Environment and urban sustainability

José Luis Lezama y Judith Domínguez

El Colegio de México.

Resumen

Este artículo recoge la discusión sobre el desarrollo sustentable, la sustentabilidad urbana y los procesos dirigidos a conformar una ciudad inclusiva. La sustentabilidad urbana es un proceso que implica cambios estructurales en las instituciones y en los valores y pautas de conducta social. La construcción de ciudades sustentables se orienta a la conformación de sitios habitables, seguros, justos, de socialización, que preserven sus características culturales y ambientales y permitan el desarrollo del ser humano, sin comprometer el medio ambiente de las generaciones futuras. Debe proveer elementos para efectuar un acceso más equitativo, igualitario y democrático a la riqueza natural o socialmente generada, así como generar por la vía institucional, educativa y moral, una mentalidad y una sensibilidad social para pensar a la naturaleza como un valor en sí mismo.

Abstract

This article gathers the discussion on sustainable development, the urban sustainability and the processes addressed to form an inclusive city. The urban sustainability is a process that implies structural changes in the institutions and in the values and social behavior guidelines. The construction of sustainable cities is directed to the conformation of livable, safe, just, of socialization places that preserve their cultural and environmental characteristics and allow the development of the human being, without compromising the environment of future generations. It must provide elements to create a more equitable, egalitarian and democratic access to the natural richness or socially generated, as well as to generate by the institutional, educational and moral ways, a mentality and a social sensibility to think of nature as a value in itself.

Key words: environment, sustainable development, urban sustainability, environmental protection.

Introducción

La ciudad ha sido considerada como la forma territorial más eficaz de la modernidad y como ámbito espacial en el cual se expresan de la mejor manera y en forma más acabada los principios de la modernidad, esto es, el principio de razón, la igualdad, la democracia, la posibilidad de elegir, etc. Pero la ciudad expresa no sólo los bienes o las adquisiciones de la sociedad moderna, sino también sus males. Uno de éstos deriva de un exceso de la racionalidad y de un exceso de la artificialidad que ella misma encarna. La ciudad es el mejor ejemplo de la subordinación y el sometimiento de la naturaleza que la modernidad representa. La ciudad no sólo nace como negación de la naturaleza sobre la que se erige, sino también sobre aquella de la que se nutre, y mediante la cual reproduce sus formas de producción, de consumo y sus estilos de vida. La ciudad y los procesos que la animan no se deben a la ciudad misma ni se explican bajo la lógica de procesos anónimos, sino más bien bajo la actividad y el quehacer de los actores que allí interactúan, intercambiando productos, símbolos y poder. En la ciudad se expresa también el máximo alejamiento con lo natural, la reducción a materia prima del mundo natural, a insumos para la producción. La ciudad no sólo somete y niega la naturaleza, sino que la cosifica, la hace materia muerta y la vive bajo su forma inerte, separada y distante de la fuente de vida y de sentido de la que proviene.

Los valores y los principios de la sociedad moderna, que constituyen la fábrica y el significado de la ciudad, representan en muchos sentidos la antítesis de la sustentabilidad. Los procesos que en ella tienen lugar, las racionalidades económica, social, política e instrumental que allí se despliegan se traducen en consumo irracional y no sustentable de su propio medio natural y de aquéllos de donde extrae la energía y la materia requerida para sus procesos productivos. La naturaleza que ingresa a la ciudad como riqueza material sale de ella bajo la forma de deshechos, de materia muerta y contaminación. Convertida en capital, en estructuras sociales y en estructuras de poder, la naturaleza así procesada deviene desigualdad, sistemas de dominación y control.

La sustentabilidad de algunas ciudades o la presencia de algunos elementos de sustentabilidad en determinados centros urbanos puede darse a un precio muy alto para aquellos otros ámbitos territoriales, regionales, nacionales e internacionales que aportan la naturaleza que ahí es consumida. Las relaciones dinámicas e interdependientes de la sustentabilidad y de la no sustentabilidad de ciudades y regiones ha sido expuesta por los autores de la llamada 'huella ecológica', mediante la cual se puede ver el costo, en el llamado capital natural, de los procesos productivos y de consumo de las ciudades y también lo costoso que resulta para muchas partes del mundo la sustentabilidad alcanzada por algunos centros urbanos o regiones prósperas.

El desarrollo sustentable debe entonces ser visto, por una parte, como un desarrollo que, satisfaciendo las necesidades presentes, garantice a las generaciones futuras la satisfacción de las propias y, por otra parte, como un desarrollo que construya las bases políticas y sociales para una redistribución del poder que permita, mediante el ejercicio de la democracia, un acceso más igualitario a los satisfactores que el trabajo humano produce con los recursos que la naturaleza provee. El bienestar social debe ser una adquisición humana a la cual se acceda de manera democrática. El desarrollo sustentable hace referencia a la viabilidad de la especie humana, a la viabilidad de la vida en general y a la viabilidad de los sistemas políticos para asegurar justicia y equidad en la satisfacción de las necesidades humanas. El desarrollo sustentable, lo mismo que los problemas ambientales, se explican por la relación del hombre con la naturaleza, pero también, y casi siempre en primera instancia, por la relación entre los propios hombres, por sus estructuras sociales, sus sistemas de dominación y los recursos de poder de los cuales disponen para llevar a cabo sus proyectos de vida.

