El nuevo desarrollismo y la ortodoxia convencional*

The New Developmentalism and Conventional Orthodoxy

Luiz Carlos Bresser-Pereira

Profesor de Economía en la Universidad de Sao Paulo y desde 1959, en la Fundación Getulio Vargas, con el título de profesor emérito desde 2005. www.bresserpereira.org.br

Resumen

El fracaso de las políticas y reformas neoliberales, aquí llamadas ortodoxia convencional, para impulsar la estabilidad macroeconómica y el crecimiento económico de Latinoamérica, abrió el acceso en cada país al surgimiento de una estrategia nacional de desarrollo que llamaremos nuevo desarrollismo. Capitalismo, desarrollo económico, nación y Estado-nación, son conceptos históricamente interdependientes. El desarrollo capitalista depende de una estrategia nacional basada en la capacidad de la nación para establecerla. El antiguo desarrollismo fue una estrategia eficaz para impulsar el crecimiento de Latinoamérica desde el decenio de 1930, aunque en 1980 la estrategia se distorsionó y fue rebasada por los hechos. En contraste, el nuevo desarrollismo se orienta a la exportación y rechaza el proteccionismo. Al pretender un mercado y un Estado fuertes, alienta la disciplina fiscal encaminada al ahorro público eficaz. Es nacionalista porque se orienta hacia el interés nacional y rechaza las presiones del Norte, si bien se trata de un nacionalismo liberal, social y republicano. Sin embargo, a) difiere decididamente de la ortodoxia convencional al no aceptar la estrategia de crecimiento mediante inversiones foráneas y la apertura a cuentas de capital, b) preconiza que la tasa de cambio puede y debe ser administrada, y c) da por sentado que en Brasil se necesita una estrategia especial para superar el alta tasa de interés con moneda apreciada, que mantiene a la economía brasileña en inestabilidad.

Abstract

The failure of neo-liberal policies and reforms (or "conventional orthodoxy" as it is called here) to promote macroeconomic stabilization and economic growth in Latin America opened up room in each country for the rise of a national growth strategy which we call "new developmentalism." Capitalism, economic development, nation and nation-state are interdependent historical concepts. Capitalist development depends on a national strategy that relies on a nation capable of formulating it. Old developmentalism was an effective strategy for promoting growth in Latin America since the 1930s, but in the 1980s it became distorted and was surpassed by events. By contrast, new developmentalism is export oriented, rejecting protectionism. Aspiring to a strong market and state, it encourages fiscal discipline with an eye to effective public savings. It is nationalist because it is oriented to the national interest and rejects pressure from the North, but it is a liberal, social, republican brand of nationalism. However, it is decidedly different from conventional orthodoxy because it rejects the strategy of growth through foreign savings and opening capital accounts; it says that the exchange rate can and should be managed; and it considers it a given that Brazil needs a special strategy to overcome the high interest rate /appreciated currency that keeps the Brazilian economy unstable.

JEL classification: OII, FOI, NLO.

Después del fracaso de las políticas neoliberales impuestas por los países ricos para promover la estabilidad macroeconómica y el desarrollo, Latinoamérica se volvió terreno fértil para un evidente movimiento de rechazo a la ortodoxia convencional. ¿Significa esto que los países actualmente más desarrollados, con democracias sólidas, deben volver al desarrollismo nacionalista del decenio de 1950, que fue tan exitoso al promover el desarrollo, aunque a la larga se distorsionó y acabó en una crisis? ¿O debemos considerar un nuevo desarrollismo? En este trabajo, luego de examinar la crisis de la estrategia de desarrollo nacional que se creó en el antiguo desarrollismo, se compara el naciente nuevo desarrollismo con su versión anterior, así como con el conjunto de diagnósticos y políticas que los países ricos acordaron imponer a las naciones en vías de desarrollo a partir de la marea ideológica neoliberal que predominó en todo el mundo: la ortodoxia convencional. En la primera sección se analiza el viejo desarrollismo, su éxito inicial, su obsolescencia debida a una serie de nuevos elementos y distorsiones, y su reemplazo por la ortodoxia convencional desde fines los años ochenta. En la segunda sección se analiza el nuevo desarrollismo como un tercer discurso entre el populismo burocrático izquierdista y el liberalismo de la ortodoxia convencional. En la tercera sección se destaca la relevancia del concepto de nación y de instituir la estrategia nacional de desarrollo. En la cuarta sección se compara el desarrollismo nuevo y el viejo. En la quinta sección se hace la comparación con la ortodoxia convencional. En la sexta sección se complementa la comparación, mediante dos pares de trípodes de política alterna: el primer par opuesto a la ortodoxia convencional y el nuevo desarrollismo del crecimiento económico, y el segundo, opuesto a dos estrategias de política macroeconómica.

Entre los decenios de 1930 y 1970, Brasil y el resto de países latinoamericanos crecieron a un ritmo extraordinario. Aprovecharon la debilidad del centro para formular estrategias nacionales de desarrollo que, en esencia, significaban la protección de la naciente industria nacional y la obligada promoción del ahorro a través del Estado. Esta estrategia se conoció como desarrollismo o desarrollismo nacional. La finalidad del término fue enfatizar, primero, que el objetivo primordial de tal política era promover el desarrollo económico y, segundo, que a fin de lograrlo el país (empresarios, burocracia oficial, clases medias y trabajadores, unidos en la competencia internacional) necesitaba definir los medios para alcanzar este objetivo dentro del marco del sistema capitalista, con el Estado como principal instrumento de la acción conjunta. Los notables economistas que entonces estudiaron el desarrollo y aportaron propuestas de política económica, los políticos, funcionarios gubernamentales y empresarios directamente participantes en este proceso, fueron llamados desarrollistas porque eligieron el desarrollo como meta final de su análisis económico y acción política. Los economistas latinoamericanos que, junto con un grupo de economistas internacionales, intervinieron en la formulación de la economía desarrollista se agruparon en tres escuelas o corrientes de pensamiento complementarias: la economía clásica de Smith y Marx, la macroeconomía keynesiana, y la teoría estructuralista latinoamericana.¹ El desarrollismo no fue sólo una teoría económica, sino una estrategia nacional de desarrollo. Utilizó teorías económicas para formular, para cada país del bloque capitalista, una estrategia capaz de conducirlo gradualmente al nivel de desarrollo logrado por los países centrales: teorías basadas en el mercado, pues no hay teoría económica que no surja de los mercados, aunque también hay teorías de política económica que toman al Estado y sus instituciones en un papel destacado como coordinador auxiliar de la economía. El desarrollismo encara la oposición de los economistas neoclásicos que ejercen la ortodoxia convencional (es decir, el conjunto de diagnósticos y políticas económicas y las reformas estructurales que los países ricos, o del Norte, dictaron a los países del Sur, o en vías de desarrollo). Se les llamó monetaristas, por el énfasis que pusieron en la acumulación de moneda como forma de controlar la inflación.

Como Brasil fue un país de la periferia o subordinado, cuya revolución industrial se efectuó 150 años después de la inglesa y más de 100 posteriores a la de Estados Unidos, el notable desarrollo obtenido entre los decenios de 1930 y 1970 fue sólo posible en vista de que Brasil como nación fue capaz de utilizar su situación como un instrumento para definir y poner en marcha una estrategia nacional de desarrollo, donde la intervención del Estado fue relevante. No se trató de sustituir al mercado con el Estado sino, al contrario, reforzar al Estado con el fin de habilitarlo para crear las condiciones necesarias para que invirtieran las empresas, de forma que sus empresarios pudieran innovar. Todos, empezando por Inglaterra, requerían una estrategia nacional de desarrollo para llevar a cabo sus revoluciones industriales y llegar al desarrollo. El uso de una estrategia nacional de desarrollo fue especialmente notorio entre los países con desarrollo tardío, como Alemania y Japón, los que, por tanto, nunca se caracterizaron por la dependencia. Por otra parte, países periféricos como Brasil y otras naciones latinoamericanas, habiendo vivido la experiencia colonial, quedaron ideológicamente atadas al centro después de su independencia formal. Tanto los países centrales con desarrollo tardío como las antiguas colonias, necesitaron formular estrategias nacionales de desarrollo, pero la tarea fue más fácil para los primeros. Los países periféricos tuvieron el obstáculo adicional de enfrentar su propia dependencia, o sea, el sometimiento de sus elites locales a las de los países centrales, solamente interesadas en su propio desarrollo. Desarrollismo fue el nombre dado a la estrategia nacional de los países dependientes, cuya industrialización no empezó antes del decenio de 1930, o la Segunda Guerra Mundial. Su desarrollismo fue nacionalista porque, para industrializarse, necesitaron conformar su Estado nacional. El nacionalismo presente en el desarrollismo fue la ideología para integrar un Estado nacional; fue la confirmación de que, para desarrollarse, los países necesitaban definir sus propias políticas e instituciones, su propia estrategia nacional.² Aunque no con el mismo nombre, los países centrales tardíos también emplearon estrategias desarrollistas, que fueron nacionalistas porque siempre siguieron su propio criterio, en vez del de sus competidores, para diseñar políticas, y utilizaron conscientemente sus capacidades estatales para promover el desarrollo.

