Reflexiones sobre la gobernabilidad de la migración internacional en América Latina

Jorge Martínez Pizarro

Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía.

Artículo recibido el 29 de mayo de 2001.

Resumen

En este artículo se reflexiona sobre los movimientos migratorios internacionales en América Latina, explorando los retos que enfrenta una gobernabilidad de carácter multilateral en el contexto de las contradicciones que la globalización conlleva. Se presenta la evolución de estos movimientos migratorios con el propósito de mostrar que son parte de la historia de las naciones y no un "invento" de la globalización, enfatizando las tensiones entre las fuerzas del mercado y el ejercicio de la soberanía y entre las fuerzas del humanitarismo y las prácticas de dicho ejercicio. El artículo concluye postulando las oportunidades y retos que la migración podría traer para el sistema internacional y las posibilidades de su gobernabilidad en el futuro inmediato.

Palabras clave: 1. migración internacional, 2. gobernabilidad, 3. globalización, 4. América Latina, 5. Europa.

Abstract

This article reflects on international migratory movements in Latin America by exploring the challenges confronting its multilateral governance in the context of the contradictions brought about by globalization. The article presents the evolution of these migratory movements in order to show that they are part of the history of nations rather than an "invention" of globalization, emphasizing the tensions between the exercise of sovereignty and, on one hand, market forces and, on the other, the forces of humanitarianism. The article concludes by suggesting the opportunities and challenges that migration may pose for the international system and the possibilities for its governance in the immediate future.

Keywords: 1. international migration, 2. governance, 3. globalization, 4. Latin America, 5. Europe.

Introducción¹

Genéricamente, la migración internacional parece invocar numerosos problemas, especialmente desde el punto de vista de los países receptores, donde las preocupaciones todavía dominantes suelen identificarlo como un fenómeno no deseado, en tanto se trataría de movimientos de personas de bajos niveles de calificación que no reúnen las condiciones de legalidad o que, al mismo tiempo, poseen características sociales y étnicas distantes a las de la sociedad; diferente puede ser la actitud frente a los migrantes de mayores grados de calificación, que se suponen necesarios para la competitividad. Esta visión tan problemática de la migración internacional contemporánea, que parecía no verificarse en otros tiempos (Castles, 1999), apenas se condice, sin embargo, con lo que sucede en algunas regiones del mundo en desarrollo, tanto por lo que allí se observa como por la forma en que se debate en determinados sectores. En este trabajo nos proponemos destacar las especificidades de América Latina y la original perspectiva con que se abordan los issues migratorios en la región en un plano de búsqueda del diálogo entre los diferentes actores y bajo la égida del respeto por los derechos de las personas migrantes. Por supuesto que los problemas citados no están ausentes dentro de la región, pero adquieren singularidades que resulta insoslayable considerar, ya sea por los prejuicios, imaginarios e incompletas percepciones acerca de la migración internacional, como por la institucionalidad migratoria aún fuertemente asociada al "control" del ingreso y la permanencia de los extranjeros.

Reconocemos, de partida, el carácter parcial de este trabajo, no sólo por la omisión o ligera mención de algunos asuntos, sino también porque nuestro énfasis es reflexionar acerca de lo que sucede a escala intrarregional. Una tarea completa debería consignar debidamente el fenómeno de la emigración de latinoamericanos hacia países desarrollados, especialmente si se consideran su dinámica reciente y sus numerosas repercusiones. Tampoco abordamos las complejidades e indefiniciones conceptuales que acompañan actualmente a la migración internacional, lo que no es un asunto menor cuando se delimita el objeto de estudio (¿se trata de aquellos movimientos que se establecen con fines de residencia?, ¿son aquellos que se realizan con un carácter menos permanente en función de actividades laborales o razones de negocios y estudios?, ¿son aquellos que se presentan como ampliación de los espacios de vida y los transnacionalizan?). Las complejidades e indefiniciones del concepto de migración en el mundo de hoy saltan a la vista, puesto que los desplazamientos por razones forzadas quedan comprendidos dentro de él y, así mismo, la diversidad de movimientos abarca múltiples componentes (considérense, por ejemplo, la duración, la intensidad y las distancias, o el retorno, la reversibilidad y la circularidad). Todo esto se entendería como una interpretación y adaptación profunda del sentido del concepto de migración internacional, al que habrá que consagrar esfuerzos para mejorar el conocimiento de este fenómeno tan importante para muchas sociedades latinoamericanas.

En función de lo anterior, nos interesa reflexionar sobre los movimientos migratorios internacionales, que suponen tanto un grado de permanencia en el lugar de destino como de voluntariedad en las personas que los protagonizan (al menos, en cuanto al acto de decidir la realización del movimiento). Dejamos fuera, arbitrariamente, el problema objetivo de los refugiados y desplazados, que tiende a presentarse de manera coyuntural e imprevista en las naciones latinoamericanas, aunque su presencia durante los decenios de 1970 y de 1980 fue significativa en varios países y llegó a alcanzar repercusiones regionales.

Con las anteriores precisiones estamos en condiciones de abordar el tema que nos preocupa. En una primera sección presentamos, a grandes rasgos, la evolución de los movimientos migratorios en América Latina, con obligadas referencias a la inmigración histórica y a la emigración más reciente hacia el exterior; luego discutimos brevemente sobre las relaciones entre la globalización y la migración, para acercarnos a las dimensiones problemáticas que les subyacen, para terminar con las perspectivas que podría traer la migración para el sistema de relaciones internacionales en los próximos años, en términos de oportunidades y desafíos en la región.

