El crédito y los ejidatarios que producen maíz y sorgo de temporal en Valle de Santiago, Guanajuato*

Credit and ejidatarios producing seasonal maize and sorghum at Valle de Santiago, Guanajuato

María Cristina Steffen Riedemann**

** Profesora-investigadora del Departamento de Sociología, Área de Estudios Rurales y Urbanos, Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa. Correo electrónico:<cristinasteffen@yahoo.com>.

Artículo recibido el 28 de marzo de 2012
Aceptado el 16 de noviembre de 2012

Resumen

El sector agroalimentario mexicano, subordinado a los lineamientos impuestos por los organismos financieros internacionales, vive un creciente deterioro que se expresa en la dependencia alimentaria, el abandono de tierras de cultivo, la caída del nivel de ingresos de los productores y en el incremento de la migración. Son los ejidatarios, de manera especial los pequeños productores de granos, quienes han sido de los más afectados con la imposición del modelo de libre mercado. Este trabajo busca contribuir a la evaluación de las políticas del Estado orientadas a apoyar la producción de los ejidatarios temporaleros que cultivan granos. Con este fin se analiza un programa de crédito que se ha ofrecido a los pequeños productores denominados, oficialmente, de media y alta marginalidad, a fin de evaluar sus efectos en las posibilidades de sobrevivencia de este sector social. Específicamente, se reflexiona sobre el caso de ejidatarios productores de maíz y sorgo de temporal del municipio de Valle de Santiago del estado de Guanajuato que han trabajado en los últimos años con el programa de crédito llamado Apoyo para la Adquisición de Insumos Agrícolas.

Palabras clave: políticas públicas, crédito, ejidatarios, maíz y sorgo de temporal.

Abstract

Maria Cristina Steffen Riedemann The Mexican food industry, subject to the guidelines imposed by the international financial organizations, is facing a deterioration expressed in food dependency, abandonment of farmland, the fall of the income of producers and increasing migration. The ejidatarios are the small grain producers, and the most affected by the imposition of free market model. This study aims to evaluate government policies designed to support the production of seasonal grain-growing ejidatarios. To this end we analyze a credit program offered to small producers called officially, of medium and high marginality, to assess its effects on the survival rate of the social sector. Specifically, we examine the case of ejidatarios producing seasonal maize and sorghum in the township of Valle de Santiago, Guanajuato, who have worked in recent years with the credit program called Support for Acquisition of Agricultural Inputs.

Introducción

Es de conocimiento general que los obstáculos que enfrentan los eji-datarios temporaleros para garantizar su subsistencia, fundamentalmente los productores de granos, se profundizaron con la adopción del modelo neoliberal. A pesar que los granos constituyen los alimentos básicos para la población nacional y la principal fuente de subsistencia de la gran mayoría de los ejidatarios, la política de modernización del campo implantada en 1988 por el gobierno de Salinas de Gortari, definió los granos como cultivos en los que el país no tiene ventajas comparativas y redujo radicalmente los apoyos destinados a ellos. En concordancia con lo anterior, la implantación en 1990 del Programa Nacional de Modernización del Campo (Pronamoca) excluyó de modo expreso a los temporaleros, exceptuando a los calificados como de buen temporal o con potencial productivo, de prácticamente todos los apoyos a la producción. Con posterioridad, en 1993, se implantó Procampo, programa que estableció un subsidio equivalente a cerca de cien dólares por hectárea cultivada con granos, apoyo al que sí pudieron acceder pequeños productores de temporal. Sin embargo, este subsidio no fomentó la producción, ya que gran parte de ellos destinaron ese recurso para mejorar el consumo familiar.

Uno de los ejes centrales de esta política modernizadora del campo que ha contribuido especialmente a desarticular y destruir la producción ejidal de granos y sobre todo la de los ejidatarios temporaleros, es la reforma al crédito agropecuario otorgado por el Estado que excluyó de su cartera a los pequeños productores calificados como de escaso potencial productivo. Estos productores, sin acceso a crédito ni otros recursos para enfrentar la producción, fueron lanzados al mercado a competir con los granos ofertados en el mercado internacional cuyos precios están establecidos por debajo del costo de producción del principal exportador que es Estados Unidos, es decir, son precios dumping (Institute for Agriculture and Trade Policy, 2002: 2 y 7). El margen de dumping, o dicho en otras palabras, el porcentaje en que los precios de exportación establecidos por Estados Unidos están por debajo de los costos de producción, en el caso del maíz alcanzó un promedio de 19% de 1997 a 2005 (Wise, 2010: 178, 180). Esta situación ha provocado en México una caída de 66% del precio real de este grano desde inicios de los años noventa hasta 2005 (Wise, 2010: 180), y la consiguiente 140 reducción de la superficie cultivada, así como el frecuente abandono de parcelas, en especial las pertenecientes a regiones caracterizadas por el mal temporal, cuyos productores deben emigrar para poder subsistir.