En los decenios de 1940, 1950 y 1960, los desarrollistas y keynesianos imperaron en América Latina: eran la corriente dominante. Los gobiernos usaban sus teorías como primera y principal opción de política económica. Sin embargo, en el contexto de la enorme corriente conservadora neoliberal que comenzaba a formarse, la teoría keynesiana, la economía de desarrollo y el estructuralismo latinoamericano fueron exitosamente confrontados por los economistas neoclásicos, que en su mayoría adoptaron una ideología neoliberal. A partir del decenio de 1980, en el marco de la crisis de la enorme deuda externa que le sumó poder político a los países ricos, estos economistas se las ingeniaron para redefinir en términos neo-liberales sus recetas para los países en vías de desarrollo. La ideología neoliberal orientada a estos países se convirtió en hegemónica, expresada en lo que se conoció como el Consenso de Washington, el cual, sin embargo, el autor de este trabajo prefiere llamar "ortodoxia convencional". En otras palabras, durante los años de 1980, la estrategia nacional de desarrollo entró en crisis y fue sustituida con una estrategia foránea: la ortodoxia convencional.

Varios factores ayudan a explicarlo. Como el viejo desarrollismo se basaba en la sustitución de importaciones, en ello llevaba el germen de su propia destrucción. El proteccionismo de la industria nacional, su enfoque en el mercado y la reducción del coeficiente de apertura económica, aun en una economía relativamente grande como la de Brasil, resultan constreñidos por una economía de escala. En ciertas industrias, el proteccionismo es absurdo. Como resultado, mientras se mantuvo el modelo de sustitución de importaciones durante los años de 1970, las economías latinoamericanas entraron en una profunda distorsión. Por otro lado, como Furtado advirtió desde 1966,³ luego de la fase inicial de la sustitución de importaciones en industrias de bienes de consumo, continuar la industrialización significaba un aumento sustancial en la proporción capital-trabajo, con dos consecuencias: concentración del ingreso y reducción en el rendimiento del capital o de la proporción capital-rendimiento. La respuesta a la concentración del ingreso fue un aumento en la producción de bienes de consumo de lujo, caracterizando lo que he calificado como modelo de subdesarrollo industrial que, además de perverso, contiene el germen de disolución de la alianza nacional en favor del desarrollo.

La segunda razón se refiere a la disolución, durante los años sesenta, de la alianza nacional que sirvió como cimiento político para el desarrollismo. La metodología del desarrollismo nacional presuponía la conformación de una nación en cada país latinoamericano. Se supuso con razón que, luego del prolongado período de dependencia que siguió a los movimientos independentistas de principios del S. XIX, a partir de 1930, estos países aprovecharon la crisis en el Norte para iniciar sus revoluciones nacionales. Con base en lo anterior, el desarrollismo propuso que los nuevos empresarios industriales de cada país deberían convertirse en una burguesía nacional, como sucedió en los países desarrollados, y que se unieran a funcionarios gubernamentales y trabajadores de la ciudad para llevar a cabo una revolución nacional e industrial. Por consiguiente, en cada país se reforzó el concepto de nación, de sociedad nacional, y se reforzó la posibilidad de que esta sociedad pusiera en acción una estrategia nacional de desarrollo (desarrollismo), empleando al Estado como su instrumento para la acción conjunta. Era a la vez una propuesta y una evaluación de la realidad representada por el acelerado proceso de industrialización que vivía América Latina. Sin embargo, la Revolución Cubana de 1959, con su radicalismo izquierdista, y la crisis económica de principios del decenio de 1960, condujeron a la disolución de la alianza nacional y prepararon el escenario para el establecimiento de regímenes militares en Brasil, Argentina, Uruguay y Chile, apoyados por empresarios de cada país y de Estados Unidos. Como consecuencia, se rompió esa alianza tan primordial para la conformación de una nación, y la izquierda moderada de Latinoamérica adoptó la tesis de la "teoría de dependencia conjunta" que rechaza la posibilidad de una "burguesía nacional". Con esto se rechazaba la misma idea de nación y de una estrategia nacional de desarrollo en que se asentaba el desarrollismo nacional. La gran crisis de los años de 1980 (la última crisis padecida por el modelo de sustitución de importaciones que el desarrollismo ha sostenido desde los años de 1940) la debilitó más. Desde entonces, el desarrollismo (aún mantenido por la izquierda burocrática populista formada a la sombra del Estado por las distorsiones que tuvo la estrategia nacional de desarrollo, aunque sin apoyo de los empresarios, de la izquierda moderna y de gran parte de la misma burocracia estatal) paulatinamente evita oponerse a la corriente ideológica neoliberal procedente del Norte.⁴

La tercera razón para la sustitución del desarrollismo por la ortodoxia convencional se encuentra en la fuerza de esta corriente ideológica. A principios del decenio de 1980, en respuesta a la crisis de deuda externa, la ortodoxia convencional se impuso poco a poco. El Plan Baker (1985), así llamado por el secretario del Tesoro estadounidense James Baker, completa la definición de las nuevas ideas, al agregar al ajuste macroeconómico ortodoxo reformas institucionales orientadas al mercado. Entonces el desarrollismo se convierte en blanco de ataques sistemáticos. Aprovechando la crisis económica derivada, en parte, del agotamiento del modelo de desarrollo y de las distorsiones que sufrió en manos de políticos populistas y clases medias, la ortodoxia convencional le da al desarrollismo una connotación negativa, de manera que se asociaba con populismo y políticas económicas irresponsables. En su lugar, propone la panacea de reformas institucionales ortodoxas y neoliberales. Adicionalmente propone que los países en desarrollo abandonen el anticuado concepto de nación adoptado por el desarrollismo y acepte la tesis globalista, según la cual, en la era de la globalización, los estados-nación pierden autonomía y vigencia, y al mercado libre (incluido el financiero) se le encomienda el desarrollo económico de todos ellos.

Veinte años después, lo que vemos es el fracaso de la ortodoxia convencional en promover el desarrollo económico de Latinoamérica. Mientras predominó el desarrollismo, entre 1950 y 1980, el ingreso per cápita de Brasil creció casi 4% anual; desde entonces, ¡cada vez crece menos! No fue muy distinto el desempeño de otros países latinoamericanos, con la excepción de Chile. Sin embargo, durante el mismo período, los dinámicos países asiáticos, incluidos China a partir de 1980 e India desde 1990, lograron o mantuvieron extraordinarias tasas de crecimiento.

¿Por qué tales diferencias de crecimiento? Al nivel más inmediato de políticas económicas, el problema fundamental se relaciona con la pérdida de control sobre el valor macroeconómico más estratégico en una economía abierta: la cotización de divisas. Al tiempo que los países latinoamericanos perdían ese control, al abrir sus cuentas de capital y ver que se apreciaban sus cotizaciones de divisas y, desde principios de los años de 1990, aceptaban la propuesta de Washington y Nueva York del crecimiento con inversión externa, los países asiáticos en su mayor parte mantuvieron superávit en sus cuentas corrientes y retuvieron el control sobre sus cotizaciones de divisas. A nivel de reformas, mientras los países latinoamericanos aceptaban indiscriminadamente todas las reformas liberalizadoras, privatizando irresponsablemente las utilidades monopólicas y abriendo sus cuentas de capital, los asiáticos fueron más prudentes. No obstante, paulatinamente quedó claro que la principal diferencia debería encontrarse en un nuevo hecho fundamental: los países latinoamericanos detuvieron sus revoluciones nacionales, vieron cómo se desorganizaban sus países, perdieron cohesión y autonomía, y se quedaron, por tanto, sin una estrategia nacional de desarrollo. La estrategia nacional que los países latinoamericanos en general, y Brasil en particular, adoptaron entre 1930 y 1980, se conoció como desarrollismo. En este período, particularmente desde 1930 hasta 1960, varios países latinoamericanos constituyeron con firme resolución sus naciones, proporcionándole al fin a sus estados formalmente independientes, una solidaridad básica cuando se trataba de competir internacionalmente. Pero la debilidad resultante de la gran crisis del decenio de 1980, combinada con la fuerza hegemónica de la corriente ideológica que nació en Estados Unidos en los años de 1970, originó la interrupción y retroceso de la conformación de las naciones latinoamericanas. Las elites locales dejaron de pensar por sí mismas y aceptaron los consejos y presiones del Norte, mientras sus países, desprovistos de una estrategia nacional de desarrollo, vieron que se detenía su desarrollo. La ortodoxia convencional, que llegó a sustituir al desarrollismo nacional, no había evolucionado localmente; no reflejaba las preocupaciones e intereses nacionales, sino las visiones y objetivos de las naciones ricas. Adicionalmente, como es típico en la ideología neoliberal, fue una propuesta negativa, dando por hecho la habilidad de los mercados para coordinar todo de forma automática, proponer que el Estado dejara de tener el papel económico que siempre tuvo en países desarrollados, el de complementar la coordinación de los mercados para promover la equidad y el desarrollo económico.

