El trilema de la izquierda. Políticas públicas progresistas en tiempos de austeridad¹

Peter Taylor-Gooby*

Traducción: Pilar Castro

* Profesor de Política Social de la Facultad de Política Social, Sociología e Investigación Social de la Universidad de Kent. También es miembro de la Academia Británica de Nuevos Paradigmas del Programa de Políticas Públicas. En 2009 y 2010 fue asesor de la Unidad de Estrategias del primer ministro de Gran Bretaña.

INTRODUCCIÓN

¿Por qué es tan difícil para la izquierda dar una respuesta coherente y progresista a la crisis, cuando los mercados y las empresas privadas obviamente han fallado? Una respuesta es que la izquierda enfrenta un trilema en las políticas públicas: porque debe responder de manera adecuada a la crisis económica para que sea competente, tratar los temas establecidos por la opinión pública para que sea elegible y desarrollar políticas generosas e incluyentes para que sea progresista.

En este artículo se identifican los conflictos en las tres áreas: el bajo incremento de la productividad del sector público y los cambios demográficos intensifican los ya de por sí extremos recortes del gasto público; los arraigados temores de los ciudadanos respecto a impuestos más altos para todos, menos para los más ricos; y un discurso público que hace distinciones rigurosas entre aquellos que merecen el estado de bienestar y quienes no, entran en conflicto con políticas equitativas o de redistribución. Las restricciones al gasto y los temas clave de la opinión pública también entran en conflicto con las políticas incluyentes y generosas. En cambio, la estrategia de la Coalición del Reino Unido se basa en la recuperación de la iniciativa privada, en los valores éticos del trabajo y en las políticas que excluyen grupos menos merecedores. La coalición no enfrenta los mismos problemas. En este texto se consideran varias políticas propuestas por analistas y expertos de la izquierda a la luz de estos puntos, y se llega a la conclusión de que una estrategia progresista debe abordar múltiples temas, procurar que el discurso público cambie con el fin de que lleve hacia una dirección más solidaria.

PRESIONES ECONÓMICAS. DESAFÍOS ACTUALES Y FUTUROS

Los recortes al presupuesto de emergencia de 2010 de la Coalición gubernamental del Reino Unido pueden considerarse de dos formas: por un lado, el programa de 2010 y su extensión en la declaración de otoño de 2011 para 2016-2017, debido al bajo desempeño económico, representan los recortes más grandes y precipitados al gasto público y social, por lo menos desde los "Geddes Axe", determinación tristemente célebre para reducir el gasto gubernamental del Reino Unido en 1921-1922 (Treasury, 2011). Varios analistas coinciden en que se incrementará la pobreza (Brewer, Browne y Joyce, 2011) y el número de personas sin hogar (Fitzpatrick, Johnsen y White, en prensa), de manera injusta afectará las oportunidades para que las mujeres (WGB, 2011) ejerzan más presiones en "la clase media restringida" (Whittaker, 2012), socavará el Sistema Nacional de Salud (BMA, 2012), mermará la provisión para la salud pública y debilitará los servicios (Yeates, 2011) para el cuidado de los niños y de los adultos mayores.

Por otro lado, también es cierto que los recortes solo regresan el gasto a un nivel cercano a la tendencia general de la posguerra, ligeramente debajo de 40% del PIB (Gamble, 2011; Gough, 2011). Sin duda, la variación más aguda de la tendencia de la posguerra fue el incremento de 47% en 2010-11 bajo el gobierno laborista de entonces. Otra forma de verlo es señalar que los programas laboristas en su presupuesto de mayo de 2010 aceptaron los recortes para estabilizar el gasto público, pero limitaron su alcance, los aplicaron gradualmente y recuperaron más del déficit por medio de impuestos (Treasury, 2010). El plan de la Coalición del Reino Unido de 2010 solo lleva los niveles del gasto (aunque no su distribución) a donde deberían haber estado bajo los planes laboristas de 2007-2008, pero lo hacen cuatro años después (Hills, 2012).

Estos dos puntos de vista son convincentes. La recesión y el lento desarrollo le costaron al Reino Unido al menos 6% del PIB entre 2007 y 2011, comparado con lo que se habría obtenido si la trayectoria anterior hubiese continuado. En las proyecciones de noviembre de 2011 de la Office of Budgetary Responsibility (Secretaría de Transparencia Presupuestal, OBR por sus siglas en inglés) el crecimiento no volverá a los niveles de 2007 hasta 2016-17 (OBR, 2011). Para entonces, el rendimiento será 13% menor de lo que se había pronosticado en 2006 (IFS, 2012). La respuesta a la recesión equivale a dinero real en gasto a desempleados, rescates financieros y "expansión monetaria cuantitativa" (Gough, 2011; IFS, 2012). Cualquier programa político económico debe tener en cuenta la doble presión de pocos recursos y gastos extras. Esto implica tomar medidas para fomentar el desarrollo, el recorte del gasto público y el aumento de la recaudación fiscal.

Bajo estas circunstancias, el problema de suficiencia rápidamente puede volverse más oneroso si se incluyen tres consideraciones adicionales: las presiones demográficas, el bajo incremento de la productividad del sector estatal y el aumento de las desigualdades. Una cuarta consideración, el costo de hacer frente al cambio climático, se omite en este debate (Sterne, 2006, Gough, 2011).