La migración internacional en América Latina: características y vigencia

Las naciones latinoamericanas han sido escenario de históricos movimientos migratorios que contribuyeron decisivamente a la configuración de sus sociedades; hoy se siguen presentando, pero con otras características y en un contexto radicalmente diferente, que hace que los actuales patrones migratorios sean de gran complejidad.

Si bien con particularidades en cada país, es indiscutible que la migración internacional ha tenido importantes impactos en la actual conformación étnica y cultural de las sociedades. Los inmigrantes han contribuido a la modernización social y económica de los países y en varios de ellos fueron gestores o iniciadores de los procesos de transición demográfica; su presencia representa un rasgo todavía visible en la identidad latinoamericana. Muchos serían los alcances que podrían mencionarse acerca de estas influencias, sin descartar conflictos, como los surgidos del choque cultural y el sometimiento y exterminio de numerosas poblaciones autóctonas.

La llegada de personas bajo el régimen de esclavitud y de europeos es uno de los fenómenos más relevantes en la historia migratoria latinoamericana, y esa situación ha dejado huellas profundas. Con todo, el arribo de los europeos a muchos países de la región fue el más sostenido durante décadas, siguiendo las vicisitudes de las economías de los países del sur de Europa y la abierta acogida que varios gobiernos les brindaron. La condición receptora de inmigrantes extrarregionales perdió vigor durante el siglo XX, y las estimaciones más recientes que se disponen para la región señalan que a comienzos del decenio de 1990 unos 2.4 millones de personas nacidas en países europeos residían en el área, cifra que 20 años antes se acercaba a los cuatro millones (Villa y Martínez, 2000; véase también el cuadro 1 y la gráfica 1). Esta migración de ultramar se encuentra, entonces, en franca declinación desde la última posguerra, hecho que se acentúa con la mortalidad de los primeros inmigrantes.² En rigor, con fluctuaciones en el tiempo, tuvo su auge entre el último cuarto del siglo XIX y la primera mitad del XX, especialmente en los países de la vertiente atlántica sudamericana. Es de hacer notar que el emplazamiento de muchos de estos inmigrantes en la región coincidió con los territorios más integrados a los circuitos económicos internacionales, que experimentaron una importante diversificación de sus estructuras productivas, una acelerada urbanización y una rápida movilidad social ascendente. La inmigración declinó en forma notoria precisamente cuando Europa fue escenario de profundas transformaciones que coadyuvaron a la retención y al retorno de población emigrada, momento en el que, paradójicamente, los países latinoamericanos experimentaban una expansión económica sin precedentes.

La inmigración de ultramar es, sin duda, una demostración del importante papel que han jugado los movimientos migratorios en la región, los cuales no son "invento" de la globalización; es claro también que han adquirido otras expresiones y significados, y, lo más importante, que han pasado a ser vistos por numerosos sectores de opinión en forma más bien conflictiva. ¿Cuál es, entonces, el comportamiento migratorio actualmente dominante en la región y algunas fuentes de preocupación?

Con arreglo a los rezagos que presenta la información disponible sobre migración internacional, y tal como lo señalan los antecedentes provistos principalmente por los censos nacionales de población sistematizados por el Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE) (Villa y Martínez, 2000), la región presenta dos grandes patrones migratorios dominantes: por un lado, el de carácter intrarregional, que acompañó a la inmigración de ultramar especialmente en regiones fronterizas y adquirió mayor visibilidad después de la merma de ésta, y por otro, el de la migración que se dirige a los países industrializados, con un destino abrumadoramente hegemónico: los Estados Unidos. Para tener una idea de la gravitación de ambos patrones, puede señalarse que a comienzos del decenio de 1990, 2.2 millones de latinoamericanos residían en un país distinto al de su nacimiento dentro de la misma región, luego que en 1970 esta cuantía era de 1.2 millones de personas (cuadro 1 y gráfica 1); en el caso del segundo patrón, las cifras eran de 8.4 y 1.7 millones de latinoamericanos (incluyendo caribeños), respectivamente, censados en los Estados Unidos (cuadro 2 y gráfica 1), y cabe consignar que alrededor de la mitad corresponde a mexicanos. Según otras fuentes, estas cifras siguieron expandiéndose hasta llegar a cerca de 15 millones de personas en el año 2000.^3,4

Las estimaciones disponibles para otros países de destino ajenos a la región son bastante fragmentarias, aun cuando puede afirmarse que son mucho menores que las ya consignadas para los Estados Unidos. De cualquier manera, parece que se está gestando un incipiente proceso de diversificación de la emigración extrarregional, si se considera la migración reciente hacia algunos países de Europa y Oceanía. En tal sentido, y a modo ilustrativo, resalta la fuerte dinámica observada en la emigración latinoamericana hacia España e Italia, documentada, por ejemplo, en trabajos sobre la emigración de dominicanos (Romero, 2000) y brasileños (Bógus y Bassanesi, 1999), respectivamente. Según cifras oficiales, unos 50 mil latinoamericanos residían en España en 1981 (Palazón, 1996), mientras que en el 2000 el guarismo superaba los 150 mil (www.mir.es).⁵