He sido un crítico de la ortodoxia convencional desde que se volvió predominante en América Latina. Probablemente fui el primer economista latinoamericano que criticó el Consenso de Washington durante mi conferencia magistral en el congreso anual de la Asociación Nacional de Posgraduados de Cursos de Economía en 1990.⁵ Sin embargo, mi crítica adquirió una nueva dimensión a partir del primer trimestre de 1999, después de cuatro años y medio como integrante del gabinete de Cardoso. Escribí entonces, en Oxford, "Incompetencia y creación de confianza tras 20 años de semiestancamiento de América Latina" ("Incompetência and confidence building por trás de 20 anos de qua-se-estagnação da América Latina").⁶ Poco después, reactivado por mi asociación con Yoshiaki Nakano, recién salido de una experiencia gubernamental, ambos preparamos "Uma estratégia de desenvolvimento com estabilidade" y "¿Crescimento Econômico com Poupança Externa?".⁷ Apegados al espíritu original del desarrollismo y nuestros antecedentes keynesianos y estructuralistas, con ambos trabajos iniciamos una crítica sistemática y radicalmente no populista, de la ortodoxia convencional, que se volvió dominante en América Latina, ofreciendo una política económica alternativa.⁸ Nuestra crítica demostraba que la propuesta convencional, inclusive a pesar de ciertas políticas y reformas necesarias, de hecho no promueve el desarrollo de un país, sino mantiene un semiestancamiento, incapaz de competir con países más prósperos, cayendo como presa fácil de una forma de populismo económico: el populismo de divisas.

¿Qué representa el nuevo desarrollismo? Lo planteo en este trabajo. En su primera parte, lo defino como un tercer discurso y una estrategia nacional de desarrollo; en la segunda sección, establezco sus diferencias desde el desarrollismo los años cincuenta y, en la tercera sección, demuestro por qué significa una crítica y una alternativa a la ortodoxia convencional que es, en el diagnóstico, reformas y políticas diseñadas principalmente en Washington para aplicar en países subdesarrollados.

Nación y nacionalismo

El nuevo desarrollismo, como el desarrollismo nacional del decenio de 1950, supone la presencia y a la vez implica la formación de una verdadera nación, capaz de formular una estrategia de desarrollo nacional, informal, abierta, como corresponde a sociedades democráticas, cuyas economías son coordinadas por el mercado. Una nación es una asociación de individuos y familias que, al compartir un destino político común, se organizan como un Estado con soberanía sobre cierto territorio. Por consiguiente, una nación sólo tiene sentido, como en los Estados modernos, dentro de la estructura de un Estado-nación que surge con el capitalismo. Para que una nación sea capaz de compartir un destino común, debe tener objetivos comunes, por encima de los cuales, en términos históricos, estaría el objetivo del desarrollo. Otros objetivos, como la libertad y la justicia social, también son fundamentales para las naciones, aunque surgen con el desarrollo económico, igual que Estado y capitalismo, como parte de su razón, de su intrínseco modo de ser. Las naciones, los Estados-naciones, capitalismo y desarrollo económico, son fenómenos históricos simultáneos e intrínsecamente relacionados. En su forma más evolucionada (la globalización actual), los componentes económicos del capitalismo no sólo son las empresas que operan en el ámbito internacional, sino también, aunque no los principales, los Estados-nación o Estados nacionales. No solamente las empresas compiten en los mercados de todo el mundo, como preconiza la teoría económica convencional; también son competidores fundamentales los Estados-nación. La referencia básica del éxito de las reglas políticas de cada Estado-nación moderno es el crecimiento económico comparado. A los ojos de sus pueblos y del mundo entero, los gobernantes son exitosos en la medida que logran mayores índices de crecimiento que los países competidores directos. La globalización es la etapa del capitalismo en que, por primera vez, los Estados-nación abarcan el mundo entero y compiten económicamente mediante sus empresas.

Una nación implica una solidaridad básica entre sus clases, cuando se trata de competir en el plano internacional. Empresarios, trabajadores, burocracia estatal, profesionales de clase media e intelectuales, pueden estar en choque, pero saben que comparten un destino común que depende del éxito de su participación competidora en el mundo de los Estados-nación. Esto significa, por tanto, un acuerdo nacional. Un acuerdo nacional es el contrato social básico que da origen a una nación y la mantiene fuerte y unida; es el pacto entre clases sociales de una sociedad moderna, que le permite convertirse en una verdadera nación, o sea, una sociedad dotada de un Estado capaz de formular una estrategia nacional de desarrollo. El gran acuerdo nacional o pacto que se estableció en Brasil desde 1930, juntó a la incipiente burguesía industrial nacional con la nueva burocracia o técnicos del nuevo Estado; se agregaron los trabajadores urbanos y los sectores de la vieja oligarquía más orientados al mercado interno, como los hacendados, de donde procedía Vargas. Sus adversarios eran el imperialismo, representado principalmente por los intereses británicos y norteamericanos, y su asociada oligarquía rural exportadora. El acuerdo más estratégico en un Estado-nación moderno, es entre empresarios industriales y la burocracia estatal, que incluye a los políticos más relevantes, pero también a los trabajadores y las clases medias. Y siempre habrá adversarios internos, de algún modo identificados con el imperialismo o el actual no colonialista neoimperialismo, así como con los grupos globalistas o colaboracionistas locales. En el caso de Brasil, es el rentismo que depende de las altas tasas de interés y de la industria financiera, el que obtiene las comisiones de aquéllos.

Una nación siempre es nacionalista, considerando que el nacionalismo es la ideología para integrar un Estado nacional y su reafirmación o consolidación permanentes. Otra forma de definir el nacionalismo, de acuerdo con Ernest Gellner, es la ideología que pretende la correspondencia entre nación y Estado, que pugna por la existencia de un Estado para cada nación.¹³ Esta también es una buena definición, aunque típica de un pensador de Europa Central; una definición que se agota en cuanto se forma un Estado-nación, cuando nación y Estado empiezan a converger sobre un territorio cotidiano, estableciendo formalmente un Estado soberano. No es dable, por tanto, tomar en cuenta la frase de Ernest Renan acuñada en 1882: "una nación es un referéndum cotidiano".¹⁴ No explica cómo existe formalmente un Estado-nación en ausencia de una verdadera nación, como el caso de los países latinoamericanos que, en el S. XIX, se vieron dotados de un Estado debido no sólo a los esfuerzos patrióticos de grupos nacionalistas, sino también a los buenos oficios de Inglaterra, cuyo propósito era excluir a España y Portugal de la región. De este modo, estos países se vieron dotados de un Estado careciendo de auténticas naciones, al dejar de ser colonias y volverse dependientes de Inglaterra, Francia y, posteriormente, de Estados Unidos. Para que exista una verdadera nación, las diferentes clases sociales deben, pese a los conflictos que las separan, ser solidarias cuando se trata de competir internacionalmente, y emplear un pensamiento nacional para tomar decisiones políticas, especialmente las que incluyen política económica y reformas institucionales. En otras palabras, los gobernantes deben pensar con sus propias cabezas, en vez de dedicarse a crear confianza y la sociedad entera debe ser capaz de formular una estrategia nacional de desarrollo.