El significado del desarrollo sustentable

Durante la década de 1970 se retoma la discusión ambiental del decenio de 1960 y, de hecho, en los años setenta se capitaliza el nacimiento de esa nueva mirada, de esa nueva sensibilidad social que surge en el mundo occidental, que deriva de lo que algunos autores consideran como un cambio de valores y el nacimiento de una nueva cultura. Son estos fenómenos relacionados también con el Movimiento de 1968, la llamada contracultura y los distintos movimientos de protesta mediante los cuales se expresan cambios más amplios que tienen lugar en la sociedad industrial moderna, en la sociedad capitalista. Surge, pues, una "capacidad social de ver" problemas que, aun cuando existentes en periodos anteriores, no eran percibidos socialmente, como es el caso de los problemas ambientales. La sociedad empieza a percibir el daño y el riesgo ambiental no porque no existieran antes, sino porque culturalmente se halla, en esa nueva etapa, habilitada con otra mirada, con otra sensibilidad para percibirlos y para convertirlos en objeto de preocupación.

La década de 1970 arranca con muestras claras de esta maduración conceptual que permite a lo ambiental emerger dentro de las grandes preocupaciones de la sociedad industrial moderna. De ello dan testimonio tanto la Cumbre de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano como un conjunto de publicaciones que, directa o indirectamente, ponen a lo ambiental en el seno de sus preocupaciones. En este sentido destacan obras tales como Blueprint for survival de Edward Goldsmith et al. (1972), The population bomb de Ehrlich (1972), The limits to growth de Meadows et al. (1972) Only one earth de Ward y Dubos (1972), The small is beautiful de Schumacher (1973). Todos ellos, con diferentes énfasis, bajo premisas diferentes y persiguiendo sus propios objetivos analíticos, dan lugar a una suerte de iniciación y reconocimiento social más amplio a la problemática ambiental, introduciéndola en el contexto más general de las contradicciones y crisis centrales de la sociedad industrial moderna. Al mismo tiempo, en el campo mismo de la ecología, tiene lugar una reflexión filosófica, política y social que da cuerpo a algo que se ha dado en llamar ecología política, terreno en el cual, bajo diferentes perspectivas, la mayor parte de ellas de tendencias contestatarias, emprenden la crítica más comprensiva y general de la sociedad industrial y de su relación con el mundo natural. Aun cuando los distintos autores que constituyen esta corriente de pensamiento ambiental se diferencian por centrar el objeto de sus preocupaciones de la relación hombre-naturaleza en el ser humano y su bienestar (antropocentristas) o en reivindicar a la naturaleza como un valor en sí misma (ecocentristas), tienen en común criticar los excesos de la sociedad industrial, su lógica desarrollista, su aliento al consumismo y la reducción de la naturaleza a simples materias primas, insumos para la producción o recursos naturales.

La evolución del pensamiento ambientalista que llevó a la Cumbre de Río en 1992, así como las ideas plasmadas en el Reporte Brundtland de 1987, de alguna manera constituyen la consolidación y predominio de las ideas del primer movimiento descrito y la marginación, al menos del discurso oficial, de los planteamientos más radicales de la ecología política. El discurso del desarrollo sustentable domina, desde mediados de la década de 1980, la política pública gubernamental, y se ha convertido en el lenguaje común que ha hecho posible la interlocución entre los distintos actores, instituciones, agencias que ocupan el campo de lo ambiental.

La consecuencia más notoria de este hecho ha sido la concentración del esfuerzo intelectual y gubernamental en la búsqueda de mecanismos, instrumentos y estrategias para conciliar el desarrollo económico tradicional con el medio ambiente. Es esto lo que autores como Hajer (1995) han llamado la modernización ecológica, de la que el desarrollo sustentable es el ejemplo más acabado. Bajo sus principios, el daño y la crisis ambiental, que en el discurso de la ecología política son consustanciales al despliegue de la sociedad industrial moderna, aparecen como distorsiones que pueden ser manejadas, administradas y controladas por la ciencia, la tecnología y las instituciones de la sociedad moderna. La concepción utilitaria, productivista y consumista de la naturaleza permanece intacta y el discurso de la sustentabilidad se traduce en planteamientos preservacionistas, conservacionistas y administrativistas, en los cuales los problemas ambientales de los que se ocupa la política pública son construidos como problemas de contaminación, de excesos que deben y pueden ser controlados, así como de fallas previsibles y corregibles en el funcionamiento de las instituciones.

