria entre el poder Ejecutivo y el poder Legislativo. Dicho de otro modo, el presidente obtuvo el control mayoritario del Congreso de la Unión, lo que le permitió obtener votaciones cohesivas (voto uniforme de su bancada en una cámara) y coherentes (coincidencia entre ambas cámaras) para llevar a cabo sus proyectos de ley¹⁵.

De esta forma, el esquema de gobierno unificado posibilitó: 1) la integración y desintegración selectiva de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y 2), desde el Congreso mismo, la protección y reforzamiento de la hegemonía del partido oficial a través de la definición legal tanto de las reglas y condiciones del juego político-electoral como de los jugadores habilitados para participar en él o, lo que es lo mismo, a través de la estructuración ad hoc del sistema electoral y, subsecuentemente, del sistema de partidos¹⁶.

Con base en todo lo anterior, la línea de dirección causal del singular autoritarismo posrevolucionario mexicano es: creación del Partido Nacional Revolucionario, bloqueo a la formación de partidos opositores no coyunturales, modificación de los incentivos institucionales para estrategias de carrera (reforma antireeleccionista de 1933), centralización del poder en el partido y monopolio legislativo del partido oficial (operación de la regla de no reelección consecutiva), subordinación del poder Legislativo federal, supremacía del líder real del partido, "presidencialismo mexicano"¹⁷.

Con el tiempo, la no-reelección consecutiva en el Congreso de la Unión imprimió durabilidad al autoritarismo al soportar la estructura de incentivos —sanciones y recompensas— que garantizaron la disciplina y la lealtad del personal político: los congresistas, aglutinados en un solo partido, eran obedientes porque de ello dependía su próximo trabajo; y el esquema de circulación constante coadyuvaría a mitigar el descontento y minimizar los riesgos de fractura con la finalidad de conservar el status quo¹⁸.

2. ¿CONGRESISTAS RACIONALES?

¿Cómo entender la decisión de los congresistas de aprobar una reforma que aparentemente conlleva efectos nocivos sobre sus intereses políticos? Si bien conocemos el propósito de la no-reelección consecutiva, es decir, el objetivo de sus ingenieros institucionales, no sabemos con certeza por qué los destinatarios la aceptaron. De entrada, la decisión de los congresistas parece aún más extraña porque en ese momento (1933) el partido no contaba con los medios para obligarlos a tomarla.

Partiendo del supuesto de que los políticos son individuos racionales cuyas decisiones responden a balances de conveniencia política, dados en función del marco institucional en el que se desenvuelven (López R. C., 2004), la explicación sugerida por Benito Nacif cobra sentido: los congresistas no ambicionaban una carrera parlamentaria porque el Congreso de la Unión no era campo fértil para ello. De hecho, los congresistas no gozaban de autonomía política ni contaban con el margen de maniobra suficiente para conquistarla; por el contrario, dependían de los grupos políticos de base regional y trabajaban para ellos. Los congresistas se reelegían si y sólo si el liderazgo de dichos grupos creía conveniente que continuaran como su representantes en el Congreso federal.

Sin duda, los congresistas tenían incentivos para eliminar la reelección consecutiva en un intercambio con el partido. Es posible que, si los congresistas notaban que el liderazgo del partido iba a "jugar rudo" (play rough) y el costo político individual de la defección —no materializar ambiciones a futuro— en aquel momento ya era considerado muy alto (Weldon, 1994), resolvieran realinear sus intereses con quien pensaban podría recompensarlos, cuando menos, con certidumbre laboral dentro de sus áreas de influencia (administración pública federal, gobiernos estatales, estructura partidista). De esta forma, los congresistas se inclinarían por prescindir de la posibilidad de reelegirse²⁰ en vista de obtener una mejor carrera política a cambio de otorgar, primero al partido y luego a su líder, la capacidad de diseñar las opciones de carrera e imponer los cursos de acción dentro de la esfera legislativa de acuerdo con sus propios intereses. Y no se equivocaron: generalmente, los políticos priistas recorrieron puntualmente las posiciones del escalafón político-legislativo-administrativo nacional sin preocuparse por el desempleo.