Estos alcances dan cuenta de la complejidad de la migración internacional contemporánea y de la necesidad de distinguir situaciones según el patrón migratorio que se considere. Más allá de las cifras, se ha puesto de relieve con cada vez más frecuencia que en la emigración extrarregional (sur-norte) muchas personas migrantes enfrentan numerosas dificultades para su ingreso e inserción sociolaboral en los países de destino, sufriendo serias violaciones de sus derechos. Por su parte, una fracción -a veces muy relevante- de los migrantes corresponde a personas de altas calificaciones que son demandadas crecientemente por los países de mayor desarrollo y que no logran acceder a oportunidades laborales en sus propios países. Desde el punto de vista de los países latinoamericanos, éstas son tal vez las dimensiones más problemáticas que subyacen en la emigración hacia el exterior, y existe consenso en que es necesario abordarlas integralmente (CELADE, 2000). En la migración intrarregional (sur-sur), tanto la cuantía y dinámica de la migración como los problemas que se le imputan parecen presentar menor intensidad; si bien no es posible conocer la evolución reciente de los intercambios migratorios, existen indicios de que su expansión ha estado acompañada de la irrupción de nuevas formas de movilidad que no implican la residencia en otro país (Bertoncello, 2000: Pellegrino, 2000, y Villa y Martínez, 2000), lo que sugiere un contexto diferente, muy vinculado con las históricas relaciones establecidas en las regiones fronterizas antes de la consolidación de los territorios nacionales.

Lo que nos interesa destacar es que la migración es parte de la realidad social de los países de América Latina y no constituye, en rigor, un hecho nuevo. Si lo novedoso es el creciente interés que despierta y los debates que origina -aunque insuficientes hasta ahora en la mayoría de los países- entonces conviene tener en cuenta sus tendencias y complejidades. Ésta no es una observación menor, pues marca las líneas divisorias entre la producción de conocimiento sobre la migración internacional (que realza sus numerosas especificidades y sus cambiantes expresiones en el marco de la globalización), las percepciones de la opinión pública (que destacan, de modo simplista, sólo algunas de sus repercusiones) y las políticas y normativas aún vigentes (supeditadas a las nociones de control y resguardo de soberanía).

En el caso de la migración hacia los Estados Unidos, queda en evidencia que la migración mexicana -con mucho, la de mayor importancia cuantitativa en la región- remite a una experiencia histórica y a un contexto espacial muy particulares, que se expresan, por ejemplo, en la existencia de una enorme extensión fronteriza y en la presencia de mercados laborales con fuertes demandas de trabajadores mexicano. Asimismo, el fenómeno de la migración cubana y parte de la centroamericana ha combinado cíclicamente el grado de voluntad del migrante para ejercer el movimiento hacia el país del norte con la necesidad de buscar refugio. Esto obliga a no desconocer las particularidades de la migración en cada país latinoamericano. Del mismo modo, la migración hacia países europeos constituye un asunto sobre el que, hasta ahora, poco se ha profundizado, y puede aceptarse que representa los inicios de un proceso de reversión de los antiguos flujos ultramarinos, con significados y repercusiones totalmente nuevas, en los que parecen coexistir los movimientos de mano de obra que se inserta en actividades de baja productividad con movimientos de profesionales y estudiantes en busca de oportunidades, y aquellos donde las personas han recurrido al reconocimiento de la ciudadanía de sus antepasados.

La migración intrarregional manifiesta complejos sistemas y patrones subregionales que concitan inquietudes y también trasuntan oportunidades y retos, especialmente en el ámbito de los actuales procesos de integración entre los países, ejemplificados por la Comunidad Andina, el Mercado Común Centroamericano (MCCA) y el Mercado Común del Sur (Merco-sur) (Martínez, 2000; Pellegrino, 2000, y Villa y Martínez, 2000). Si bien este patrón obedece a factores estructurales, enraizados en las históricas condiciones económicas y sociales de los territorios de la región, las situaciones coyunturales -asociadas a los ciclos de expansión o retracción económica y a los avatares sociopolíticos- contribuyen a su expansión. Asimismo, la vecindad geográfica y la homogeneidad cultural de los países coadyuva a la reproducción de los movimientos de la población mediante redes migratorias, colectividades de migrantes y comunidades transnacionales. Un hecho de gran trascendencia es la feminización de la migración intrarregional (Villa y Martínez, 2000), fenómeno que estimula la preocupación por los asuntos de género involucrados en los movimientos migratorios y que, de paso, sugiere que éstos no sólo se conforman de trabajadores, como lo muestra la figura 2.

Uno de los rasgos más nítidos del patrón intrarregional es la convergencia de las principales corrientes de migrantes en países que, junto con los factores señalados, disponen de estructuras productivas más favorables para la generación de empleos y, por lo común, detentan mayores grados de equidad social: Costa Rica, en Centroamérica, y Argentina y Venezuela, en América del Sur, constituyen con propiedad -al menos, según los datos disponibles hasta comienzos de los años noventa- los nodos de sistemas migratorios subregionales, que se apoyan en la articulación de los mercados laborales con países vecinos. Son justamente éstos los principales emisores dentro de la región y sus emigrantes se dirigen en altas proporciones a aquéllos. En muchos sentidos, estos sistemas representan una forma de continuidad de la movilidad interna (rural-urbana o entre ciudades), evidenciada en la configuración de regiones fronterizas de gran dinamismo económico y demográfico, motivando la aparición del migrante que mantiene residencias en uno y otro lado de la frontera, aspecto que se observa en casi todos los países latinoamericanos que comparten deslindes.

