Los gobiernos sin mayoría en México: 1997–2006

Governments without Majority in Mexico: 1997–2006

Ma. Amparo Casar*

Profesora e investigadora de la División de Administración Pública en el Centro de Investigación y Docencia Económicas, Carretera México–Toluca 3655, col. Lomas de Santa Fe, C.P. 01210, México, D.F. Correo electrónico: amparo.casar@cide.edu.

Resumen

Como una contribución al estudio del Congreso en México, este artículo se centra en la tarea legislativa a partir de cuatro indicadores: el origen de las iniciativas, su tasa de aprobación, los patrones de votación en el pleno de la Cámara de Diputados y las coaliciones formadas para la aprobación de las iniciativas de ley. El periodo bajo estudio abarca las tres experiencias de gobierno sin mayoría que van de septiembre de 1997 a agosto de 2006 (LVII, LVIII y LIX legislaturas) y contiene los resultados de la investigación iniciada en 1997 cuando se presentó, por primera vez en el México contemporáneo, el fenómeno de los gobiernos sin mayoría.

A partir de la construcción y análisis de una base de datos de la totalidad de votaciones nominales en el pleno de la Cámara de Diputados (1997–2006) y de los patrones de coalición, se muestra que la percepción de un Congreso improductivo y opuesto de manera sistemática a las iniciativas del Ejecutivo y su partido no tiene sustento en la realidad. Se refutan así las tesis de que la pluralidad del Congreso se ha traducido en incapacidad para lograr acuerdos y de que la ausencia de mayorías para el partido del presidente ha llevado a la parálisis legislativa o a la ingobernabilidad.

Palabras clave: gobierno dividido, coaliciones, disciplina partidaria.

Abstract

As a contribution to the study of Congress in Mexico, this article focuses on the legislative task from four indicators: the origin of the initiatives, their adoption rate, the voting patterns on the Chamber of Deputies floor and the coalitions formed in the initiatives adoption process. The period under review covers the three experiences of divided government without a majority, ranging from September 1997 to August 2006 (LVII, LVIII and LIX legislatures), and presents the results of the investigation initiated in 1997 when it was introduced, for the first time in Mexico, the phenomenon of divided government.

Keywords: divided government, coalitions, party discipline.

Introducción

Cuando en 1997 surgió en México el primer gobierno sin mayoría, las especulaciones de analistas y políticos fueron, si no de catastrofismo, sí de temor. Se hablaba entonces de confrontación al interior de la Cámara de Diputados, de enfrentamiento entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, de parálisis e incluso de ingobernabilidad.¹

La aparición del primer gobierno sin mayoría en México produjo un renovado interés por analizar experiencias similares en otros países. Los estudios de política comparada han mostrado que, lejos de ser la excepción en los sistemas presidenciales, los gobiernos sin mayoría son un acontecimiento recurrente. Tanto Domingo y Morgenstern (1997) como Chasquetti (2001) han evidenciado que desde los años treinta cerca de 60 por ciento de los gobiernos emanados de elecciones democráticas en América Latina han producido gobiernos de carácter minoritario.² Concluyen, además, que este tipo de gobiernos no ha llevado al caos o parálisis legislativa. Por su parte, los estudios sobre Estados Unidos demuestran que la tasa de aprobación legislativa no se altera de manera significativa en función del tipo de gobierno. Tanto Mayhew (1991) como Jones (1994) comprueban que hay muy poca diferencia entre lo que ocurre en materia de productividad legislativa y de aprobación de iniciativas relevantes en periodos de gobierno unificado o dividido.³

Los trabajos de investigación sobre las experiencias de gobiernos sin mayoría a nivel local en México fueron otra fuente de conocimiento que contribuyó a ir desmitificando la concepción de que éstos llevaban indefectiblemente a la parálisis. Alonso Lujambio mostró que los gobiernos divididos a nivel estatal provocaron un cambio en la forma de hacer política pero "no han producido la tan temida ingobernabilidad" (Lujambio, 2002, p. 344).⁴

Finalmente, los primeros trabajos empíricos de la LVII Legislatura (1997–2000) llevaron a la conclusión de que la construcción de consensos, la formación de alianzas entre grupos parlamentarios, y la cooperación entre partidos para sacar adelante los dictámenes y votaciones de diversas iniciativas eran más la regla que la excepción.⁵

Aun así, después de tres experiencias consecutivas de gobierno sin mayoría, prevalece en México la imagen de que el Congreso no cumple con la función de legislar, de que los partidos políticos son incapaces de llegar a acuerdos y de que el Congreso se ha constituido en un dique permanente a las iniciativas del Poder Ejecutivo. Este conjunto de percepciones las encontramos por igual entre la opinión pública y la opinión publicada. La mayoría de las encuestas coinciden en que el Congreso y los partidos son dos de las instituciones más desprestigiadas, que los legisladores no llegan a acuerdos ni concitan confianza y que el Congreso es un obstáculo para el presidente.⁶

Independientemente de que en política las percepciones son tan importantes como la realidad, desde una perspectiva académica es indispensable comprobar o refutar las imágenes que se van creando sobre el funcionamiento de las instituciones y el comportamiento de los actores políticos. Sólo así puede tenerse una visión precisa sobre el accionar del Congreso y una justificación para la necesidad y dirección de las reformas.

Como una contribución al estudio del Congreso en México, este artículo se centra en la tarea legislativa a partir de cuatro indicadores: el origen de las iniciativas, su tasa de aprobación, los patrones de votación por grupo parlamentario y las coaliciones formadas. El periodo bajo estudio abarca las tres experiencias de gobierno sin mayoría que van de septiembre de 1997 a agosto de 2006 (LVII, LVIII y LIX legislaturas) y permite evaluar los cambios en el comportamiento de los legisladores ante una realidad inédita en el país, rebatir la tesis de la improductividad del Congreso en su función legislativa, refutar la tesis de que los partidos con representación en el Congreso fueron incapaces de llegar a acuerdos y analizar el comportamiento de las bancadas parlamentarias vis á vis el proyecto del Poder Ejecutivo.

Los gobiernos sin mayoría

La presencia de partidos de oposición en la Cámara de Diputados fue muy reducida en el periodo que va de 1946 a 1979, año en el que rebasaron, en conjunto, el umbral de 25 por ciento. A partir de ese momento la oposición creció sostenidamente hasta que en 1997 el partido del presidente se quedó sin mayoría.