A fin de aportar elementos para la reflexión sobre la precariedad o ausencia de programas del Estado para el fomento a la producción, entre los que se encuentran los de crédito específicamente orientados a los sectores campesinos más pobres, este trabajo analiza los alcances del programa Apoyo para la Adquisición de Insumos Agrícolas, impulsado de manera conjunta por los gobiernos federal y del estado de Guanajuato. Operado por los municipios, ha funcionado en esta entidad desde 2007 con la finalidad de proporcionar crédito a los pequeños productores de maíz y sorgo de temporal para la adquisición de insumos agrícolas. El caso abordado es el del municipio de Valle de Santiago. Para contextualizar el análisis, en el primer apartado se hace una referencia muy general al problema del crédito público para el sector agropecuario. En el segundo apartado, teniendo como base la información proporcionada por el VIII Censo Agrícola, Ganadero y Forestal y el IX Censo Ejidal, ambos levantados en 2007, se destaca la importancia del sector temporalero en la agricultura nacional y en el estado de Guanajuato, y en ambas la de los ejidatarios temporaleros. En la tercera parte se presenta una evaluación del Programa Insumos Agrícolas en el municipio estudiado, para concluir con algunas reflexiones sobre el problema del crédito para este sector ejidal.

El crédito y los pequeños productores temporaleros

Antecedentes

Las políticas de financiamiento rural impulsadas por el Estado hasta fines de los años ochenta del siglo pasado se fundamentaron en la concepción de que el crédito agrícola constituía un instrumento de fomento a la producción; era por lo tanto un insumo productivo para cuya operación se requería la existencia de instituciones financieras de fomento como el Banco Nacional de Crédito Rural (Banrural) y Fideicomisos Instituidos en relación con la Agricultura (FIRA) (Cruz, 2007: 55).

De esta manera, el crédito, recurso básico para emprender los cultivos, y que siempre fue escaso para los ejidatarios temporaleros, ha sido prácticamente inexistente para ellos desde la implantación de la política de ajuste estructural en el país.

Un documento de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) que analiza la política financiera posterior a las reformas de 1989 y, sobre todo, la que se formuló luego de la crisis económica de 1994-1995, distingue tres tipos de programas públicos enfocados al financiamiento. En primer lugar, los que proporcionan crédito a través de FIRA y Financiera Rural (Finrural); en segundo lugar, los que otorgan crédito "a grupos específicos de productores" y fomentan "la creación de sujetos de crédito mediante fondos de garantía, así como de instrumentos para disminuir el riesgo"; y en tercer lugar, los que promueven la creación de intermediarios financieros rurales para que estos se conviertan en instituciones de "primer piso para la operación de la banca de desarrollo" (CEPAL, 2007: 4). Pero tampoco estos programas e instituciones incluyen la participación de los pequeños productores 142 de granos caracterizados por cultivar tierras de incierto o mal temporal. En algún momento, una parte de ellos han sido objeto de programas de crédito de escasa cobertura y volumen, como el que se analiza en este trabajo.

Evolución del crédito

Un efecto inmediato de la reforma al sistema de crédito rural fue la drástica reducción de la superficie agrícola acreditada, que se puede apreciar con la simple observación del cuadro 1. La superficie que Banrural financiaba cada año de 1980 a 1989 oscilaba entre 5.5 y más de 7 millones de hectáreas, cifra esta última que predominó durante seis años, lo que arroja un promedio anual de 6.6 millones de hectáreas. Si se considera que la superficie cultivable abarcaba 23.1 millones de hectáreas hacia finales de los años ochenta del siglo pasado (De Ita, 2000: 5), se puede concluir que la banca de fomento financiaba aproximadamente 28% de la superficie cultivada. Un año después de que se llevara a cabo la reforma, en 1990, cayó a 1'951 000 hectáreas, desplome que se intensificó entre 1991 y 1995, cuando la superficie acreditada apenas superó un millón de hectáreas.

También cambió de manera significativa la distribución del crédito entre superficie de riego y temporal. De 1980 a 1989, más de 75% se orientaba a tierras de temporal, pero a partir de 1990 empezó a decrecer su participación, llegando aproximadamente a 40% entre 2004 y 2006 y, a cambio, creció el crédito a las tierras de riego, especialmente de los estados del norte del país (FAO, 1994: 11; CEPAL, 2007: 50).

Según el Censo Agrícola, Ganadero y Forestal levantado en 2007, la superficie agrícola del país es de 31.5 millones de hectáreas (INEGI, 2009a: cuadro 2). Si se tomara esta cifra reciente como base, se constataría que en 1990 se habría acreditado cerca de 6.4% de la superficie, alcanzando su derrumbe más pronunciado en 2003 cuando solo 0.94% de la superficie agrícola nacional recibió crédito.

En 2003, Banrural fue liquidado y sustituido por Finrural, organismo público descentralizado. Con esta institución en 2006 se dio una parcial recuperación del crédito cuando abarcó 8.8% de la superficie agrícola nacional. Si bien en 2007 la superficie apoyada se incrementó a 16.1% del total, y en 2008 a 17.4%, en 2009 volvió a experimentar un descenso y solo se benefició a 12.4% de las tierras agrícolas. Por lo tanto, la radical escasez de crédito en el campo mexicano es un problema endémico, que no ha hecho más que agudizarse en las últimas décadas.

