La importancia de las instituciones y la organización de las mujeres. El cumplimiento de la cuota de género en las elecciones federales mexicanas de 2012

The Importance of Women Institutions and Women Organization: The Observance of Gender Quotas in Mexican 2012 Federal Elections

Esperanza Palma Cabrera* Daniela Cerva Cerna**

* Doctora en ciencias políticas por la Universidad de Notre Dame, especialista en partidos y representación política. Investigadora del SNI nivel 1. Profesora investigadora titular C del Departamento de Ciencias Sociales, Universidad Autónoma Metropolitana, Cuajimalpa. Baja California 200, quinto piso, Col. Roma, 06760. Tel. (52 55) 11 02 37 60. Correo electrónico: eipc2000@yahoo.com.

Artículo recibido el 13 de febrero de 2013.
Aceptado para su publicación el 13 de septiembre de 2013.

Resumen

El cumplimiento de la cuota de género para las candidaturas al Congreso en las elecciones federales de 2012 en México dio como resultado el mayor número de mujeres electas en la historia del país. El artículo analiza los factores políticos e institucionales que explican este resultado, destacando la presión ejercida por mujeres organizadas de distintos partidos políticos y la intervención del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. A pesar del cumplimiento de la cuota, los partidos nominaron mujeres de manera desproporcionada en distritos perdidos, poniendo en evidencia que las dirigencias respondieron más a la amenaza de la sanción que a un cambio de valores. El análisis realizado utiliza fuentes periodísticas, así como una base de datos novedosa que relaciona candidaturas femeninas con tipos de distritos.

Palabras clave: cuotas de género, organización de mujeres, elecciones federales de 2012 en México, partidos políticos.

Abstract

Keywords: gender quotas, women's organization, mexican 2012 federal elections, political parties.

La subrepresentación de las mujeres en los cuerpos legislativos ha sido objeto de estudio de la ciencia política y la sociología, en particular de los análisis de reclutamiento legislativo, los partidos y los estudios de género. Las cuotas de género, en tanto medidas de acción afirmativa, han sido diseñadas para abatir la subrepresentación de las mujeres en los órganos legislativos. En México las cuotas se aprobaron desde 2002 con carácter obligatorio para los partidos, primero en una proporción de 70/30 por ciento de candidaturas para el Congreso y en 2008 de 60/40 por ciento, esto es, ningún género puede exceder 60 por ciento de candidaturas por partido. Sin embargo, su repercusión en el incremento del número de candidatas y representantes mujeres no ha sido inmediato. El presente estudio se enmarca en las investigaciones sobre el efecto de las cuotas de género en las candidaturas y corrobora que su eficacia depende de la precisión de la ley, como el mandato de posición, y las sanciones en caso de incumplimiento (Archenti y Tula, 2008; idea, 2008; Norris, 2006). El caso aquí analizado también ilustra que la activación política de las mujeres y las alianzas transpartidistas son centrales para que las cuotas sean efectivas (Cerva, 2008). Como plantea Galligan (2006), la estrategia más eficaz para cumplir con la cuota es la que emana de la coalición entre mujeres políticas, líderes y activistas.

Analizamos la elección federal de 2012, que representó un avance sin precedentes en materia de cumplimiento de la cuota de género en tanto los partidos se vieron obligados a registrar, al menos, 40 por ciento de candidatas para los distritos de mayoría y de representación proporcional y con planillas compuestas sólo por mujeres para el caso de los distritos de mayoría. Por contraste, en la elección federal de 2009, primera vez que entró en vigor la cuota de 40/60 por ciento, el porcentaje total de candidaturas femeninas fue de 30 por ciento con un número importante de mujeres como suplentes, ni siquiera como propietarias. El Partido Revolucionario Institucional (PRI) sólo colocó 21 por ciento de mujeres del total de sus candidaturas, el Partido Acción Nacional (PAN) 35 por ciento y el Partido de la Revolución Democrática (PRD) 30 por ciento en distritos uninominales (Palma y Chimal, 2012). Así, desde el punto de vista de las candidaturas femenina, la elección de 2012 avanzó en el cumplimiento de la cuota.

No obstante, este proceso electoral también puso en evidencia las resistencias de los partidos para cumplir con las disposiciones de la ley y los obstáculos para renovar sus procesos de inclusión y selección de candidaturas.

El presente artículo tiene un carácter descriptivo y se centra en cuatro aspectos de las elecciones de 2012: primero, la forma en la cual, en la coyuntura de 2012, se conjuntaron la presencia organizada de mujeres partidistas para exigir el cumplimiento de la cuota de género de cara a la elección federal y la actuación decisiva del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) para proteger los derechos político-electorales de las militantes y obligar a los partidos a cumplir con la cuota. Segundo, las respuestas dentro de los partidos ante la sentencia del tribunal, tercero, la colocación de candidatas mujeres por distrito después de cumplida la cuota y, finalmente, los resultados electorales.

Esta investigación tuvo tres hallazgos importantes: el primero, que la eficacia de las cuotas depende mucho más de las sanciones y de la presión organizada de las mujeres que de la voluntad de los partidos políticos, actores que, en general, son renuentes a cumplir con el porcentaje de candidaturas femeninas exigido por la ley. Tan es así que, como mostraremos, a pesar del fallo del tribunal en 2011, los partidos, sobre todo el PAN y el PRI, registraron inicialmente un porcentaje muy por debajo de 40 por ciento de candidaturas femeninas. El Instituto Federal Electoral (IFE) tuvo que emitir un ultimátum para que los partidos armaran las planillas conforme a la ley.