El desarrollo sustentable, que es el enfoque dominante en nuestros días en la academia, el gobierno y los grupos no gubernamentales, se planteó inicialmente como un problema relacionado con la capacidad de carga del medio ambiente (limits to growth) y ha evolucionado en algunas regiones hasta significar la desvinculación del desarrollo económico de la utilización de los recursos naturales (IV Programa Medioambiental de la Unión Europea). Por otra parte, hoy día se hace referencia también a otras sustentabilidades que deben acompañar a esa inicial en la cual el énfasis parecía estar dado hacia el mantenimiento y reproducción de la naturaleza, considerada en este contexto como un capital natural. La idea del desarrollo sustentable nace de un reconocimiento y plantea a la vez una necesidad del sistema social. El reconocimiento consiste en aceptar y tomar conciencia de que el modelo de desarrollo de la sociedad moderna industrial (capitalista o socialista) ha alcanzado ciertos límites que plantean problemas de viabilidad a futuro. Las sociedades modernas industriales no pueden continuar con la misma lógica económica, con el mismo ritmo de explotación de los recursos naturales y con el mismo patrón demográfico vigente hasta inicios de la década de 1970. Por tanto, se plantea que la única manera de darle viabilidad al sistema en su conjunto, de darle continuidad, es mediante una racionalización de sus propias premisas y de las conductas que de ellas derivan. Las obras mencionadas anteriormente tienen en común el plantear la necesidad de buscar una racionalidad diferente para la nueva etapa de la modernidad que surge en el mundo moderno. Se trata no de refundar sino de refuncionalizar a la sociedad moderna para hacer congruentes tres tendencias que, al desfasarse y perseguir metas separadas, habían llevado no sólo a un callejón sin salida a la base, principios y metas económicas de la sociedad industrial, sino que a la vez habían dado lugar a lo que ya desde la década de 1970 se calificaba como una crisis ambiental: el desarrollo económico, el medio ambiente y la población. Fue esta necesidad de conciliación, de refuncionalización y de administración de la crisis ambiental dentro de la lógica de la mencionada modernización ecológica, lo que llevó a los planteamientos del desarrollo sustentable.

Un planteamiento más completo, e incluso más efectivo dentro de la propia lógica de la modernización ecológica, debe implicar transformaciones más profundas de la producción y consumo, así como avanzar hacia una trascendencia de la simple racionalidad económica y la búsqueda de una sustentabilidad social y política. La problemática ambiental no sólo trata con el mundo natural, sino también con el normativo y simbólico con los cuales se constituye. Dentro de esta perspectiva, la relación del hombre con la naturaleza incluye consideraciones cognitivas, éticas, morales, sociales y simbólicas (Ferry, 1992; Eder, 1996).

Los diferentes enfoques para explicar la sustentabilidad urbana tienen que ver con desarrollos filosóficos sobre la posición que asume el hombre dentro de la naturaleza (Sprout, 1978).

El desarrollo sustentable hace compatible el desarrollo económico y social con la protección del ambiente, otras reconocen que si bien son orientaciones más utópicas, son necesarias como propuestas de un desarrollo alternativo al modelo imperante en la búsqueda de una sociedad ecológicamente responsable (De Geus, 1999). Todas, sin embargo, implican un cambio de actitudes y valores sociales y culturales, que se orientan hacia la llamada posmodernidad (Inglehart, 1997), sean propuestas ecocéntricas o antropocéntricas, que superan el enfoque exclusivamente tecnológico.

Entre los enfoques que sitúan al hombre como especie dentro de la naturaleza se cuenta el biorregionalismo, con una perspectiva más egocéntrica (Eckersley, 1992), una propuesta interesante basada en el concepto de biorregión, que más que ser un concepto geográfico, es una construcción cultural, un elemento de la conciencia, que busca la armonía del hombre con la naturaleza. Esta idea encuentra mayor aplicación en entornos urbanos pequeños, pero que, tras un fuerte compromiso institucional, puede ser aplicada a grandes ciudades donde, de resultar exitosa, los efectos serán de gran impacto positivo para el medio ambiente. Aunque hay que reconocer que se encuentra con la limitante de la complejidad ya vivida en las ciudades, sobretodo en las grandes metrópolis. Postula la autosuficiencia para proveerse de los bienes necesarios para la reproducción social, valiéndose del entorno rural que rodea a la ciudad (urban hinterland) mediante el intercambio de bienes.

En este enfoque se alude a la reconciliación entre el hombre y la naturaleza, más que a actitudes de conquista y competición (Atkinson, 1992) e implica el reconocimiento de prácticas tradicionales, constituyendo un enfoque diferente de planificación y organización de la vida. Las biorregiones son, así, producto de la interacción entre la cultura y la naturaleza. Para Gudynas (2002) las biorregiones son "espacios geográficos donde existen caracteres homogéneos desde el punto de vista ecológico, con fuertes vinculaciones entre las poblaciones humanas, y complementariedades y similitudes en los usos humanos que se hacen de esos ecosistemas", pero es también una construcción cultural —según Berg— porque implica preguntas sobre cuestiones fundamentales para el ser humano: ¿quién soy y hacia donde voy?

