Stevens, John Paul, Six Amendments, How and Why We Should Change the Constitution

Mario Melgar Adalid^*

New York, Boston, London, Little, Brown and Company, 2014, 177 pp.

^* Investigador de tiempo completo en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.

Por ello, cuando un juez decide saltar a la arena pública y emitir juicios sobre cuestiones jurídicas o políticas, la sociedad pone atención y escucha, pues en términos generales los jueces son personajes admirados y reconocidos por su probidad, conocimiento, inteligencia y buena fe. Eso y más es lo que la sociedad siempre espera de quienes tienen a su cargo la delicada tarea de decir el derecho y hacer justicia. No se trata del primer libro del juez asociado Paul Stevens, anteriormente, ya en retiro, publicó un texto (Five Chiefs, A Supreme Court Memoir) sobre los cinco presidentes de la Suprema Corte de Estados Unidos que le correspondió conocer durante su prolongada carrera judicial. Dos de ellos, Fred Vinson y Earl Warren, con los que trabajo antes de ser juez asociado, y tres que trató directamente, ya como juez asociado: Warren Buger, William Rehnquist y el actual Chief Justice John G. Roberts.

En Estados Unidos los jueces asociados de la Suprema Corte son designados de por vida, no tienen como en México término del encargo (15 años). Stevens fue designado por el presidente Gerald Ford en 1975 y renunció al cargo a los noventa años de edad. Decidió retirarse a pesar de estar en perfecta forma física a los 92 años. La razón que dio es que había anotado que empezaba a fatigarse cuando jugaba tenis en la modalidad de "singles". Cuatro años después de su retiro ha publicado dos libros, el último que ahora reseño, y aun juega tenis, supongo que ahora solamente en "dobles".

Para Stevens el texto de la Constitución de Estados Unidos es mejor que los Artículos de la Confederación, su antecedente inmediato, en tanto fue establecida por el pueblo (the people), mientras que los Artículos fueron producidos por los estados en formación. Reconoce que la Constitución a pesar de haber generado un texto "más perfecto" que su antecedente, surgió también con algunos defectos productos de los compromisos, lo que obligaba a realizar cambios en el futuro. Stevens es por tanto un revisionista constitucional. En su prólogo hace una clara descripción del contenido de las diez enmiendas constitucionales que crearon la Carta de Derechos o Bill of Rights que ha normado ese país.

El punto de partida del libro es la descripción de las circunstancias que motivaron las 27 enmiendas constitucionales aprobadas y su contenido. Con notable capacidad sintética, Stevens refiere los pormenores de la expedición de la Primera Enmienda que prohíbe al Congreso el establecimiento de una religión; la Segunda Enmienda, ahora tan debatida sobre el derecho a las armas. En su opinión el texto vigente presenta de manera ambigua la prevención de que una Guardia Nacional ordenada es necesaria para la seguridad de un Estado libre, y que el derecho del pueblo a portar armas no debe infringirse. La Tercera Enmienda garantizaría que en tiempos de paz los propietarios de sus casas no tendrían que dar alojamiento a la milicia o permitir "acuartelamiento", una de las razones que motivaron la Independencia de Gran Bretaña. La Cuarta Enmienda protege a los ciudadanos de que sus personas, casas, papeles y efectos no estarán sujetos a pesquisas o detenciones arbitrarias. La Quinta Enmienda contiene cinco garantías: (1) el derecho a ser acusado o denunciado ante un gran jurado en casos que merezcan pena capital u otra infamante; (2) no estar obligado a declarar en su contra; (3) no ser juzgado dos veces por el mismo delito; (4) no ser privado de la vida, la libertad o la propiedad sin el debido proceso legal; y (5) la imposibilidad de expropiaciones de la propiedad privada sin la justa indemnización.