Por otra parte, según datos del mencionado Censo Agropecuario 2007, en ese año existían 5'548 845 unidades de producción en el campo, de las cuales, 4'069 957 tenían actividad agropecuaria o forestal (INEGI, 2009a: cuadro 1). De estas últimas, indica el Censo, 146 437 disponían de crédito, es decir, el equivalente a 3.6% de las unidades de producción (INEGI, 2009a: cuadro 107).

Como concluyen estudios recientes de la CEPAL, en México el sector primario "participa cada vez menos del crédito total"; la Financiera Rural "ha reducido tanto las cuotas de los avíos como el monto total de los créditos refaccionarios que otorga"; tanto Finrural como FIRA tienen como prioridad atender la agricultura de riego del norte del país, a los grandes productores y a algunos medianos, excluyendo a la mayoría de estos y a los pequeños (CEPAL, 2007: 11; CEPAL, 2010: 183). La carencia de crédito, aunada al hecho de que la gran mayoría de los ejidatarios y pequeños productores permanecen excluidos de las demás políticas del Estado de fomento productivo, ha contribuido a convertir a México en importador neto de granos básicos.

Existen otros programas orientados a localidades rurales de alta o muy alta marginación impulsados por el Estado y gobiernos, tanto estatales como municipales, que suponen la provisión de recursos financieros con distintos objetivos. Por ejemplo, el Proyecto Estratégico para la Seguridad Alimentaria (PESA), cuya finalidad es apoyar el desarrollo de las capacidades de las personas y su agricultura familiar, mediante el otorgamiento de recursos para impulsar proyectos específicos; y el Proyecto Regional de Asistencia Técnica al Microffi-nanciamiento Rural (Patmir), orientado al mismo sector social con el objetivo de formar un sistema financiero que esté al servicio del sector rural marginado. Sin embargo, son programas de muy escasa cobertura y ninguno de ellos llega a los ejidatarios temporaleros del municipio de Valle de Santiago. En el periodo 1996-2001 algunos de estos ejidatarios participaron en el programa Kilo por Kilo, que fue parte de Alianza para el Campo, mediante el cual se otorgaba un subsidio al productor para que sustituyera la semilla criolla por semilla certificada de variedades mejoradas, con la finalidad de promover el aumento de la productividad. A partir de 2007, el Gobierno Federal y el de Guanajuato lanzan el programa Apoyo para la Adquisición de Insumos Agrícolas, que constituyó una nueva alternativa para algunos ejidatarios del municipio de Valle de Santiago.

La situación descrita permite inferir que si disponer de crédito oportuno, en general es uno de los principales problemas de los pequeños productores, los ejidatarios dotados de tierras de temporal están aun en peores condiciones. Solo quienes tienen buen temporal y potencial productivo así como un historial de buenos pagadores y están organizados, tienen la opción de obtener financiamiento a través de su constitución como intermediarios financieros de Finrural. Una minoría organizada en fondos de autoaseguramiento campesinos y uniones de crédito puede acceder al crédito que estas instituciones ofrecen a una parte de sus socios. Los que tienen capacidad para aportar garantías líquidas y contar con un aval, acuden a cajas populares privadas, donde deben mantener un depósito. Pero la mayoría recurre al crédito informal, que obtiene en condiciones onerosas con los comerciantes, prestamistas e intermediarios que adquieren su producción (Unión de Ejidos 16 de abril, 2007; Fondo de Aseguramiento Domingo Ledezma, 2009). Esta exclusión de los apoyos crediticios que debiera proporcionar el Estado, se da no obstante el gran peso demográfico que tienen los ejidatarios temporaleros al concentrar un porcentaje elevado de la población rural y nacional, y a pesar de su papel de productores de granos básicos con los que se alimentan tanto ellos mismos, como gran parte de la población nacional.

Los ejidatarios temporaleros en 2007

Su relevancia nacional

De los 68'829 700 hectáreas dedicadas a la actividad agropecuaria o forestal, el VIII Censo informa que 31.5 millones constituyen la superficie agrícola del país. De esta, la mayor parte corresponde a tierras de temporal, que ocupan 24'657 754 hectáreas, es decir, 81.5% de las tierras con superficie destinada a las labores agrícolas. En cuanto al predominio de las tierras de temporal, también se refleja en las unidades 146 de producción con superficie agrícola existentes en el campo. Según el VIII Censo, estas suman 3'755 043 y de ellas, 3'354 258 están clasificadas como de temporal, lo cual significa que 89.3% de las unidades de producción solo disponen de tierras de temporal (INEGI, 2009a: cuadro 15).

La información recabada por el VIII Censo permite también saber que en el año 2007 hubo un número significativo de unidades de producción que no se sembraron en el ciclo productivo más importante, el de primavera-verano, como se muestra en el cuadro 3.

Las 971 675 unidades de producción con superficie agrícola no sembrada en este ciclo constituyen aproximadamente la cuarta parte, 25.8%, del total de las unidades censadas. Interesa destacar que la causa más frecuente de que los productores no cultivaran su tierra fue la falta de recursos financieros u otro tipo de apoyos; las 322 802 unidades que no sembraron por la causa anterior, representan 33.5% del total.