Presiones demográficas en el largo plazo

El Informe de Sostenibilidad Fiscal de la OBR (2011), intenta proyectar el gasto e impuestos gubernamentales futuros en un periodo de 50 años. Tales proyecciones están sometidas a una considerable incertidumbre, ya que es imposible predecir el desarrollo, las tasas de interés, el incremento económico y productivo, la migración y otros factores. Se desarrollan diferentes escenarios bajo supuestos diferentes. El hallazgo básico es "la probabilidad de que las finanzas públicas estén bajo presión en el largo plazo, principalmente como resultado del envejecimiento de la población. El gobierno deberá gastar más en pensiones y salud. Pero las mismas tendencias demográficas dejarían el ingreso público más o menos estable" (OBR, 2011). La suposición primordial (y optimista) (Gráfica 1) muestra que la brecha de 8% entre el gasto y el ingreso público en 2010-2011 cambia en el 2020-2021 como resultado de severos recortes que llevan el gasto a una proporción del PIB a niveles de 1989, asumiendo un retorno al desarrollo que se dio antes de la crisis. Entonces el gasto regresa a los niveles en el largo plazo y el balance se empeora, con una brecha de 0.6% del PIB en 2030-2031, incrementándose a 3.2% en 2060-2061. Esto supone préstamos netos de 7.7% del PIB y una deuda de 107% del PIB.²

Deben tenerse en cuenta tres puntos. Primero, en el informe se asume en lo general que se realizarán los planes actuales del gobierno de la Coalición del Reino Unido, excepto que los beneficios en el corto plazo se incrementarán por ganancias y no por el índice de precios al consumo (IPC), siendo esto último la política vigente. Mantener el IPC en aumento recortaría el gasto aproximadamente a 1.6% para 2030-1 con ahorros adicionales acumulados (OBR, 2011). Esto resolvería los problemas de la diferencia de gastos, a un costo bastante alto para la gente muy pobre, reduciendo los beneficios para las personas económicamente activas a un 14% más o menos, comparado con la inflación general y casi tres veces más en comparación con las ganancias proyectadas.³

Bajo incremento de la productividad del sector estatal

Segundo, en las proyecciones se asumen incrementos reales en la productividad de todo el sector público, junto con el resto de la economía. Si tales incrementos no se logran y a los trabajadores del sector público no les reducen su salario en comparación con otros (quizá mediante privatizaciones), se eleva el costo real de mantener los estándares del sector público y la proporción del PIB que absorbe.⁴ Es difícil evaluar la productividad en el sector público, debido, principalmente, a que los servicios incluyen aspectos tanto cualitativos como cuantitativos (por ejemplo, el respeto con el que se trata a los pacientes, así como la tasa de natalidad). Se ha demostrado que es muy difícil lograr incrementos (Judd, 2011). La productividad del Sistema Nacional de Salud ha fluctuado entre 1996 y 2009, con una caída muy leve que se debe sobre todo al aumento en las facturas de medicamentos y salarios del personal (Hardie, Cheers, Pinder y Qaeser, 2011). En la educación también ha fluctuado la productividad debido, esencialmente, a los cambios de la población escolar, pero el incremento no ha sido general (Ayoubkhani, Baird, Munro y Wild, 2010). En la actualidad se han redoblado esfuerzos para mejorar la productividad. Con una iniciativa para generar ahorros de 4.4% al año entre 2010 y 2015 para reinvertir y afrontar las presiones del gasto, hasta ahora se ha logrado que la relación costo-eficiencia sea casi el 50% de esa tasa, pero la mitad de esos ahorros no son permanentes (HoC Public Accounts Committee, 2011) .

El Sistema Nacional de Salud es probablemente un área en particular difícil para lograr costos-beneficios, porque los estándares en el aspecto político son destacados, se necesita personal altamente capacitado y también pueden incrementarse otros costos, como los de los medicamentos y la tecnología médica. Una alternativa analizada por la OBR considera que la productividad del Sistema Nacional de Salud se elevará 1% por debajo de toda la economía. Esto requeriría dirigir un 1.7% más al gasto de salud en el año 2030-2031, y un 5% extra para 2060-2061 con el fin de mantener los estándares.

Un punto adicional: las políticas actuales implican una restructuración a fondo del gasto público que requiere de un desembolso extra inicial y obligaciones adicionales en el largo plazo (Taylor-Gooby, 2012) . ¿Sería posible cuadrar el triángulo de la creciente demanda, los recursos reducidos y la capacidad debilitada de satisfacer las necesidades haciendo los recortes de forma diferente? El gobierno proporciona cálculos relacionados con la reforma del Sistema Nacional de Salud de £1,700 millones, (rechazados por el HoC Health Committee 2011, párrafo 92, que sugirió una suma cercana a £3,000 millones, véase también Walshe 2010). Las reformas al Universal Credit se calculan en £3,000 millones por la OBR, y el sistema de préstamos a estudiantes a 30% de los préstamos incobrables, o aproximadamente esta misma cantidad a precios actuales (OBR, 2011). En los dos primeros casos, solo se asume que la reestructuración traerá ahorros al Sistema Nacional de Salud más pronto, y que las reformas a los beneficios incrementarán el empleo. Para los préstamos a estudiantes, el presupuesto no se recortará en la línea de tiempo analizada de 30 años, y quizá nunca. No obstante, estas sumas son menos del 0.3% del gasto público anual del periodo. Son de poca ayuda, pero abandonar estos programas no resolvería el problema.