El nuevo desarrollismo se volverá una realidad cuando la sociedad nacional se convierta en una auténtica nación. Esto es lo que sucedió en Brasil entre 1930 y 1980, especialmente de 1930 a 1960. Bajo el gobierno del moderno estadista brasileño, Getúlio Vargas, el país asumió sus propias decisiones nacionales y diseñó una exitosa estrategia nacional de desarrollo. En esos 30 años (o 50, si se incluye el periodo militar, que siguió siendo nacionalista, pese a su alianza política con Estados Unidos contra el comunismo), Brasil cambió de ser país agrícola a uno industrial, creció de una formación social mercantilista a una totalmente capitalista, de una situación semicolonial a un Estado nacional. Desarrollismo fue el nombre dado a la estrategia nacional de desarrollo y a su ideología rectora. Por consiguiente, el proceso para definir el nuevo desarrollismo involucra por igual el retomar la idea de nación en Brasil y otros países latinoamericanos. Implica, por tanto, un enfoque nacionalista en el sentido de que las instituciones y políticas económicas deben formularse y ponerse en marcha con el interés nacional como criterio rector y con los ciudadanos del país como actores. Tal nacionalismo no pretende dotar a una nación de un Estado, sino convertir al Estado existente en un instrumento eficaz de la acción colectiva para la nación, un instrumento que permita a las naciones modernas de los albores del S. XXI alcanzar sus objetivos políticos de desarrollo económico, justicia social y libertad, dentro de un esquema de competencia internacional, así como la paz y colaboración entre naciones. Eso significa, en consecuencia, que tal nacionalismo sea liberal, social y republicano, o sea, que incorpore los valores de las sociedades industriales modernas.

El tercer discurso y la estrategia nacional de desarrollo

En términos de discurso o ideología se tiene, por una parte, el discurso imperialista y globalista dominante que surge de Washington y es adoptado en América Latina por el neoliberalismo cosmopolita y derechista, formado principalmente por la clase rentista y la industria financiera.¹⁵ Tal es la ortodoxia convencional, una ideología exportada a los países en desarrollo; una estrategia antinacional que, pese a su generosa oferta de promover la prosperidad entre los países medianamente desarrollados, de hecho sirve al interés de las naciones ricas para neutralizar la capacidad competitiva de esos países. Como se aplicó en Brasil desde el decenio de 1990, esto tiene cuatro aspectos relevantes: primero, que el mayor problema del país es la carencia de reformas microeconómicas, capaces de hacer que el mercado actúe libremente; segundo, que aun después de finalizada la inflación galopante, en 1994, el control de la inflación sigue siendo el principal objetivo de la política económica; tercero, que a fin de obtener tal control, las tasas de interés deben ser inevitablemente altas debido al riesgo de la soberanía y a razones fiscales; cuarto, que "el desarrollo es una gran carrera entre países para conseguir inversiones externas", y que el déficit en cuenta corriente y la apreciación de divisas implícitamente generados por los flujos de capital, no son motivo de preocupación. Los desastrosos efectos de este discurso, en términos de saldo de la crisis de balanza de pagos y bajo crecimiento de los países latinoamericanos que lo adoptaron desde fines de los años de 1980, son bien conocidos hoy día.¹⁶

El discurso opuesto es el de la izquierda populista burocrática. Desde este enfoque, los males de Brasil se deben a la globalización y al capital financiero, que pusieron al país bajo la carga del enorme endeudamiento externo y público. La solución propuesta fue renegociar la deuda externa y pública del país, con gran descuento. El segundo mal residía en la insuficiente demanda, que podía resolverse con mayor gasto público. Pero el mal mayor, la desigual distribución del ingreso, podía resolverse aumentando el sistema brasileño de bienestar. Esta alternativa se usó, por ejemplo, en Perú durante el gobierno de Alan García. En Brasil, jamás se puso en práctica del todo.¹⁷

El primer discurso sirvió a los intereses del Norte y reflejó su profunda hegemonía ideológica sobre los países latinoamericanos. Internamente, brotó sobre todo de la clase rentista brasileña, dependiente en lo esencial de su interés por ese modo de vida, y de los economistas asociados a la industria financiera; aunque también lo compartió una confundida y desorientada clase media-alta. El segundo procedió de la clase media-baja y los sindicatos, reflejando el enfoque de la vieja izquierda burocrática. Ninguno de los discursos tuvo oportunidad de alcanzar un consenso razonable en la sociedad brasileña, debido a su naturaleza irracional y tendenciosa. Ninguna ideología reflejaba los intereses nacionales. ¿Podría haber un tercer discurso capaz de lograr tal consenso razonable? Desde luego, este tercero es posible y ha sido formulado poco a poco. Es el discurso del nuevo desarrollismo. Pero, ¿el nuevo desarrollismo no es también una ideología, como la ortodoxia convencional y el discurso populista burocrático? Sí y no. Sí, porque cada estrategia nacional implica una ideología, un conjunto de ideas y valores orientados a la acción política. Y no, porque a diferencia de la ortodoxia convencional, que no es más que una propuesta externa, el nuevo desarrollismo sólo tendrá sentido si surge del consenso interno y, por consiguiente, se vuelve una verdadera estrategia nacional de desarrollo. Un consenso total es imposible, pero se está formando uno que reúna a empresarios del sector productivo, a trabajadores, funcionarios gubernamentales y profesionistas de la clase media (un acuerdo nacional, por consecuencia), aprovechando el fracaso de la ortodoxia convencional. Este consenso en formación toma la globalización no como bendición ni como una maldición, sino como un sistema de intensa competencia entre estados nacionales, a través de sus empresas. Supone que, en tal competencia, el Estado debe fortalecerse fiscal, administrativa y políticamente, y al mismo tiempo, otorgarle a sus empresas nacionales las condiciones para ser internacionalmente competitivas. Reconoce, como ya hizo Argentina luego de su crisis en el 2001, que el desarrollo en Brasil se impide, a corto plazo, con tasas de interés de corto plazo excesivamente altas, decididas por el Banco Central, que empuja al alza las tasas de largo plazo y las disocia del riesgo a la soberanía. Presupone que, a fin de tener desarrollo, las tasas de inversión deben subir necesariamente, y el Estado debe contribuir mediante el ahorro público, fruto de restringir el circulante y los gastos de consumo del Estado. Finalmente y de forma general, el nuevo desarrollismo presupone que el desarrollo, además de ser obstaculizado por la falta de un nacionalismo democrático (carencia que favorece a la ortodoxia convencional), también es entorpecido por la concentración del ingreso, lo que, además de injusto, es terreno fértil para todo tipo de populismo y, por tanto, para el discurso populista burocrático.

¿Qué es una estrategia nacional de desarrollo? Más que una simple ideología desarrollada afuera, como la ortodoxia convencional, es un conjunto de políticas e instituciones orientadas al desarrollo económico. Es menos que un proyecto o plan nacional de desarrollo porque no es formal, carece de un documento que describa minuciosamente los objetivos por cumplir y las políticas por aplicar en tales fines, debido a que el acuerdo medular entre clases sociales no tiene texto ni firmas. Y es más que eso, porque involucra informalmente a toda o a una gran parte de la sociedad. Porque muestra el camino a seguir y ciertas guías muy generales a respetar. Porque, pese a no dar por hecho una sociedad sin conflictos, requiere una unión razonable de todos, cuando se trate de competir internacionalmente. Porque es más flexible que un proyecto. Porque siempre toma en cuenta las acciones de otros competidores o adversarios. Porque el factor que rige la conducta individual no es sólo el interés personal, sino la competencia con otras naciones. Una estrategia nacional de desarrollo refleja todo esto. Su liderazgo recae en el gobierno y en los elementos más activos de la sociedad civil. Su instrumento primordial es el mismo Estado, sus normas, políticas y organización. Cuando se establece un gran acuerdo, cuando la estrategia se vuelve verdaderamente nacional, cuando la sociedad comienza a compartir métodos y metas de forma fácil, pero efectiva, su resultado es un desarrollo acelerado: un período en que el país disfruta de un alto ingreso per cápita y tasas de crecimiento del estándar de vida.

Una estrategia nacional de desarrollo significa programar variables fundamentales para el desarrollo económico. Estas variables son igualmente reales e institucionales. Los crecientes ahorros y capacidades de inversión de la nación; los medios por los cuales incorpora los avances técnicos a la producción; el desarrollo del capital humano; la acentuada cohesión social nacional resultante en capital social o en una sociedad civil más fuerte y democrática; una política macroeconómica capaz de asegurar la salud financiera del Estado y del Estado-nación, que lleve a moderadas tasas de endeudamiento interno y externo, son todos parte integral de una estrategia nacional de desarrollo. En este proceso, las instituciones son vistas y construidas de forma concreta, histórica, en vez de ser simples abstracciones acomodaticias. Una estrategia nacional de desarrollo adquiere significado y fuerza cuando sus instituciones (siendo de corto plazo las llamo políticas o políticas públicas, pero al ser relativamente permanentes son propiamente instituciones) responden a las necesidades sociales, cuando son compatibles con la dotación de factores de producción a la economía o, en sentido más amplio, con los elementos que conforman a la sociedad en su nivel estructural.