Los ejidatarios y comuneros condenados al hecho de producir granos sin contar con financiamiento y venderlos a precios escasamente remunerativos, han debido involucrarse en la compraventa de tierras ejidales. El IX Censo Ejidal de 2007 evidencia que de los 31 514 ejidos y comunidades existentes, 20 989 han participado en operaciones de compraventa, lo cual involucra a 66.6% del total. Cabe señalar que, según el Censo, 82.4% de estas transacciones se han llevado a cabo entre ejidatarios y que la superficie total que ha cambiado de propietario suma 3'097 658 hectáreas (INEGI, 2009b: cuadro 38).

Los 5'653 637 ejidatarios, comuneros y posesionarios existentes en el campo mexicano según el IX Censo Ejidal (INEGI, 2009b: cuadro 12), tienen los granos como cultivos principales; de ellos, el maíz es el más importante, con cerca de 3 millones de productores, seguido por más de quinientos mil productores de frijol. Además, aproximadamente un tercio del trigo que se produce en el país proviene de cultivos ejidales, la mitad del sorgo, un volumen significativo de la cebada y también del arroz.

Los 31 514 ejidos y comunidades del país, aunque disponen de 105'948 306 hectáreas, solo cuentan con 18'980 517 hectáreas para uso agrícola, y de estas, 15'209 121, es decir, 80.1%, son de temporal (INEGI, 2009b: cuadros 1 y 3).

La limitada participación de los productores en organizaciones creadas para acceder a los escasos programas públicos que otorgan subsidios para la adquisición de insumos, la comercialización y para el crédito dificulta aún más el acceso a este último. De las 3'741 483 unidades de producción con superficie agrícola, el Censo Agrícola 2007 informa que 100 210 participan en alguna organización, lo que equivale a solo 2.6% del total (INEGI, 2009a: cuadro 118).

En el escaso nivel tecnológico que aqueja a la mayor parte de los productores temporaleros y a la tierra que cultivan, influye de manera determinante la carencia de recursos financieros para enfrentar el proceso productivo. En efecto, de 4'069 957 unidades de producción con actividad agropecuaria o forestal, solo 146 437 cuentan con crédito, es decir, 3.6% (INEGI, 2009a: cuadro 107).

Los ejidatarios temporaleros en el estado de Guanajuato 2007

Según el Censo Agropecuario de 2007, en el estado de Guanajuato existen 211 160 unidades de producción con una superficie total de 2'147 885 hectáreas. De estas unidades, 152 966 tienen actividad agropecuaria o forestal y abarcan 1'506 518 hectáreas (cuadro 5)

Con respecto a la calidad de la tierra en la que se siembran los granos más importantes, el cuadro 7 muestra que 72.9% del maíz y 88.5% del frijol cultivados en Guanajuato se encuentran en tierras de temporal y cerca de 43% del sorgo. En cuanto al trigo, la superficie que ocupa en tierras de riego ha oscilado en cada ciclo agrícola, según las expectativas que los productores tengan de su precio, entre 50 000 y 110 000 hectáreas desde la apertura de la agricultura mexicana al mercado internacional. En cambio, la superficie sembrada en temporal ha experimentado 150 menos modificaciones. Debido al desplome del cultivo de trigo en riego en 2010, 22% de la superficie sembrada con este grano en el estado correspondió a tierras de temporal (cuadro 7).

La radical escasez de crédito que aqueja a los productores del estado es constatada por el Censo. En efecto, de las 152 820 unidades de producción con actividad agropecuaria o forestal, 88.8% no tienen crédito ni seguro. Como contrapartida, solo 11.2% acceden al crédito (cuadro 8). También según datos del Censo, 20% de la superficie se deja de cultivar y la causa más frecuente de ello es la falta de recursos financieros.

Por otra parte, en el estado hay 108 703 ejidatarios y comuneros y 39 444 posesionarios (INEGI, 2009b: cuadro12). Ellos se distribuyen en 1 543 ejidos y comunidades que concentran 1'327 660 hectáreas. De estos ejidos, 1 521 cuentan con 643 572 hectáreas de superficie parcelada de uso agrícola, pero solo 196 930 hectáreas son de riego y las 446 642 restantes de temporal, es decir, 70% de las tierras que cultivan los ejidatarios y comuneros del estado de Guanajuato son temporaleras y se ven sometidas periódicamente a sequías devastadoras (INEGI, 2009b: cuadros 1 y 3). Las dos más recientes corresponden a los ciclos primavera-verano 2009 y 2011, como se aprecia en el cuadro 9. En 2009, se perdió la cosecha de maíz en 73% de las 276 560 hectáreas sembradas, y en el ciclo primavera-verano 2011, en 65.8% de las 286 234 hectáreas sembradas. De sorgo, se siniestró 52.6% de la superficie sembrada en 2009 y 50.4% en 2011.

A este universo de productores de maíz y sorgo de temporal está orientado el programa Apoyo para la Adquisición de Insumos Agrícolas.