El segundo hallazgo es que el proceso de 2012 abrió una nueva línea de conflicto dentro de los partidos en torno a la selección de mujeres, entre aquellos que estaban a favor de su cumplimiento y los críticos de la medida de acción afirmativa. Como se verá, entre los argumentos en contra se encuentran la insuficiente oferta de mujeres dentro de sus partidos y la defensa de la igualdad de derechos de los militantes. La resistencia dentro de los partidos revela que incluso algunas mujeres partidistas no consideran la cuota como una medida legítima. El tercero fue que los partidos incorporaron una cantidad importante de candidatas a distritos perdidos.

Con el objetivo de ilustrar las estrategias de los partidos frente a la cuota, se ofrecen datos novedosos sobre la colocación de candidaturas de mujeres para la Cámara Baja por distrito y sobre su desempeño electoral. Se construyó una base de datos sobre las candidaturas femeninas por partido y por distrito clasificando los 300 distritos uninominales en función de la posición electoral de cada partido. Como se mostrará, si bien los partidos se vieron obligados a cumplir con la cuota de candidaturas, a la hora de decidir en qué distritos lanzar mujeres candidatas, la tendencia de algunas dirigencias partidistas consistió en colocarlas en sus distritos perdidos. Así, los tres partidos mayores, pero sobre todo el PAN y el PRD, adoptaron una estrategia que consistió en la colocación de mujeres de manera desproporcionada en sus distritos perdidos. Así, hay un contraste entre la elección de 2009 y la de 2012. En la primera, el incumplimiento se manifestó, para empezar, en la cantidad de candidaturas femeninas, ya que aprovechando que la ley los eximía con la realización de elecciones democráticas, los partidos colocaron un porcentaje bajo de mujeres como candidatas con el argumento de que las candidaturas se habían definido en una elección democrática (Palma y Chimal, 2012). Adicionalmente, los partidos registraron mujeres como suplentes y con una tendencia a lanzarlas a distritos perdidos, tal como muestran algunos estudios de las elecciones legislativas de 2009 (Aparicio, Langston y Pérez, 2009). En 2012 los partidos aún tuvieron un sesgo discriminatorio al colocar un número importante de candidaturas femeninas en distritos perdidos.

Los enfoques sobre las cuotas de género

Las cuotas de género constituyen una de las reformas políticas más importantes que han transformado el ámbito legislativo y el de la representación en el mundo contemporáneo. Su estudio permite evaluar un conjunto de problemas relevantes para el análisis político, tales como el avance de la democracia en el ámbito de la representación política (Kittilson, 2006; Krook, 2009), los cambios en las formas de reclutamiento legislativo (Krook y Mackay, 2011) su influencia en la agenda legislativa (Lovenduski y Norris, 2003) y el comportamiento y las estrategias de las élites partidistas frente a una demanda de un actor social que actúa tanto dentro como fuera de las estructuras partidistas (Norris, 2006; Young, 2010).

Los estudios sobre el tema son cada vez más abundantes. Van desde los análisis teóricos sobre la representación y la teoría de la acción social hasta las investigaciones comparadas sobre la repercusión de las cuotas en la selección de candidaturas y las formas de estructuración de los cuerpos legislativos. Todos esos estudios aportan elementos para entender por qué las cuotas son relevantes para aumentar la representación de mujeres, qué explica que sean más o menos eficaces y qué respuestas generan dentro de los partidos.

En este artículo interesa resaltar dos tipos de literatura: la que se centra en la importancia e influencia de las cuotas y el sistema electoral y la que se centra en los partidos políticos.

El sistema electoral y las cuotas de género

El número de países que han introducido algún tipo de sistema de cuotas ha aumentado considerablemente en los últimos tiempos (Dahlerup, 1993, 2003; idea, 2002, 2003, 2004; Phillips, 2010). Las cuotas han significado importantes avances en la participación de las mujeres y un cambio fundamental en la equidad política al proponerse transitar de la igualdad de oportunidades a la igualdad de resultados.¹

El sistema de cuotas tiene como objetivo que las mujeres -o minorías étnicas- constituyan un número o porcentaje determinado en candidaturas o escaños. Las cuotas de género responden al principio de igualdad de oportunidades en función del reconocimiento de que mujeres y hombres están en una posición asimétrica frente a las posibilidades de competir en igualdad de condiciones.

Los sistemas electorales que tienen cuotas obligatorias para las candidaturas al congreso generalmente tienen más mujeres en los congresos/parlamentos que los que no las tienen. Por ejemplo, de los casos con cuotas obligatorias para candidaturas en América Latina destacan Argentina, que tiene 30 por ciento de mujeres en su congreso, Costa Rica, 39 por ciento, y México 36.8 por ciento. Brasil, a pesar de tener cuotas, destaca como un caso con un bajo porcentaje de mujeres en el congreso (tiene sólo 9%) debido a que su legislación carece de sanciones en caso de incumplimiento y no tiene mandato de posición (IDEA, 2008, p. 15). Este último factor, aunado a la obligación de registrar planillas de un mismo género, parece ser decisivo para que las cuotas tengan efecto tanto en las candidaturas como en la composición final del congreso, ya que si se permite que los partidos las coloquen como suplentes se vuelven candidaturas simbólicas. En contraste, los países sin cuotas obligatorias tienen menos mujeres, como Chile, con 14 por ciento, y Guatemala con 13.3 por ciento.²

Es interesante mencionar dos casos de democracias consolidadas que no cuentan con cuotas obligatorias: Gran Bretaña y Estados Unidos. El primero, contaba en 2013 con 22 por ciento de mujeres en el parlamento mientras que Estados Unidos con sólo 17 por ciento.³

En general, las cuotas tienen un impacto importante en la composición de los parlamentos; no obstante, han enfrentado resistencias para su aplicación que se fundamentan en el supuesto de que otorgan un tratamiento preferencial a las mujeres, pasando por alto la igualdad de derechos que todo ciudadano tiene de participar en la vida pública. En los hechos se desconoce que la esencia de esta medida es equilibrar las desigualdades que enfrentan las mujeres para acceder a cargos políticos.