Aumentan las desigualdades

Las desigualdades en la sociedad han aumentado en las tres últimas décadas. Es probable que la distribución del ingreso y la riqueza se dispersen aún más. La modesta tendencia de la posguerra hacia más igualdad de oportunidades puede estar reviniéndose (NEP, 2010; Atkinson, Piketty y Saez, 2011; Blanden y Machin, 2007). Estos puntos importan, porque cuando aumenta la desigualdad parece ser que se reduce la disposición a apoyar la provisión social, debido al impacto en los intereses y en los valores sociales; quienes tienen la mayor parte de los recursos son más capaces de satisfacer sus necesidades en el ámbito privado, y tienen menos interés en la provisión para los pobres (Horton y Gregory, 2009); las desigualdades socavan la solidaridad colectiva y la confianza pública en las instituciones del Estado (Uslaner, 2008). Las políticas sociales progresistas tendrán que hacer más, con menos apoyo público.

Un análisis útil distingue entre la tendencia de una dispersión más grande de ingresos para toda la población (los grupos más favorecidos mejoran su posición en relación con quienes están en medio, mientras que los grupos de ingresos más bajos se deterioran) y la tendencia de pequeñas minorías muy ricas para obtener aumentos relativamente grandes (Bailey, 2011). La primera tendencia parece aplicar a la mayoría de los países desarrollados durante las tres últimas décadas. La segunda es más bien una característica del mundo anglosajón, sobre todo eua y el Reino Unido (Atkinson, 2007). Las políticas públicas de este último parecen haber detenido el deterioro de la situación de los menos favorecidos durante principios y mediados de la década de 2010 (Hills, et al. 2009, 28). No está claro qué tan fácil será continuar con estrategias similares en el futuro.

En conjunto, la tendencia general del debate es la probabilidad de que haya costos adicionales reales pero no insuperables para mantener los estándares de bienestar, incluso cuando vuelva a estabilizarse el crecimiento. Los cálculos actuales de esos costos son bajos. Debido a esto se elevan los estándares para cualquier tentativa de realizar un enfoque de políticas más progresistas que las que busca el gobierno. Las políticas satisfactorias deben evitar el daño de los recortes actuales que afectan bastante a quienes menos pueden soportarlo. Estas deben tener en cuenta las pérdidas de recursos señaladas en el primer párrafo. Deben señalar una ruta que satisfaga las necesidades en el largo plazo, al menos tan bien como en el presente, y hacerlo de manera tal que el cambio se adapte a mayores desigualdades. Tampoco pueden depender de supuestos sobre mejoras determinantes en el costo-eficiencia de los servicios reestructurados.

LIMITACIONES ADICIONALES. VIABILIDAD EN LAS ELECCIONES Y LA PROMESA DEL PROGRESO SOCIAL

Existen por lo menos tres criterios adicionales para las políticas progresistas.⁶ Primero, cualquier programa de reformas debe movilizar el apoyo de los votantes. El debate reciente entre quienes creen que el partido laborista en 2010 puedo haber distanciado a los votantes tradicionales de la clase trabajadora (Glasman, 2011), y quienes enfatizan la importancia de conservar el apoyo de la clase media fortalece este asunto (Radice y Diamond, 2010). Segundo, un programa que atraiga votantes necesita reflejar, por lo menos, algunas de las principales líneas de la opinión pública, y también debe coincidir con los parámetros del discurso establecido en los medios y de los líderes de opinión del Reino Unido. Tercero, debe tener la capacidad de desarrollarse de manera que conduzca a la opinión pública hacia una dirección progresista. Entendiendo esto como incluyente y generoso.

Votantes laboristas con aspiraciones contra votantes tradicionales

Los votantes laboristas de clase media con frecuencia se perciben más ambiciosos e interesados en más oportunidades, mientras que la clase media valora los servicios públicos y las políticas que tratan las desigualdades, pero al mismo tiempo respalda las distinciones éticas del trabajo entre los grupos que merecen y los que no. El nuevo partido laborista logró atraer votos tanto de la clase media como de la clase trabajadora desde 1997. En 2010 el apoyo de la mayoría de los grupos sociales disminuyó (Miliband, 2010). Una interpretación de las encuestas sobre las elecciones por el actual líder del partido laborista, Ed Miliband, corrobora que la pérdida de apoyo fue más marcada entre votantes semicualificados y no cualificados de la clase trabajadora. Analistas destacados se refieren a las estadísticas de Ipsos-Mori que muestran una impresionante disminución de apoyo de los grupos que tenían más probabilidades de votar por el partido laborista en 2005: una caída de 11% entre los trabajadores cualificados (c2) y 8% entre los votantes semi y no cualificados (DE) (Gann, 2011).

No obstante, estas estadísticas se generaron mezclando todas las encuestas de Ipsos-Mori realizadas durante un periodo de 6 semanas de la campaña para producir una muestra combinada de 10,000 (Tabla 1). Pueden reflejar eventos de diferentes etapas de la campaña, así como los contextos cambiantes en que se hicieron las preguntas y surgieron los problemas de mezclar y volver a ponderar los datos de las encuestas. Es significativo que una segunda encuesta Ipsos-Mori realizada después de las elecciones y mostrada en las columnas alternas de la Tabla 1 en itálicas, expone algo diferente: el colapso del apoyo a los laboristas fue casi la mitad de lo calculado en las encuestas combinadas ampliamente citadas entre el grupo de trabajadores no cualificados o eventuales y personas que dependen de la seguridad social (DE), y se extendió de forma más uniforme entre los grupos de clase media alta, media (AB) y media baja (c1). Los votantes laboristas del grupo de trabajadores cualificados (c2), con frecuencia, son el centro de preocupación sobre qué tan bien el partido laborista se dirige a la gente "con aspiraciones" con ingresos medios a más bajos. El apoyo de este grupo solo disminuyó 1% en comparación con el 11% mostrado en las encuestas combinadas anteriores.