La Sexta Enmienda estableció que en los procesos penales el acusado tendrá derecho a un juicio expedito y público, por un jurado imparcial del Estado y distrito donde se hubiere cometido el delito, así como, entre otras garantías, a la asistencia de un abogado defensor. La Séptima Enmienda protege el derecho a ser juzgado por un jurado en las causas civiles y la Octava Enmienda prohíbe las fianzas o multas excesivas y los castigos crueles y exorbitantes (unusual punishment). La Novena establece que la enumeración de ciertos derechos en la Constitución no puede negar o demeritar (disparage) los derechos retenidos por el pueblo. La Décima Enmienda contiene la fórmula constitucional de la distribución de competencias: las facultades no delegadas a los Estados Unidos por la Constitución ni prohibidas a los Estados están respectivamente reservadas a estos o al pueblo. Stevens recuerda que las diez enmiendas, el Bill of Rights se aplicarían exclusivamente al gobierno federal y no establecería límites a los estados. Antes de estallar la guerra civil se agregaron dos enmiendas al texto constitucional: la Enmienda XI derivó de una resolución de la Suprema Corte en que aceptó la jurisdicción (federal) en una demanda planteada en contra del Estado de Georgia por un ciudadano de Carolina del Sur. La Enmienda impide la jurisdicción federal en causas en contra de un estado planteadas por ciudadanos de otro estado o de un país extranjero.

La Décima Segunda Enmienda se ocupó de revisar los procedimientos del Colegio Electoral para elegir al presidente, y Stevens llama la atención en su texto de la celeridad con que se hizo la adición constitucional. En 1951 esta modificación constitucional recogió la aspiración de George Washington de limitar los periodos presidenciales a dos, y cancelar la posibilidad de ser electo por un periodo adicional. Stevens recuerda que el popular presidente Roosevelt fue electo en cuatro ocasiones. La Vigésimo Tercera Enmienda le dio al Distrito de Columbia, donde está asentada la capital, representación en el Congreso y en el Colegio Electoral. La ratificación de la Vigésima Cuarta Enmienda canceló los impuestos al sufragio electoral.

Stevens advierte que la Décimo Tercera Enmienda, promovida por Abraham Lincoln, que logró persuadir al Congreso de abolir la esclavitud de la mayoría de los estados del sur, al darle a los esclavos la ciudadanía, no obtuvo la ratificación de los estados hasta el 6 de diciembre, algún tiempo después del asesinato de Lincoln; y dada la oposición del presidente Andrew Johnson, no fue ratificada hasta poco más de tres años después. La Décimo Cuarta Enmienda tuvo como propósito establecer la regla de que si en una elección se negara el derecho a votar a personas del sexo masculino mayores de 18 años de edad, la base de representación se reduciría en la misma proporción a la de las personas a las que se les hubiera negado el voto. Sin embargo, el efecto real fue contrario, y las delegaciones del congreso de los estados del sur aumentaron en 100%, no obstante las prácticas discriminatorias de las administraciones electorales locales, combinado con las tácticas terroristas del Ku Klux Klan que impidieron que los afroamericanos en su inmensa mayoría pudieran votar.

La Décima Quinta Enmienda otorgó a los esclavos el derecho a votar, y se ratificó cuando Ulises Grant era presidente de Estados Unidos. Grant mantuvo tropas federales en los estados del sur para garantizar que los nuevos ciudadanos pudieran votar y de esa manera influir en los comicios. Pero, por compromisos políticos, las tropas federales se retiraron, y los grupos racistas de supremacía blanca, como el tristemente célebre Ku Klux Klan, cancelaron la votación de los afroamericanos en el sur por los siguientes ochenta años.

En 1913 se adoptaron dos enmiendas: la Décimo Sexta Enmienda que modificó la decisión de la Suprema Corte en un asunto fiscal que había sustentado la inconstitucionalidad de una ley federal que imponía un impuesto al ingreso, en tanto violaba la prohibición constitucional de establecer impuestos directos sin proporcionalidad. Esta Enmienda, señala Stevens, es la fuente de la facultad federal para establecer el impuesto sobre la renta. La Décimo Séptima Enmienda canceló la práctica de que los senadores de Estados Unidos fueran escogidos por las legislaturas estatales, y estableció la elección de estos por el pueblo. La Décima Octava Enmienda prohibió la fabricación, venta y transporte de bebidas embriagantes, y entró en vigor en 1919. Catorce años adelante, en 1933, la Vigésima Primera Enmienda derogó la prohibición contenida en la Enmienda anterior. No obstante, la misma Enmienda estableció la prohibición de transportar bebidas embriagantes en aquellos estados cuyo consumo estuviera prohibido. La Décima Novena Enmienda otorgó el voto a las mujeres, mientras la prohibición estaba en vigor y la Vigésima Enmienda estableció la modificación al periodo presidencial, ahora del 4 de marzo al 20 de enero.