Aun cuando algunos partidos han propiciado cuotas internas, la experiencia demuestra que la buena intención no basta para cumplir con la cuota debido a culturas partidistas y métodos de selección de candidaturas que obstaculizan la entrada de las mujeres a las postulaciones (IDEA, 2002).

Debido a lo anterior, numerosas investigaciones han comprobado que las sanciones de la ley electoral, el mandato de posición, el tipo de distrito, las planillas de un mismo género e incluso reservar distritos para candidatas mujeres, son cruciales para que la cuota tenga un efecto sobre el acceso efectivo a las candidaturas y, luego, al congreso.⁴

También existen importantes diferencias en cuanto a la efectividad de las cuotas dependiendo del sistema electoral, en particular, el tipo de distrito (INSTRAW, 2009). En general, los sistemas de representación proporcional tienen efectos más positivos para las mujeres que los de mayoría relativa en tanto los primeros obligan a colocarlas en lugares asignados dentro de las listas, las cuales no se someten a la votación del electorado. Así, las mujeres tiene asegurados ciertos lugares y escaños, dependiendo de la votación del partido político.

Los partidos políticos y la organización de las mujeres

Se ha observado que los partidos tienden a aprovechar los resquicios en la ley y la falta de sanciones para incumplir con la cuota (Archenti, 2011; Palma y Chimal 2012); por ello, algunas investigaciones han incluido la dimensión relativa a la organización partidaria y el reclutamiento legislativo para explicar las respuestas de estas organizaciones frente a las cuotas de género (Norris y Lovenduski, 1995, 2010; Niven, 2010; Norris, 1997). Dichas dimensiones incluyen la ideología, los niveles de centralización e institucionalización, las dinámicas internas de distribución de poder dentro de los partidos, la selección de candidaturas, así como el apoyo destinado a sus campañas (Kittilson, 1999, 2006). Kittilson plantea (1999) que a mayor centralización, institucionalización, posicionamiento de izquierda -sobre todo del desarrollo de una agenda de nueva izquierda-, participación de mujeres como militantes y dirigentes partidistas, mayor será la capacidad organizativa de los partidos para adaptarse a las cuotas y llevar mujeres al congreso. En principio, la centralización permite a los líderes responder a las presiones de representación y tener mayor control sobre las candidaturas y los cargos internos. La baja institucionalización tiende a favorecer a los que tienen su propio (y personal) capital político, basado en el estatus y apoyo externo, por lo que los newcomers tienen más dificultad para entrar. Asimismo, la ideología también influye en que las élites estén dispuestas a adoptar las cuotas (Dubrow, 2011); los partidos de izquierda tienden a apoyar más las candidaturas femeninas que los de derecha debido al compromiso con el principio de igualdad política (D'Angelo, 2008). Los partidos de la nueva izquierda están más vinculados a los movimientos feministas y a los newcomers que los partidos viejos de izquierda. Además, la mayor participación de las mujeres dentro de los partidos potencia la posibilidad de que sean candidatas al parlamento. Sobre todo, los partidos que tienen más mujeres en la dirección nacional son los que tendencialmente colocan más mujeres en el parlamento (Alonso, 2009). El hecho de tener más mujeres en posiciones de liderazgo influye en la disposición del partido para cumplir con una cuota de candidaturas en tanto estas mujeres ejercen presión para continuar con su carrera política. Del mismo modo, si los partidos establecen voluntariamente cuotas en su interior es más probable que coloquen mujeres en el parlamento (IDEA, 2008).

En esta misma línea, hay estudios que se enfocan en los rasgos que caracterizan la cultura política de las organizaciones partidarias (Archenti y Tula, 2007; Cerva, 2008; De Barbieri, 2006; Tarrés, 2006) para explicar la forma en la cual opera el criterio de género en la promoción política de las mujeres, destacando las lógicas elitistas y redes de poder que se esfuerzan en relegar a las mujeres a ámbitos de escasa posibilidad de incidencia política.

La coyuntura de 2011 y 2012: La importancia de la organización de las mujeres y la intervención del TEPJF

El tema de la inclusión política ha estado presente en la agenda feminista durante los últimos veinte años en México, y ha sido una demanda que ha reunido a mujeres de distinto signo político y que ha propiciado procesos democráticos al interior de sus partidos así como reformas al sistema electoral.

Varias investigaciones en México hacen un recuento detallado de las barreras y oportunidades de las mujeres para ser incluidas en la política formal (Barrera, 2002; Massolo, 2006; Rodríguez, 2003; Sánchez, 2002; Stevenson, 1999; Tuñón, 1997). Los estudios coinciden en que una de las estrategias fundamentales para conseguir una mayor inclusión ha sido la capacidad de las mujeres para construir alianzas y presionar a sus partidos para acceder a cargos de decisión.

La experiencia de la última contienda electoral de 2012 confirma las premisas centrales del análisis de la acción colectiva (Fraser, 1991; Melucci, 1991, 1999; Tarrow, 1997). Cuanto mayor sea la presión y presencia que ejerzan los actores organizados hacia los partidos políticos, las instituciones formales y los medios de comunicación, más opciones tendrán de incidir en beneficio de sus demandas.