3. CONCLUSIÓN

Hasta antes de 1997 —fecha en que los avances de las reformas electorales que moldearon la transición a la democracia (rediseño de la estructura institucional de competencia y acceso al poder, inyección de competitividad político-electoral, pluralización de la representación política) convergen y posibilitan la desaparición de la mayoría priista en la Cámara de Diputados federal y, por tanto, del gobierno unificado— el presidente mexicano debió su fuerza no tanto al texto constitucional²¹ como a sus poderes partidistas, es decir, a su posición de "primer priista" y a los recursos políticos extraídos de la no-reelección legislativa inmediata a través del partido hegemónico para controlar a los congresistas y, consecuentemente, al poder Legislativo federal en su conjunto.

Sin un partido sumamente disciplinado, que reconociera al presidente como guía y que monopolizara los asientos en las cámaras legislativas, el "presidencialismo mexicano" no podría haberse anunciado siquiera. Y la no-reelección legislativa inmediata fue, precisamente, la fuente o el medio para conseguir congresistas disciplinados trabajando para el presidente bajo el esquema de un gobierno unificado.

La relación positiva entre el artículo 59 constitucional y el autoritarismo mexicano vigesímico es clara.

Referencias bibliográficas

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Notas

* Agradezco las sugerencias del par de dictaminadores de la revista.

1 Según Linz (1975), las características generales de los autoritarismos son la movilización de baja intensidad y extensión, la presencia de un líder o pequeño grupo directivo, el ejercicio del poder dentro de marcos dotados de predictibilidad a pesar de su definición deficiente y, sobre todo, el pluralismo limitado, el cual, al obstaculizar la interacción equilibrada de actores diferenciados, cancela de antemano cualquier desarrollo institucional de significado operativo democrático. Salvo extrañas excepciones, los estudiosos de la política mexicana están de acuerdo en que las categorías linzeanas (y no el modelo burocrático-autoritario de O'Donnell, por ejemplo) permiten derivar explicaciones plausibles sobre el caso mexicano. Para una breve revisión de la aplicación del trabajo de Linz a nuestro país, véase Molinar Horcasitas (1993).

2 "Los senadores y diputados del Congreso de la Unión no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Los senadores y diputados suplentes podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de propietarios, siempre que no hubieren estado en ejercicio; pero los senadores y diputados propietarios no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes". Véase la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (2002).

3 En el sentido de Douglass North (1990): las instituciones son las reglas formales e informales del juego en una sociedad.

4 El partido oficial fue nombrado así en 1946, tiempo después de que la denominación originaria de Partido Nacional Revolucionario (PNR) fuera sustituida en 1938 por Partido de la Revolución Mexicana (PRM).

5 Para un análisis de los poderes constitucionales del presidente mexicano, véase Mainwaring y Soberg Shugart (1997). De acuerdo a estos autores, la Constitución de 1917 determina una presidencia que en su relación con el Congreso resulta "potencialmente marginal", es decir, una presidencia carente de poderes legislativos de decreto (modificar el status quo sin sanción congresional previa), de veto parcial y de veto fuerte (defender el status quo). Especialmente, tal fue el caso en el campo presupuestal debido a la indefinición jurídica que hasta hace poco tiempo enfrentó y resolvió la Suprema Corte.

6 Una visión un tanto diferente de la creación del PNR se encuentra en el famoso libro de Luis Javier Garrido (2000). Garrido se inclina por postular una decisión callista de carácter unipersonal con arreglo a fines personales.

8 Para una historia del proceso de instauración de dicha regla contada por un politólogo, véase el espléndido trabajo de Jeffrey Weldon (1994).

9 Ningún autor repara en hacer explícito este dato. El artículo 51, decía: "La Cámara de Diputados se compondrá de representantes de la Nación, electos en su totalidad cada dos años, por los ciudadanos mexicanos". El 58, por su parte: "Cada senador durará en su encargo cuatro años. La Cámara de Senadores se renovará por mitad cada dos años".