Proponen la rehabitación de los espacios con un estado de conciencia diferente. Resulta una alternativa interesante porque implica cambios sustantivos en el camino hacia la sustentabilidad (Campell, 1996) atribuyéndosele el carácter de método dentro de este proceso (Berg, 2005). La idea de una gestión ambiental por cuencas es congruente con esta forma de abordar la problemática ambiental.

La sustentabilidad ambiental urbana

Los estudios sobre la ciudad han orientado recientemente su preocupación hacia otro tipo de problemáticas urbanas, más allá de enfoques exclusivamente económicos, y aunque predomine aún la visión de desarrollo urbano fundado en criterios de productividad, se empieza a reconocer que la competitividad exige condiciones del entorno urbano que propicien un ambiente favorable de trabajo, de seguridad y ambiental. Esto requiere nuevas aproximaciones a la problemática urbana. La dimensión ambiental del desarrollo urbano es, hoy día, un prerrequisito para pensar la ciudad.

El enfoque ecosistémico ve a la ciudad como un complejo de sistemas que interactúan entre sí y que son interdependientes. La perspectiva sistémica permite la comprensión de la interacción entre los sistemas ambientales, los sistemas humanos y los sistemas construidos (Young, 1994) más adecuada al funcionamiento actual de la relación hombre-naturaleza y las modificaciones ya producidas en ésta; con subsistemas (agua, suelo, aire) que también están en constante dependencia. Este enfoque se adoptó en la Cumbre de Río y en la elaboración de la Agenda 21, y es el que prevalece en las aproximaciones de la Unión Europea a la problemática urbana en el diseño de ciudades sustentables.

La sustentabilidad ambiental, sin embargo, debería ocupar un lugar privilegiado, dado que constituye el soporte de las otras dos dimensiones del concepto de desarrollo sustentable. Los procesos de desarrollo que sólo favorecen los aspectos económico o social han llevado al agotamiento y degradación de los recursos naturales, y la presión antropogénica, cada vez más fuerte, demanda más de éstos, sea en forma de materia prima o de servicios ambientales.

Los diversos informes nacionales o internacionales muestran que vivimos en un mundo urbanizado (75 por ciento de la población mundial vive en ciudades) y que en el Tercer Mundo se dan fenómenos de urbanización de la pobreza por las grandes migraciones de los ámbitos rurales a los urbanos, debido a que las ciudades concentran las actividades económicas que son más redituables. Este hecho trae consigo una fuerte presión demográfica sobre los recursos naturales y la creciente demanda de satisfactores humanos y de materia prima, llegando a situaciones de insustentabilidad, y de alta dependencia de la ciudad de entornos lejanos (Castells y Borja, 1997). No es de extrañar, entonces, que la preocupación de corte ambiental sea una de las reflexiones más importantes sobre las ciudades futuras.

Para Satterthwaite (1998), la reflexión urbana sobre la sustentabilidad ha restado importancia a la conservación de la biodiversidad y la percepción de que la ciudad está separada de los procesos naturales prevalece aún y se revela en los modos de gestión urbana fragmentados. La idea del siglo XIX del hombre separado de la naturaleza y en una posición superior de dominación de ésta, instauró una visión instrumentalista y exclusiva de sistema urbano (Kasarda y Pornell, 1993).

Hoy en día, el urbanismo debe orientarse hacia tendencias más ambientalistas no sólo por cuestiones de protección ambiental, sino de coherencia con un entorno adecuado necesario para el desarrollo del ser humano. La visión instrumental que prevalece, no sólo en el diseño de políticas sino también en la percepción social, requiere de una reorientación, y de replanificaciones sobre lo ya construido (Inoguchi et al., 1999). Implica también procesos creativos locales que tengan en cuenta la diversidad y la capacidad (Carta de Aalborg), reorientando la función de la ciudad a sus orígenes de espacio socializador del hombre (Bookchin, 1995).

Ya en el ámbito internacional, la Segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos, Hábitat II, de 1996, reflexionó sobre la satisfacción de las necesidades y el impacto de los asentamientos humanos en el medio ambiente, proponiendo instituciones y estrategias. El proceso de sustentabilidad ambiental urbana en el ámbito europeo empezó como política en 1990 con el Libro verde sobre medio ambiente urbano, la Carta de las ciudades europeas hacia la sustentabilidad, de 1994, mejor conocida como la Carta de Aalborg, hasta los Informes sobre las ciudades sostenibles destinados a las autoridades locales (2005) y la Estrategia temática para el medio ambiente urbano de 2006, que muestran que la sustentabilidad local es un proceso, y que progresivamente se ha ido concretizando para el ámbito urbano el concepto de 'desarrollo sustentable' para dejar de ser un concepto vacío.