Este es el caso que nos ocupa. En 2011 un grupo de mujeres, organizadas en torno al cumplimiento efectivo de las cuotas de género, interpuso juicios para la protección de los derechos ciudadanos ante el TEPJF y dio difusión pública de su demanda en las redes de defensa y promoción de la inclusión política de las mujeres. Lo interesante en este proceso es cómo algunas mujeres partidistas traspasaron sus propias afinidades ideológico-partidarias para organizarse y hacer valer sus derechos.

Para entender la reacción organizada de estas mujeres, es preciso remontarse al devenir de las cuotas en México, porque si bien desde 2008 se tiene una ley bastante progresista para promover las candidaturas femeninas,⁵ que establece una proporción de 60/40 por ciento de candidaturas para la Cámara Baja y el Senado, "procurando llegar a la paridad", así como sanciones a su incumplimiento, esta misma ley dejaba abierta la posibilidad de no llevarla a efecto a través de las suplencias y del método interno de selección de candidaturas. Según el artículo 219 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), los partidos quedarán exentos de la aplicación de las cuotas a las candidaturas de mayoría relativa cuando éstas sean resultado de un proceso de elección democrático, conforme a los estatutos de cada partido.

Los partidos han aprovechado lo anterior para colocar un número de mujeres candidatas muy por debajo de la cuota, tal como ocurrió en el proceso electoral federal de 2009, al que se hizo alusión anteriormente.

Cuadro 1

Con base en estos antecedentes, y con miras al proceso electoral de 2012, el Consejo General del Instituto Federal Electoral (CGIFE) se reunió en noviembre de 2011 para interpretar los artículos relativos a la cuota de género y con ello ofrecer mayor certidumbre a la forma en que debían operar las reglas para la postulación de candidaturas en los partidos y coaliciones.

En términos generales, el acuerdo emanado del Consejo General del IFE⁶ señalaba que:

De la totalidad de solicitudes de registro de candidaturas a diputados y senadores, tanto de mayoría relativa como de representación proporcional, que presenten los partidos políticos o coaliciones ante el Instituto Federal Electoral, en ningún caso incluirán más de sesenta por ciento de candidatos propietarios de un mismo género. Además, se verificará que los partidos políticos hayan observado los porcentajes de género establecidos en sus propios estatutos. Quedan exceptuadas de la regla de género señalada en el párrafo anterior las candidaturas de mayoría relativa que sean resultado de un proceso de elección democrático. Esto es, en caso de que el partido político no elija a sus candidatos de mayoría relativa mediante un proceso de elección democrático, el partido político o coalición deberá presentar como máximo 180 y 38 candidatos propietarios de un mismo género, a diputados y senadores, respectivamente o en forma proporcional dependiendo del número de candidatos electos por dicho proceso, procurando que la fórmula completa se integre por candidatos del mismo género.

[Asimismo] debe entenderse por procedimiento democrático aquel en el que la elección de las candidaturas se realice de forma directa por la militancia del partido o por la ciudadanía, o de forma indirecta a través de una convención o asamblea en que participe un número importante de delegados electos ex profeso por dicha militancia... Las listas de representación proporcional se integrarán por segmentos de cinco candidaturas. En cada uno de los segmentos de cada lista habrá dos candidaturas de género distinto, de manera alternada procurando que la fórmula completa se integre por candidatos del mismo género. Tratándose de la lista de candidatos a senadores, los dos últimos lugares serán ocupados por un candidato de cada género.

Este acuerdo activó a mujeres militantes de varios partidos. Cuatro días después de publicado, el 7 de noviembre de 2011, un grupo de ciudadanas organizadas en torno a la figura de la priísta María Elena Chapa,⁷ promovío juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano (JDC) ante la Secretaría Ejecutiva del IFE, a fin de impugnar el contenido del citado acuerdo, que fueron turnados al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF). Las demandas apuntaban a eliminar del acuerdo lo relativo al procedimiento democrático.

Como ya se mencionó, la experiencia de las elecciones previas había demostrado que, con base en este argumento, los partidos no cumplían con la cuota.

La Sala Superior del TEPJF fue la encargada de revisar la queja interpuesta. No sólo expresó que no estaba entre las facultades del Consejo General del IFE determinar, mediante este tipo de acuerdos, los criterios de excepción al cumplimiento de la cuota; también subrayó el hecho de que si los métodos de selección de candidaturas no fuesen democráticos dentro de los partidos políticos, éstos serían inadmisibles según la ley electoral. Esto es, los partidos deben utilizar siempre métodos democráticos.⁸

La resolución también tuvo un efecto central en la aclaración de las suplencias. El cabal cumplimiento del artículo 220 del COFIPE implica además que la fórmula completa (propietario y suplente) debe integrarse por candidatos de un mismo género. En el caso de las listas de candidaturas al Senado, los dos últimos lugares serán ocupados por un candidato de cada género.

Es preciso destacar dos temas relevantes: el hecho de que los procesos de selección de candidaturas de los partidos mexicanos pueden ser intervenidos por las instituciones electorales y la reactualización de la fuerza organizativa de las alianzas transpartidistas de las mujeres en demanda de la protección de sus derechos políticos.

A diferencia de lo que ocurre en la mayor parte de los países en los cuales los partidos tienen autonomía para regirse con sus propias normas (Norris y Lovenduski, 1995), en México hay una tendencia hacia una mayor regulación e intervención por parte de las instituciones electorales en la vida interna de los partidos. Como plantea Reyes (2012, p. 132), el caso mexicano es paradigmático, pues los miembros de los partidos pueden acudir al TEPJF para resolver conflictos intrapartidistas. En la última década las sentencias del tribunal han tenido efectos tan variados como la revocación de registros de candidaturas y la declaración de nulidad de elecciones internas tanto de dirigentes como de candidatos, entre otros. En 2001 el tribunal determinó que los militantes podían acudir al IFE para solicitar la restitución de derechos que hubieran sido violados por las dirigencias partidistas.