El programa Apoyo para la Adquisición de Insumos Agrícolas en Valle de Santiago, Guanajuato

Antecedentes

El programa Apoyo para la Adquisición de Insumos Agrícolas se impulsó en Guanajuato a partir de 2007, como un esfuerzo conjunto del Gobierno del Estado y los municipios para contribuir a promover el desarrollo integral del campo guanajuatense. Su objetivo general es abatir los costos de producción, mediante la compra consolidada y oportuna de insumos recomendados para un paquete tecnológico determinado. Como objetivos específicos se estableció otorgar un apoyo recuperable a productores de temporal de maíz y sorgo de comunidades de alta y muy alta marginalidad del estado, a fin de que adquieran insumos de manera oportuna; y crear una figura legal financiera y de ahorro que permitiera capitalizar a favor de los productores el reintegro de los apo-152 yos otorgados. El abastecimiento oportuno de los insumos y a precios convenientes para los productores, lo garantiza la Secretaría de Desarrollo Agropecuario (SDA) del estado, que establece un compromiso con los proveedores, quienes son personas físicas o morales que ofrecen los insumos a los productores (SDA, 2007). Queda establecido que los productores deben financiar con recursos propios la parte de los costos de producción que no cubre el crédito.

El programa dispuso que el dinero recuperado al finalizar cada ciclo agrícola se debe integrar a instituciones legales financieras y de ahorro, creadas por los productores, como cajas solidarias o sociedades cooperativas de crédito, a fin de que los productores dispongan de un finan-ciamiento permanente para los siguientes ciclos agrícolas.

Los requisitos para acceder al programa son varios; deben entregar una solicitud con los datos referentes a la superficie, el tipo de cultivo, la variedad y el monto requerido; comprobante de identidad; y documento que acredite la propiedad o usufructo de la tierra que sembrarán. Esta solicitud es validada por el Consejo Municipal de Desarrollo Rural Agropecuario, que elegirá a los beneficiados. Los seleccionados reciben de parte del municipio un formato de vale y acta de entrega-recepción en los que se estipulan los insumos y el monto autorizado; además el productor debe firmar un pagaré a favor del municipio por el monto del apoyo recibido. El vale se entrega al proveedor que despacha los insumos autorizados. El productor debe reintegrar el crédito a la Tesorería Municipal el 31 de diciembre como fecha límite en el caso del sorgo y el 31 de enero para el maíz. Si no devuelve el crédito, se hace efectivo el cobro del pagaré y el productor no podrá ser sujeto de apoyo hasta que pague su deuda.

El municipio es la entidad que opera el programa y juega el papel de intermediario entre productores y proveedores de insumos; él se encarga de entregar los vales a los productores, de escoger y pagar a los proveedores y de recibir el pago de la deuda, para luego entregar este dinero recuperado a las sociedades de crédito creadas específicamente con este fin. Estas guardan el recurso a fin de ofrecer crédito para el siguiente ciclo agrícola al productor que pagó oportunamente su deuda (S/A, 2007).

Si bien, como se estableció en las reglas de operación iniciales, el apoyo por hectárea sería de 1 500 pesos, una evaluación del funcionamiento del programa hecha en 2007 por el Gobierno del Estado de Guanajuato, concluye que el monto promedio de apoyo por hectárea fue de 1 230 pesos. En todo el estado se repartieron algo más de 80 millones de pesos para beneficio de 27 mil productores de temporal que cultivaron 65 000 hectáreas.

A partir de 2008, la cuota de apoyo por hectárea se elevó a 2 000 pesos. El Gobierno del Estado anunció que aportaría 78 millones de pesos para beneficiar a 10 mil productores que cuentan con 40 000 hectáreas (S/A, 2008). También desde este año las convocatorias oficiales a participar en el programa indican de manera explícita que solo serán aceptadas solicitudes de productores que no hayan sido beneficiados en ciclos anteriores puesto que estos deben recurrir a las cajas solidarias o sociedades de crédito formadas por ellos mismos con el dinero recuperado del crédito que recibieron el ciclo anterior (S/A, 2008). En las reglas de operación del programa establecidas cuando este se inició, en 2007, no se incluyó una definición de las sociedades de crédito, la que sí aparece en las publicadas para el ciclo primavera-verano 2010: son "sociedades cooperativas constituidas legalmente iniciándose éstas con los reintegros de los productores de los apoyos otorgados para la adquisición de insumos agrícolas provenientes de los ejercicios 2007 y 2008; y el objeto social de las sociedades de crédito es obtener en común toda clase de préstamos financieros para distribuirlos entre los socios para fortalecer su economía, así como elevar su nivel de vida" (SDA, 2010: 2). Estas reglas de operación establecen también que, debido a la sequía ocurrida en el ciclo primavera-verano 2009, a los productores que ingresaron ese año por primera vez y no pudieron pagar sus créditos, se les condonaría la deuda y sí serían beneficiarios del programa en 2010; no así quienes arrastraran 154 deudas de los ciclos 2007 y 2008, aunque hubieran perdido toda su cosecha del ciclo primavera-verano 2009 (SDA, 2010: 5). En 2010, el recurso destinado por el Gobierno del Estado al programa se redujo a 40 millones de pesos y no hay datos claros que permitan saber cuánto aportaron los municipios. La cuota por hectárea se incrementó a 2 200 pesos (SDA, 2010: 5, 6), pero en el ciclo primavera-verano 2011 se habría reducido a 2 000 pesos (Ayuntamiento de Irapuato, 2011).