Sin embargo, cabe la pregunta de ¿si todos los países trasladaron los principios de Río, porqué no ha funcionado en las llamadas megaciudades del tercer mundo como es el caso de Ciudad de México o de Yakarta, que muestran situaciones de evidente insustentabilidad en su territorio? En el mundo latinoamericano, el problema de sustentabilidad está vinculado al de gobernabilidad. La mayoría de las grandes ciudades atraviesan crisis de gobernabilidad política, social y ambiental. Visiones de corto plazo, la inadecuada planificación, la centralización de decisiones y recursos, o la competitividad entendida como orientación al crecimiento económico, han impedido cristalizar un modelo compatible con el medio ambiente, salvo contadas excepciones. En algunos casos se ha visto la salvación en el rol de la tecnología, como en el problema de contaminación atmosférica, donde el factor técnico aparece como decisivo para su solución, el problema radica en no considerarlo como parte de un proceso, ya que hay otros factores también determinantes en su resolución, como el cambio de actitudes sociales respecto a pautas de movilidad y de consumo en el hogar o de producción, que son las que generan el problema de contaminación del aire (Luke, 2002).

Las ciudades latinoamericanas requieren de estrategias de desarrollo ad hoc a sus peculiaridades. En Latinoamérica, a diferencia del resto del mundo, se encuentran grandes recursos naturales, por lo que la base de su desarrollo podría estar en éstos y de ahí que las propuestas académicas de sustentabilidad (Leff, 2004) den mayor peso al medio ambiente; no así las de gobierno, que ponen en primer lugar el desarrollo económico, como es el caso de algunos países asiáticos. Esto no impide, en el mundo globalizado en que vivimos, probar experiencias que ya han resultado eficaces en sociedades con una conciencia ambiental más avanzada o de aquéllas del Tercer Mundo que primero se abocaron a la reestructuración de sus ciudades con la ayuda internacional, dada la grave crisis urbano-ambiental por la que atravesaban.

La construcción de ciudades sostenibles

Así, con diferentes aproximaciones, pero con el eje de la habitabilidad, se construyen ciudades verdes y ciudades sustentables, y diversas autoridades locales se han comprometido, tanto en el diseño como en el impulso de este nuevo tipo de entorno urbano, logrando transformar en muchos casos ambientes degradados en lugares habitables, que muestra que sí se puede dar marcha atrás a los procesos de degradación ambiental urbana.

Las ciudades con influencia europea colonial se conformaron alrededor de barrios, y una de sus funciones era la de brindar espacios públicos, zonas de habitabilidad, áreas verdes, espacios culturales, que permitieran la socialización del ser humano. En Australia—con mayor disponibilidad de recursos naturales— han comprendido la importancia de incluir al medio ambiente y han diseñado sus ciudades dentro del entorno natural. Otras, como Seúl, se han recuperado tras un grave proceso de degradación y contaminación, que de ser ciudades inhóspitas e inhabitables, han comprendido que la competitividad ya no sólo es económica, e implica entornos agradables como motores de inversión también. Las llamadas ciudades globales, como Tokio o Hong Kong, pensadas como centros financieros, dan cuenta de un paisaje urbano de rascacielos y de entornos artificiales, pero proporcionan seguridad, que es otra característica de la habitabilidad, aun cuando para muchos sea la negación del yo y del lugar (Fernández, 2000). Esto muestra que la jerarquía de necesidades, sobre todo secundarias, puede variar según las diversas culturas y épocas temporales, dando prioridad a otros aspectos (ciudad eficiente).

La aproximación gubernamental

En el mundo globalizado, los gobiernos locales o regionales buscan insertarse en los beneficios que ésta ofrece, y en este camino diseñan ciudades competitivas centrándose en el aspecto económico. Aun cuando existen documentos técnicos de organismos internacionales que destacan los aspectos ambientales, la orientación tiene un fuerte contenido económico.

La construcción de una ciudad con identidad requiere que se incluyan otros factores y lo que se pide hoy en día es que la ciudad sea un sitio habitable, seguro, justo, de socialización, que proporcione calidad de vida de manera homogénea a la población. En este intento, los gobiernos ya no son sólo administradores de un territorio, o tienen a su cargo la responsabilidad de cuidado del medio ambiente, sino de promoción del desarrollo, que no es exclusivamente económico, sino que hace referencia a un concepto de desarrollo integral del ser humano (Potter, 1990); son, ahora, reguladores y promotores en la sociedad. Y ésta última tiene un papel fundamental, que significa su participación, preferentemente activa, es decir, involucrada en el quehacer público.

Sin embargo, los gobiernos locales no han diseñado bien su estrategia de desarrollo o se han quedado al margen, "administrando" sin un proyecto congruente, debido principalmente a la falta de capacidad técnica o financiera, por cuanto a sus facultades. Y así, ciudades latinoamericanas como la Ciudad de México se caracterizan por ser "exclusivas" (Balbó, 2003). La ausencia de planificación con visión de largo plazo y las soluciones fragmentadas, parciales y oportunistas, han llevado a un tipo de ciudad en la que no sólo se es excluido por razones de pobreza, sino de muchos ámbitos, cultural, político, social, ambiental. No todos los habitantes participan de los servicios públicos como agua o energía eléctrica en igualdad de condiciones porque las cuotas participativas dependen de las zonas. Pero no es exclusivo de México o Latinoamérica, muchas ciudades han llegado a un punto de ingobernabilidad con el consecuente deterioro en la calidad de vida, que muchas veces ni siquiera está presente en la agenda política como objetivo de las transformaciones que impulsan. ¿Cuáles serían entonces los criterios de sustentabilidad que servirían para orientar las acciones en ambientes urbanos, sobre todo de ciudades del Tercer Mundo? En este artículo es nuestra intención abordar estos criterios orientadores que permitan establecer un test a la hora de determinar la sustentabilidad urbana.