Desde entonces, cada elección (2000, 2003 y 2006) ha tenido como resultado gobiernos sin mayoría. La primera experiencia (1997) tuvo lugar cuando todavía gobernaba el partido que permaneció en el poder durante más de 70 años y fue la culminación de la apertura gradual del sistema de representación que llevó al Partido Revolucionario Institucional (PRI) por una ruta que transitó del monopolio a la hegemonía, a la dominancia de una sola fuerza política y, finalmente, a la pluralidad.

La gráfica 1 muestra para el periodo 1946–2006 que la presencia de la oposición está estrechamente relacionada con las reformas electorales y que éstas eventualmente permitieron la aparición del primer gobierno sin mayoría en 1997.

Los gobiernos sin mayoría tienen similitudes pero no constituyen una categoría que se pueda tratar de manera general. Las diferencias entre ellos son insoslayables.

Mientras que el gobierno sin mayoría de 1997 fue producto de elecciones intermedias y su resultado puede entenderse como una especie de referéndum de la gestión del presidente, el segundo episodio (2000–2003) fue resultado de elecciones concurrentes, lo que podría indicar la presencia de un voto estratégico para no dar mayoría al primer gobierno de alternancia. Además, mientras que en el periodo 1997–2000 el partido del presidente sin tener la mayoría era la minoría más grande en la Cámara de Diputados y la mayoría absoluta en la de Senadores, en el periodo 20002003 el partido del presidente no logró la primera minoría en ninguna de las dos cámaras (cuadro 2).

Esto significaba que, durante el mandato de Ernesto Zedillo, el PRI mantuvo el poder de veto ante cualquier intento de reforma constitucional planteada por la oposición. Poder con el que no contó Vicente Fox en toda su administración.

A estas diferencias en la composición del Congreso habría que añadir, cuando menos, dos variables más que influyen de manera decisiva en las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, y en el comportamiento de los legisladores y de las fracciones parlamentarias. La primera se refiere a la distribución del poder político a nivel nacional. A diferencia de lo que ocurría en el último trienio de la administración del presidente Zedillo, durante los primeros tres años del gobierno de Fox la mayoría de las gubernaturas y de los congresos locales estaban en manos de la oposición (cuadro 3).

La importancia de esta variable no puede soslayarse, pues la Constitución estipula que para su reforma se requiere, además del voto aprobatorio de dos terceras partes de los miembros presentes de las dos cámaras del Congreso de la Unión, la aprobación de la mayoría de las legislaturas locales (art. 135).

La segunda variable es la de la recomposición interna de los partidos. La democratización de la política trajo como consecuencia no sólo la pluralización del Congreso y con ella su transformación en una rama de poder autónoma e independiente del Ejecutivo. También tuvo consecuencias trascendentes en la vida interna de los partidos y en la conducta de sus militantes.

El impacto fue mayor en el partido que durante décadas fue primero monopólico, después hegemónico y más tarde dominante. El PRI ya había sufrido transformaciones profundas como producto de la democratización del sistema. En primer lugar, el nuevo sistema electoral terminó con la certeza de que aparecer en las listas a los puestos de elección popular equivalía prácticamente a la obtención del cargo y obligó a los PRIístas a tener candidatos competitivos. En segundo lugar, los forzó a negociar con otros partidos, pues dejaron de alcanzar la mayoría necesaria para aprobar las iniciativas.⁷ Finalmente, la pérdida de la presidencia de la república trajo aparejada la desaparición del liderazgo "real" del partido, pues hasta el momento en que el PRI perdió la elección presidencial cada presidente había sido el único e indisputado líder de su partido. La disciplina, basada fundamentalmente en el poder del presidente para controlar las carreras políticas de los miembros del partido, perdió su principal asidero. Los líderes de las cámaras comenzaron a someterse a votación de las bancadas, los militantes activos adquirieron el poder para decidir quién debía ser el presidente del partido y los gobernadores dejaron de temer al centro como factor decisivo para la permanencia en el cargo.

Los otros dos principales partidos, Acción Nacional (PAN) y de la Revolución Democrática (PRD), también han experimentado procesos de recomposición interna. La ampliación de las posibilidades de triunfo tanto en las elecciones presidenciales como en las legislativas, junto con la entrada de enormes recursos públicos provenientes de la nueva legislación electoral, la ampliación de los grupos parlamentarios y los gobiernos locales que fueron ganando, desataron la lucha por las candidaturas y los liderazgos partidarios.

En suma, la democratización electoral trajo consigo la diferenciación entre el partido en el gobierno, el partido en el parlamento y el partido–organización. Estos tres pilares en los que se sostienen los partidos comenzaron a cobrar importancia haciendo más complejas las relaciones intrapartidarias y, desde luego, las relaciones partidos–gobierno.

El resto de este trabajo se dedica a analizar el impacto de los cambios en la composición del Congreso y al interior de los partidos en el trabajo legislativo, en la conducta de los grupos parlamentarios y en el comportamiento individual de los legisladores. Este análisis se hace tanto para el conjunto de las iniciativas presentadas y votadas en el periodo 1997–2006 como para el subconjunto de las iniciativas que se originan en el Poder Ejecutivo.

El trabajo legislativo en los gobiernos sin mayoría

Tasa de aprobación legislativa

Como se mencionó en la introducción, la percepción generalizada después de nueve años de trabajo de las LVII, LVIII y LIX legislaturas es que se legisla menos que en el pasado, cuando había mayoría de un solo partido.

Los datos, sin embargo, no corroboran esta afirmación. Durante este periodo, el número de iniciativas presentadas ante la Cámara de Diputados no sólo no ha disminuido sino que ha crecido de manera exponencial (cuadro 4).

En lo referente a iniciativas aprobadas, los cambios son más sustanciales. Durante los últimos cinco gobiernos de mayoría prIísta (1982–1997), la tasa de aprobación de las iniciativas presentadas fue de alrededor de 46 por ciento.⁸ En contraste, en las tres legislaturas en las que no ha habido mayoría de ningún partido (1997–2006) la tasa de aprobación bajó a 23.1 por ciento.