Las cifras de las votaciones no son concluyentes, pero indican que las preocupaciones sobre el distanciamiento de la clase media o trabajadora que apoyan al partido laborista podrían estar fuera de lugar. Esto se confirma en los análisis disponibles de la Encuesta Académica de las Elecciones Británicas de 2010: "era un poco más probable que los de la clase trabajadora (supervisores y trabajadores manuales) votaran por el partido laborista [...] [...] la disminución [entre 2005 y 2010] no fue mayor entre los trabajadores manuales que entre los trabajadores no manuales y profesionistas" (Johnston y Pattie (2011).

Compatibilidad con el discurso público

Estudios cuantitativos y cualitativos de opinión y análisis del discurso de los medios señalan cinco patrones generales en la opinión pública.

Primero, algunos grupos y áreas de servicio están más valorados que otros (Van Oorshott, 2000). Parece ser que hay dos aspectos principales de esta división, entre la provisión de la masa y minorías (el Sistema Nacional de Salud, las pensiones y la educación en oposición a los beneficios de las personas económicamente activas y la vivienda social) y, de particular importancia, entre la provisión para los grupos que la merecen contra los que no, favoreciendo a quienes no son responsables de su dependencia en beneficios (niños, personas con capacidades diferentes) o quienes pueden demostrar que están comprometidos con una ética de trabajo o familiar (Curtice, 2010).

Segundo, la reciprocidad emerge como tema en varios análisis, favoreciendo como merecedores a quienes se ha visto que han hecho una contribución a cambio de un derecho (Mau, 2004; Mau y Veghte, 2007).

Cuarto, la mayoría de la gente no logra vincular la capacidad del gobierno para financiar el gasto público y los impuestos que ellos y otros pagan. Cuando se les presiona, suelen sugerir que los ahorros por la eficiencia pueden conciliarse con mejores servicios e impuestos más bajos (Taylor-Gooby y Hastie, 2002).

Quinto, siempre se entiende la pobreza en términos absolutos y mínimos en vez de realativos (Hills, 2001).

Además de estas cinco direcciones identificadas en las encuestas de opinión, hay una sexta que también es pertinente. Tiene que ver con un creciente sentido de desilusión o desconfianza hacia el sector público y estatal (Taylor-Gooby, 2009). Surge por la creciente desvinculación política llamada "antipolítica" (Stoker, 2006; Hay, 2007).

Estos puntos indican las dificultades para promover un programa incluyente y generoso. También implican oportunidades reales. El cuarto punto dificulta abordar las desigualdades en contraposición a las necesidades básicas, y el primero, de manera contundente, limita el rango de las políticas progresistas. El segundo y tercero restringen la capacidad de incrementar los ingresos y la redistribución, llevando a una predisposición de políticas de recortes que se fortalece por las preocupaciones sobre el déficit. El quinto genera dificultades adicionales al organizarse el apoyo para el cambio progresista.

Las oportunidades radican en la posibilidad de que las nociones de merecimiento se puedan extender para cubrir un rango amplio de necesidades (primer punto); que la posible vinculación de derecho a la contribución legitima las políticas basadas en esta (segundo punto) y que las crecientes desigualdades puedan fortalecer el llamado a la redistribución (tercer punto). La tarea de diseñar políticas para superar las continuas presiones sería más fácil si retornara la confianza básica en el gobierno (sexto punto).

A estas inquietudes se añade la incertidumbre de las encuestas electorales. Entre más enfatizan los analistas un desplome del apoyo substancial de la clase trabajadora, más tienden a poner el peso en los asuntos de merecimiento (primer punto) y de resistencia a los impuestos (tercer punto).

Guiar en una dirección progresista

Así como ganar la aceptación del público, las políticas progresistas también deben ayudar a orientar la forma en que la gente entiende el bienestar que contempla prestaciones más incluyentes y generosas. La inclusión está relacionada con la identificación de beneficiarios y destinatarios reales y la reciprocidad entre ellos. Una fuerte tradición de la psicología social y de la sociología enfatiza la influencia de las diferencias entre los grupos de pertenencia y los de no pertenencia (Taifel, 1978; Parkin, 1979). Para superar estas barreras, los servicios deberían procurar incluir tantos grupos como sea posible, así como asegurar que se reconozcan mejor las necesidades y habilidades de los otros. Los trabajos complementarios que se han realizado sobre antropología social (Mauss, 1990), ciencia política (Ostrom y Walker, 1997), teoría de la decisión (Gintis, Bowles, Boyd y Fehr, 2005) y política social demuestran la importancia de la reciprocidad en las relaciones sociales.

PROPUESTAS ACTUALES DE CENTRO IZQUIERDA

Las propuestas actuales para la reforma progresista convenientemente pueden dividirse entre las que operan a macronivel, dirigidas a reformar el sistema económico o la estructura social como un todo, y las reformas a micronivel, concernientes a mejorar la vida de los ciudadanos como individuos.

Macronivel

En el macronivel los temas principales tienen que ver con la ralentización o el aplazamiento de los recortes para mantener el nivel de la demanda, ampliando el gasto de infraestructura, especialmente de proyectos ecológicos y reformas fiscales. Todos los programas que incluyen un elemento macroeconómico mencionan estos temas con diferentes grados de énfasis (Dolphin, 2011). La preocupación subyacente es crear condiciones para el desarrollo genuino. El gobierno británico de la Coalición sostiene que la iniciativa privada generará crecimiento siempre y cuando se limite la intervención. Los progresistas adoptan a Keynes al señalar que el Estado tiene una función muy importante durante la fase de recesión del ciclo económico, aunque difieren en el grado de intervención durante su reactivación (Cooke, 2011).