Además, el papel del TEPJF da cuenta de los efectos positivos que los procesos de institucionalización de la perspectiva de género en el Estado han tenido a partir de las reformas legales tendientes a incrementar la participación de las mujeres en los sistemas electorales.

En esta línea, las mujeres partidistas solicitaron la defensa de sus derechos políticos ante TEPJF y el IFE. Las militantes denunciaron el trato discriminatorio que reciben por parte de sus organizaciones partidarias en el proceso de conformación de las listas de candidatos/as.⁹ Se observa una resignificación de la identidad partidaria de las mujeres, quienes asumen una suerte de empoderamiento no sólo al interior de sus partidos sino en coalición con otras militantes y grupos organizados de mujeres.

Su organización y la intervención del tribunal tuvieron un efecto importante, ya que el IFE se negó a registrar las candidaturas en marzo de 2012 debido al incumplimiento en la integración de las listas de los partidos, las cuales deberían estar formadas, al menos, por 120 candidatas con sus respectivas suplentes mujeres para diputadas federales, y 26 candidatas para el Senado de la República. El IFE fijó un plazo de 48 horas para subsanar el registro. La norma estipula que luego de cumplido este plazo el Consejo General del IFE puede sancionar a los partidos de distintas formas, desde una amonestación pública hasta la pérdida del registro de sus candidatos.

A continuación analizamos el conflicto interno de los partidos en torno a la disposición del tribunal.

Las reacciones partidistas después del ultimátum

Antes del ultimátum del IFE el PAN colocó sólo 26 por ciento de mujeres para mayoría relativa, el PRI 19 y el PRD 31 por ciento. Así, el que más se acercó al mínimo de 40 por ciento fue el PRD y destaca el caso del PRI que, de manera notable, sólo iba a registrara un porcentaje muy bajo de mujeres. Después del ultimátum, el PAN, el PRI y el PRD registraron 41 por ciento de candidatas mujeres. Por primera vez en la historia se registraron 359 candidatas por el principio de mayoría relativa para la Cámara Baja.

¿Qué cálculos hicieron los liderazgos partidistas para arriesgarse a incumplir la ley en materia de candidaturas? Indagar sobre este tema es importante porque nos permite adentrarnos en las visiones que obstaculizan la participación de las mujeres dentro de los partidos. Sin la excepción de las elecciones democráticas o de las suplencias, estaba claro que estaban obligados a cumplir con la ley, a riesgo de quedarse sin registro.

En los argumentos expuestos por militantes de partidos en la sesión extraordinaria del IFE¹¹ en donde se discutió el ultimátum, advertimos distintos tipos de planteamientos que clasificamos de la siguiente manera:

a) La escasez de oferta mujeres para lanzarlas como candidatas a distritos de mayoría relativa. Aquí entran argumentos que van desde simplemente "no hay mujeres suficientes para cumplir con la cuota porque no están interesadas en participar políticamente",¹² hasta declaraciones tales como la de Jorge Herrera del Partido Verde Ecologista de México (PVEM) quien planteó que las mujeres mexicanas tienen muchas responsabilidades como madres de familia.

b) Violación a los derechos de los militantes. Este argumento se expresó en posturas como que la protección a los derechos de un género ha ocasionado la discriminación hacia los varones (Sara Castellanos) y que el fallo del tribunal viola los derechos individuales de los precandidatos que se registran bajo ciertas reglas, compiten y ganan en un proceso interno y luego se anula un triunfo legítimo (consejero Benito Nacif Hernández). En el mismo sentido, el diputado Sebastián Lerdo de Tejada, del PRI, planteó que no se trata de regatear la participación de las mujeres sino de enfrentar el conflicto entre candidatos que ganaron en convenciones y el acatamiento de la cuota. Esta postura es interesante porque expone el problema de la falta de ajuste de los procesos internos de selección a las exigencias de la cuota.

c) El argumento anterior se conecta con un tercero que está implícito en algunas controversias: la autonomía de los partidos. Las disposiciones del tribunal intervienen en la vida interna de los partidos.

Frente a estos argumentos, hubo otras expresiones partidistas en el sentido de acatar el fallo del tribunal que recogimos de la prensa. Por ejemplo, la dirección perredista bajo la presidencia de Jesús Zambrano asumió que era su convicción hacer el ajuste de candidaturas para cumplir con la cuota. En el mismo sentido lo hizo Emilio Madero del PAN mientras que el presidente del PRI, Pedro Joaquín Coldwell, mostró ciertas reticencias argumentando que había hombres que habían ganado en una elección interna (Gómez, 2012). Por otro lado, las militantes y candidatas, sin importar el partido, parecieron sostener la posición de que los partidos están obligados a cumplir con la cuota de género. Senadoras de los tres partidos apoyaron la cuota y el ultimátum del IFE. Por ejemplo, la senadora Judith Díaz del PAN, presidenta de la Comisión de Equidad y Género, previno sobre el riesgo de que mujeres entraran de relleno. Todas las senadoras, del PRD, PAN y PRI exigieron cumplimiento a la ley. Varias militantes de los tres partidos afirmaron que las mujeres han sido objeto de imposiciones y que las mandan a distritos perdidos.¹³ Las diputadas federales, mediante un desplegado conjunto, exigieron a las dirigencias de sus partidos cumplir con la cuota y armar planillas de un mismo género.¹⁴