Criterios de sustentabilidad

El objetivo último del diseño de toda ciudad debe consistir en proporcionar una calidad de vida adecuada a sus habitantes, superando la idea de modernidad de la etapa industrial, basada únicamente en criterios economicistas de confort, mayor capacidad de consumo y acumulación de aparatos modernos para la satisfacción de necesidades, orientándose hacia una modernización ecológica fundamentada en el cambio de valores.

Este problema de acceso de todos los ciudadanos a mejorar su calidad de vida implica abordar por los menos dos hechos: un problema de equidad respecto a la distribución de los recursos económicos y ambientales, y un problema de conciencia con valores posmodernos.

El principio de justicia social del desarrollo sustentable implica que todos los que viven en una ciudad puedan disfrutar de manera más o menos homogénea de iguales condiciones relativas a la calidad de vida, es decir, se debe permitir que la condición de "ciudadanos" que se vincula a la ciudad implique, más que una acepción política, una participativa de los beneficios que se generan en ella, económicos, sociales o ambientales, superando las desigualdades entre los que viven en el centro y los que viven en la periferia. Los problemas de calidad de vida están presentes principalmente en la periferia y en los suburbios del Tercer Mundo. La calidad de vida implica entornos adecuados, acceso a servicios públicos básicos, espacios verdes, públicos, culturales, recreativos y de ocio, que permitan la socialización.

Cambios institucionales

Para que una propuesta de desarrollo sustentable pueda incorporarse efectivamente en las políticas son necesarias reformas estructurales en los niveles político, legal y social que permitan impulsar el cambio. Además de un cambio de valores y actitudes sociales respecto al medio ambiente, hay que atender a las instituciones vigentes, que pueden ser contradictorias con los enfoques de cambio social propuestos en una época determinada —posliberal (Eckersley, 1992), posmodernización (Inglehart, 1997), modernización reflexiva (Beck, 1994)— si no se produce una modificación en los esquemas normativos e institucionales.

Los gobiernos y las instituciones son agentes sociales muy importantes, pues son los encargados y legitimados para, en primera instancia, tomar decisiones según el sistema de democracia representativa. La realidad ha demostrado, sin embargo, que ante la ineficacia, la inacción o los excesos de los "legítimamente" encargados de la protección ambiental, la sociedad civil empezó a abrirse espacios y la legitimidad se vincula ahora al principio de afección, ampliando el espectro de agentes sociales que intervienen en la toma de decisiones. Los problemas ambientales globales afectan a aquéllos que viven en un lugar distinto a aquél donde se origina el riesgo, "socializándose" este último, y no necesariamente los beneficios. La sociedad del riesgo (Beck, 1994) obliga a modificar la comprensión actual de las instituciones, pues ni las normas jurídicas, con su pretensión de validez universal, conservan ese carácter de permanencia, generalidad o justicia.

Se habla de Estado verde, de ciudades verdes o ciudades sustentables, para referirse a estos cambios, que no son fáciles de establecer dada la inercia de desarrollo económico; además, implican la transición de un Estado liberal a un Estado verde democrático (Eckersley, 2004). El Estado liberal favoreció la concentración de la toma de decisiones en unos cuantos actores sociales, aquéllos con poder económico, expertos, o el propio gobierno, ignorando al conjunto de la sociedad y alejando a ésta de la toma de decisiones. La problemática ambiental, sin embargo, obliga a repensar los conceptos de democracia y legitimidad en los ámbitos internos e internacionales, por la afección o los riesgos latentes en una actividad. Implica también repensar conceptos como el de soberanía, pertenencia, afección por el carácter global, transfronterizo o transgeneracional de algunos problemas ambientales.