La disminución puede parecer excesiva pero ella se explica, fundamentalmente, por el gran incremento en el número de iniciativas presentadas. De la lvi a la LIX Legislatura, la tasa de incremento de iniciativas fue de más de mil por ciento.⁹ El análisis en términos de números absolutos muestra que mientras que en los cinco últimos años de gobiernos de mayoría se aprobaba un promedio de 157 iniciativas por legislatura, en los tres episodios de gobierno sin mayoría se aprobó un promedio de 321. Se concluye entonces que la actividad legislativa medida en términos de presentación y aprobación legislativa no ha sufrido como consecuencia de la existencia de gobiernos sin mayoría.¹⁰

Sí, en cambio, se constatan transformaciones importantes en términos del origen de las iniciativas y en la tasa de aprobación de las presentadas por los partidos de oposición vis á vis las del presidente y su partido. Ya se ha mostrado (cuadro 4 ) que los partidos fueron ganando terreno como promotores de la gran mayoría de las iniciativas. Pero otro dato importante es que si bien el partido en el gobierno reporta en todos los casos una mayor tasa de aprobación que el resto de los partidos, la distancia entre ambas se acorta sensiblemente. Mientras que para la LVII Legislatura (1997–2000) el partido en el gobierno tuvo una tasa de aprobación de 34 por ciento y la oposición en su conjunto de 24 por ciento, las cifras para la LVIII (2000–2003) fueron de 36 y 24 por ciento, y las de la LIX (2003–2006) de 18 y 11 por ciento, respectivamente.

Al pasar al ámbito cualitativo puede decirse que en los tres gobiernos sin mayoría se ha aprobado legislación importante. Durante la segunda legislatura de la administración del presidente Zedillo fueron aprobadas la creación de la entidad de Fiscalización Superior de la Federación, las reformas a la Ley Orgánica del Banco de México y de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, y las reformas al Poder Judicial de la Federación.

Por su parte, en la administración de Fox se lograron consensos para aprobar legislación tan importante como la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, la Ley del Servicio Civil de Carrera, el Seguro Popular, la Ley contra la Discriminación y la Ley de Competencia, entre otras. La gran diferencia con los tradicionales gobiernos de mayoría es que todas estas iniciativas hubieron de ser aprobadas a través de la formación de coaliciones.

 Coaliciones

En México la necesidad de construir coaliciones no surgió a partir de 1997 cuando el partido del presidente perdió por primera vez la mayoría en la Cámara de Diputados. Su antecedente se remonta a 1988 cuando al PRI le fue arrebatada la mayoría calificada de dos tercios que la Constitución requiere para ser modificada. Posteriormente, con la reforma de 1993, quedó asentado que ningún partido podría reunir por sí solo la mayoría necesaria para reformar la Constitución, obligando así a la formación de coaliciones.

No obstante, no fue sino en 1997 cuando las coaliciones se hicieron necesarias para aprobar leyes ordinarias. En ese año el PRI perdió, por primera vez en su historia, la mayoría simple en la Cámara de Diputados, al obtener 239 curules de las 251 necesarias para aprobar cualquier tipo de iniciativa.

De acuerdo con su composición, los tres gobiernos sin mayoría se distinguen entre sí por las coaliciones que pueden formar tanto para las reformas constitucionales como para las ordinarias.

El cuadro 6 muestra que, dada la composición de la Cámara de Diputados, la Constitución no podía ser reformada en ninguna de las tres legislaturas sin la cooperación del PRI. Esto es, el PRI mantuvo el poder de veto sobre cualquier intento de reforma constitucional.¹¹

En el primer gobierno sin mayoría (1997–2000), el partido del presidente (PRI) podía reformar la Constitución con un solo aliado, ya fuera el PAN o el PRD. En los dos siguientes, el partido del presidente (PAN) necesitaba forzosamente del PRI. Ninguna otra combinación hacía posible la mayoría de dos tercios.

Pero si el PRI como partido de oposición (2000–2006) estuviese interesado en una reforma constitucional estaba forzado a hacer una coalición con el partido del presidente (PAN) o bien, en el periodo 2003–2006, a juntar todas las fuerzas parlamentarias de oposición: Partido de la Revolución Democrática (PRD), Partido Verde Ecologista de México (PVEM), Partido del Trabajo (PT) y Convergencia Democrática Partido Político Nacional (CDPPN).

Adicionalmente, durante este periodo, los partidos emergentes adquirieron valor tanto para el partido del presidente como para los dos partidos grandes de oposición pues, en alianza con ellos, se abría la posibilidad de aprobar leyes ordinarias y otros acuerdos parlamentarios sin el apoyo del PRI. La importancia de esta posibilidad quedó plenamente demostrada cuando en agosto del año 1997 la oposición se coaligó para instituir la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política como órgano de gobierno y así abrir formalmente el periodo de sesiones el 1° de septiembre de 1997 (Casar, 2000).

En cambio en las dos legislaturas de Fox, el partido del presidente estuvo peor posicionado. En la primera legislatura (2000–2003) requería por lo menos de uno de los partidos grandes de oposición –PRI o PRD– para sacar adelante una iniciativa de ley secundaria. En la segunda (20032006), su posición relativa se hizo aún más débil: necesitaba al PRI o al PRD en combinación con alguno de los partidos emergentes.

Las coaliciones posibles determinan las estrategias que pueden seguir las fracciones parlamentarias en su trabajo legislativo. Pero dentro de las posibilidades abiertas no todas se concretan.

La teoría de coalition building señala que los partidos más cercanos en el plano ideológico y programático son los que tienden a coaligarse (Lijp–hart, 1984 y Axelrod, 1970). Esto no siempre es cierto: las coaliciones pueden tener motivaciones distintas a las de la consistencia ideológica, por ejemplo, pueden estar motivadas por estrategias electorales, intercambios a futuro o cargos en el gobierno. ¿Qué resultados arroja la experiencia de México?

El cuadro 7 muestra el número total de votaciones en el pleno llevadas a cabo en cada una de las legislaturas de los gobiernos sin mayoría.¹²Es importante destacar que el número de votaciones no coincide con el número de iniciativas ni de dictámenes, ya que varias iniciativas pueden estar contenidas en un dictamen y distintos artículos de un dictamen pueden reservarse para ser votados de manera independiente.