En distintos municipios los productores mencionan la existencia de problemas estructurales del programa. Por ejemplo, el presidente del Módulo de Riego del municipio de Salvatierra manifiesta que Insumos Baratos es un engaño puesto que cuando el productor recibe el vale para adquirir los insumos, ya los precios de estos se han incrementado. Para enfrentar este problema, insistió en que es necesario restaurar la producción nacional de fertilizantes como única forma de combatir el alto precio de los insumos importados (Ruiz, 2008).

En el municipio de Abasolo, el programa enfrenta deficiencias desde su implantación en 2007, cuando de los créditos otorgados en ese año se recuperó 62 por ciento. En 2010, solo permanecían unos novecientos productores de los 1 853 que inicialmente se integraron al programa. El director de Desarrollo Social del municipio afirmó que no hay pretexto para justificar el no pago porque en el municipio no hubo sequía ni heladas en 2010, de modo que los deudores quedarían fuera del programa (González, 2011).

De manera consecuente con los cambios constantes, las insuficiencias y la escasa información para los productores que caracterizan a los programas públicos de apoyo al campo, sobre todo cuando están destinados a pequeños productores temporaleros, este programa también los manifiesta y son estos últimos quienes los sufren, como a continuación se constata en el caso de los ejidatarios temporaleros de Valle de Santiago.

El caso de Valle de Santiago

De igual manera que en los otros municipios del estado de Guanajuato, en Valle de Santiago este programa inició en el ciclo primavera-verano 2007. De acuerdo con información del Gobierno del Estado, recibió 14 millones de pesos del financiamiento total correspondiente a 2007. Aunque en las Reglas de Operación de 2007, la cuota establecida fue de 1 500 pesos por hectárea, el municipio entregó vales por 700 pesos 155 a los ejidatarios, pequeños propietarios y arrendatarios inscritos en el programa que cultivan tierras de temporal (Gobierno del Estado de Guanajuato, 2008). Por otra parte, al describir el programa, la directora del Consejo de Planeación para el Desarrollo Municipal (Copladem) de Valle de Santiago hizo hincapié en que el objetivo de este no ha sido promover la obtención de insumos a un precio inferior, sino sobre todo su adquisición oportuna para que el productor cuente con el insumo en el momento en que lo requiere (Rico, 2010).

Durante el segundo ciclo agrícola de funcionamiento de Insumos Agrícolas en Valle de Santiago, el 19 de mayo de 2008, ciñéndose a los lineamientos del programa y promovida por el Gobierno del Estado, se constituyó una asociación financiera y de crédito que se denominó "Sociedad de Crédito de Valle de Santiago S. e. de R. L. de Capital Variable". Su capital inicial se formó con el dinero que recuperó el municipio del ciclo de operación 2007. Fue constituida por 1 038 socios de 80 ejidos que aportaron un capital social total de 5'517 295 pesos (Escritura Pública N. 3, 2008).

En 2010, la cuota por hectárea se incrementó a 2 000 pesos, pero siguió funcionando con las mismas reglas de operación que en los primeros años, es decir, ofrece crédito para quienes lo solicitan por primera vez y la Sociedad de Crédito acredita a los que pagaron cumplidamente en los ciclos anteriores. En palabras de un ejidatario: "Cuando el productor pagó a la presidencia municipal el primer crédito que le fue otorgado, está obligado a solicitar el próximo a la Sociedad de Crédito y ya no formará parte de la cartera del municipio; pero en caso de que no pague, el municipio o la Sociedad de Crédito pueden embargar al deudor" (Meza, 2010).

La terrible sequía que asoló el campo guanajuatense en el ciclo primavera-verano 2009 y que perjudicó especialmente a los productores 156 de temporal, llevó a que el Gobierno del Estado de Guanajuato anunciara la condonación de las deudas de quienes ese año participaron por primera vez en el programa, no así a quienes habían contratado el crédito con la Sociedad de Crédito. Esto ha implicado que los productores morosos por pérdida de su cosecha, ya no puedan acceder a un nuevo financiamiento. De esta manera, a los productores morosos de 2007 y 2008 con el municipio, se sumaron en 2010 los socios de la Sociedad de Crédito que perdieron su cosecha en 2009 (Rico, 2010), situación que ha hecho aún más precaria la sobrevivencia de los ejidatarios temporaleros del municipio.

Los datos sobre la evolución del programa en Valle de Santiago procedentes de Copladem son incompletos; no obstante, muestran algunas características y tendencias corroboradas por ejidatarios y funcionarios. En primer lugar, es un programa que ha beneficiado a un número cada vez más reducido de productores y de hectáreas en el periodo 2007-2011. Además, han disminuido los recursos financieros que se le han destinado.

Como se desprende del cuadro 10, en 2007 el programa inició con 1 280 productores, en 2008 permanecían 1 026, en 2009 cayeron a 699, en 2010 quedaban 561 y en 2011 había solo 274. Es decir, los productores beneficiados disminuyeron progresivamente, hasta que llegaron a representar en 2011, 21.4% del universo inicial. Con respecto a la superficie beneficiada, no hay datos para los años 2010 y 2011, y en los primeros, pasó de 4 534.39 hectáreas en 2007 a 2 629.71 en 2009, año este último en que se cubrió 57.9% de la superficie inicial. Por su parte, los recursos destinados al programa se redujeron 69% entre 2007 y 2011 (cuadro 10).