Con base en estos antecedentes, Stevens propuso en su libro seis enmiendas a la Constitución de Estados Unidos. Cuatro de ellas pretenden nulificar reglas derivadas de las interpretaciones de la Corte que se han convertido en criterios constitucionales, en jurisprudencia: es decir reglas hechas por los jueces; la quinta propuesta pretende la supresión de la pena de muerte y la sexta intenta que la Segunda Enmienda, la relativa al derecho a poseer y portar armas, quede acotada al propósito de sus creadores.

La primera propuesta de enmienda constitucional se refiere a la interpretación que la Suprema Corte dio en un asunto a la Cláusula de Supremacía Constitucional. Conforme al artículo sexto de la Constitución, se establece que la Constitución y las leyes de los Estados Unidos que se expidan conforme a dicha Constitución, así como los tratados celebrados o que se celebren bajo la autoridad de los Estados Unidos, serán la ley suprema en Estados Unidos, y los jueces de cada estado estarán obligados a acatarla sin importar cualquier contravención establecida en la Constitución o en las leyes estatales. En una decisión dividida (5-4), la Suprema Corte reconoció en 1997 que este artículo facultaba al Congreso para expedir leyes que impongan a los jueces estatales obligaciones federales, aunque concluyó que eso no significaría que el gobierno federal pudiera requerir a otros funcionarios estatales, a fin de que apliquen disposiciones legales de orden federal (Prinz vs. United States, 521 U. S. 898, 1997). Para Stevens, esta decisión equivocada canceló la facultad del Congreso de apoyarse en los funcionarios estatales para implementar o administrar la ley federal. Los problemas que acarrea esta decisión son descritos por el autor, y se refieren a la brecha que se ha abierto en asuntos delicados como las matanzas de civiles o estudiantes, derivadas de una falta de coordinación entre las autoridades federales y las estatales, en las bases de datos de las personas que adquieren armas sin controles adecuados. Otros problemas se refieren a la limitación de las autoridades federales para actuar en actos terroristas o bien frente a desastres naturales en que no cuentan con las facultades para garantizar la colaboración de las autoridades estatales. En esta decisión resulta de particular interés que el juez asociado Stevens reproduzca parcialmente el voto particular con el que disintió el juez asociado Stephen Breyer, en la causa Prinz antes mencionada. En este voto, Breyer señaló que otros países enfrentan dificultades similares respecto a la conveniencia práctica de control central frente a los problemas de la diversidad a que llevan las reglas del federalismo. No obstante, señaló que algunos sistemas federales como los de Suiza, Alemania y la Unión Europea establecen que los estados, no las burocracias federales, deben implementar muchas de las leyes, reglas, reglamentos y "decretos expedidos por el gobierno central federal".

La fórmula de la reforma que propone Stevens es simple, y está contenida en cuatro palabras: and other public officials.