El viejo y el nuevo desarrollismo

El desarrollismo del decenio de 1950 y el nuevo desarrollismo difieren en dos variables surgidas en este medio siglo. Por un lado, nuevos hechos históricos que modificaron el capitalismo mundial, que cambió de sus años dorados a la fase de globalización; por otra parte, países de mediano desarrollo, como Brasil, cambiaron sus propias etapas de desarrollo y ya no están caracterizados por industrias incipientes.

El principal cambio en el ámbito internacional fue el del capitalismo de los años dorados (1945-1975), cuando se formó el Estado benefactor e imperaba la visión keynesiana, en tanto prevalecía la economía de desarrollo como una teoría y práctica del desarrollo económico, respecto al capitalismo neoliberal de la globalización, donde las tasas de crecimiento son menores y la competencia entre estados-naciones es mucho más feroz. En los años dorados, los países de mediano desarrollo no representaban aún una amenaza para las naciones ricas. Sin embargo, a partir del decenio de 1970, con los países recién industrializados (newly industrializing countries), y desde 1990, con China, la competencia se volvió mayor: la amenaza que su barata mano de obra representó a las naciones ricas, fue más obvia que nunca. Entonces, las naciones ricas, particularmente Estados Unidos, en búsqueda de aliados para la guerra fría, fueron muy generosas; hoy, sólo los países más pobres de África pueden esperar cierta generosidad, pero aun estos deben estar alertas, pues el tratamiento que les dan las naciones ricas y el Banco Mundial, así como la ayuda o supuesto apoyo que reciben, a menudo son perversos.

El nuevo desarrollismo no es proteccionista. Da por supuesto que los países de mediano desarrollo han superado la etapa industrial incipiente, y requieren de empresas competitivas en todas las industrias donde operan, especialmente en las que puedan exportar. A diferencia del viejo desarrollismo, que adoptaba el pesimismo exportador de la economía de desarrollo, el nuevo desarrollismo no se afecta con eso. Como cualquier estrategia de desarrollo, no pretende fincar el crecimiento en la exportación de productos básicos de bajo valor agregado, y en cambio, le apuesta a la capacidad de los países desarrollados para exportar bienes manufacturados de mediano valor agregado o productos básicos de alto valor agregado. La experiencia de los últimos 30 años ha demostrado claramente que este pesimismo fue uno de los mayores errores teóricos de la economía de desarrollo. A finales de los sesenta, los países latinoamericanos debieron empezar a cambiar decididamente de un modelo de sustitución de importaciones a uno de exportación, como hicieron Corea y Taiwán. En América Latina, Chile fue el primero en realizar tal cambio y, como consecuencia, su desarrollo es puesto como ejemplo de una estrategia neoliberal exitosa. De hecho, el neoliberalismo se practicó totalmente en Chile entre 1973 y 1981, extinguiéndose con la mayor crisis de su balanza de pagos en 1982.¹⁸ El modelo exportador no es precisamente neoliberal porque, propiamente dicho, la teoría económica neoclásica que subyace en esta ideología, no da lugar a las estrategias de desarrollo. Los dinámicos países asiáticos, que adoptaron una estrategia desarrollista en los cincuenta, le dieron en los sesenta un cariz exportador de bienes manufacturados y, por lo menos desde los setentas, pueden considerarse como países neodesarrollistas. El modelo exportador tiene dos grandes ventajas sobre el de sustitución de importaciones. Primero, la disponibilidad de mercado para las industrias no está limitada al mercado interno. Esto es importante para países pequeños, aunque igualmente básico para un país con un mercado interno relativamente grande, como Brasil. Segundo, si un país adopta esta estrategia, las autoridades económicas, con el diseño de una política industrial en beneficio de sus empresas, tienen acceso a una norma de eficiencia que los guía: sólo empresas con suficiente eficacia para exportar se beneficiarán con la política industrial. En el caso del modelo de sustitución de importaciones, empresas muy ineficientes pueden disfrutar los beneficios de la protección; en el caso del modelo exportador, la posibilidad de que esto suceda es considerablemente menor.

El hecho de que la estrategia del nuevo desarrollismo propugne por el no proteccionismo, no significa que los países deban estar dispuestos a aceptar una apertura indiscriminada. Deben negociar con sentido pragmático, en el ámbito de la Organización Mundial de Comercio y los acuerdos regionales, la seguridad de aperturas recíprocas. Y sobre todo, no significa que un país deba descartar sus políticas industriales. Esta posibilidad ha sido ceñida por los acuerdos altamente desfavorables tomados en la Ronda de Uruguay de la OMC; aunque hay espacio para tales políticas, se consideran estratégicamente acordes con las ventajas comparativas que puedan surgir a medida que obtengan éxito las empresas apoyadas.

El nuevo desarrollismo rechaza las nociones equivocadas de crecimiento, basado sobre todo en la demanda y el déficit público, muy popular en Latinoamérica durante los sesenta. Esta fue una de las más graves distorsiones que el desarrollismo padeció en manos de sus últimos simpatizantes populistas; Las raíces teóricas de esta estrategia nacional de desarrollo no están en la macroeconomía keynesiana ni en la economía del desarrollo que, a su vez, descansan principalmente en la economía clásica. Keynes destacó la importancia de la demanda agregada y el uso legítimo del déficit público en períodos de recesión. Pero nunca apoyó el déficit público crónico. Siempre dio por sentado que una economía nacional fiscalmente balanceada debía, durante un lapso breve, ceder en este equilibrio para restaurar los niveles del empleo.¹⁹ Los notables economistas que diseñaron la estrategia desarrollista, como Furtado, Presbisch y Rangel, eran keynesianos y respetaban el manejo de la demanda agregada como una herramienta importante para promover el desarrollo. Pero nunca defendieron el populismo económico del déficit crónico, como lo hicieron quienes se sumaron a su corriente. Cuando Celso Furtado enfrentó la severa crisis de principios de los sesenta y propuso su Plano Trienal (1963), estos seguidores de segunda lo acusaron de tener un "repunte ortodoxo". De hecho, lo que Furtado ya había observado y los nuevos desarrollistas defendieron con firmeza, fue el equilibrio fiscal. El nuevo desarrollismo no lo defiende por ortodoxia, sino por entender que el Estado es el instrumento de acción colectiva par excellence de la nación. Si el Estado es tan estratégico, su aparato debe ser fuerte, sano, amplio y, por esta sola razón, sus finanzas deben estar equilibradas. Para más, su deuda debe ser pequeña y larga de cumplirse. Lo peor que puede sucederle a un Estado como organización (el Estado también se sujeta al imperio de la ley) es estar agobiado por los acreedores, sean internos o externos. Los acreedores extranjeros son particularmente peligrosos porque pueden, en cualquier momento, sacar sus capitales del país. Sin embargo, los internos, convertidos en rentistas y apoyados por el sistema financiero, pueden imponerle al país políticas económicas desastrosas, como fue el caso de Brasil.

Cuadro 1

La tercera y última diferencia entre el desarrollismo de los cincuenta y el nuevo desarrollismo, se encuentra en el papel del Estado en la promoción de ahorros e inversiones obligadas en la infraestructura económica. Ambas formas de desarrollismo moldean al Estado en la participación protagónica que le corresponde, asegurando el funcionamiento adecuado del mercado y propiciando las condiciones generales para la acumulación del capital, como educación, salud y transporte, infraestructura eléctrica y de comunicación. Sin embargo, bajo el desarrollismo de los cincuenta, el Estado también tuvo una participación crucial en la promoción de ahorros obligatorios, contribuyendo de ese modo al proceso de acumulación primaria de los países. A mayor abundamiento, realizó inversiones directas en infraestructura e industria pesada, donde la inversión requerida era demasiado alta para los ahorros del sector privado.

Esto cambió a partir de los ochenta. Para el nuevo desarrollismo, el Estado todavía puede y debe promover el ahorro obligatorio e invertir en ciertas industrias estratégicas, pero el sector privado nacional ahora tiene los recursos y la habilidad gerencial para efectuar una parte considerable de las inversiones necesarias. El nuevo desarrollismo rechaza la tesis neoliberal de que "el Estado ya no tiene recursos", pues el Estado, tenga o no tenga recursos, depende de cómo se maneje su aparato financiero. El nuevo desarrollismo entiende que en todos los sectores donde exista una razonable competencia, el Estado no debe ser un inversionista, sino concentrarse en defender y garantizar la competencia. Aun después de excluido, quedan muchas inversiones para el Estado, financiadas con ahorros públicos, antes que con deuda.