Probablemente en el "Plan B", presentado por el grupo de presión Compass, es donde más se enfatiza la importancia de mantener la demanda, seguido por el Instituto de Investigación de Políticas Públicas (IPPR, por sus siglas en inglés) con folletos como "Diez formas de promover el desarrollo", pero el tema también surge en panfletos recientes que incluyen Red Labour, Purple Labour y What Next for Labour. Todos estos programas incluyen un sustancial banco de inversiones del Estado, su tendencia es hacia proyectos ecológicos en áreas como la generación de energía, transporte público y material aislante para casas, así como proyectos que generen empleos. De nuevo, en el "Plan B" se retoma la cuestión de manera más enérgica con estimaciones del rendimiento de tales inversiones y detalles sobre el tema del medio ambiente. En el breve folleto de Policy Network, "In the Black Labour", se expresa bastante interés respecto a la forma en que los compromisos del gasto público afectarán las percepciones del electorado sobre la responsabilidad fiscal, pero este apoya el gasto en infraestructura (Compass, 2011; Dolphin, 2011; Clarke y Gardner, 2011).

Micronivel

En el micronivel el rango de iniciativas es más amplio. Se pueden identificar cinco temas importantes: el gasto social como inversión social; la construcción de solidaridad; la reacción a la distinción entre quienes merecen y quienes no; la importancia de comprometer directamente a los beneficiarios en la provisión de servicios; y la lógica de la predistribución en contra de la redistribución.

Inversión social

El debate más claro y elaborado de inversión social se encuentra en el trabajo del IPPR sobre las devoluciones concernientes al cuidado infantil (Ben-Galim, 2011). Esto muestra una posible devolución de £20,000, durante cuatro años por cada mujer que regrese a su empleo después de licencia por maternidad, reduciéndose a £5,000 cuando los ingresos se basen en los salarios de las mujeres que hayan recibido devoluciones y no en el promedio de las personas económicamente activas. En cualquier caso la devolución es impresionante. En general, el Plan B se refiere a la inversión social, proporcionando ejemplos no calculados de la disminución de las tasas de obesidad y otros cambios de comportamiento para reducir las presiones al Sistema Nacional de Salud (Compass, 2011). El retorno de la inversión, por ejemplo, para mejorar la calidad de la vivienda social o la salud pública, con frecuencia es impreciso en el largo plazo y depende de factores externos al sector gubernamental. Investigaciones previas muestran que los retornos más impactantes de la inversión en la esfera social se encuentran en la educación (Dickson y Smith, 2011), debido a esto, es más difícil establecer un panorama legible en otras áreas.

Construyendo solidaridad

Una línea de trabajo significativa de la Fabian Society, que recurre al análisis histórico, comparaciones y encuestas de opinión de todo el país, sobre los factores que han contribuido al exitoso estado de bienestar redistributivo e integrante del Reino Unido, concluye que las políticas de bienestar deben de ser incluyentes si se quiere lograr satisfacer las necesidades de los pobres (Horton y Gregory, 2009). Por lo general, la provisión muy focalizada no consigue el apoyo de toda la población y lleva a crisis debido al incremento de restricciones y exclusiones. Este trabajo, que lleva el título The Solidarity Society, busca la conciliación entre el compromiso con la universalidad y la realidad de las distinciones entre los que merecen y los que no, por medio de un sistema de bienestar que incorpore tantos grupos como sea posible. Propone una gama de medidas, incluyendo un beneficio combinado para la vivienda que incorpora subsidios para todos los grupos de arrendatarios y reduce las divisiones entre ellos; así como un sistema fusionado de exención fiscal y beneficios que emplee eficazmente los créditos de exención fiscal para apoyar a los grupos con salarios más bajos; una modesta base de derecho a beneficios para las personas económicamente activas por su participación social; y sanciones verdaderas para quienes se rehúsan a participar en actividades que contribuyen al bienestar social.

Respuesta a las divisiones sociales

Una respuesta alternativa a la opinión pública es buscar la creación de políticas que funcionen con las divisiones existentes. Esto es atractivo para quienes creen que el Partido Laborista se separó de la clase trabajadora tradicional a principios del año 2000 (Glasman, 2011: 140141). El resultado lógico de la asistencia social, "algo a cambio de algo", está diseñado para vincular las nociones de reciprocidad e inclusión con el tema del merecimiento (Miliband, 2011). La contribución social justifica la recepción de beneficios. Muchas propuestas se centran en la idea de la seguridad social, tema que ha tenido algo de éxito protegiendo los sistemas de bienestar social en los países europeos corporativos (Field, 2001).

Este enfoque es atractivo en varios aspectos. Se ilustra uno de los problemas en el programa del National Salary Insurance (Protección Nacional del Salario) propuesto por James Purnell, ex secretario laborista del trabajo y pensiones del Reino Unido, a quien se le considera un ejemplo clave (Cooke, 2011). Este programa permite que aquellos cuyo empleo es interrumpido por enfermedad o despido reclamen un beneficio relativamente alto que luego recuperarán por medio de un pago extra en el impuesto cuando regresen a trabajar, En esencia, es un sistema de préstamos suscrito por el Estado, más que un beneficio o seguro. Como señala en su análisis el académico en política social, Ben Baumberg (2012), el enfoque es de aplicación limitada. No puede representar las necesidades de quienes tengan un historial de trabajo escueto, enfrenten largos periodos de desempleo o sus salarios sean bajos y no sean capaces de financiar sus propios beneficios. En resumen, garantiza una distinción entre quienes merecen y quienes no, se trata del reconocimiento de un rango más amplio de actividades socialmente deseables que busca abordar el modelo de "Sociedad solidaria" de la Fabian Society.