Hay varios problemas por destacar. Primero, las reacciones, en su mayoría, revelan que la defensa de la cuota es transideológica e institucional. Las mujeres de los tres partidos mayores están reivindicando un derecho dentro de las propias reglas del juego partidista y las instituciones electorales. No es un tema divisorio en términos ideológicos en tanto se vincula a una defensa de los derechos políticos de las militantes y a la posibilidad de abrir nuevas rutas a los cargos de representación. Segundo, también revela que las dirigencias partidistas tienden a mostrar resistencias para nominar mujeres. Esto es lo que Studlar y McAllister (1991) llaman el "factor demanda", que inhibe que las mujeres sean exitosas electoralmente y que remite al ambiente en el cual operan políticamente. El estudio citado encuentra que las mujeres que entran a la carrera por un escaño en el parlamento tienen una mayor trayectoria como activistas dentro del partido y una mayor educación que los hombres para compensar su condición de género y su situación familiar (Studlar y McAllister, 1991, p. 479).

Así, lo que se observa en México, como en otros casos, es que la demanda de mujeres por mayor inclusión en candidaturas genera resistencia, pero sin esta presión los cambios en las reglas y más aún en las dinámicas partidarias son inviables o al menos improbables.

En general, los partidos tienen una estructura que deja a las mujeres en las bases y que no les permite llegar a puestos directivos y a ocupar candidaturas. En alguna medida, las cuotas suponen una disrupción de las carreras legislativas y de la selección de candidatos al utilizar un criterio de selección que no necesariamente consiste en la premiación a una mayor trayectoria, porque de hecho una cantidad importante de mujeres tienen menos trayectoria parlamentaria que los hombres debido a su entrada tardía al mundo de la representación (Palma y Chimal, 2012).

Por esta razón cobra relevancia analizar el papel desempeñado por las instituciones,¹⁵ destacando su capacidad para incidir en el comportamiento, la interacción, las expectativas y las percepciones de los distintos actores sociales, estableciendo restricciones y abriendo oportunidades (Ayala, 2000; March y Olsen, 1993; Ortega, 2004; Schedler, 2000).

Las instituciones constriñen la orientación minimalista de los partidos y las cuotas obligan a los agentes y organizaciones partidarias a pensar los procesos electorales con un nuevo esquema que integre cuantitativamente a las mujeres en la política. Pueden mejorar la distribución del poder, son productoras de ciertos valores sociales, de ciertos principios que guían la acción de las personas y pueden darle legitimidad al valor de la equidad de género (Cerva, 2008).

El TEPJF no sólo limitó las opciones de interpretación y por lo tanto la salida que probablemente hubiesen seguido los partidos políticos para el incumplimiento de la cuota. Con la amonestación pública y la condición de no registro se establece el criterio por el cual los partidos deberán construir, de ahora en adelante, nuevos formas de selección de candidaturas que incluya expresamente un porcentaje no menor de 40 por ciento de candidaturas femeninas.

Es de esperarse que se produzca un cambio organizacional en respuesta al cambio institucional a nivel macro de la jurisprudencia electoral a pesar de que el cambio de valores de los miembros de un partido no sea inmediato.

Estrategias después del registro de candidaturas: el tipo de distrito y las candidaturas de mujeres

En este apartado ofrecemos datos sobre los tipos de distritos en los que se colocaron mujeres candidatas para la Cámara Baja en el proceso de 2012 de acuerdo con la base que armamos con información sobre candidaturas por tipo de distritos. El proceso de 2012 dejó claro que la subrepresentación de las mujeres es un problema de demanda; es decir, no hay un problema de escasez de mujeres sino que los que deciden las candidaturas dentro de los partidos tienden a discriminar a las mujeres en el proceso de selección y luego, al colocarlas en distritos desfavorables (Ashe y Stewart, 2012).

Para hacer este análisis construimos una base de datos en la que dividimos los 300 distritos electorales de mayoría en bastión, perdido y competido para cada uno de los tres partidos mayores considerando las dos últimas elecciones federales.¹⁶ Bastión es aquél en el que el partido o coalición ganó en dos elecciones consecutivas; competido, ganó en una y perdió en otra y perdido, perdió en ambas. Con esa clasificación, incluimos en la base el dato de la cantidad de mujeres candidatas en cada tipo de distrito.

Los partidos que más mujeres lanzaron a distritos perdidos fueron la coalición PRD/pt/mc (Partido del Trabajo y Movimiento Ciudadano) (79 de 120) seguido del PAN (66 de 119) y luego el PRI (49 de 125) (véase cuadro 2). El PRI fue el partido que repartió de forma más equitativa sus candidaturas femeninas entre los tres tipos de distritos. De hecho, de los tres, el PRI fue el único partido que colocó más mujeres en distritos competidos. Esto resulta paradójico, ya que el PRI fue el partido que más incumplió antes del ultimátum; sin embrago colocó menos mujeres en distritos perdidos. Probablemente eso se deba a que cuenta con más mujeres con trayectoria política en todo el país, debido a su larga historia organizacional.

Los datos, sobre todo para el caso del PAN y el PRD, constituyen un problema que requiere mayor investigación acerca de cómo se selecciona y decide la candidatura en los distritos. Con la información obtenida podemos plantear que hay un sesgo discriminatorio que puede basarse en menor experiencia legislativa y menos redes sociales y que estas desventajas se convierten en el argumento para que los partidos las lancen a distritos difíciles de ganar. Esto remite a las clásicas preguntas de los estudios sobre reclutamiento legislativo: ¿quiénes seleccionan y cómo?, ¿quiénes son electos y por qué? y ¿cuenta el sesgo social para el resultado final? (Norris y Lovenduski, 2010). Las estrategias partidistas en relación con la cuota así como los distritos a los que lanzaron mujeres nos permiten afirmar que existe un sesgo de género.