En síntesis, y de nuevo reflexionando en las diferentes etapas en que se encuentren los países de mediano desarrollo, el nuevo desarrollismo respeta al mercado como una institución más eficiente, más capaz de coordinar el sistema económico de lo que era el viejo desarrollismo, pese a estar muy lejos de la fe irracional en el mercado, propia de la ortodoxia convencional.

Nuevo desarrollismo y ortodoxia convencional

Puesto que la ortodoxia convencional es la manifestación práctica de la ideología neoliberal, es la ideología del mercado contra el Estado. En tanto el nuevo desarrollismo quiere un Estado y un mercado fuertes, y no ve contradicciones entre ambos, la ortodoxia convencional desea fortalecer al mercado, debilitando al Estado, como si ambas instituciones fueran parte de un juego de suma cero. A partir de la segunda mitad del S. XX, por consiguiente, la ortodoxia convencional ha sido una versión del laissez faire que prevaleció en el siglo previo. Soslayando el hecho de que el Estado ha crecido en términos de carga impositiva y nivel de regulación del mercado, como resultado del aumento de tamaño y complejidad de las sociedades modernas, eludiendo el hecho de que un Estado fuerte y relativamente grande es un requisito para un mercado fuerte y competido, la ortodoxia convencional es la reacción práctica contra el crecimiento del aparato estatal. Desde luego, el Estado también ha crecido del mero clientelismo, para crear trabajos y emplear burocracia, pero la ortodoxia convencional no se interesa en distinguir el crecimiento legítimo del Estado, del ilegítimo. Es la ideología del Estado mínimo, del Estado policial, del Estado que sólo se preocupa de la seguridad interna y externa, dejando a merced del mercado la coordinación económica, las inversiones en infraestructura y hasta los servicios sociales como salud y educación. Es la ideología individualista que presupone que todos son igualmente capaces de defender sus intereses. Por tanto, es una ideología derechista, la del rico, del poderoso, del mejor educado -la alta burguesía y la alta tecno-burocracia o tecnocracia. Su meta es desplomar el salario real, directo e indirecto, dejando desprotegidos a los trabajadores, para así ser más competitivo en un mercado internacional de países en desarrollo y mano de obra barata.

La primera y más genérica diferencia entre el nuevo desarrollismo y la ortodoxia convencional fue mencionada en el párrafo final de la sección anterior. La ortodoxia convencional es una postura fundamentalista del mercado, según la cual "en el principio de los tiempos había un mercado", una entidad que todo lo coordina óptimamente mientras sea libre, en tanto que el nuevo desarrollismo no tiene tales creencias. Alude al mercado como una institución notablemente eficaz cuando llega a coordinar sistemas económicos, pero está consciente de las limitaciones del mercado. La asignación de circunstancias es la tarea que mejor realiza, pero aun entonces surgen problemas. Dejan mucho que desear los incentivos a la inversión e innovación. Y a nivel de distribución del ingreso, es un mecanismo completamente inadecuado, pues los mercados privilegian a los fuertes y más capaces. En tanto la ortodoxia convencional reconoce las deficiencias del mercado, pero alega que son más grandes las del Estado que trata de corregirlas, el nuevo desarrollismo rechaza tal pesimismo sobre la capacidad de la acción colectiva y clama por un Estado fuerte, no a expensas del mercado, sino para que el mercado se fortalezca. Si el ser humano es capaz de construir instituciones para regular las acciones humanas, incluido al mercado mismo, no hay razón por la que el hombre no sea capaz de fortalecer al Estado, como un aparato u organización, hacer más legítima su autoridad, más sanas sus finanzas y más eficiente su administración, y para fortalecer al Estado como un imperio de la ley, haciendo a sus instituciones más cercanas a las necesidades sociales. Precisamente para eso son la política y la democracia.

Como una de las bases del nuevo desarrollismo es la economía clásica, fundamentalmente una teoría como la riqueza de las naciones de Smith, o la acumulación de capital, de Marx, las instituciones y estructuras sociales son esenciales para él. Adicionalmente, como adopta una perspectiva histórica del desarrollo, las enseñanzas institucionalistas de la escuela histórica alemana y la institucionalidad americana de principios del S. XX, son elementos centrales de su visión del desarrollo.²² Por tanto, las instituciones son fundamentales; y reformarlas es una necesidad constante, considerando que en nuestras sociedades complejas y dinámicas, las actividades económicas y el mercado deben volverse a regular constantemente. Como consecuencia, el nuevo desarrollismo es reformista. Por otro lado, la ortodoxia convencional basada como está en la teoría neoclásica, sólo recientemente percibió la importancia de las instituciones, con el surgimiento de la nueva institucionalidad. A diferencia de la institucionalidad histórica, que a nivel de desarrollo económico considera a las instituciones precapitalistas y la distorsiones del capitalismo como obstáculos al desarrollo y trata de desarrollar instituciones para promoverlo, la nueva institucionalidad es sencilla en su propuesta: todo lo que necesitan hacer las instituciones es asegurar la propiedad y los contratos o, con mayor amplitud, la correcta operación de los mercados, y los mismos mercados automáticamente promoverán el desarrollo. En la jerga neoliberal hallada, por ejemplo, en The Economist, un gobierno es económicamente bueno si es "reformista", cuando el término significa hacer reformas orientadas al mercado. Para el nuevo desarrollismo, un gobierno será económicamente bueno si es "desarrollista", si promueve el desarrollo y la distribución del ingreso mediante la adopción de políticas económicas y reformas institucionales orientadas, tanto como sea posible, al mercado, pero a menudo corrigiendo las acciones automáticas de estos mercados. En otras palabras, si puede depender de una estrategia nacional de desarrollo, que no es más que un conjunto de instituciones y políticas económicas dirigidas al desarrollo y al funcionamiento correcto de los mercados. Para la ortodoxia convencional, las instituciones deben limitarse casi exclusivamente a las normas constitucionales; para el nuevo desarrollismo, las políticas económicas y, en mayor extensión, las políticas económica y monetaria, son instituciones que requieren de constantes reformas y ajustes dentro del marco de una estrategia más general. Además de las instituciones relativamente permanentes, se necesitan políticas industriales No son una diferencia fundamental entre el nuevo desarrollismo y la ortodoxia convencional, porque el primero emplea la política industrial con mayor moderación, táctica y estratégicamente, donde la empresa que requiere apoyo señala que tiene o tendrá la capacidad de competir internacionalmente; es inadmisible una política industrial que pueda ser confundida con proteccionismo.

El neodesarrollismo y la ortodoxia convencional comparten muchas reformas institucionales comunes. Pero a menudo sus objetivos difieren. Tómese, por ejemplo, la reforma de la administración pública. El nuevo desarrollismo la defiende porque desea un Estado más capaz y eficiente; la ortodoxia convencional lo hace porque busca la oportunidad de reducir la carga fiscal. Para el nuevo desarrollismo esto puede ser una secuela deseable, pero es un asunto distinto. La carga de impuestos es un tema político que depende primordialmente de las funciones que las sociedades democráticas encomiendan al Estado y, después, de la eficacia de los servicios públicos. En otros casos, es un asunto de cantidad. El nuevo desarrollismo favorece la apertura comercial, pero no es radical al respecto, sabiendo cómo usar las pláticas internacionales para garantizar ventajas recíprocas, ya que los mercados mundiales distan mucho de ser libres. En otros casos, es un asunto de énfasis: tanto el nuevo desarrollismo como la ortodoxia convencional favorecen unos mercados laborales más flexibles, aunque el nuevo desarrollismo, a partir sobre todo de experiencias del norte de Europa, no es flexible en cuanto a la falta de protección, mientras la ortodoxia convencional tiene más flexibilidad para hacer más precarias las condiciones de trabajo y ayudar a desplomar los salarios.

Dos trípodes comparados

A fin de comparar el nuevo desarrollismo y la ortodoxia convencional, examinemos los dos pares de trípodes en que se asientan: un par de trípodes contradictorios se refieren a la política de desarrollo en general, y dos pares se relacionan con la política macroeconómica.

El trípode de desarrollo de la ortodoxia convencional puede establecerse de esta manera: "Un país se desarrollará impulsado por las fuerzas del mercado, mientras: 1) conserve bajo control la inflación y las finanzas públicas; 2) realice reformas microeconómicas orientadas al mercado; y 3) consiga inversión externa para financiar el desarrollo, dada la falta de ahorro interno". Por otra parte, el trípode del nuevo desarrollismo establece: "Un país se desarrollará explotando las fuerzas del mercado, mientras: 1) mantenga la estabilidad macroeconómica; 2) pueda confiar en instituciones generales que fortalezcan al Estado y al mercado, y en un conjunto de políticas económicas que representen una estrategia nacional de desarrollo; y 3) sea capaz de promover el ahorro interno, la inversión y la innovación empresarial".