Las coaliciones formadas en estas votaciones mostraron patrones de conducta interesantes pero no presentan variaciones sustanciales entre una y otra legislatura. Sorprendentemente, en los tres periodos aquí analizados, la coalición más frecuente fue la de todos los partidos. En la LVII Legislatura, que contaba con cinco partidos, 42 por ciento de las votaciones (89) incluyó a todos los partidos con representación en el Congreso. El porcentaje para las LVIII y LIX legislaturas, con ocho y seis partidos, respectivamente, fue de 53 y 69 por ciento (157 y 463) (cuadro 8).

Para el caso de la LVII Legislatura, la siguiente coalición más frecuente fue la de PRI–PAN (16%), seguida por PAN–PRD–PVEM–PT (14%) y PRI–PAN–PVEM–PT (7%). Estos números muestran la baja incidencia de coaliciones en contra del partido en el gobierno. De hecho sólo en 31 votaciones de 214 se unificó la oposición en contra del PRI. El resto de las coaliciones (20%) se repartió entre once combinaciones. De éstas, vale la pena destacar que en siete ocasiones el PRI consiguió imponer su decisión aun cuando todos los otros partidos votaron en sentido opuesto. Esto lo logró gracias a inasistencias o votación diferenciada en otros partidos (anexo 1).

Finalmente, en la LIX Legislatura la coalición más frecuente fue, otra vez, la de todos los partidos con 69 por ciento (463), seguida por la de PRI–PRD–PVEM–PT–CDPPN, que representa 6 por ciento (42), y las de PRI–PAN–PRD–PVEM–PT y PRI–PAN–PVEM, ambas con 5 por ciento. Esto es, la segunda coalición más frecuente es la de toda la oposición al partido gobernante, aunque con un porcentaje muy bajo. El resto de las coaliciones, 15 por ciento (97), se divide en 22 combinaciones distintas (anexo 1).

Como puede verse, los partidos en México han optado por las grandes coaliciones. Los datos muestran que en el primer gobierno dividido sólo 20 por ciento de las iniciativas fue aprobado por coaliciones en las que participaron menos de tres partidos. La cifra se reduce sensiblemente para el segundo y tercer gobierno dividido en los que sólo 6 y 2 por ciento, respectivamente, fueron aprobados con el concurso de dos partidos.¹³

Por su parte, el análisis de las votaciones en el pleno está muy lejos de sustentar la idea de coaliciones permanentes de la oposición en contra del partido del presidente. Para la LVII Legislatura, de las 214 votaciones, el PRI –partido del presidente– dejó de participar en 32 (15%). Para la LVIII Legislatura, de las 296 votaciones, el PAN –partido del presidente– no participó en 8 (3%). Finalmente, en la LIX Legislatura el PAN dejó de participar en 66 ocasiones (10%) de 673.

Si desglosamos las iniciativas por materia, encontramos algunas diferencias respecto a las coaliciones formadas pero el patrón es el mismo. El cuadro 9 muestra la frecuencia de coaliciones en materia económica, de seguridad y justicia, política y varias para el conjunto de las votaciones en cada legislatura.

Los datos arrojan resultados interesantes. Muestran que en todos los casos y para todas las materias, con la única excepción de las votaciones en materia política en la LVII Legislatura, la coalición más frecuente es, otra vez, la de todos los partidos. Muestran también que son las votaciones en materia económica las que menor grado de consenso generan y que los rubros "seguridad y justicia" y "varias" son los más consensuales.¹⁴ Asimismo, el análisis desagregado de los datos sustenta la tesis de que son el PRI y el PAN los dos partidos que con mayor frecuencia se coaligan, y que el PRD es el que reporta menor grado de participación en las coaliciones ganadoras.

Vale la pena destacar que de los tres partidos con mayor representación (PRI, PAN, PRD) el que se excluyó mayor número de veces tanto en el total de las votaciones como en cada una de las materias, salvo el PAN en el caso de "varias" en la LIX Legislatura, fue el PRD. Destaca, sin duda, la oposición del PRD a formar parte de las coaliciones en materia económica.

Las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo en los gobiernos sin mayoría

El principal indicador para medir la relación entre los poderes Ejecutivo y Legislativo en los sistemas presidenciales es a través de la aceptación o rechazo de sus iniciativas. pero no es la única. En el sistema presidencial la labor legislativa del presidente no se agota en la presentación de iniciativas. El poder Ejecutivo puede intervenir en distintas fases del proceso legislativo. En cuanto a sus atribuciones, tiene la facultad de iniciativa (art. 71) y la de observación o veto (art. 72). En lo que toca a sus obligaciones, están la de promulgar y publicar las leyes aprobadas por el Congreso (art. 72), la de comparecer cuando presenta iniciativas (art. 93) y la de proporcionar la información requerida para el trabajo legislativo (art. 45 y 97 de la LOC).

Coaliciones en las iniciativas del Ejecutivo

En un sistema presidencial las consecuencias más importantes de un gobierno sin mayoría son las que afectan a la agenda presidencial. Ésta se compone de un conjunto de políticas públicas que pueden ser llevadas a cabo con las facultades e instrumentos de gobierno con los que cuenta el Ejecutivo y otro conjunto que requiere reformas a la legislación vigente, ya sean de carácter constitucional u ordinario.

En el primer caso, el éxito de las políticas públicas depende de factores tales como el buen diseño e implementación de las políticas, así como del apoyo logrado de parte de los sectores económicos involucrados o la neutralización de los intereses afectados. Tal es el caso, por ejemplo, de los programas de vivienda o de la construcción de un aeropuerto. En el segundo caso, es necesaria la cooperación del Congreso y ella depende de factores como la posición del partido gobernante en el Congreso, la relación del presidente con su partido y las alianzas que puedan construirse.¹⁵

Desde el punto de vista legislativo, la agenda presidencial puede analizarse a través de las iniciativas que el presidente y su partido envían al Congreso y la suerte que corren ahí. Esta primera aproximación, de corte cuantitativo, arroja resultados interesantes.