Esta pérdida de cobertura del programa se vincularía, según los responsables, con el incumplimiento de pago de una parte considerable de los beneficiarios que se habría producido a partir de 2008, como lo muestran los datos del cuadro 11.

Ante la crisis de la Sociedad de Crédito, su presidente opinaba que inicialmente el Programa de Apoyo para la Adquisición de Insumos Agrícolas había sido positivo para los productores de temporal, pero cuando tuvieron que abocarse a la creación de la Sociedad de Crédito, perdieron apoyos como la condonación de deudas por siniestros climáticos. Además, deben pagar por manejo de cuenta así como el impuesto de 3% por depósitos en efectivo (IDE), lo que en 2009, por ejemplo, significó para la Sociedad un desembolso de 100 000 pesos (José Gallardo, 2010).

El director de Desarrollo Social y Rural de Copladem de Valle de Santiago mencionó que el nuevo siniestro por sequía ocurrido en 2011 158 pone en duda la subsistencia de la Sociedad de Crédito, que requeriría ser reestructurada, aunque tal vez ya sea tarde para hacerlo. Como una medida para intentar revitalizarla se está promoviendo la realización de requerimientos judiciales de pago a los deudores. Además, formuló una crítica al programa, al señalar que la creación de la Sociedad de Crédito era un requisito para su buen funcionamiento que los productores ignoraban porque no se les informó claramente y, por lo tanto, no sabían que estaban constituidos como tal: "...en la oficina de Copladem se atendía y aceptaba a los productores que solicitaban el crédito por primera vez a Insumos Agrícolas; pero a quienes ya habían sido sujetos de crédito del programa, simplemente se les decía que fueran a la oficina de adelante (que está a media cuadra de Copladem) sin aclarar de qué se trataba" (Rodríguez, 2011).

Entre los ejidatarios afectados por la exclusión del crédito del programa se cuentan los de La Barquilla. Este ejido de 500 hectáreas está formado por 40 ejidatarios que siembran maíz y sorgo. Ellos perdieron toda la cosecha de primavera-verano 2009 y la mayor parte quedó fuera del programa; permanecieron solo los de reciente incorporación atendidos por el municipio. En consecuencia, algunos solicitan crédito a la Caja Popular Mexicana, que les exige mantener un depósito en ella y pagar un interés de 1.7% mensual; la mayoría recibe recursos de los acaparadores que les compran el grano (López y Maciel, 2010).

Situación semejante viven los ejidatarios de El Salitre, que tuvieron el crédito proporcionado por Insumos Agrícolas, pero lo perdieron porque no pudieron pagarlo. Ellos destacaron, como lo hizo el funcionario mencionado, que cuando se promovió el programa, presentaron su solicitud y fueron aceptados, aunque no se les informó que estaban obligados a crear una sociedad de crédito que ellos debían administrar. De manera que no entendían por qué esta institución les estaba cobrando un crédito que ellos habían contraído con el municipio, ni por qué a ellos no se les había condonado la deuda y sí a quienes habían recibido el apoyo del municipio. A fines del mes de mayo de 2010, con las parcelas ya preparadas para la siembra y esperando el inminente inicio de las lluvias, les urgía recibir el apoyo de Procampo como única fuente de recursos para adquirir la semilla; pero como este subsidio lo entregan escalonado, señalaban, la mayoría no lo había recibido aún (entrevista colectiva, 2010).

En ambos ejidos los productores destacaron que la sequía de 2009 los afectó a todos y que constituyó una injusticia no condonar las deudas a quienes ya estaban obligados a trabajar con la Sociedad de Crédito, como se establece en los lineamientos del programa.

Otros funcionarios también relativizan los beneficios ofrecidos por el programa, como el jefe de Residencia de la Procuraduría Agraria de Valle de Santiago, quien consideró una falla de origen del programa que no está organizado para hacer en común las compras de los insumos, modalidad que permitiría adquirirlos a precio menor; y, sobre todo, su reducida cobertura, puesto que beneficia a menos de 5% de los productores de temporal del municipio (García Vigil, 2010).

Conclusiones

Esta investigación se propuso aportar elementos para reflexionar sobre la precariedad o ausencia de programas del Estado destinados a fomentar la producción agropecuaria de los pequeños productores que hoy se vive en México. Se tomó el caso del crédito, uno de los insumos indispensables para emprender el cultivo, que constituye un ejemplo ilustrativo de esta precariedad, más aún cuando se tiene presente la drástica reducción de la superficie acreditada en el país a partir de 1989. La gran dimensión del universo de quienes han sido los más afectados por esta política, ejidatarios y comuneros, se deduce de los datos de los Censos de 2007. Con el trabajo de campo realizado en el transcurso de esta investigación, se buscó comprender qué está pasando con los ejidatarios que solo disponen de tierras de temporal y créditos eventuales.