Los resultados electorales muestran datos interesantes. Quizá una de las preguntas relevantes es cómo se desempeñaron las mujeres lanzadas a distritos perdidos.

Nuestra investigación reveló que, primero, en relación con las mujeres postuladas por el PRI en distritos perdidos, ganaron 20 de 49.

Estos distritos eran en su gran mayoría distritos panistas: Baja California (2, 4, 8), Chiapas (9), Guanajuato (4, 6, 7), Jalisco (3, 17, 22, 28), Michoacán (5 y 9), Querétaro (1), San Luis Potosí (2), Tlaxcala (1) excepto por los distritos 3 y 4 de Zacatecas que eran bastiones perredistas. Ganaron 26 de 49 competidos.

Se puede apreciar el efecto general de recuperación electoral del PRI. Es decir, en esta elección el PRI le arrebató al entonces partido gobernante una cantidad importante de distritos en zonas tradicionalmente panistas. La razón por la cual ganaron mujeres en esos distritos seguramente tiene que ver con lo que se ha llamado el regreso del PRI en esta elección federal, fenómeno relacionado, entre muchos factores, con el desgaste del PAN y la emergencia de los gobernadores priístas como movilizadores de recursos y electores (Flores Macías, 2013). Con la información que tenemos no es posible aventurar ninguna hipótesis sobre las campañas de estas mujeres y las características de los distritos, más allá de que eran perdidos para el PRI. No obstante, era de esperarse que dada la recuperación de este partido en esos estados, ganaran en esos distritos recuperados en elecciones locales que tuvieron lugar durante el sexenio de Calderón.

En el caso del PAN sólo ganó una mujer en un distrito perdido de los 66 perdidos donde lanzaron mujeres, y en el caso del PRD ganaron dos mujeres en distritos perdidos de un total de 79 (véase cuadro 3). Es decir, son distritos realmente difíciles de ganar.

En cuanto a los distritos competidos ganaron sólo siete panistas de 39, 18 perredistas de 28 y 26 priístas de 50.

Composición de los grupos parlamentarios para la Legislatura

La LXII Legislatura es histórica desde el punto de vista de su composición por género. Por primer vez habrá 37 por ciento de mujeres en la Cámara Baja (185 de 500) y en el Senado 32.81 por ciento (42 de 128) (cuadros 4 y 5).

Como puede apreciarse en el cuadro 4 en la Legislatura LXI, primera vez que se aplicó la cuota de 60/40, la proporción de mujeres fue mucho menor que en la LXII Legislatura.

Es importante señalar que la diferencia entre la cantidad de mujeres que entraron por representación proporcional y por mayoría relativa para la Cámara Baja: hay 30.33 por ciento de mujeres que entró por la vía uninominal y 47 por ciento por representación proporcional. Esto confirma que los sistemas de representación proporcional, favorecen a las mujeres, ya que el voto por el partido en bloque evita que las mujeres hagan campaña de manera individual y con ello enfrentarse a la dificultad de no contar con redes y recursos suficientes para ganar una elección.

Analizando la composición por género de cada grupo parlamentario tenemos que 31.57 por ciento del grupo parlamentario panista está constituido por mujeres; el del PRD por 38 por ciento de mujeres y la bancada del PRI, 37.19 por ciento de mujeres. Las proporciones entre los partidos difieren pero es posible ver el efecto de la cuota sobre todo en el caso del PRD y el PRI. En el caso del Partido Verde, partido que no ha sido analizado en este artículo, casi 50 por ciento de su bancada está compuesta por mujeres.

Conclusiones

La investigación realizada tuvo hallazgos novedosos y relevantes para entender la relación entre normas, actores y estrategias y para analizar las respuestas y procesos de adaptación de los partidos políticos a nuevas exigencias de actores sociales y de instituciones electorales.

La mejor combinación para que una cuota sea eficaz es la activación de las mujeres, la alianza de líderes y activistas transpartidista y la intervención de una institución estatal. Gracias a lo anterior, la Legislatura LXII cuenta con el mayor número de mujeres en la historia parlamentaria del país. Asimismo, sin sanciones creíbles, los partidos optarán por estrategias minimalistas para evadir la cuota con los argumentos diversos que aquí se han analizado: una supuesta falta de oferta de mujeres, el derecho de militantes hombres a una candidatura derivado del hecho de haber contendido en un proceso democrático interno y el rechazo a la intromisión en la vida interna partidista.

Por otro lado, esta investigación también encontró que, aunque los tres partidos mayores utilizan una estrategia minimalista, difieren en cuanto a la proporción de candidaturas femeninas por tipo de distrito. Así, el PRD y el PAN colocaron más mujeres en distritos perdidos que el PRI. Esto es paradójico ya que se esperaría que la izquierda cuidara más las candidaturas femeninas debido a que promueve la paridad y está conectada con organizaciones feministas. No obstante, el PRI fue el partido que colocó en esta elección más mujeres en distritos competitivos y menos en perdidos. Esto tal vez sea así porque las mujeres priístas tienen más trayectoria y cuentan con una historia más larga de conexiones y contactos territoriales. Este es uno de los ámbitos en los cuales hay que llevar a cabo una mayor investigación.

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Notas

² Todos los datos se obtuvieron de los sitios, Quota Project, http://www.quotaproject.org y Women in Parliaments, http://www.ipu.org [fecha de consulta: 10 de noviembre de 2012].