10 En estos años surgió el Maximato.

11 Como ya se dijo, la reelección legislativa inmediata estaba permitida por los artículos 51 y 58. Hasta 193 3, el artículo 59, contenía los requisitos para ocupar un escaño en el Senado. Ningún autor menciona este dato.

12 Así, pues, cabe enfatizar que la razón de ser de la no reelección consecutiva en el Congreso federal remite a la intención de articular y concentrar el poder y no de extender el espíritu revolucionario antireeleccionista plasmado en la Carta Magna por los constituyentes de 1917 para la presidencia de la República (artículo 83).

13 Tomemos el ejemplo más significativo: desde su fundación en 1939, hasta la década de 1980, el Partido Acción Nacional (PAN) no pudo ser y no fue una organización encaminada a ganar elecciones sino simplemente un grupo de presión política particular que actuaba como "oposición leal y partido de protesta" (Soledad Loaeza dixit).

14 Existen datos que demuestran la debilidad del Legislativo y su sometimiento al Ejecutivo como producto directo de la no reelección legislativa inmediata: de 1917 a 1934 (antes de la no-reelección) se presentaron 1176 iniciativas; 45.3% fueron hechas por la Cámara de Diputados y 51.2% por el presidente; de 1934 a 1946 (después de la no-reelección), los diputados sólo presentaron el 14% y el presidente el 83%. En el periodo 1917-1934, el 62.6% de las iniciativas presidenciales fue aprobado y en el periodo posterior, 1934-1946, el 97.1%.

15 No se olvide que México cuenta con un poder Legislativo federal de naturaleza bicameral: una Cámara de Diputados y una Cámara de Senadores que juntas forman el Congreso de la Unión.

16 Este último proceso implica la expedición de la Ley Federal Electoral en 1946 y sus modificaciones en 1951, 1954 y 1963. La lógica del proceso sufre una pequeña pero significativa variación, en 1977, con la reforma electoral del entonces secretario de Gobernación federal Jesús Reyes Heroles quien, como resultado de la deslegitimación del régimen, inicia la liberalización política del mismo: legaliza la organización política de la izquierda e introduce la representación proporcional en la Cámara de Diputados federal, permitiendo la incorporación de la oposición a la vida institucional legislativa del país. A partir de este momento, toda reforma electoral dejaría de beneficiar única y exclusivamente al PRI.

18 Para Careaga (1996), el intento de reforma reeleccionista de 1964-1965 fracasa porque su aprobación suprimía el mecanismo que permitía a los actores políticos del priismo "repartirse el poder sin pelear" y mantener el equilibrio político existente.

19 El porcentaje de diputados federales reelectos por periodos es: 1926-1928, 28.4%; 1928-1930, 29.3%; 1930-1932, 30.7%; 1932-1934, 31.8%. En cuanto a los senadores: 11.5%, 14.1%, 15% y 7.1%, respectivamente. Fuente: Nacif (2000).

20 Los diputados federales también eliminaron 130 asientos de la Cámara de Diputados, lo que confirma su poco interés en ella y, por extensión, la idea de Nacif.

21 Ver la nota 5.

Información sobre el autor

José Ramón López Rubí Calderón hizo estudios de Ciencia Política y Relaciones Internacionales en el Centro de Investigación y Docencia Económicas de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla. Actualmente es Director de la revista académica Estudios de Política y Sociedad y Coordinador de Análisis del diario Cambio de la ciudad de Puebla. En el 2003 le fue otorgado el Premio Nacional Juvenil de Ensayo Político (IMJ, CIDE, IFE, FLACSO, UdeC). Ha publicado ensayos, críticas y reseñas en Este País, Foro Internacional, Metapolítica, Política y Gobierno, entre otras revistas. Es colaborador regular de DATAMEX, la revista mensual de análisis sobre México de la Fundación Ortega y Gasset y el Centro de Estudios de México en la Unión Europea del Instituto Universitario Ortega y Gasset.