Nuestra reflexión es que, aun cuando las cuantías de migrantes estuvieran asociadas a sus impactos sobre el uso de servicios y su concentración y visibilidad en determinadas regiones de los países, en los intercambios que suceden dentro de América Latina no existen fundamentos empírico-históricos para justificar opiniones alarmistas -la inmigración como "amenaza" a la estabilidad-, y la existencia de éstas, cuando puede verificarse en el discurso gubernamental o de algunos sectores influyentes, sólo parece nutrirse de prejuicios que, como tales, esconden ignorancia. Estas posturas están en la base de conductas discriminatorias hacia el inmigrante, que se transmiten por diversos canales y se expresan en una institucionalidad orientada al control migratorio en función de la potestad de soberanía que le competería ejercer a un Estado. No es éste el lugar para discutir en profundidad estas cuestiones (por ejemplo, en el caso de situaciones concretas en los países de la región); más bien, lo que interesa es poner de relieve el contrapeso que comienza a imponerse a esas posturas y prácticas a la luz del escenario de globalización. En efecto, mientras este proceso promueve la apertura económica y contribuye a favorecer la libertad de circulación de los factores productivos -con excepción del trabajo, pero sin impedir su movilidad, que se sujeta a los avatares del mercado laboral y a los resquicios de las normativas nacionales-, estimula también el surgimiento de otras fuerzas globales que van más allá del mercado, entre las que podemos señalar el humanitarismo y la difusión de valores en torno al respeto de la diversidad y de las minorías, obligando -en varias naciones- a asumir respuestas migratorias menos restrictivas que las que inducen las influyentes opiniones alarmistas (véanse, por ejemplo, Massey, 1999, y Naciones Unidas, 1999). Así, a manera de ensayo, pueden reconocerse dos grandes tensiones que, con énfasis en la escala intrarregional, trataremos más detalladamente en la siguiente sección:

- La tensión entre las fuerzas del mercado y las posturas afines al ejercicio de la soberanía.

- La tensión entre las fuerzas del humanitarismo y las prácticas del ejercicio de la soberanía.

Globalización y migración internacional: tensiones y oportunidades

Aunque de manera muy superficial y exploratoria, en este trabajo intentamos mostrar la actual transición en que se encontraría la comunidad regional frente a los asuntos migratorios, exigiendo una renovada percepción acorde con los tiempos de la globalización. Conscientes de nuestras limitaciones para describir la temática a escala planetaria, la situamos en el plano latinoamericano, región de particularidades tales como su relativa unidad desde varios puntos de vista (históricos, culturales, económicos), sin por supuesto desconocer las diferencias internas ya anotadas y otras como, por ejemplo, la inserción internacional de cada país, el grado de desarrollo de sus fuerzas productivas, su equidad social, su estabilidad y tradición democrática, y la sustentabilidad ambiental, factores que sitúan a cada uno en mayores o menores grados de ventajas, desventajas y posibilidades frente a la actual globalización.

La tensión entre las fuerzas del mercado y las posturas afines al ejercicio de la soberanía

La consideración de la migración internacional en el contexto de la globalización es una premisa inevitable. Del mismo modo, una de las estrategias actuales que la mayoría de los países de América Latina han adoptado para enfrentar las consecuencias de la globalización, y que es compatible con las reglas del multilateralismo, es la integración subregional en el marco del regionalismo abierto. Siendo realistas, hay que reconocer, con Stalker (2000), que la migración internacional es aún una categoría residual en el debate de las características, consecuencias y perspectivas de la globalización; por su parte, en los procesos de integración subregional ha concitado una atención apenas reciente y claramente insuficiente, si bien cada vez más se fortalece la idea de reconocerla como un componente de "avanzada" en la integración (Mármora, 1997). Con respecto a esta última, no se trata de un proceso inédito en la región, ya que los esfuerzos de integración bilateral o en bloques entre algunos países registran una larga historia; lo que ha cambiado es el escenario en que se desenvuelven las iniciativas, donde se concede importancia no sólo a los aspectos económicos y comerciales del regionalismo abierto, sino también a las lealtades y, la cooperación, en la perspectiva de construir esferas críticas para ejercer grados de autonomía frente a la globalización. Así, durante el decenio de 1990 emergió una red de pactos de integración que, con propiedad, sitúan a estos procesos en un marco de diversidad (Frohmann, 1999).

Con creciente frecuencia se plantea la interrogante acerca de si las fronteras nacionales tendrían sentido en el futuro -en especial, ante las tendencias económicas- y cuál sería, entonces, el papel de los Estados nacionales. Aunque aquí no discutimos mayormente este importante asunto, debemos reconocer que la inquietud se inscribe en un lugar que ya se ha hecho común en el debate sobre la globalización: el margen de autonomía relativa que puede retener cada Estado para incidir en forma amplia en el acontecer en su territorio.

La liberalización de la movilidad de los factores productivos ya ha erosionado la autonomía en materias tales como las políticas macro-económicas y fiscales. La intensificación de las relaciones sociales y económicas, la desterritorialización de los procesos industriales, las nuevas tecnologías de información y la explosión del desarrollo de las comunicaciones, y el crecimiento sin precedentes de los servicios conducen a un mundo mucho más global e interdependiente que hace unos años. ¿Será, entonces, la migración uno de los últimos baluartes del ejercicio de la soberanía de los Estados? ¿Qué impide que el discurso liberal no se extienda a la libre circulación del trabajo y de las personas en general?