La segunda de las reformas propuestas en el libro se refiere a la práctica del Gerrymandering, actividad política deleznable que consiste básicamente en sacar ventaja electoral al recomponer distritos electorales. Proviene de la práctica de Ellbridge Gerry, gobernador de Massachusetts, que en 1812, junto con una mayoría de legisladores en las dos ramas del Congreso, redistribuyó los límites de los distritos senatoriales para obtener una cómoda ventaja frente a sus rivales. Esta estratagema ha perdurado más de dos siglos. Tiene una doble connotación, pues puede referirse a la práctica política (political gerrymandering) o la práctica racial (racial gerrymandering). Según Stevens, la Suprema Corte ha estado siempre en contra de las artimañas con contenido racial, pero ha sido más permisiva de los trucos políticos. El fundamento de su propuesta lo hace en las decisiones judiciales en diversas causas en que la Corte ha resuelto en contra de leyes estatales que han ordenado redistribución de distritos con base en criterios de raza. La pregunta que Stevens formula es ¿porqué la Suprema Corte, siguiendo la misma lógica constitucional de cancelar la práctica racial, no lo hace cuando se trata de razones de redistribución territorial por razones políticas? Insiste en el tema, al declarar que así como un partido político no debe utilizar, cuando se encuentra en el poder, los fondos públicos para pagar sus gastos de campaña, es igualmente reprobable que se utilice el poder gubernamental para el mero propósito de ampliar la fuerza política del partido mayoritario. En este sentido, la segunda modificación constitucional propuesta por Stevens se basa en el concepto de neutralidad política, cuando deba hacerse cualquier recomposición distrital de carácter político. Los estados deben justificar el apartamiento de la regla de que los distritos representados por los miembros del Congreso o por los miembros de cualquier cuerpo legislativo estatal deben establecerse de manera compacta y bajo la regla de territorios contiguos. El interés en expandir o preservar el poder político de un partido que tenga el control del gobierno estatal no responde al criterio de neutralidad que se pretende preservar.

La tercera reforma propuesta por Stevens tiene que ver con el tan controversial tema del financiamiento a las campañas políticas. En Estados Unidos las leyes permiten a las empresas integrar y hacer funcionar comités de acción política, conocidos como PACs (Political Action Commitees). Estos son financiados por contribuciones voluntarias de accionistas y empleados de las corporaciones. Los gastos de estos comités no se regulan, como sucede con los fondos generales de las corporaciones, por lo que no generan riesgos significativos de que se utilice el dinero de accionistas minoritarios para apoyar causas a las que los accionistas mayoritarios se opongan. El caso que detonó su decisión para plantear la necesidad de una reforma constitucional es el famoso de Citizens United Commission (588 U. S. (2010) No. 08-205). Citizens United es una empresa no lucrativa que dispone de un PAC que tiene millones de dólares en sus activos. Se sostiene con base en contribuciones de personas físicas, pero recibe algunos fondos de donadores corporativos. En 2008, a la vista de las elecciones presidenciales en Estados Unidos, un comité republicano sacó a la luz una película de 90 minutos sobre la senadora Hillary Clinton, quien era una potencial candidata a la presidencia. La película, sumamente crítica de la senadora, calificaba sin duda como una expresión de campaña. Stevens narra los antecedentes del asunto, para dar un panorama del desarrollo jurisprudencial que ha tenido tanto en las leyes como en resoluciones de la Suprema Corte el tema de la libertad de expresión durante las campañas políticas. La Suprema Corte resolvió que Citizens United podía exhibir la película, aun cuando contraviniera una ley de 2002, expedida por los dos partidos políticos que prohíbe a las empresas y sindicatos utilizar los fondos generales de sus tesorerías para financiar discursos políticos en campaña durante un periodo de treinta días anteriores a las elecciones primarias. Tanto el juez asociado Stevens como la también jueza asociada en retiro Sandra Day O'Connor habían sostenido que tal prohibición establecida en la ley se apegaba a la Constitución. Temerosos de que esta ley se aplicara y evitara la exhibición de la película, contraria a Hillary, Citizen United demandó a la Comisión Federal Electoral, y solicitó una orden judicial para evitar la aplicación de la ley, bajo el argumento de que no se trataba de un contenido o de una comunicación electoral, y que la ley no debería aplicarse a una empresa no lucrativa. El Juzgado de Distrito negó la petición y la corporación apeló ante la Suprema Corte con fundamento en una disposición que establece que las decisiones de un juzgado de distrito, integrado por tres jueces, en asuntos relacionados con el financiamiento de las campañas puede apelarse directamente ante la Suprema Corte.