El compromiso del usuario

El compromiso del usuario surge de una variedad de ideas de coproducción, donde los usuarios están activamente involucrados en suministrar, administrar y algunas veces financiar los servicios que utilizan, por medio de la expansión de mutualistas y cooperativas. "El Plan B" de Compass se apoya bastante en el trabajo de New Economics Foundation en su debate sobre coproducción (NEF, 2008). El trabajo que se realiza hoy en día de dicha área ha aplicado esta idea con algo de éxito en salud y seguridad social (Glasby, Le Grand y Duffy, 2010). No se ha precisado cómo se hará extensivo a otras áreas, en especial las que implican insumos o transferencias de efectivo. El asunto de las cooperativas se discute en varios ensayos de la colección "Purple Labour" de Progress. Las cooperativas proveedoras operarían para estabilizar compañías y moderar la diferencia de salarios, tema que recientemente ha sido retomado por los políticos convencionales (Clegg, 2012). Las cooperativas que incluyeron usuarios en áreas de asistencia social, por ejemplo, puede llevar a que los servicios respondan mejor a las necesidades de los usuarios y a una mayor confianza en la provisión social. Si las cooperativas logran atraer al público, pueden ayudar a reconstruir la confianza en el Estado, lo que facilitaría más reformas progresistas.

Este enfoque a las cooperativas proporciona un modelo para su gestión, pero solo puede abordar temas de inclusión si está específicamente diseñado para facilitar la entrada a personas de fuera. Las mutualistas que proporcionaron servicios o apoyo a sus miembros podrían estar sometidas a todas las preferencias de los grupos de pertenencia identincados por los psicólogos sociales, antropólogos y sociólogos, y no estar dispuestas a ampliar el servicio a nuevos miembros que no presentaron recursos comprobables para contribuir. Esto requiere de una atención cuidadosa respecto a cómo las cooperativas reclutan a sus miembros e interactúan con personas de fuera.

La gran tradición del estado de bienestar se basa en la redistribución por medio de impuestos a las personas de mejor posición económica o a individuos en etapas en que el ingreso excede los recursos, para proporcionar bienestar cuando lo necesiten. La predistribución aborda las desigualdades en su origen, a través de intervenciones del Estado en la operación de los sistemas de mercado para reducir la diferencia de ingresos y dirigir la fuerza hacia los que ganan menos. Los argumentos más contundentes de esta perspectiva se basan en la aseveración de que el mejor estado de bienestar que tuvo el Reino Unido fue cuando las instituciones para reforzar la predistribución eran muy fuertes, años cincuenta y sesenta del siglo pasado (Coats, 2012). El académico estadounidense, Jacob Hacker, señala que el enorme aumento de desigualdades en algunos de los países más desarrollados está asociado con la erosión de la estructura institucional protectora (Hacker, 2012).

Es posible que en la predistribución se incluyan cambios institucionales, como el fortalecimiento de las posiciones de negociación e influir en los trabajadores por medio de derechos sindicales más sólidos y de representatividad en los consejos laborales, intervenciones legislativas para implementar salarios mínimos más altos o un sueldo que alcance para vivir, mejores condiciones de trabajo o menos horas laborales, medidas para frenar los sueldos de quienes ganan más llevando a cabo reformas en los sistemas de remuneración, y posiblemente legislación sobre salarios máximos e intervención en el control de precios de servicios públicos, transporte y alimentos.

Este enfoque es atractivo por tres razones: aborda la cuestión de redistribuir la fuerza a grupos que, relativamente, se han debilitado en el mercado; incrementa la influencia de las instituciones, lo que podría fortalecer la solidaridad y promover mayor reciprocidad entre grupos que, debido a esto, pueden encontrar un interés común más sólido; los costos de implementación son bajos. Los problemas están relacionados con el impacto en la estructura de las relaciones sociales y en las interacciones en el mercado. Algunas de las propuestas están dirigidas a los marginados o a quienes trabajan por su cuenta. En varias ocasiones estos grupos no han logrado identificar intereses comunes, y gran parte de la tradición de la distinción entre merecimiento y no merecimiento se deriva de esta división. Se trata de dirigir las intervenciones en las inversiones que incrementan las fuentes de empleo, a la vez que fortalecen la protección de los salarios y los estándares de dichos empleos, justo lo opuesto a los recortes al gasto actual más la estrategia del Work Programme. Por lo menos, es necesario que la predistribución se vincule con la redistribución para proteger a quienes están fuera del mercado laboral.

La predistribución confronta la operación del mercado capitalista directamente y puede afectar la competitividad internacional. Esto lleva a preguntarse en qué medida un enfoque que se desarrolló durante el auge del capitalismo del Estado-nación es apropiado para promover intereses colectivos en un mundo más globalizado (Glynn, 2006). Esto lleva el debate a la creación de más mecanismos que regulen las desigualdades en toda la nación, tal como se señaló en el "Plan B", con el fin de garantizar que las presiones competitivas no afecten una economía de salarios altos.