Históricamente, el presidente fue el "mayor legislador" tanto por el número de iniciativas como por su tasa de aprobación. Ningún actor en lo individual presentaba más iniciativas que el presidente en la larga época de hegemonía del PRI. Además, la tasa promedio de aprobación de las iniciativas del Ejecutivo en las cinco legislaturas antes de la aparición del primer gobierno sin mayoría (1982–1994) fue de 97 por ciento. En contraste, la tasa de aprobación para los tres gobiernos sin mayoría ha sido de 71 por ciento en promedio (cuadro 10).¹⁶

Durante la LVII Legislatura, el presidente Zedillo envió un total de 32 iniciativas a la Cámara de Diputados, de las cuales 27 fueron aprobadas, cuatro quedaron pendientes y una fue rechazada; esto equivale a una tasa de 84 por ciento de eficiencia legislativa. En la LVIII Legislatura, el presidente Fox presentó 60 iniciativas, de las cuales se aprobaron 47, se rechazó una y 12 quedaron pendientes. La tasa de eficiencia legislativa fue de 78 por ciento. Finalmente, en la LIX Legislatura se presentaron 44 iniciativas, se aprobaron 23, quedaron pendientes 19 y fueron rechazadas dos. La tasa de éxito fue de 53 por ciento. La tasa promedio para las tres legislaturas es de 71 por ciento.

La conclusión a partir de este análisis cuantitativo es que si bien la tasa de éxito legislativo del presidente ha disminuido como efecto de la pérdida de mayoría por parte de su partido, no se sustenta la idea de una obstaculización sistemática al Ejecutivo.

Estos datos son similares a los de otros países presidenciales con sistemas multipartidistas. Por ejemplo, en Brasil (1986–1998) la tasa de aprobación promedio para las iniciativas del Ejecutivo fue de 72 por ciento; para Chile (1990–2000), de 69 por ciento; para Argentina (19832000), de 64 por ciento, y para Uruguay (1985–2000), de 57 por ciento (Saiegh, 2005, p. 32).

Por su parte, el análisis de las votaciones en el pleno y la conformación de coaliciones están muy lejos de sustentar la idea de alianzas permanentes de la oposición en contra de las iniciativas del Ejecutivo. El cuadro 11 muestra las coaliciones más frecuentes para las iniciativas del presidente en las tres legislaturas bajo estudio.

Al desglosar el análisis observamos que en materia económica en las LVII, LVIII y LIX legislaturas, la coalición más frecuente fue la de todos los partidos con 27, 56 y 48 por ciento, respectivamente. Lo mismo ocurre en el rubro de "varias" con 100, 90 y 87 por ciento.

En materia política, la coalición más frecuente fue la de todos los partidos para la LVIII y LIX legislaturas (80 y 100 por ciento, respectivamente), y en materia de seguridad y justicia (71 y 58 por ciento). En estas dos materias, para la LVII Legislatura, la coalición más frecuente fue la de PRI–PAN–PVEM y la de PRI–PAN–PVEM–PT.

Por su parte, confirmando la tendencia de que el PRD es el partido que más se excluye de las coaliciones formadas en el Congreso, encontramos el mismo comportamiento respecto a las votaciones de las iniciativas del presidente.

Lo mismo ocurre si se analiza el comportamiento de los grupos parlamentarios en cada una de las materias (anexo 6).

Por su parte, la percepción generalizada de que el PAN, durante la administración foxista, fue un partido rebelde frente a su presidente tampoco encuentra sustento.

Finalmente es necesario mencionar que las iniciativas en las que tiene interés el presidente o incluso que pueden ser consideradas parte de la agenda presidencial no siempre son presentadas por el propio Ejecutivo. Hay algunas que son presentadas por el partido en el gobierno y otras, incluso, por algún partido de oposición. Tal fue el caso, por ejemplo, de la Ley de Seguridad Nacional, que para incrementar sus posibilidades de aprobación fue presentada por el PRI.

(gráfica 2)

Presupuesto

Mención aparte requiere el análisis del presupuesto por el doble motivo de que es obligación y facultad exclusiva del Ejecutivo mandar las iniciativas presupuestales y porque constituye el principal instrumento de política pública del presidente.

A diferencia de lo que ocurría en el pasado, la aparición de los gobiernos divididos vino a complicar el proceso de presupuestación. Así lo revela claramente el hecho de que en 1997 la miscelánea fiscal fuera rechazada por el llamado G–4 (PAN–PRD–PVEM–PT) y en 1999 ocurriera lo mismo con el presupuesto de egresos que tuvo que volver a ser votado a partir de un nuevo proyecto. En el caso de Fox, la dinámica fue distinta. En su primera legislatura, la mayoría de las iniciativas presupuestales fueron votadas en lo general prácticamente por unanimidad. En su segunda legislatura (2003–2006), el paso de las iniciativas requirió de múltiples votos particulares y largas negociaciones. Además, en 2004, la oposición se unificó para modificar de manera radical las iniciativas de ingresos y egresos en comisiones y votarlas favorablemente en el pleno. Ante tal situación, el presidente utilizó, por primera vez desde los años veinte, el veto, mismo que causó una controversia constitucional que, al final, se resolvió de forma favorable para el presidente.

El alto grado de consenso que muestran las votaciones generales es, sin embargo, engañoso. Tanto los artículos reservados en cada iniciativa como los votos particulares demuestran la dificultad para llegar a acuerdos. Además, como lo revelan las votaciones del partido del presidente –PAN– en contra de la Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos de diciembre de 2004, las modificaciones a las iniciativas en comisiones fueron de tal envergadura que, de hecho, anulaban el sentido de la iniciativa presidencial.

Agenda presidencial

Si bien el análisis cuantitativo impide sustentar la franca obstrucción de la oposición a la agenda presidencial, un panorama muy distinto puede desprenderse del análisis cualitativo.

La agenda presidencial no puede juzgarse únicamente desde el punto de vista de cuántas iniciativas fueron aprobadas. El análisis cuantitativo esconde tras sus números y cifras agregadas al menos tres cuestiones esenciales para determinar si la agenda presidencial ha sido bloqueada por los partidos de oposición.