³ Los datos para Estados Unidos y Gran Bretaña se obtuvieron de los sitios, Quota Project, http://www.quotaproject.org y Women in Parliaments, http://www.ipu.org [fecha de consulta: 10 de noviembre de 2012].

⁴ Por ejemplo (Archenti y Tula, 2007), en India 33 por ciento de las bancas de todos los cuerpos locales están reservadas a las mujeres por la constitución. En África varios países tienen escaños reservados para las mujeres: Djibouti (2002), Eritrea (1995), Marruecos (2002), Ruanda (2003), Sudán (2000), Tanzania (2000) y Uganda (1989). En algunos las candidatas se eligen de forma independiente al acto electoral y en otros a través de un colegio electoral conformado por hombres y mujeres (Uganda) o sólo por mujeres (Ruanda), en cada uno de los distritos.

⁵ El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) establece que los partidos políticos no podrán registrar simultáneamente, en un mismo proceso electoral, más de 60 por ciento de candidatos/as de un mismo género a diputaciones federales por mayoría relativa y por representación proporcional, distribuidos en sus cinco listas regionales. Asimismo, no podrán registrar simultáneamente, en un mismo proceso electoral, más de seis candidatos/as a senador por mayoría relativa y por representación proporcional de un mismo género.

⁶ Para la reconstrucción de este proceso se consultó "Ruta crítica de la cuota de género a nivel federal. Evolución jurisdiccional", IFE, marzo de 2012, http://genero.ife.org.mx/rutacritica/evolucionjuridiccional_7_de_marzo_2012.pdf [fecha de consulta: 15 de abril de 2012].

⁷ Entre las que se cuentan: María de las Nieves García Fernández (PRI), María Cruz García Sánchez (Movimiento Ciudadano), Refugio Esther Morales Pérez (Movimiento Ciudadano), Rocío Lourdes Reyes Willie (Partido Nueva Alianza), María Fernanda Rodríguez Calva (Movimiento Ciudadano), María Juana Soto Santana (Movimiento Ciudadano), Martha Angélica Tagle Martínez (Movimiento Ciudadano), María de los Ángeles Moreno Uriegas (PRI) y Laura Cerna Lara (PRI).

⁸ Ruta crítica de la cuota de género a nivel federal. Evolución jurisdiccional, IFE, marzo de 2012, http://genero.IFE.org.mx/ratacritica/evolucionjuridiccional_7_de_marzo_2012.pdf.

⁹ Al revisar la prensa escrita aparecen algunos dichos significativos de diversas militantes de todos los partidos políticos: "No se trata nada más de que haya candidatas, se trata de estar en los gobiernos, en los parlamentos. No podemos permitir que nos tomen el pelo. Por eso necesitamos que se cumplan las cantidades y que se respete la posibilidad real de llegar a los espacios que queremos", "Nos estamos confabulando para hacer todo lo posible en el plano jurídico y que no haya un resquicio legal mediante el cual dejemos de defender nuestros derechos", Diario Reforma, www.reforma.com.mx, [fecha de consulta: 25 marzo de 2012]; "Tiene que haber congruencia, y quienes aspiren a legislar deben ser los primeros en cumplir la ley. Si los partidos ya sabían que tenían que respetar la cuota de género, debieron trabajar desde el principio para lograr el 40 por ciento", CIMAC, www.cimac.org.mx [fecha de consulta: 28 de marzo de 2012]; "Queremos que se respeten los derechos humanos de las mujeres. Porque sabemos que mientras más mujeres en toda su diversidad participen en la toma de decisiones, más sólida será la democracia de nuestro país", Revista Proceso, www.proceso.com.mx [fecha de consulta: 27 marzo de 2012].

¹⁰ El COFIPE establece que el registro de candidatos se efectuará del 15 al 22 de marzo de 2012, www.ife.org.mx [fecha de consulta: 24 de marzo de 2012].

¹² Por ejemplo, véase declaración de Cecilia Romero del PAN (El Universal, 24 de marzo de 2012, http://mediosenmexico.blogspot.mx/2012/03/pan-y-pri-justifican-incumplimietno-con.html, y la de Sara Castellanos del PVEM (véase anexo).

¹³ Como en varios medios, Noticias Terra despliega el siguiente titular: "Acusan mujeres incumplimiento de cuota de género en el PRI", http://noticias.terra.com.mx/mexico/politica/elecciones/2012/acusan-mujeres-inclumplimiento-de-cuota-de-genero-en-el-pri,88ae747f13556310VgnVCM3000009af154d0RCRD.html [fecha de consulta: 27 de marzo de 2012].

¹⁴ Como lo registra Proceso, "Mediante un desplegado, 27 de 30 diputadas integrantes de la Comisión de Equidad y Género sostienen que la presencia de las mujeres en la vida pública aún es insuficiente por no corresponder a su peso específico en la población total, más de 50 por ciento. No es posible avanzar en el país, avanzar en el desarrollo si se excluye del progreso a quienes representan más de la mitad de la población", http://www.proceso.com.mx/?p=302206 [fecha de consulta: 27 de marzo de 2012].

¹⁵ Como señala Ayala Espino (2000), los individuos están formados y moldeados por las reglas que la sociedad acepta y sanciona. La vida en una sociedad, simple o compleja, supone vivir rodeado de un conjunto de instituciones sociales, de este modo, la acción colectiva de los individuos y grupos sociales, sus contradicciones, sus conflictos, las luchas por el poder y, por supuesto, las propias reglas, transcurren en mayor o menor medida en el mundo de las instituciones que se constituyen con el apoyo compartido que orienta y regula la acción.

¹⁶ Esta metodología se inspiró en el estudio de Javier Aparicio, Joy Langston y Bernando Pérez, 2009.