La Suprema Corte resolvió, en una decisión 5-4, que las corporaciones y sindicatos tienen constitucionalmente el derecho de financiar las expresiones de campaña sin límite alguno. Stevens disintió con una opinión que se volvería famosa a la que se unieron los jueces asociados liberales: Ruth Bader Ginsburg, Stephen Breyer y Sonia Montemayor. Dice Stevens que el entonces recién retirado juez asociado David Souter le confesó que de haber seguido en la Corte de manera activa hubiera suscrito su opinión contenida en casi 90 páginas. Con esos antecedentes, John Paul Stevens reafirma en Six Amendments que debe haber una racionalidad en los gatos de campaña. No se trata de prohibirlos totalmente, lo que considera inadecuado, sino tomar en cuenta los intereses de todo el electorado y no tan solo de los candidatos más ricos. Se debe aplicar el mismo límite a todos los candidatos que compiten por el mismo cargo. En ese sentido formula su propuesta concreta de enmienda a la Constitución.

La cuarta enmienda que propone Stevens en su libro, se refiere a un tema que ha sido parte del debate histórico entre quienes afirman la inmunidad soberana de los Estados frente a los poderes federales. Stevens hace una revisión histórica del problema, si bien pronunciándose de inmediato sobre la inconveniencia jurídica de sostener esa inmunidad estatal. La compara al inicio de su argumentación cuando en 1,600, en la época del rey Enrique IV de Inglaterra, existía una regla del derecho común, elaborada por los jueces para proteger al soberano de ser demandado sin su consentimiento. Tal vez, dice Stevens, la razón atrás de tal reglamentación es que "el rey no puede equivocarse". O bien, agrega, la regla deviene de la creencia que el monarca tiene el derecho divino, y solo Dios puede determinar sus castigos si es que se cometió un pecado. Para Stevens estos criterios jamás tuvieron aplicación en Estados Unidos. El texto de la Declaración de Independencia sobre los abusos de Jorge III demuestra —dice Stevens— que "nosotros nunca respaldamos tal proposición y que el muro entre la iglesia y el Estado construido por la Primera Enmienda sostiene la inaplicabilidad de la regla de inmunidad soberana". Con lo anterior inicia un pasaje por los diferentes casos en que la Suprema Corte de ese país tuvo que resolver planteamientos en que se pretendía —en ocasiones con éxito— sustentar la soberanía estatal para evitar la aplicación de disposiciones o actos de autoridad federal. Refiere un caso (Osborn vs. United States 92 U. S. 738) en que en 1824 el legendario juez Marshall intervino para resolver un asunto en que se pretendía que un banco nacional pagara impuestos al Estado de Ohio. A partir de esta decisión, los jueces asociados han invocado a Marshall para asegurar que cualquier ciudadano pueda enfrentarse jurídicamente a las autoridades si considera que sus derechos fueron violados, y que no es necesario que las autoridades consientan o autoricen tal enfrentamiento. En el fondo se trató de establecer el criterio de que los funcionarios de los Estados no pueden apoyarse en la doctrina de la inmunidad de la soberanía para defenderse cuando hayan violado la Constitución federal. La reforma que propone se basa en la idea de que ninguna de las enmiendas constitucionales, ni cualquier otra disposición constitucional, debe interpretarse para dar a algún Estado, dependencia estatal o a los funcionarios estatales inmunidad respecto de la responsabilidad que deviene por violar una ley del Congreso o cualquier disposición de la Constitución.