Primero, el análisis cuantitativo no permite una evaluación del grado de relevancia de las iniciativas aprobadas, pendientes y rechazadas para la agenda presidencial. Segundo, por su naturaleza, no toma en cuenta las iniciativas que, por tener la certeza de que no serán aprobadas, simplemente no son enviadas para su discusión en el Congreso. Tercero, al tomar el origen de la iniciativa como punto de partida, no contempla los cambios que sufren las propuestas en el proceso legislativo.¹⁸

Es razonable postular que todas las iniciativas enviadas por el Ejecutivo conforman la agenda presidencial, pero también lo es que algunas son mucho más relevantes que otras. La relevancia puede desprenderse tanto de los discursos y declaraciones presidenciales como de la prioridad que se otorga a la negociación de estas iniciativas.

El análisis cualitativo nos permite hacer compatible el hecho de que bajo los gobiernos divididos no ha habido una baja importante en la productividad legislativa e incluso una caída moderada en la tasa de aprobación de las iniciativas del Ejecutivo, con la idea de que los presidentes que han enfrentado un Congreso sin mayoría para su partido han visto impedido el paso de iniciativas centrales de la agenda presidencial. Tal es el caso de las reformas fiscal y energética de los gobiernos de Zedillo y Fox, y de las de seguridad y justicia, electoral, laboral y derechos humanos, en el caso de Fox.¹⁹

Finalmente, y como se mencionó antes, además del destino de las iniciativas de los presidentes, existen otros indicadores que expresan el tipo de relación que priva entre los poderes Ejecutivo y Legislativo.²⁰ Entre ellos destacan las observaciones que el Ejecutivo tiene derecho a presentar ante leyes aprobadas por el Congreso.

En contraste, Fox recurrió al veto presidencial en 16 ocasiones. El veto es utilizado normalmente en una de dos situaciones: iniciativas o partes de una iniciativa que el Ejecutivo juzga nocivas por su impacto, o modificaciones a una iniciativa que terminan por desfigurar el sentido o propósitos originales (anexo 7). Hay ocasiones, incluso, en las que el veto es utilizado en iniciativas cuyo origen es el propio Ejecutivo. Y cabe mencionar que en ningún caso el veto fue sobreseído.

Otro indicador de la relación son las controversias constitucionales que cada uno de los poderes puede interponer en contra del otro. No contamos con una serie de tiempo al respecto pero, en las tres legislaturas aquí analizadas, los poderes Ejecutivo y Legislativo recurrieron a este expediente en 14 ocasiones. En contraste, en la última legislatura de gobierno unificado (1994–1997) no se presentó ni una sola controversia.

Cohesión partidaria

En ocasiones se usan indistintamente los conceptos de cohesión y disciplina partidaria. Sin embargo, existe una diferencia tanto en su definición como en su medición. Mientras que la disciplina hace referencia a la "obediencia" o sujeción del legislador a lo dispuesto por el líder del partido o de la fracción parlamentaria, la cohesión alude al sentido mayoritario del voto de una fracción parlamentaria. En el caso de la disciplina parlamentaria la medición revela el número de legisladores que votan en sentido contrario o se abstienen de votar en el sentido del mandato del líder. En el caso de la cohesión, lo que se mide es la orientación de la mayoría y el porcentaje de legisladores que se apartan de esa dirección.

Medir la disciplina partidaria requiere contar con información no disponible sobre las iniciativas en las que "se dictó" línea partidaria y sobre aquellas en las que "se liberó" al legislador para "votar a conciencia".

Por su parte, medir la cohesión partidaria supone dilucidar el sentido mayoritario (50% + 1) de la votación de la fracción parlamentaria, estimar el porcentaje de los diputados que no votaron en el mismo sentido que la mayoría y, adicionalmente, calcular el rango de diputados disidentes en aquellas votaciones en las que se presentó el fenómeno de disidencia.

Una primera aproximación para medir la cohesión partidaria es la de computar el porcentaje de iniciativas en el que el fenómeno de la disidencia se presentó. Del total de votaciones en cada una de las legislaturas aquí analizadas, el PRI presentó disidencia en 26 por ciento de las iniciativas en la LVII Legislatura, en 68 por ciento en la LVIII y en 77 por ciento en la LIX. Las cifras para el PAN son de 67, 50 y 25 por ciento para cada una de las legislaturas, y para el PRD son de 58, 24 y 52 por ciento (anexo 8).

El primer dato interesante es que la disidencia disminuye o aumenta en relación con su estatus como partido del presidente. El porcentaje de disidencia del PRI (20%) fue notablemente menor en el primer gobierno sin mayoría cuando era partido del presidente. Exactamente lo mismo ocurrió con el PAN cuando dejó de ser partido de oposición y pasó a ser el partido en el gobierno. Mientras que en la LVII Legislatura (1997–2000) el PAN presentó una disidencia de 50 por ciento, en la LIX Legislatura ésta disminuyó a 25 por ciento.

La desagregación de los datos arroja una perspectiva muy distinta. El promedio de disidencia por iniciativa es una medición más precisa de la cohesión de las fracciones parlamentarias.

El cuadro 12 muestra una imagen de bancadas parlamentarias altamente cohesivas, siendo el PRI con el menor promedio de disidencia en las dos primeras legislaturas (1.4 y 5.8%), aunque con el mayor en la LIX (4.93%). También es interesante constatar que en los años en los que el PRI fue el partido en el gobierno presentó un promedio de disidencia mucho menor que en años posteriores.

El cuadro 13 muestra de manera todavía más simple el fenómeno de la disciplina de los legisladores respecto a sus bancadas.

Las conclusiones anteriores concuerdan con el Índice de Rice, diseñado precisamente para medir la cohesión partidaria. El Índice de Rice (Ir) se calcula a través de la diferencia del porcentaje mayoritario (Vmay) y el porcentaje minoritario (Vmin) del voto de una fracción parlamentaria: Ir = Vmay–Vmin. Puede tomar valores de 0 a 100, donde los valores cercanos a 0 denotan una cohesión partidaria muy baja y los cercanos a 100 un alto grado de cohesión. Los valores del Índice de Rice comprueban, una vez más, que el Congreso mexicano tiene fracciones parlamentarias altamente disciplinadas.

La cohesión partidaria es una variable importante por su impacto en dos frentes íntimamente vinculados: la formación de coaliciones ganadoras y las estrategias disponibles para alcanzarlas. Ahí donde hay cohesión, la unidad políticamente relevante es la fracción parlamentaria. En sentido contrario, donde la cohesión partidaria es baja, la unidad políticamente relevante es el legislador. En el primer caso, el interlocutor es el líder de la fracción (o del partido según las condiciones políticas); en el segundo, el individuo.