Lo que queda en evidencia es que, a pesar de las restricciones formales impuestas en muchos países de destino, la movilidad del trabajo no se ha logrado paralizar. De este modo podemos advertir la tensión que se genera entre las fuerzas del mercado (fuerzas globales), que exigen trato nacional y no discriminatorio para los factores productivos, y el interés de los Estados por preservar el control del ingreso y permanencia de los inmigrantes, que en los hechos nunca se ha traducido en un cierre total de las fronteras y se ha combinado con criterios suaves, que conceden algunos derechos sociales y económicos para las personas migrantes. Esta tensión no se verifica universalmente, si se tiene en cuenta la existencia de regímenes migratorios, como los de la Unión Europea u otros, que involucran a países desarrollados (donde, tras largos debates, el principio de la libertad de circulación y residencia de las personas pertenecientes a los espacios comunitarios se ha terminado por consagrar); además, es posible agregar iniciativas concretas en algunos espacios de integración latinoamericana, destinadas a facilitar la movilidad con fines de negocios o en regiones fronterizas específicas (lo que es coherente, por lo demás, con lo que se ha establecido en algunos instrumentos internacionales relacionados con el comercio y los servicios). Con todo, la tensión persiste y se magnifica en la escena mundial, conllevando a una consecuencia visible: el aumento de las propensiones migratorias en tanto las poblaciones perciben la estrategia migratoria como solución para la búsqueda de oportunidades, ya sea de sobrevivencia (característicamente, en el caso de la migración entre naciones que comparten fronteras) o de mejoramiento de las condiciones de vida (cuando los emigrantes de altos niveles de calificación tienen elevadas representaciones porcentuales en las corrientes migratorias).

El tránsito entre la "propensión" y el "acto" de migrar lleva a preguntarse por qué este último no se extiende a más personas, cuestión que remite a una interesante reflexión: fuera de las restricciones que se imponen en términos institucionales, diversos factores de arraigo pueden pesar de modo notorio en la materialización de la decisión migratoria, por lo que quienes migran tienden a reflejar la posesión de activos que los hacen ser más emprendedores, más capacitados y, en consecuencia, poseer atributos individuales que los convierten en actores útiles y productivos para las sociedades de destino. Cuando estos migrantes, sin romper el arraigo en forma definitiva, mantienen sus vínculos con las sociedades de origen, se sitúan en un papel protagónico frente a ellas, incidiendo en el desarrollo local con sus habilidades y experiencias, estableciendo canales de introducción de productos hacia los grandes mercados urbanos o bien enviando remesas de dinero para sus familias y comunidades.

De los elementos anteriores parece desprenderse que la tensión entre las fuerzas del mercado y la defensa de la soberanía tendrá que debilitarse conforme los procesos asociados a la globalización se profundicen. Será el momento en que el objetivo -siempre polémico- de la libre circulación de trabajadores, en particular, y de personas, en general, se asumirá como un componente más de la globalización, en el entendido, eso sí, de que su consagración no excluye los derechos soberanos de los Estados nacionales de gestionar la migración internacional, pero abandonando la atribución de controlar unilateralmente la entrada y privilegiando, en cambio, razonadas políticas y normativas para las condiciones de permanencia, retorno, revinculación y traslado de los migrantes a terceros países (CEPAL/celade, 1995, y Martínez, 2000).

El nuevo regionalismo abierto -que no se conoció antes en América Latina- y los procesos de integración, que aspiran a constituir mercados y espacios sociales comunes, son el germen de la ciudadanía comunitaria en América Latina, un estadio superior de la integración. De allí que las experiencias particulares, como la de la Comunidad Andina, el Mercado Común Centroamericano y el Mercosur, que aglutinan a la mayoría de los países de América Latina, deberían observarse con mucha atención, porque ellas, a pesar de la retórica, de las vicisitudes y de las coyunturas desfavorables que plantea la escena internacional -a veces reforzadas por el manejo crítico de algunos gobiernos-, se están planteando compromisos profundos y duraderos, que no sólo se abocan a las dimensiones comerciales, de por sí ya fuertemente dinámicas, sino también comprenden expresiones sociales, culturales y políticas que deberán respetar los gobiernos de turno y que significan, en el fondo, verdaderas y progresivas concesiones de soberanía.⁶

La tensión entre las fuerzas del humanitarismo y las prácticas del ejercicio de la soberanía

Si los asuntos anteriormente tratados han ido poniéndose de manifiesto con gran dinamismo en los últimos años y no es posible trazar con certeza un itinerario probable, la otra tensión que hemos enunciado parece exigir un horizonte de más largo aliento. Postulamos que es palpable que las fuerzas globales han estimulado, progresivamente, el reconocimiento de un régimen internacional de mayor apertura hacia el respeto de los derechos humanos. Esto se aprecia en múltiples expresiones, entre las cuales tal vez la más emblemática sea la nutrida realización de encuentros mundiales -con participación de gobiernos y organizaciones de la sociedad civil- sobre temas ambientales, sociales, de población, de infancia, de la mujer y de la lucha contra la discriminación, de los cuales surge, lentamente, una nueva agenda global, donde el mercado deja de ser la quintaesencia de la evolución de las sociedades y las propias inquietudes que despierta lo hacen ser compartido con las preocupaciones por la ética, los derechos humanos y ciertos valores afines a la democracia, la paz y el medio ambiente. ¿Tiene esto alguna relación con la migración internacional?

En muchos de los encuentros internacionales se ha puesto de relieve la necesidad de una mayor sensibilización frente a la condición de las personas migrantes. Sin proponérselo, los países de la región, que han sido activos partícipes en varios de ellos, han contribuido a que en los años noventa se comenzara a cuestionar decididamente la naturaleza restrictiva de sus propias normativas y políticas migratorias, su carácter unilateral y con frecuencia ajeno a relaciones con los procesos nacionales de desarrollo, aunque en principio se apuntara casi exclusivamente a los países desarrollados y se olvidara que una parte importante de los intercambios migratorios acontece en la escala intrarregional.