Las visiones sectoriales o fragmentadas con las que comúnmente se elaboran las políticas urbanas han provocado una inadecuada gestión urbana. La integración tiene que darse en dos niveles: en primer lugar, en la actividad de planificación del desarrollo urbano. La planeación urbana implica el diseño de ciudad que se quiere. La política del suelo tiene incidencia en la de vivienda, de transporte y en el conjunto de servicios públicos urbanos, por lo que si bien, sectorialmente es más fácil abordar una problemática, no tiene que perderse la visión de conjunto que implica la problemática ambiental. Por ejemplo, el problema del agua no es sólo un problema de abastecimiento y alcantarillado, sino que interactúa con la gestión de los residuos (contaminación de mantos freáticos y acuíferos), la contaminación atmosférica o la política del suelo, y tiene que ver con un enfoque de gestión por cuencas. En segundo lugar, la llamada integración de las decisiones, que implica la coordinación de las autoridades y órganos competentes, es un punto crítico en la efectividad de las políticas y acciones para proteger el medio ambiente. La difusión de responsabilidades y funciones es provocada por la inadecuada aproximación y sectorialización de la problemática urbana. El enfoque sistémico que permite conocer la interacción de los sistemas y subsistemas presentes en la ciudad favorece esta integración. La Agenda 21, propuesta en la cumbre de Río, fue elaborada con un enfoque sistémico; aborda el tema de la sustentabilidad urbana, del principio de subsidiariedad de las administraciones y la actuación en el nivel más cercano al ciudadano.

El rol de la autoridad local en la gestión urbana

La problemática ambiental urbana está localizada espacialmente, por ello la gestión urbana debe tener lugar localmente, aunque los niveles más altos de gobierno actúen complementariamente, atendiendo al principio de responsabilidad compartida.¹ Las aproximaciones locales o regionales son las adecuadas para resolver la problemática urbana y las autoridades locales juegan un rol importantísimo en el diseño de ciudades sustentables. Los problemas urbanos se relacionan con la forma de vivir de los ciudadanos, con el ordenamiento de los asentamientos humanos, con la planeación de los usos del suelo, el transporte, así como con los problemas más cercanos, como la gestión de residuos, el abastecimiento de agua y la calidad del aire o la necesidad de espacios públicos. En México, con una tradición centralizadora, se ha subestimado la función de las autoridades locales, atrayendo las funciones a niveles más altos para hacer más eficiente la actuación gubernamental, pero no todas las funciones deben ser realizadas por autoridades nacionales ni por el gobierno exclusivamente.

El artículo 115 de la Constitución General de los Estados Unidos Mexicanos establece que los municipios son la base de la organización territorial, política y administrativa, con personalidad jurídica y autonomía para gestionar su patrimonio; cuentan con potestad reglamentaria para regular "sus asuntos" y garantizar la participación "ciudadana y vecinal". Las funciones que realiza y los servicios públicos a su cargo son los que inciden directamente en la vida de los ciudadanos:

1. Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales.

2. Alumbrado público.

3. Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos.

]]> 4. Mercados y centrales de abasto.

5. Panteones.

6. Rastro.

7. Calles, parques y jardines y su equipamiento.

8. Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución; policía preventiva municipal y tránsito.

9. Los demás que las Legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socioeconómicas.

Pero también cuentan con las importantes funciones de zonificación y planificación del desarrollo urbano municipal, la participación en la creación y administración de reservas territoriales, en la formulación de planes de desarrollo regional, en la intervención en la regularización de la tenencia de la tierra, en la creación de reservas ecológicas y programas de ordenamiento, en los planes de transporte público, y en la autorización, control y vigilancia de la utilización del suelo. Con estas potestades, la solución de los problemas ambientales depende en gran medida de su actuación. Ahora bien, ya no sólo por razones técnicas o de capacidad no las ejercen, sino sobre todo financieras, porque aun cuando exista esta garantía constitucional, si no se produce una efectiva transferencia de recursos para costear estas atribuciones, son letra muerta. Este es un problema de efectiva descentralización (Westendorff, 2000).

Si no se produce la coordinación y cooperación con otros niveles gubernamentales, la mera atribución constitucional no es suficiente. Si bien los ayuntamientos pueden ejecutar actos dentro de su ámbito territorial, la planeación también puede ser regional, siguiendo el criterio de eficacia de la actuación administrativa, pero siempre desde estas instancias locales, por medio de figuras de coordinación regional o metropolitanas; de modo que no tenga lugar un proceso decidido desde arriba, sea desde los gobiernos estatales o desde el gobierno federal. Esto quiere decir que los municipios deben asumir sus atribuciones constitucionales y coordinarse regionalmente,² de modo tal que la excepción sea la actuación de un nivel superior cuando los fines sólo puedan ser alcanzados mediante la intervención de otros niveles de gobierno (principio de subsidiariedad).

La planificación urbano-ambiental

La sustentabilidad no se entiende de igual manera en los diversos ámbitos culturales; al mismo tiempo, las características específicas de un territorio son diferentes, de tal manera que los planes de desarrollo urbano-ambientales resuelven problemáticas específicas. Así, muchos planes urbanos centran su objetivo de sustentabilidad en la regeneración de zonas degradadas o recuperación de espacios públicos o áreas verdes, cuando éstos han sido abandonados. Ejemplos de esto lo constituyen el Plan Estratégico de Revitalización de Bilbao, la transformación de algunas zonas olvidadas y peligrosas de Valencia o la recuperación del entorno natural de Seúl. En ciudades del Tercer Mundo, la presión social en las ciudades es muy fuerte y va vinculada estrechamente a la ocupación territorial y los servicios que proporciona el medio ambiente, también se encuentran problemas de degradación ambiental que sólo cuando son muy notorios llegan a ser abordados. Las estrategias de desarrollo urbano sustentable, por lo tanto, son diferentes en distintos ámbitos.