Al final, las ventajas o desventajas de la cohesión dependerán del número de partidos con representación en el Congreso y de la distribución de los asientos entre ellos. Por ejemplo, en un sistema bipartidista la cohesión partidaria disminuye sensiblemente las posibilidades de éxito de las iniciativas del partido gobernante si éste es minoritario. En un sistema tripartidista, como el mexicano, la cohesión puede ser ventajosa si la distribución de curules es relativamente pareja, pero puede obstaculizar la formación de una coalición ganadora si el partido del presidente se acerca por sí solo a la mayoría necesaria para aprobar una iniciativa. En este caso, le resultaría más sencillo y rentable convencer al reducido número de diputados faltante para obtener esa mayoría.

Cuadro 14

Conclusiones

También encontramos "conductas" que no se habían presentado con anterioridad: confrontación pública entre los poderes, observaciones (vetos) por parte del Ejecutivo, multiplicación de "exhortos" como forma de presión política, negación de permisos para que el presidente se ausente del país, no ratificación de nombramientos del presidente y controversias constitucionales presentadas ante la Corte.

Las tres legislaturas (nueve años) de gobiernos sin mayoría constituyen apenas una primera muestra del comportamiento de los partidos en el parlamento. La serie de tiempo que hasta el momento se puede construir no es suficiente para tener conclusiones robustas, pero puede afirmarse que los problemas que enfrenta el sistema político mexicano y los patrones de comportamiento parlamentario no difieren demasiado del resto de los países de más larga data democrática.

Por primera vez en su historia, México dejó de ser un caso de excepción para pasar a ser un país más de la muestra de los sistemas presidenciales en la literatura sobre política comparada. México pasó a confirmar buena parte de las conclusiones que años antes se habían postulado para las democracias presidenciales: las elecciones libres, justas y equitativas aunadas a un sistema de representación proporcional conducen a sistemas multipartidistas y a gobiernos de minoría. A mayor fragmentación partidaria, menor la fracción del partido del presidente. La composición del Congreso –que depende no sólo de la voluntad de los electores sino también de las reglas electorales– es determinante para el desempeño del gobierno. Existen normas que fomentan la cooperación y otras que la inhiben. El comportamiento de los legisladores –su disciplina y cohesión–son variables definitivas en el destino de las iniciativas. Los sistemas presidenciales presentan patrones de coalición menos estables que otros sistemas en los que las alianzas son indispensables para formar gobierno.

En términos del desempeño legislativo y del comportamiento tanto de los grupos parlamentarios como de los legisladores en lo individual tampoco se registran grandes diferencias con las legislaturas de otros países latinoamericanos. De hecho, Chasquetti (2001) tiene razón en concluir que lo que observamos en América Latina –México incluido– en los años noventa no es inestabilidad sino pasos hacia la consolidación democrática.

A pesar de haber dejado de ser un caso excepcional, México, como cualquier otro sistema, tiene particularidades que lo distinguen. Una primera diferencia es que, en lo fundamental, México no ha cambiado la configuración –estructura y atribuciones– de sus poderes. A diferencia de la mayor parte de los sistemas presidenciales de América Latina en donde las constituciones han sido reformuladas para adecuarlas a las nuevas situaciones de pluralidad y, en particular, a las fuerzas políticas que reinstauraron la democracia, México ha sido conservador y la reforma de las instituciones políticas se ha limitado básicamente al ámbito electoral.

Desde la ascensión de la democracia electoral, el Congreso ha estado dividido en tres grandes formaciones políticas de fuerza desigual pero determinante y un número de partidos emergentes que ha variado de cinco a ocho. Si bien sus votos han sido codiciados, ninguno de ellos ha sido determinante por sí solo para definir las votaciones en el pleno.²² El número efectivo de partidos (nep) ha pasado de 1.4 en los años sesenta a 3.6 en 2006. México pertenece entonces a los países de multipartidismo moderado en los que el partido del presidente no suele obtener la mayoría congresio–nal suficiente para hacer valer sus preferencias de política pública en la agenda legislativa sin la cooperación de otro(s) partido(s). Este cambio, hay que insistir, no ha ido acompañado de cambios igualmente relevantes en la configuración de los poderes y en las normas que regulan su relación.

La pluralización del Congreso ha revolucionado, sin necesidad de alterar las atribuciones constitucionales del Ejecutivo y el Legislativo, las capacidades de cada uno de estos poderes. En el "viejo régimen" la autonomía e independencia del Poder Legislativo, a pesar de estar inscritas en la Constitución, simplemente no podían materializarse. Una vez que el Congreso se pobló de partidos con la suficiente fuerza numérica para impulsar iniciativas propias y/o para modificar o frenar las del Ejecutivo y su partido, tanto el estatus del Congreso como las relaciones entre ambos poderes cambiaron de raíz.

Del lado del Ejecutivo comenzaron a aparecer preocupaciones que nunca antes habían estado presentes. Entre ellas destacan: la viabilidad del programa gubernamental y el poder de la oposición para obstaculizarlo, el alcance de sus poderes y de su responsabilidad, su capacidad para fijar la agenda y el balance necesario entre aquellos proyectos que requieren la aprobación del Congreso y los que pueden implementarse sin su cooperación, su libertad de nombramiento.

Por el lado del Congreso, también, aparecieron nuevas preocupaciones. La lucha para hacer valer y ampliar sus facultades, la importancia de la normatividad interna de los órganos de dirección, de las comisiones y de los procedimientos parlamentarios, las relaciones bicamerales, el alcance de sus facultades, el dilema de cooperar o no con el Ejecutivo y la imagen de los legisladores ante la sociedad que representan.

Al inicio de este artículo se planteó que el estudio riguroso del Congreso y del comportamiento de los legisladores era indispensable no sólo para llenar una laguna en el análisis político sino también como guía para sustentar la necesidad y dirección de las reformas. Las conclusiones que se derivan de los datos analizados pueden servir como punto de partida para elaborar esa agenda, partiendo siempre de la premisa de que el sistema presidencial tiene como precondición la colaboración entre poderes pero no los mecanismos para garantizarla. Habrá reformas que nos acerquen al propósito pero no está en su lógica el resolverlo.