Desde el punto de vista del respeto de los derechos humanos, existen numerosos instrumentos internacionales destinados a su protección. Entre ellos, no son pocos los que atañen a los de las personas migrantes (principalmente, nos referimos a la Convención Internacional para la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migrantes y Miembros de sus Familias), que han sido promovidos por numerosas organizaciones internacionales y cuentan con el férreo apoyo de algunas organizaciones de la sociedad civil. Es de sobra conocido que estos instrumentos -incluyendo algunos de dilatada existencia- no siempre han sido ratificados por los gobiernos y su cumplimiento, además, constituye un asunto difuso; pero también cabe admitir que han pasado a constituir referentes obligados en el debate sobre las consecuencias de la globalización. Una de las vertientes de esta falta de compromiso gubernamental parece estar en la creencia de que la migración es un problema para la convivencia social en función del alto componente de personas migrantes que ingresan, permanecen o trabajan en forma indocumentada en los mayores países de inmigración, por lo que el interés de esas sociedades se orienta a la priorización de la defensa de los trabajadores domésticos, cuya condición se vería afectada negativamente por la presencia de los indocumentados. Éste sería uno de los fundamentos directos de la persistencia de la práctica controlista que se verifica todavía entre muchos Estados nacionales en América Latina, así como también en sectores políticos, sindicales y gremiales que la legitiman, lo que invariablemente se contrapone al cuestionamiento citado.

¿Existen evidencias que sustenten efectivamente las posturas restrictivas frente a la migración internacional en los países de América Latina? Sin duda, la interrogante es simple, pero la respuesta es compleja, pues debemos reconocer que es difícil disponer de evidencias en todos los países. Lo cierto es que muy rara vez se ha podido demostrar que los inmigrantes deterioran las condiciones laborales -lo que sólo se apreciaría en un contexto que fomente la ilegalidad- y los servicios sociales (Mármora, 2001). Los estudios más acabados realizados en países como Argentina son sugerentes y concluyentes: la competencia desleal de los trabajadores inmigrantes se verifica ocasionalmente y, cuando lo hace, deriva de prácticas restrictivas de los gobiernos, es decir, cuando establecen regulaciones que imposibilitan a los inmigrantes ejercer sus derechos y estimulan a los empleadores a disponer de ellos en función de su bajo costo (el aprovechamiento de la mano de obra barata que proveen los inmigrantes indocumentados es una situación universal y tan antigua como vigente).

La tensión entre el humanitarismo y el resguardo de la soberanía se constata en otras expresiones que no son de tono menor. Nos referimos al problema de la discriminación cotidiana que sufren muchos inmigrantes. Mientras la globalización -más allá de sus acepciones económicas- promueve valores como el respeto por la diversidad cultural y las identidades locales -que gracias a la migración se cristalizan especialmente en regiones fronterizas, que actúan como regiones de relativa homogeneidad-, los discursos y las prácticas de muchos sectores en los países que reciben inmigrantes los siguen excluyendo, a pesar del reconocimiento de la necesidad de profundizar los procesos de integración. No son infrecuentes en la región los rebrotes de manifestaciones de proteccionismo, intolerancia, xenofobia y discriminación frente a los inmigrantes, especialmente aquellos de origen limítrofe y con ancestros indígenas. Algunos estudios (Mármora, 1997) sugieren que en varios países existen comportamientos latentes, inspirados en representaciones sociales inferiorizadoras del extranjero, que afloran cada cierto tiempo, coincidiendo con alzas en el desempleo o brotes de enfermedades, y persisten bajo la maniquea interpretación de una historia de usurpaciones mutuas entre los países, difundida en la enseñanza formal y en los textos más influyentes desde los primeros años de escuela. Existen, además, discursos y manifestaciones de proteccionismo -como, por ejemplo, las plataformas doctrinarias de algunos partidos políticos, el accionar de ciertos gremios de profesionales, de grupos empresariales o de sindicatos- que presionan sobre respuestas institucionales reñidas con el respeto de los derechos humanos y que los gobiernos a veces han terminado adoptando (Martínez, 2000).

La tensión entre el respeto por los derechos humanos de los migrantes y las prácticas de defensa de la soberanía van más allá de lo que puede hacer un Estado, si bien éste es el principal vertebrador de tales conductas. Frente a este complejo panorama, se puede postular que los espacios de integración exigen considerar los valores de la dignidad humana, auspician la participación de la sociedad civil y se hacen parte de una sociedad global que rescata al sujeto y sus libertades. Este periodo de aprendizaje para la convivencia con los inmigrantes abre una ventana de oportunidades que América Latina debería aprovechar.

Perspectivas sobre el sistema internacional: diálogo y cooperación en la región

El veloz incremento de la migración internacional en varias regiones del mundo, y probablemente en América Latina -al menos, a través de su emigración- obliga a prestar atención debida al fenómeno migratorio contemporáneo; más allá de lo evidente, exige reconocer, de partida, las tensiones que pueden identificarse. Si tradicionalmente algunas organizaciones internacionales y especialistas provenientes de distintas formaciones e intereses han hecho notar la multiplicidad de actores que intervienen en estos procesos, la diversidad de repercusiones que entrañan y la complejidad de sus factores determinantes, tal situación se ha hecho más manifiesta y más desafiante todavía en el mundo de las fuerzas globales.