El programa de crédito Apoyo para la Adquisición de Insumos Agrícolas destinado a productores de maíz y sorgo de temporal en Guanajuato y en el municipio de Valle de Santiago, se caracteriza por su escasa y decreciente cobertura. Las promesas concernientes a la superficie que se beneficiaría en el estado, han oscilado entre 70 000 y 40 000 hectáreas, es decir, solo entre 12 y 7% del total de la superficie de maíz y sorgo de temporal sembrada en Guanajuato en los últimos años (ver cuadro 9).

Otra de sus características es la desinformación de los beneficiarios con respecto a los objetivos, las metas y las reglas de operación del programa, que nunca les fueron debidamente explicados por los funcionarios encargados de hacerlo. Por ejemplo, los ejidatarios no sabían que estaban obligados a formar la Sociedad de Crédito, ni que eran socios de ella, tampoco conocían sus reglas de funcionamiento, ni que la relación con el municipio terminaba al concluir el primer ciclo y se iniciaba con la Sociedad de Crédito en el siguiente. Esto fue mencionado de manera reiterada por ejidatarios y también por funcionarios.

Los ejidatarios que logran participar en el programa, reciben un crédito que no cubre el total de los costos de los insumos y, como consecuencia, se mantiene su dependencia de los agiotistas para complementar el gasto. Es decir, su participación en el programa no constituye una alternativa que les dé la certeza de que podrán enfrentar el cultivo disponiendo de las mínimas condiciones necesarias. Constituye más bien un paliativo eventual, no orientado a lograr la sustentabilidad de la economía familiar campesina, sino, como ocurre con tantos programas para el sector rural, a repartir escasos recursos focalizados para mitigar temporalmente algunas de las manifestaciones de la extrema pobreza en el campo del estado. Por eso, los ejidatarios que forman o han formado parte del programa siguen financiando la producción y subsistiendo, gracias al dinero que les envían sus familiares asalariados migrantes que se desplazan por el país o se van a Estados Unidos. Como expresaban ejidatarios de La Barquilla, esta opción es la que permite que en su ejido no haya tierras sin cultivar. Por su parte, los ejidatarios de El Salitre decían que si falla la alternativa migratoria se renta la tierra, pero "la parcela no se vende".

Resulta incomprensible que, luego de un año de operación del programa por parte del municipio, la responsabilidad se transfiera, de manera obligatoria, a una sociedad de crédito formada por ejidatarios de temporal, con la exigencia de que sean autónomos e independientes, cuando esta población objetivo enfrenta de manera recurrente ciclos agrícolas con graves siniestros e incluso la pérdida total de las cosechas. En el ciclo primavera-verano 2009, se perdió 53.6% de la siembra de maíz de temporal en el municipio de Valle de Santiago y 60.5% de la de sorgo (SIAP, Siacon, 2012). Para el ciclo primavera-verano 2011, se estima que cerca de 80% de las cosechas de maíz y sorgo de temporal fueron aniquiladas en el municipio por la sequía (Rodríguez, 2011). Ante esta realidad, es del todo irresponsable pretender que una sociedad de crédito sea autónoma y sustentable. Condición básica para el éxito del programa debiera ser que junto con la sociedad de crédito, se promoviera la formación de un sistema de aseguramiento de los cultivos, ambos subsidiados por el Estado.

La evolución del programa desde su creación, muestra una gran distancia de los objetivos de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, en cuyo artículo 116 se establece que la política de financiamiento deberá contemplar "un sistema financiero múltiple en sus modalidades, instrumentos, instituciones y agentes, que permita a los productores de todos los estratos y a sus organizaciones económicas y empresas sociales disponer de recursos financieros adaptados, suficientes, oportunos y accesibles para desarrollar exitosamente sus actividades económicas" (Sagarpa, 2005).

Pero todo indica que las políticas del Estado tienen otras fuentes de inspiración, no por cierto nacionales. Instituciones internacionales como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe han financiado la realización de un número interminable de estudios sobre la pobreza rural desde hace más de medio siglo, con la finalidad de recomendar las políticas que deben implantar los países subordinados para superarla, entre ellos México. Sus propias conclusiones referidas a la situación mexicana destacan, como uno de los problemas, que el grueso de los recursos que el gobierno destina al sector rural conformado por la agricultura familiar campesina se emplea en programas asistencialistas y no en programas de fomento productivo (Banco Mundial, 2009: VIII). Sin embargo, sus recomendaciones desde los años ochenta insisten en que se deben 162 mantener y profundizar las políticas de modernización del campo, justamente las que han ocasionado la postración de la sociedad rural mexicana (OCDE, 2006: 204-210; S/A, 2011). Si en lugar de persistir en profundizar la apertura comercial, en la supresión de los subsidios, en la privatización de las tierras ejidales y comunales, promovieran por ejemplo, entre otros programas de fomento a la producción agrícola, el establecimiento de programas de crédito y seguro subsidiados por el Estado, a los que el grueso de los productores ejidales y comuneros no tienen acceso, probablemente se abriría una posibilidad de mitigar la pobreza rural.

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Nota

* Esta investigación fue apoyada por Conacyt, proyecto # 155376.