La quinta reforma propuesta por Stevens se refiere a un tema que ha sido crucial en la carrera judicial del autor. Después de cuatro años de abolición de la pena de muerte en los años setenta, la Suprema Corte la reinstaló en 1976 en Greg vs. Georgia (428 U. S. 153). Stevens, que haría una larga y fructífera carrera en la Suprema Corte, se sumó a la mayoría para reinstalar la pena de muerte, después de una moratoria de cuatro años. Stevens escribió que con los debidos procedimientos es posible asegurar la imposición imparcial, racional y consistente de sentencias de pena de muerte apegadas a la ley. No obstante, dos años antes de su retiro, más de treinta años después de esa resolución y con aproximadamente mil cien ejecuciones a nivel federal, el juez Stevens en una opinión concurrente cambió su criterio: ahora creía que la pena de muerte resultaba inconstitucional. Este giro ideológico nunca lo explicó al público. Lo hizo, una vez retirado a los noventa años, cuando decidió hacer una reseña bibliográfica a un libro escrito por el profesor David Garland, destacado sociólogo del derecho: Peculiar Institution: America's Death Penalty in an Age of Abolition. En su reseña bibliográfica, Stevens escribió lo siguiente: "aun cuando yo no sea juez asociado (estaba ya en retiro) para plasmarla en resoluciones judiciales, es que se ha dado un lamentable activismo judicial que ha originado un sistema de penas capitales impregnado de racismo, distorsionado por las condenas, infectado de política y lleno de histeria".

Ahora también reitera su criterio en el libro que se reseña.

La sexta y última reforma propuesta por Stevens en su libro se refiere al tan discutido derecho a poseer y portar armas, contenido en la Segunda Enmienda Constitucional. La gravedad de los asesinatos causados por armas de alto poder y las cifras de personas que mueren debido al uso de pistolas en Estados Unidos, estimado según el autor en 30,000 al año, deben ser una preocupación para los legisladores federales y estatales. Stevens no se pronuncia, como los liberales más radicales, por una prohibición en el uso de las armas, sino por una reglamentación que en su opinión no les corresponde a los jueces sino a los legisladores. Esto debe determinar qué tipo de armas son las que pueden estar a disposición de los ciudadanos y en qué condiciones se deben utilizar. Stevens está convencido que las interpretaciones constitucionales que restrinjan las facultades legislativas en esta materia causarán un mayor perjuicio social. Desde que se incorporó la Segunda Enmienda al texto constitucional, los jueces entendieron que los derechos consignados en la Enmienda tienen dos limitaciones: se aplicaría solamente para el supuesto de que la posesión y portación de armas fuera exclusiva para propósitos militares, y segundo, que mientras limitaba el poder del gobierno federal, no imponía ninguna restricción a la facultad de los estados de regular la propiedad y el uso de las armas de fuego. Durante años esta fue la ponderación del Poder Judicial; así ocurría a la llegada de Stevens a la Suprema Corte, según relata, pero la poderosa organización cívica National Rifle Association estuvo en total desacuerdo con esta centenaria interpretación, e inició una campaña aduciendo que la reglamentación federal resultaba violatoria de los derechos contenidos en la Segunda Enmienda.

Stevens narra algunos casos emblemáticos que modificaron el criterio y ampliaron el derecho de los ciudadanos a poseer y portar armas. En alguno de ellos, McDonald vs. Chicago (130 S.Ct.3020, 2010) la Corte decidió 5-4 que la Cláusula del Debido Proceso contenida en la Decimocuarta Enmienda limita la facultad de la ciudad de Chicago para considerar ilegal la posesión de pistolas por parte de particulares.

Stevens propone adicionar cinco palabras al texto de la Segunda Enmienda y que con ello se preserve la intención de los padres fundadores de esa nación sin ambigüedades. El texto propuesto quedaría de esta manera: "La debida reglamentación de la Guardia Nacional necesaria para la seguridad de un Estado libre y el derecho del pueblo para poseer y portar armas, al estar al servicio de la milicia, no deberá coartarse".

Six Amendments, How and Why We Should Change the Constitution refiere asuntos resueltos por la Suprema Corte en los que Stevens participó directamente como juez asociado, y que han tenido repercusiones en el acontecer político, social o económico de Estados Unidos. Jeffrey Tobin, el reconocido periodista que se ocupa de reportar las decisiones judiciales de la Suprema Corte de Estados Unidos en el New York Times, escribió en la popular revista The New Yorker (abril de 2014) que el libro en lugar del título Seis enmiendas debió haberse llamado En primer lugar, seis veces tuve razón.