Desde el punto de vista de uno de los actores centrales, esto es, de los países (a través de sus gobiernos y de organizaciones representativas de la sociedad civil), se comienza a admitir la simultánea condición que pueden alcanzar los territorios nacionales en tanto áreas de origen, de tránsito y de destino de personas que se desplazan buscando oportunidades laborales, estableciendo negocios, formando parte de la rotación de personal de las grandes empresas transnacionales, asumiendo proyectos de vida a partir de la extensión de estudios en el extranjero, reuniendo a sus familias, formando comunidades y guetos en grandes ciudades, estableciendo organizaciones transnacionales, manteniendo contactos y enviando información y remesas de dinero a las comunidades de origen, residiendo en más de un país, retornando a su tierra, o esperando a sus familiares. Sin duda, y a diferencia del largo periodo que abarcó la migración ultramarina europea -que persiste como el fenómeno más aceptado en el imaginario de algunos sectores en varios países-, las políticas y normativas de cada país ya no se sustentan en la mirada selectiva y en el poblamiento colonizador. Tampoco son posibles de asumir unilateralmente y, lo que es más importante, desligadas de objetivos de desarrollo y de respeto por los derechos humanos. Esta vez la realidad se muestra mucho más intrincada.

La transnacionalización y la cuestión de la ciudadanía de los migrantes se plantea como uno de los retos más importantes en la escena contemporánea. Inevitablemente, remite a la discusión del ejercicio de derechos políticos de los migrantes en sus países de origen y de destino. Si muchos migrantes mantienen profundos nexos sociales, culturales y económicos con sus comunidades de origen, salta a la vista que está latente la legitimidad de su participación en los procesos de representación política en ellas. A su vez, si se admite el fortalecimiento de las democracias pluralistas, es pertinente interrogarse hasta dónde se sostendrá la exclusión de los extranjeros en los procesos políticos de los países de destino. Estos temas constituyen actualmente un asunto que apenas comienza a discutirse en la mayoría de los países de América Latina, a pesar de que ya existen algunos avances importantes (y también en otras regiones). Se plantea, en la base, que el carácter exclusivamente nacional de los derechos políticos está siendo seriamente cuestionado ante la movilidad contemporánea de las personas, apuntando a la esencia de los sistemas democráticos y dejando sin argumentos a las restricciones para que los extranjeros o quienes residen en el exterior participen plenamente en el acontecer político (Calderón, 2000).⁷ Ciertamente, éstos son asuntos no resueltos, pero que se impondrán con gran fuerza en la medida que los sistemas democráticos hagan notorio que el voto es la herramienta elemental de la democracia; el mismo adquiere un significado no sólo político, sino que es una expresión de pertenencia a una nación. Si bien el derecho al voto desde el exterior es una larga práctica en países europeos, no lo es en la mayoría de los países de América Latina (salvo casos como Argentina, Brasil, Colombia, Honduras y Perú), aunque en muchos de ellos se tramitan legislaciones (Pereira, 2000).

Todo lo anterior explica la necesidad de enfrentar la gobernabilidad de la migración internacional, idea antigua en América Latina (Mármora, 1997) pero hoy reflotada en el escenario globalizador. La gobernabilidad persigue potenciar los beneficios y disminuir los riesgos problemáticos tanto para los migrantes como para los países protagonistas, y emerge como un compromiso prioritario en la agenda regional y en el contexto de la integración. Esta tarea supone identificar adecuadamente tales beneficios, amenazas y riesgos, a partir del riguroso examen de las tendencias y patrones migratorios, y de las amplias relaciones que mantienen con múltiples aspectos de la realidad social. La tarea supone también una activa participación de la sociedad civil, porque su adecuada articulación con esa identificación la convierte en actor "desde abajo". En suma, la gobernabilidad de la migración tiene fundamentos que exceden la cuantía de los migrantes y que van más allá de los supuestos efectos negativos que acarrea la migración; por sobre todo, guarda relación con la necesidad de reconocer a los movimientos migratorios como parte constitutiva de procesos sociales, económicos e individuales, recuperando, de este modo, una visión objetiva. Estos alcances adquieren gran relevancia en el contexto regional y son frecuentemente omitidos al realzar la dinámica de la emigración de latinoamericanos hacia fuera de la región.

Sin duda, existen retos de envergadura para la gobernabilidad de la migración internacional. Pero en América Latina el diálogo y la cooperación multilateral se favorecen ampliamente. No resulta extraño en esta inflexión de siglo que los países hayan desarrollado esfuerzos en esa dirección, con la perspectiva más amplia de elaborar una agenda migratoria en el proceso de la Cumbre de las Américas, cuyo "Plan de Acción" (Quebec, Canadá, abril de 2001) incluye explícitamente compromisos en materia de migración, derechos humanos y equidad. Experiencias subregionales se están dando, como ya se señaló, en el ámbito de los acuerdos de integración. Sin embargo, los mayores avances, en función de algunos resultados alcanzados, corresponden al foro de los países de América del Norte y Central (Conferencia Regional de Migración, o Grupo de Puebla, establecido en 1996), que ha reunido a países de fuerte emigración, de inmigración y de tránsito, los que, además, poseen enormes asimetrías en sus niveles de desarrollo social y económico, y comprenden a algunas sociedades que han sufrido enormes convulsiones internas, cuyo legado hoy es manifiesto. La particularidad de este foro es la inclusión de numerosos problemas que deben ser gobernados en forma compartida -como el tráfico y las deportaciones de personas- y la aplicación de principios afines al multilateralismo en la gestión de la movilidad y a la diplomacia migratoria en el tratamiento de problemas que históricamente suscitaron desencuentro entre los países. Paulatinamente, el grupo ha venido propiciando la participación de la sociedad civil en el despliegue de su plan de acción, y ya puede decirse que, más allá de sus falencias, se esgrime como modelo regional de diálogo y cooperación (Mohar, 2000).