En esta breve revisión de estrategias progresistas encontramos áreas de consenso y de conflicto. Los consensos se encuentran en el macronivel, en relación con un rol más dinámico del Estado para moderar el ciclo económico, y en la inversión económica para asegurar el desarrollo. El daño a la reputación del Partido Laborista, por su prudencia económica, puede restringir su disposición a gastar. En el micronivel, los desacuerdos son más marcados y se enfocan en equilibrar las diferentes políticas. Esto es particularmente evidente en dos áreas: primera, entre las políticas que dirigen sus esfuerzos para trabajar en la distinción quienes merecen/quienes no merecen (nociones ampliadas de contribución e inversión social basadas en la lógica) en contra de aquellas que la eluden (predistribución, inversión social); y segunda, entre las políticas que enfatizan la responsabilidad de la gente común (coproducción, mutualistas y cooperativas), en oposición a aquellas que dependen de las iniciativas que van de lo general a lo específico (cuidado infantil, gasto público, impuestos progresivos, mejor vivienda social). La inversión social y la predistribución están bastante respaldadas.

ACEPTACIÓN DEL TRILEMA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

En la discusión anterior se identificaron tres criterios principales para las políticas progresistas. Estas deben permitir al gobierno abordar los desafíos presupuestales inmediatos, coincidir con la opinión pública y atraer al electorado y dirigir el discurso en una dirección progresista. También se señaló que deben reconocer las continuas presiones económicas, las limitaciones de productividad que enfrentan los servicios públicos y el grado de desigualdad social que existe.

En el macronivel, hay bastantes coincidencias en los temas del gasto para infraestructura con el fin de fomentar el desarrollo y un sistema tributario más progresivo. El gobierno de Coalición introdujo un modesto paquete de infraestructura de £6,300 millones en la Declaración de otoño de 2011, con la expectativa de £5,000 millones en el largo plazo y un posible apalancamiento de £20,000 millones de los fondos de pensiones del sector privado. La Fundación Internacional para la Ciencia (FIC) solicita £10,000 millones adicionales y el Intituto Nacional de Investigación Social y Económica (NIESR, por sus siglas en inglés) sugiere £15,000 millones. Compass propone un programa mucho más amplio, con un fondo de £100,000 millones para la banca de inversiones (IFS, 2012; NIESR, 2012; Compass, 2011). Las reformas fiscales tampoco se precisan, pero incluyen nuevos impuestos dirigidos a la reducción de desigualdades de ingresos y riqueza. Ideas similares se incluyen en la mayoría de los programas.

No está claro qué tan exitosas podrían ser estas políticas en relación con las actuales iniciativas gubernamentales de abordar los problemas inmediatos del lento crecimiento, sobre todo porque los desarrollos del Reino Unido están vinculados con otros de diferentes partes del mundo. Además de los debates de "In the Black Labour", hay pocos trabajos que analicen detalladamente cómo se relacionarían los programas del gasto con las restricciones presupuestales. Si asumimos que estas restricciones son, al menos en el corto plazo, severas, es necesario identificar áreas para realizar recortes.

Las áreas del Estado que no tienen que ver con la asistencia social, especialmente la defensa, enfrentan fuertes recortes que podrían continuar. Una política generosa e incluyente procuraría extender los montos ahorrados de manera más equilibrada. El análisis de la FIC indica que los cambios en los recortes y en los impuestos afectan más a quienes están abajo, a un pequeño grupo de los de arriba que enfrenta gravámenes más altos, así como a familias y niños, pero no se ven afectados los beneficios que reciben los adultos mayores (O'Dea, 2010; Browne, 2010; Crawford, 2010). Impuestos adicionales a los más ricos (un impuesto al capital o a terrenos, o impuestos más altos a las herencias) coincidirían con el discurso público. El problema es qué posibilidades hay de reducir los impuestos más altos en la distribución del ingreso, dada la resistencia pública de gravar a la clase media. Un tema adicional tiene que ver con el deseo de mitigar los recortes a los beneficios. Algunos recursos pueden ahorrarse en el corto plazo, cuando se termine la restructuración de beneficios y servicios públicos. Es difícil ver qué puede ahorrarse en el futuro sin tocar las pensiones estatales. Esto afectaría a un amplio grupo del electorado, que por lo general se percibe como merecedor.

Estas consideraciones significan que las políticas nuevas son esenciales a micronivel si se van a abordar los problemas del macronivel. Por lo menos, estas políticas deben restringir el gasto. También deben coincidir con la opinión pública y construir la confianza pública necesaria para apoyar futuras reformas progresistas.

Micronivel

La inversión social es atractiva porque ofrece un rendimiento, de manera que estén incluidas las obligaciones netas del gasto; áreas como el cuidado infantil coinciden con la restricción de la opinión pública, porque se enfocan a un grupo que tiene necesidades y obviamente lo merece (los niños pequeños), y están dirigidas a apoyar el trabajo remunerado. También ayudan a mantener una solidaridad incluyente ya que pueden ser universales para todo el grupo. Por estas razones han sido muy promovidas por los progresistas en Europa (Vanderbrouke, Hemerijk y Palier (2011). Sin embargo, la inversión es convincente solo en un rango limitado de áreas, sobre todo educación y salud pública.