Cuadro 2

Para la ortodoxia convencional es esencial la necesidad de inversión extranjera. De acuerdo con Washington y Nueva York, los países en desarrollo sólo podrán lograr su crecimiento si pueden confiar en el capital de las naciones ricas. Este es un punto medular, irrebatible, de la ortodoxia convencional, es un supuesto crítico. Dice la ortodoxia: "es natural para las naciones ricas transferir sus capitales a los países que carecen de ellos". Esta visión siempre ha predominado entre los economistas y estrategas económicos de las naciones ricas. Por primera vez en los años setenta, las inversiones externas estuvieron disponibles en abundancia para los países en desarrollo. Aprovecharon esta "oportunidad" y el resultado fue la enorme crisis de deuda externa de los años ochenta. A principios del decenio de 1990, cuando al fin se resolvió relativamente la crisis de deuda externa, comenzó un nuevo flujo de capital hacia los países en desarrollo, pero ahora dentro del marco de la globalización neoliberal, de apertura no sólo en términos comerciales, sino también en cuentas de capital. En este contexto, Washington y Nueva York no alardearon sino anunciaron la nueva verdad: "El desarrollo económico es una gran competencia entre países en desarrollo, para ver quién tiene más acceso a la inversión extranjera." Los países que con más ahínco y perseverancia se empeñen en generar confianza ante sus acreedores de Nueva York y las autoridades de Washington, quienes mejor sigan sus indicaciones, serán los que logren su desarrollo, porque se beneficiarán más de los préstamos externos y la inversión directa.

El nuevo desarrollismo rechaza la idea de que los países de mediano desarrollo necesitan la inversión externa para crecer. Más todavía: entiende que la estrategia de crecimiento con inversión externa es suplente ideológico de la ley de ventajas comparativas en el proceso de desarrollo en los países de mediano desarrollo. La historia enseña que los países se desarrollan casi exclusivamente con recursos internos. En ciertos momentos, cuando son grandes las oportunidades de inversión, el déficit en cuenta corriente puede acelerar positivamente el desarrollo, pero estas son circunstancias excepcionales. Normalmente, recurrir a la inversión externa, esto es, al déficit en cuenta corriente, debería limitarse mucho por dos razones. Una es obvia: la deuda externa muy fácilmente puede llevar a una crisis en la balanza de pagos. Y una razón más misteriosa, cuyo análisis ha sido el foco de mi atención los últimos años: los déficit de cuenta corriente son compatibles con las tasas apreciadas de divisas, salarios artificialmente elevados y uso y reducción de ahorros internos, de modo que, normalmente, cuando la esperada tasa de retorno no es particularmente alta, el ingreso de inversiones extranjeras significa una sustitución masiva del ahorro interno por capital foráneo. Como consecuencia, el desarrollo del país es magro o nulo en el corto plazo por la afluencia de capitales y, mientras tanto, se crea una carga en términos de deuda y utilidades y pago de intereses en el futuro, con un seguro impacto negativo en el crecimiento.²³

Para la ortodoxia convencional, el crónico déficit en cuenta corriente y la alta deuda externa sería una circunstancia natural en los países en desarrollo; para el nuevo desarrollismo, no es natural ni necesario, y los países que se desarrollan más (los asiáticos) han sido cautos en el uso de inversiones extranjeras. Normalmente crecen a partir de las inversiones negativas externas, o sea del superávit en cuenta corriente. Reciben inversiones directas como, por cierto, hacen las naciones ricas, no para financiar déficit de cuenta corriente, sino en reciprocidad por sus inversiones foráneas o aumento de reservas.

La política macroeconómica también descansa en dos trípodes conflictivos. El trípode convencional alega que: "la estabilidad macroeconómica, esencialmente entendida como control de la inflación, se asegura mientras: 1) el gobierno controle sus gastos, consiguiendo un muy necesario superávit primario; 2) el solo propósito del Banco Central sea controlar la inflación, y su único instrumento sea la tasa de interés, cuyos niveles no sean de importancia; y 3) la tasa de cambio sea flotante, dentro del marco de una apertura de cuentas de capital". A su vez, el trípode macroeconómico del neodesarrollismo argumenta que la estabilidad macroeconómica, entendida como inflación controlada, moderadas tasas de interés, y una tasa de cambio que asegure la estabilidad intertemporal de las cuentas foráneas, se alcanzará mientras: 1) el gobierno controle sus gastos y el déficit público, logrando ahorros públicos positivos para financiar sus inversiones; 2) la tarea del Banco Central tenga dos vertientes: controlar la inflación y mantener en equilibrio la balanza de pagos, y tenga dos instrumentos: tasas de interés y tasas de cambio; y 3) la tasa de cambio se maneje para ser competitiva, usando los controles de capital con ese propósito, cuando se necesite, y la tasa de interés siga tan baja como sea posible, con estabilidad de precios.

Cuadro 3

En ambos enfoques, la estabilidad macroeconómica es fundamental para el desarrollo y la disciplina fiscal es indispensable para la estabilidad. Empero, las diferencias empiezan con la definición de estabilidad. El nivel de empleo es elemento fundamental de una verdadera estabilidad macroeconómica. La ley estadounidense que regula al Banco de la Reserva Federal, establece que sus objetivos no sólo son controlar la inflación y conservar niveles satisfactorios de empleo, sino que proporciona una tercera variable: una "moderada" tasa de interés. Tanto el nuevo desarrollismo como la ortodoxia convencional abogan por un firme control de las finanzas públicas, aunque para la ortodoxia convencional su referencia principal es el superávit primario. El propósito de esto es asegurar que no aumente la proporción deuda-PIB y dé una seguridad a los deudores. El nuevo desarrollismo es más ambicioso: quiere controlar el déficit público y, además lograr ahorros públicos positivos, capaces de financiar toda, o una buena parte, de la inversión pública que se requiera.

En tanto la ortodoxia convencional defiende un solo mandato del Banco Central (controlar la inflación), el nuevo desarrollismo afirma que se necesitan dos mandatos: inflación y empleo. Mientras la ortodoxia convencional no ve la necesidad de un límite superior a las tasas de interés, el nuevo desarrollismo quiere que las autoridades monetarias desplieguen sus mejores esfuerzos para mantener bajas las tasas de interés. Finalmente existe una diferencia fundamental en lo que toca a la tasa de cambio. Para la ortodoxia convencional, el mercado puede manejarla y, dentro del marco de una tasa flotante, es contradictorio y contraproducente intentar manejarla; para el nuevo desarrollismo, ese es el más estratégico de todos los precios macroeconómicos y, dentro de límites o restricciones razonables, puede y debe ser administrado. A fin de manejar la tasa de cambio, la tasa interna de interés debe ser moderada, como para permitir la compra de reservas cuando sea muy fuerte la afluencia de capitales. En ciertos momentos, podría necesitarse recurrir a los controles del capital. El nuevo desarrollismo hoy está a favor de éstos, en consonancia con lo que Chile hizo en el decenio de 1990.

Cada uno de los puntos anteriores merece un análisis más extenso que, sin embargo, va más allá del propósito de este artículo. No obstante, advierto que el trípode macroeconómico convencional tiene fuerte influencia a partir de la estrategia de crecimiento con inversión foránea, prevaleciente en los años noventa. Antes, al FMI le preocupaban las tasas de cambio y durante la crisis de la balanza de pagos, además de exigir ajustes fiscales, siempre reclamó la devaluación o depreciación de divisas. Sin embargo, a partir del decenio referido, el FMI olvidó los déficit en cuenta corriente (después de todo, eran inversiones externas... ) y las depreciaciones de tasas de cambio. Las dos hipótesis gemelas de déficit dejaron de preocuparlo sobre los déficit en cuenta corriente: todo lo que debía hacer era preocuparse por el superávit primario. Por un tiempo eligió hablar sobre la dolarización y el anclaje en divisas; después de que la estrategia fracasó en México, Brasil y, sobre todo, en Argentina, el FMI regresó al cambio flotante total para resolver todos los problemas externos. El nuevo desarrollismo es sumamente crítico de este enfoque y desea el control, no sólo sobre las finanzas públicas del Estado (déficit público), sino también sobre las finanzas totales de la nación (cuenta corriente); no sólo quiere que baje la deuda del Estado, sino que el Estado demuestre ahorro público positivo; también desea un Estado-nación que tenga cuentas externas que aseguren su autonomía y seguridad nacional. No sólo quiere el manejo de las tasas de interés, sino también el manejo de las tasas de cambio, aunque sea dentro del marco de un régimen de tasa flotante que no se llame sucio, como la ortodoxia convencional suele hacer, sino manejado.

