Cambio político y legitimidad funcional. El Congreso mexicano en su encrucijada, por Cecilia Mora–Donatto

Natalia Ajenjo

México, H. Cámara de Diputados, LIX Legislatura/Miguel Ángel Porrúa, 2006, 254 pp.

Área de Ciencia Política y de la Administración, Universidad de Burgos

El libro ofrece una propuesta normativa sobre cómo mejorar la técnica y organización legislativa en México. Desde esta perspectiva, tanto la validez como el alcance del contenido de este libro tienen su referente específico en el caso mexicano —incluso si el volumen ofrece una discusión sobre los principios normativos que operan en tradiciones jurídicas distintas, sobre todo procedentes de casos parlamentarios europeos—. La autora sitúa este trabajo en el derecho comparado por esta razón, si bien en realidad la alta carga normativa del libro destinada a proponer reformas técnicas y organizativas para el Congreso mexicano acaba por circunscribirlo a este país.

La justificación de la autora de esta carga normativa procede de dos fuentes: en primer lugar, la necesidad de que el Congreso mexicano mejore su capacidad de comunicar a la ciudadanía aquello que hace y puede hacer, en una suerte de búsqueda de mayor y mejor asentada legitimidad. En segundo lugar, la necesidad de que el Congreso se modernice internamente, con el fin de fortalecer su papel en tres direcciones: "revitalizar el principio de representación, mejorar técnicamente la legislación y reforzar la función parlamentaria de control" (p. 27).

De los seis capítulos que componen el libro, los dos primeros están dedicados a fundamentar la importancia de los parlamentos y a explicar las características jurídicas y procedimentales del Congreso mexicano. Los dos últimos se consagran a explicar los principios de la función de control político, junto con las propuestas técnicas de cómo mejorar estas funciones en México, pero el capítulo central y sustantivo es el llamado "Teoría de la legislación", en el que la autora revela el objetivo central de este volumen: "los destinatarios principales, aunque no únicos de esta teoría, son los creadores de normas con rango de ley [...] El ámbito al que nos vamos a referir tiene que ver con el operador legislativo —sea jurista o no—, con el redactor de una norma con rango de ley que tiene que trasladar al papel una determinada decisión política" (pp. 83–84).

El volumen supone por lo tanto un compendio de información sobre el Congreso mexicano que gravita entre la exposición —clara, sintética y precisa— de los principios jurídicos que regulan su funcionamiento y la proposición de reformas, la mayoría dirigidas a consagrar la integración de un cuerpo de técnicos especializados que contribuyan al trabajo legislativo.

Desde esta síntesis, el libro emplea tanto referencias como ejemplos procedentes de otros sistemas políticos, específicamente comparaciones jurídicas con un claro sesgo en el interés de la autora por España, Inglaterra o Alemania. La comparación —tanto jurídica como en torno a la organización interna— del Congreso mexicano con otros casos se beneficiaría si se prestara más atención al entorno inmediato, hacia el norte o el sur, sobre todo teniendo en cuenta que el debate sobre una mayor parlamentarización de los sistemas presidenciales en América Latina se saldó precisamente con el abandono de esta idea.

Los diferentes aspectos en su propuesta de una teoría de la legislación tienen un marcado carácter jurídico y la autora informa de las alternativas técnicas disponibles procedentes tanto de las fuentes del derecho (continental versus anglosajón) como de los procedimientos existentes en el Congreso mexicano. Estas alternativas técnicas se vierten sobre un entendimiento del proceso legislativo parcelado en distintas piezas y procesos. Así, el volumen relaciona la aproximación jurídica con la de la actividad legislativa como una política pública. La primera aporta las consideraciones más técnicas respecto a la elaboración de una propuesta legislativa, desde la presentación hasta la discusión de ésta. La segunda aporta, en cambio, la consideración de las iniciativas legislativas como políticas públicas, con énfasis particular en la necesidad de poner en marcha mecanismos más eficaces de seguimiento de una política pública después de su entrada en vigor.

Desde una evaluación general, es importante la claridad expositiva del volumen y la exhaustiva recopilación de información sobre las funciones y organización del Poder Legislativo en México. El libro ofrece en esta línea una aproximación centrada en las reglas, en especial en aquellas escritas, y se aparta del análisis de contenido historiográfico o politológico. En ocasiones da la impresión de que esta aproximación a la regla escrita supone entender la institución legislativa como una maquinaria que existe en el vacío. Lejos de ser así, los estudios legislativos desde una aproximación politológica han concluido que el contexto puede perfectamente revertir de facto el peso y diseño de las reglas escritas. En este contexto existen de forma visible e importante para el caso mexicano los partidos políticos, los cambios en las reglas y resultados electorales, las capacidades del Poder Ejecutivo, legislativas y partidistas... Estos elementos parecerían marginales si se toman las recomendaciones de este volumen stricto sensu, pero el libro puede abrir el camino para, teniendo en cuenta las propuestas jurídicas y técnicas especializadas y bien fundamentadas, extender la reflexión sobre cómo llevarlas a cabo dada la forma en que los partidos y los poderes interaccionan hoy en México.

De forma similar, la aproximación historiográfica ha concluido que es difícil comprender el Poder Legislativo sin prestar atención a la red de instituciones de las que se rodea por mandato constitucional, por decisión de los actores políticos y por la forma en que se acepta el diseño institucional. Las instituciones políticas son más una red interactiva en la toma de decisiones que maquinarias técnicas ideales. Puesto que las legislaturas no operan en un contexto ideal, de nuevo el trabajo de Mora–Donatto contribuye a generar reflexiones sobre cómo aproximarse al trabajo legislativo tal y como se organiza en la actualidad, dadas las preferencias políticas a las que responde y en un contexto histórico que le da significado.

Si el foco de atención se encuentra localizado en la forma óptima de elaborar una ley, proponerla y evaluar su impronta técnicamente, el diagnóstico sobre el funcionamiento del Congreso mexicano no habría presentado la imagen, durante tanto tiempo, de un actor que no agrega intereses y que tampoco puede influir en las iniciativas de gobierno. Esta imagen está cambiando rápidamente, de forma que la "encrucijada del Congreso mexicano" —subtítulo de este volumen— consiste en la capacidad de esta institución para situarse "entre el control y el equilibrio" (p. 181). Esta propuesta normativa abre el debate sobre qué supone esta combinación y en qué porcentaje la asume el Congreso mexicano y, por lo tanto, avivará un debate que no es ajeno a la ciencia política.