Las políticas de solidaridad basadas en principios como la contribución pueden operar en un rango más amplio, siempre y cuando los ciudadanos aceptaran una variedad relativamente más grande de actividades, y no solo el pago de la seguridad social o del trabajo remunerado como una contribución pertinente. Los compromisos del gasto público pueden generar problemas, ya que es probable que la inclusión conlleve gastos extras debido a mejores beneficios para aquellos que no pueden hacer contribuciones equivalentes en efectivo. La barrera del merecimiento crea dificultades al incluir individuos, casi siempre de los grupos más desfavorecidos, que no son capaces de hace ninguna contribución. El trabajo de la Fabian Society, "The Solidarity Society", aborda esto proponiendo actividades que podrían incrementar contribuciones futuras, como la participación de los desempleados en programas de capacitación y preparación para el trabajo. No obstante, se reduciría el derecho a beneficios a quienes no estén dispuestos a aceptar estos requisitos. Las políticas ofrecen una contribución progresista porque construyen reciprocidad y ayudan a canalizar los debates hacia la idea de que los ciudadanos aportan y logran beneficios cuando participan en la sociedad.

La políticas que operan dentro de las restricciones de la distinción los que merecen/los que no merecen, como el Seguro Nacional del Salario pueden ser financieramente viables, ya que su rango no es muy amplio. Son factibles desde el punto de vista electoral y atractivas para la opinión pública, pero no buscan la inclusión.

La predistribución también es muy atractiva en términos de gasto público bajo y directo. Obviamente no implica gasto extra y se pueden obtener beneficios en el largo plazo al reducir las desigualdades. Es posible que esta propuesta encuentre obstáculos electorales y de opinión pública si se percibe que fortalece intereses particulares. Además, puede que no fortalezca la inclusión y la solidaridad entre quienes tienen empleo seguro y aquellos con trabajos menos estables.

Esta breve revisión indica que ninguna de las políticas propuestas ofrece una solución absoluta a los problemas antes descritos. Es probable que cualquier futuro progresista dependa de una combinación, de manera que los temas surjan al reconciliar conflictos entre los grupos que presentan diferentes enfoques. Las presiones presupuestales requieren políticas que restrinjan el gasto corriente. Bajo el criterio de sustentabilidad económica, las políticas de inversión social centradas en el merecimiento, en el compromiso del usuario y en la predistribución son atractivas porque son más baratas. Por el contrario, el enfoque a la contribución social procura ofrecer una forma de presentar bienestar sustancial, generoso e incluyente de manera que sea electoral-mente aceptable.

El "trilema de la izquierda" refleja una preocupación por demostrar habilidad económica, un deseo de ganar el apoyo del público y un compromiso con las políticas progresistas que es particularmente inflexible cuando los recursos son limitados. Las políticas que llevan al ahorro son difíciles de reconciliar con la generosidad y la inclusión, tampoco es fácil fomentarlas si el discurso público sospecha de quienes no las merecen y es tibio respecto a gravar a los más acomodados.

Una posibilidad es cambiar el discurso público. Los cinco temas antes identificados se han mantenido fuertes, pero sí fluctúan. En general, han cambiado en contra de la generosidad y la inclusión. Esto puede ser un indicador de que la derecha tiene más éxito liderando el debate público. El tema de la solidaridad social por medio de un sistema de colaboración de base amplia, reforzado con políticas de predistribución e inversión social puede ayudar en la formación de una plataforma electoral atractiva. Si el bienestar colaborativo involucra incremento en el gasto, se puede limitar su factibilidad, de manera que solo es viable introduciéndolo de manera gradual. Siempre y cuando los sistemas se diseñen para adoptar la inclusión y minimizar las barreras que existen entre los grupos, hay bastante potencial para llevar el debate público en una dirección progresista.

Estas políticas deben estar integradas en un enfoque global que fomente retornos al desarrollo por medio de la inversión en infraestructura, producción y provisión social, y procure que los más acomodados paguen más impuestos. Los recursos disponibles serán limitados en el corto plazo, de manera que algunos recortes serán necesarios para posibilitar el apoyo a los más vulnerables. Es difícil entender cómo la generosidad a los pensionados puede salvarse de tales restricciones, debido a la dimensión del programa.

En este texto se han expuesto las dificultades que enfrenta cualquier programa social progresista como un trilema entre la viabilidad económica, la aceptación pública y la inclusión y generosidad, cuestiones que la derecha no confronta. También señala que ningún programa propuesto es completamente satisfactorio en todos los rubros, y que existe un conflicto, al menos en el corto plazo, entre las políticas que tienen más probabilidad de satisfacer las severas presiones del gasto y un discurso público poco generoso, y aquellas con el más alto potencial para generar bienestar satisfactorio y solidario. Esto sugiere una plataforma política conjunta, que preste atención para garantizar que las políticas no refuercen las divisiones ni obstaculicen el camino hacia una inclusión mayor.

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NOTAS

¹ Traducido de: Taylor Gooby, P. (2012), A left trilemma. Progressivepublic policy in the age of austerity, Londres: Policy Network.

² Calculado a partir de OBR (2011), Tabla 3.6.

³ Véase OBR (2011), Anexo C, p. 34.

⁴ Véase OBR (2011), Anexo D, pp. 39-40.

⁵ Por ejemplo, véase Glennerster (2010).

⁶ Lo siguiente se basa en el análisis de Baumberg (2012).

⁷ Nombre despectivo que se les da a quienes reciben beneficios del Estado por desempleo.

⁸ Maddox, B. (2012) 'Britain's Quiet Revolution', Prospect Magazine, 23 February, http://www.prospectmagazine.co.uk/2012/02/britain%e2%80%99s-quiet-revolution-bron-wenmaddox-editorial-march-2012-issue/#more-105650