Anexos

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Notas

¹ Las expectativas negativas se acrecentaron cuando a unas horas de la fecha de instalación del Congreso no se reunían los consensos necesarios para instituir el órgano de gobierno y así abrir formalmente el periodo de sesiones el 1° de septiembre de 1997. Para evitar esta situación, las cuatro bancadas de oposición (el llamado G–4), que juntas constituían la mayoría, conformaron una coalición procedimental, instituyeron la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política como órgano de gobierno y procedieron a la apertura del periodo de sesiones en la fecha señalada por la Constitución.

² Domingo y Morgenstern toman el periodo de 1932 a 1995; la medición de Chasquetti corresponde al periodo 1979–2005 y utiliza un umbral de 45 por ciento para el partido del presidente para considerarlo mayoritario. Véase también Nacif y Morgenstern (2002), y Jones (1997).

³ Charles Jones advierte sobre la necesidad de introducir otras variables como el contenido de la agenda del Ejecutivo o el periodo durante el mandato presidencial para explicar la productividad legislativa. Por otra parte, es necesario aclarar que si bien el carácter de gobierno unificado o dividido tiene un bajo impacto en la productividad legislativa, no puede decirse lo mismo sobre el tipo de leyes y la orientación política general de un gobierno (Jones, 1994, pp. 199, 201 y 285).

⁴ Véase también el trabajo de Alberto Aziz (2002).

⁵ Casar (2000), Nacif (2006), nuevas fuentes de información como Monitor Legislativo (http://www.monitorlegislativo.org), el Sistema de Información Legislativa (SIL) (http://sil.gobernacion.gob.mx), y la Secretaría de Gobernación han coadyuvado a desmitificar estas percepciones.

⁶ Véase Confianza en las Instituciones (abril de 2005) de Consulta Mitofsky y la Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas, ENCUP (2001, 2002, 2003 y 2005) de la Secretaría de Gobernación.

⁷ Es importante resaltar que la reforma electoral de 1993 implicó que ningún partido pudiese ocupar más de 65 por ciento de los asientos en la Cámara de Diputados independientemente de la votación obtenida en las urnas. Con esta modificación se aseguraba que las reformas constitucionales que requieren de mayoría calificada para su aprobación tuviesen que ser aprobadas con el concurso de más de una fracción parlamentaria.

⁸ El resto de las iniciativas no se aprobaba no por falta de consensos o de mayorías sino simplemente porque las iniciativas no llegaban al pleno. Esto es, no es que el otro 54 por ciento fuera rechazado sino que la mayoría no fue sometida a discusión.

⁹ La tasa de incremento de iniciativas de la LVI a la LVII Legislatura fue de 169 por ciento; de la LVII a la LVIII fue de 91 por ciento, y de la LVIII a la LIX, de 132 por ciento.

¹¹ Hay que añadir que, con su mayoría en el Senado, el PRI encuentra una segunda instancia con poder de veto, dado que en el sistema bicameral de México todas las reformas constitucionales y la mayor parte de las iniciativas de ley secundaria deben pasar por la cámara alta.

¹² Para la LVII Legislatura sólo contamos con los dos últimos años del trabajo legislativo, pues no fue sino hasta septiembre de 1998 cuando, por ley, se instalaron tableros electrónicos para computar públicamente las votaciones nominales en el pleno.

¹³ Según la investigación de Jones (1994, p. 201), durante los periodos de gobierno dividido las iniciativas son aprobadas con mayorías más amplias que en los gobiernos unificados. La explicación es que en situaciones de gobierno dividido se necesita mayor grado de acuerdo para la acción legislativa.

¹⁴ Los anexos 2 a 5 muestran las cifras desagregadas para las coaliciones en cada uno de estos rubros y para cada una de las legislaturas.

¹⁵ Existen otros factores como la concentración/dispersión de los calendarios electorales o la cercanía de las elecciones federales.

¹⁶ Lo mismo ocurre en el Senado. Las tasas de aprobación para las tres legislaturas fueron de 90, 78 y 86 por ciento.

¹⁷ Las reformas al proceso de presupuestación se dieron en la LIX Legislatura. Por iniciativa del PRI, se cambió la fecha en la que el presupuesto debe enviarse al Congreso. Hasta el 2004 las iniciativas presupuestales debían ser mandadas al Congreso a más tardar el 15 de noviembre del año previo al ejercicio presupuestal. Después de la reforma publicada el 30 de julio de 2004 la fecha de presentación del presupuesto se adelantó al 8 de septiembre, dando a los legisladores más tiempo para el análisis y discusión de estas importantes iniciativas. Adicionalmente, se estipuló que el Congreso debía aprobar el presupuesto a más tardar el 15 de noviembre del año previo al ejercicio presupuestal. Si bien esta reforma constituyó un avance, la nueva legislación sigue adoleciendo del mismo vicio que la anterior en el sentido de que no se estipula qué ocurriría si llegada la fecha los legisladores no aprueban el presupuesto. Esto es, seguimos siendo prácticamente el único país del mundo que no tiene un mecanismo para destrabar la eventualidad de que los legisladores no se pusieran de acuerdo en el presupuesto. Más adelante, en abril de 2006, se publicó una nueva reforma que, entre otras cosas, obliga al Ejecutivo a presentar los Criterios de Política Económica a más tardar el 1° de abril del año en que deberá aprobarse el presupuesto.

¹⁸ A ello habría que agregar un análisis de las iniciativas en el Congreso que el Ejecutivo desea contener, esto es, evitar su discusión y eventual aprobación. Este tipo de análisis revelaría la capacidad del Ejecutivo para detener iniciativas por compromiso o por que son contrarias al proyecto presidencial.

¹⁹ Estas iniciativas normalmente no llegan al pleno de las cámaras. La mayoría quedan pendientes, aunque en algunos casos reciben dictamen negativo. Durante los tres gobiernos sin mayoría sólo dos iniciativas del Ejecutivo fueron rechazadas en el pleno (véase cuadro 12).

²¹ La excepción es el PRD en la LIX Legislatura en el rubro de "varias".

²² De las mil 181 coaliciones formadas en estas tres legislaturas, solamente nueve se han definido por la unión de una de las tres fuerzas políticas mayores con uno de los partidos emergentes.