Una iniciativa sudamericana de más reciente creación aspira a convertirse en un foro similar. Desde 1999 los países vienen trabajando en forma conjunta la búsqueda de mejores prácticas migratorias, en el entendido de que los movimientos de personas a través de las fronteras de los países configuran un capítulo importante del desarrollo social y económico. La Conferencia Sudamericana sobre Migraciones abriga una oportunidad histórica para intercambiar inquietudes y propuestas que sirvan a los países en la perspectiva de consolidar un espacio de trabajo y de diálogo, y así ha quedado de manifiesto con ocasión de su segunda reunión (Santiago de Chile, abril de 2001). En tal sentido, es singular la preocupación por incluir a la migración en los procesos de integración subregional y la incipiente discusión sobre el libre tránsito de personas -incluyendo también la preocupación por el tráfico de migrantes- y sobre la vinculación con los emigrados hacia fuera de América del Sur. En el foro sudamericano se planteó que esta última no sólo persigue la atención de los migrantes sudamericanos fuera de la región, sino también el reconocimiento de derechos ciudadanos y un examen profundo de la identidad regional que representan los emigrados (OIM, 2001).

Como no cabe asumir una posición acrítica, pensamos que foros como los mencionados distan de haberse convertido en instancias supranacionales con capacidad vinculante (cuadro ideal) y son susceptibles de enmendar algunos de los caminos que marcan su trayectoria; deben también abrir más oportunidades a la sociedad civil y promover más decididamente el respeto de los derechos humanos. Es bien conocido el carácter retórico de muchos de sus objetivos y es obvio que no se han podido resolver las tensiones analizadas, que derivan de la globalización, y otros retos. Sin embargo, a nivel intrarregional también se ha hecho un lugar común reconocer que ellos abren espacios a la tolerancia, renuevan las percepciones de distintos sectores y contribuyen, de manera lenta pero sostenida, a que se comprenda que los movimientos migratorios forman parte de las relaciones cotidianas entre los Estados, comunidades y familias. Para una adecuada gobernabilidad de la migración internacional, los países latinoamericanos -pertenezcan o no al "club de los integrados"- deberán reformular sus políticas y normativas migratorias, haciéndolas más afines a los procesos nacionales de desarrollo y al respeto por los derechos humanos. Y a esas vastas tareas se encuentran dedicados muchos de ellos, lo que contrasta con la situación que predominaba en otros tiempos de disputas, controversias y desencuentros. Por esta razón, la era de la migración internacional y la globalización parece, hasta ahora, estar siendo bien acogida entre los países de América Latina.

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Notas

¹ Una primera versión de este artículo fue presentada al seminario Conference Migration between States and Markets, organizado por ISA Research Committee on the Sociology of Migration (RC31) y realizado en Lieja en mayo de 2001.

² Estas cifras no contabilizan a los descendientes de los inmigrantes, que si nacieron en países de América Latina no son inmigrantes. Por supuesto que esas personas pueden mantener vínculos de diferente naturaleza con las sociedades europeas, como acontece en varios países de la región, canalizando, por ejemplo, la reciente emigración y la apelación al reconocimiento de ciudadanía en países como España e Italia.

³ El problema de la disponibilidad de la información es uno de los grandes obstáculos para el estudio de la migración internacional. Al respecto, el CELADE dispone de un banco de datos censales sobre la población nacida en el extranjero en cada país latinoamericano, conocido como el Proyecto IMILA (Investigación de la Migración Internacional en Latinoamérica) (véase www.eclac.cl), que es único en el mundo. En estas cifras queda omitida una fracción desconocida de migrantes indocumentados que, en todo caso, no distorsiona mayormente el panorama.

⁵ Este contingente representa alrededor de una cuarta parte de los inmigrantes en España. Se trata, principalmente, de peruanos (28 mil), dominicanos (27 mil) y cubanos (17 mil) (www.mir.es). Otras fuentes complementarias consignan cifras similares para ecuatorianos (29 mil), colombianos (25 mil) y argentinos (19 mil) (www.elpais.es). Casi un 40 por ciento del total de inmigrantes corresponde a familiares de nacionales de España y otros países de la Unión Europea (www.mir.es).

⁶ El tema se discute en el marco de las dimensiones sociales de la integración. Hay que señalar que en el caso de la Comunidad Andina (proceso que data de 1969) han existido instrumentos dedicados al tratamiento migratorio bajo la forma de protección de trabajadores, los que se encuentran en etapa de reestudio. En el Mercosur, cuya suscripción es más reciente (1991), la situación es más compleja, pero se identifican iniciativas destinadas a monitorear los mercados de trabajo y a generar estatutos comunes de protección laboral (León, 1999; Martínez, 2000, y Santestevan, 1999).

⁷ Aunque en muchos países receptores se ha avanzado en las discusiones sobre la inclusión política de los extranjeros -siguiendo a la concesión de derechos sociales y económicos-, sigue predominando la figura clásica de la ciudadanía que otorga derechos políticos plenos sólo a los miembros de una nación (Calderón, 2000).

Información sobre el autor

JORGE MARTÍNEZ PIZARRO. Investigador, Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE), División de Población de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Dirección electrónica: jmartinez@eclac.cl