¿Cuáles son los resultados de ambas políticas? Es bien conocido el producto de la ortodoxia convencional en América Latina. A partir de 1990, por lo menos, la verdad emanada de Washington y Nueva York se volvió hegemónica en esta región marcada por la dependencia. Se han efectuado reformas y ajustes de todo tipo, pero sin que ocurra ningún desarrollo. A su vez, los resultados del nuevo desarrollismo en América Latina no se pueden medir. Chile lo ha utilizado, pero es un país pequeño y sus políticas están a la mitad entre una estrategia y la otra. La Argentina de Kirschner y el anterior ministro de Finanzas, Roberto Lavagna, es el único experimento concreto, pero demasiado reciente para permitir una apreciación objetiva. Aun así, el nuevo desarrollismo está más que probado, porque no ha sido otra la estrategia que han utilizado los dinámicos países asiáticos.

¿Se puede convertir en hegemónico el nuevo desarrollismo en América Latina, como lo fue el desarrollismo en el pasado? El fracaso de la propuesta convencional me asegura que sí, sí se puede. La crisis del 2001 en Argentina fue crucial: la muerte de la ortodoxia convencional. Ningún país fue más fiel en la adopción de sus recetas, ningún presidente estuvo más dedicado a construir confianza que Menem. Los resultados son del conocimiento público. Por otro lado, el pensamiento del neodesarrollismo se autorrenueva. Dispone de una joven generación (comparada con la mía o hasta la de Nakano) de excelentes economistas que se han graduado, sobre todo en Brasil. En Argentina y Chile también hay eminentes economistas que se identifican con esta estrategia, como Osvaldo Sunkel, Aldo Ferrer, Ricardo French-Davis y Roberto Frenkel. Sin embargo, queda un tema de hegemonía ideológica pendiente de resolver. Los países latinoamericanos sólo reanudarán su desarrollo sostenido si sus economistas, empresarios y burocracia estatal recuerdan la exitosa experiencia del viejo desarrollismo, y se muestran capaces de dar un paso adelante. Ya han criticado los errores anteriores, y entienden los nuevos hechos históricos que los afectan. Deben reconocer que la revolución nacional que se emprendió, con el viejo desarrollismo como estrategia nacional, se frustró por la gran crisis de los años ochenta y por la ola ideológica neoliberal procedente del Norte. Deben efectuar un profundo diagnóstico del reciente estancamiento que causó la ortodoxia convencional. Deben voltear con mirada atenta hacia la estrategia nacional de desarrollo de los dinámicos países asiáticos. Deben involucrarse en el enorme trabajo colectivo nacional para formular el nuevo desarrollismo, la nueva estrategia nacional de desarrollo para sus países. Creo que esta reanudación de la conciencia está en plena marcha. El desarrollo de América Latina siempre ha sido dependiente porque sus elites siempre estuvieron en conflicto e indefinición, ya afirmándose como una nación, ya plegándose a una hegemonía ideológica extranjera. Sin embargo, hay un elemento cíclico en este proceso, y todo apunta a que ya pasó el tiempo del neoliberalismo y la ortodoxia convencional, y se abren nuevas perspectivas para la región.

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Notas

* Traducción: Gabriel González Loyola.

2. Nacionalismo también puede definirse, como hizo Geller, como la ideología que procura dotar a cada país con un Estado. Aunque es una buena definición, es típica de Europa Central. En América Latina, los países no estaban completamente conformados y, sin embargo, se les dotó de Estados. Pese a estar incompletos estos países, sus regímenes eran semi-coloniales: con la independencia, su mayor cambio fue la potencia dominante, que varió de España o Portugal a Inglaterra y otros grandes países centrales.

3. Celso Furtado, Subdesenvolvimento e Estagnação da América Latina (1966).

4. Analicé esta crisis, que fue, en términos más amplios, una crisis de Estado, en A Crisis do Estado, Bresser-Pereira (1992).

5. Bresser-Pereira (1990 [1991]) "A crise da América Latina: Consenso de Washington ou crise fiscal?".

6. Bresser-Pereira (1999[2001]).

7. Bresser Pereira y Nakano (2002 y 2002 [2003]).

8. De hecho iniciamos este trabajo durante nuestra época en el Ministerio de Finanzas (1987), yo como ministro y él como secretario de Política Económica. Entonces emprendimos la guerra contra los elementos populistas del PMDB, a la vez que rechazamos la simple adopción de la ortodoxia convencional que el FMI y el Banco Mundial dictaron para Brasil.

9. También consideramos utilizar la ortodoxia desarrollista, dado que el nuevo desarrollismo es por lo menos tan estricto como la ortodoxia convencional, en cuanto a la disciplina fiscal. Sin embargo, el término "ortodoxia" sugiere una falta de flexibilidad y, por tanto, de pragmatismo, lo que es incompatible con una estrategia nacional de desarrollo.

10. Bresser-Pereira (2003: Capítulo 20) "Retomada da revolução nacional e novo desesnvolvimentismo".

12. Al redactar esto (principios de 2006), Sicsú y de Paula entregaron a la Revista de Economia Política un artículo titulado "Novo Desenvolvimentismo", aún pendiente de revisión. Está programado un seminario coordinado por José Luíz Oreiro y Luiz Fernando de Paula, en la Universidade Federal do Paraná en 2006, con el nuevo desarrollismo como tema.

13. Gellner, filósofo checo que escapó del comunismo a Inglaterra, fue quizás el más brillante analista del nacionalismo en la segunda mitad del S. XX: Gellner (1983, 1993).

14. Ernest Renan (1882 [1992]: 55. En la parte inmediata anterior, Renan escribió: "Una nación es una gran solidaridad hecha del sentimiento de sacrificios realizados y esa gente sigue dispuesta a realizarlo. Acepta su pasado; el compendio de su presente es un hecho tangible: la aceptación, el deseo claramente expresado de continuar su vida común."

15. Por clase rentista no aludimos a los grandes terratenientes, sino a capitalistas inactivos cuyos ingresos dependen de los intereses. La "industria financiera", a su vez, incluye, además de los rentistas, a empresarios y gerentes que cobran comisiones de los rentistas.

16. Véase Frenkel (2003).

17. El Partido de los Trabajadores, PT, adopt tal discurso en Brasil, pero una vez en el poder, en 2003, adoptó las políticas recomendadas por la ortodoxia convencional.

18. Véase Dias-Alejandro (1981); Ffrench-Davis (2003).

19. Véase Bresser-Pereira y Dall'Acqua (1991).

20. Williamson (1990).

22. La escuela histórica alemana es la de Gustav Schmoller, Otto Rank, Max Weber y, por ruta diferente, Friedrich List; la escuela institucionalista americana es la de Thorstein Veblen, Wesley Mitchell y John R. Commons.

23. He sido crítico de la estrategia de crecimiento con inversión externa, desde principios de la década. Véase, principalmente, Bresser-Pereira (2002, 2004), Bresser-Pereira y Nakano (2002 [2003]), y Bresser-Pereira y Gala (2005).

Información sobre el autor

Luiz Carlos Bresser-Pereira. Licenciado en Derecho por la Universidad de Sao Paulo; maestro en Administración de Empresas por la Universidad de Michigan. Profesor de Economía en la Universidad de Sao Paulo y, desde 1959, en la Fundación Getulio Vargas, que le valió el título de profesor emérito en 2005. Presidente del Centro de Economía Política y editor fundador de la Revista de Economía Política. Ha impartido cursos de Economía Política en la Universidad de París I y en la Escuela de Estudios Avanzados en Ciencias Sociales de París. Ha sido profesor visitante en el Centro de Estudios Brasileños de la Universidad de Oxford. Cuenta con numerosos trabajos publicados, entre los que destacan Desenvolvimento e Crise no Brasil (1968), en su quinta edición; esAs revoluço Utópicas (1972), Estado e Desenvolvimento Industrializado (1977), o Inflaçao e Recessa, conYoshiaki Nakano (1984); A Crise do Estado (1992), Economic Reforms in New Democracies (1993), con Adam Przeworski y José María Maravall y Democracy and Public Management Reform (2004). Se desempeñó como ministro de Hacienda en el gobierno de José Sarney, y de Ciencia y Tecnología en la administración de Enrique Cardoso, entre otros cargos públicos.