Más allá de la coordinación, que es un tema recurrente en los estudios urbanos, la planificación urbana debe tener en cuenta cuestiones de equidad de género, ajustando los espacios, las actividades, el transporte, en suma, el funcionamiento de la ciudad, a las necesidades de una gran parte de la población, como las mujeres o los inmigrantes (extranjeros o internos), para los cuales debe ofrecer oportunidades de desarrollo y de movilidad; de tal manera que en esa eficiencia se incluyan criterios de justicia social.

Otro de los aspectos a considerar en la planificación de las ciudades debe ser la vulnerabilidad ante los riesgos generados en la propia ciudad o los globales que inciden en ésta, evitando futuros desastres ambientales o sociales. En México, una quinta parte de la población vive en zonas de alto riesgo a inundaciones y en la zona centro del país se concentra gran parte de los asentamientos humanos y las actividades económicas. La periferia de la Ciudad de México es una zona con alta vulnerabilidad social y ambiental, presenta problemas asociados a las variaciones climáticas, como deslaves, inundaciones o escasez de agua; además, muchas de estas áreas urbanas se encuentran sobre zonas de recarga de acuíferos, con una potencialidad contaminadora; pero también existe una interrelación con las zonas rurales. Todos estos factores deben incluirse en la planificación territorial, ambiental y urbana con una perspectiva integrada, y no a través de tres planificaciones diferentes y sin coordinación. Es una realidad que la política del suelo no está al margen de las ambientales.

Los procesos participativos

Un Estado democrático implica la toma de decisiones participativa. Hoy en día, la integración del medio ambiente en las políticas, en la toma de decisiones, en la vida cotidiana, obliga al cambio de muchas de las categorías normativas, de las funciones del Estado, de la consideración de la sociedad civil, del papel de la iniciativa privada, y más allá de la democracia representativa, empiezan a surgir demandas por una mayor inclusión, experiencias de gestión ambientales que ya no son exclusivamente realizadas por la administración y la necesidad de un replanteamiento de la modernidad, de los esquemas institucionales y jurídicos y de la actuación social.

Cobran vigencia conceptos como el de 'participación', 'información' o 'democracia'. Y surgen nuevos conceptos, como el de 'gobernanza', que ha permitido articular la legitimidad con la toma de decisiones, haciéndola radicar en el consenso de los agentes sociales. Así, la 'gobernanza ambiental' (Eckersley, 2004) se refiere a un sistema de gobierno participativo, que en el ámbito local encuentra un terreno fértil, ya que por su propia dimensión espacial se refiere a aquellos aspectos que afectan directamente a los ciudadanos y por lo cual se sienten motivados a demandar esta participación.

La gobernanza ambiental es congruente con el reconocimiento del status de ciudadanía, entendida como la cualidad de las personas de participar en la vida o asuntos públicos, que les conciernen (Rubin, 2002) y de la forma en que éstas construyen una imagen de la ciudad (Cuervo, 2005). De tal manera que se refiere a la existencia de espacios participativos y de decisiones consensuadas y aceptadas por sus destinatarios.

El principio democrático implica la descentralización de la toma de decisiones hacia el nivel que resulte más eficaz en el logro de la sustentabilidad urbana (subsidiariedad) y la participación de todos los afectados directa o potencialmente, haciendo radicar aquí la legitimación (ejercicio efectivo de la ciudadanía).

Si no existe un gobierno local facilitador o promotor de la participación ciudadana, ésta participación puede presentarse como una anomalía o una exigencia ante la falta de espacios participativos (movimientos sociales). La modernización reflexiva se orienta a que esta participación sea un proceso normal, y como quedó sentado en líneas anteriores, son necesarias reformas institucionales previas que garanticen el derecho a la información ambiental para poder ejercer los derechos ciudadanos.

Cambios culturales y sociales

Los factores culturales y sociales han sido elementos decisivos en la configuración de ciudades sustentables, tienen que ver con la orientación de los valores modernistas hacia pautas de conducta y consumo diferentes, más respetuosas con el medio ambiente. Las nociones de progreso, desarrollo y competitividad deben tomar otras características porque una ciudad puede ser competitiva y atractiva para la inversión, sin que necesariamente tenga que ser por razones económicas —que es una de las razones existenciales de la ciudad—, no hay necesidad de centrarse en la producción económica vinculada al uso de recursos naturales. La promoción de la ciencia y la tecnología ha representado una alternativa, lo que ahora está en juego ya no son sólo atracción de industrias, sino de eventos internacionales u otro tipo de actividades redituables, que exigen otros criterios, como espacios públicos, áreas verdes, espacios culturales, más allá de las consideraciones económicas de competitividad.

La conformación de una conciencia ecológica urbana que modifique la actual relación hombre-naturaleza y ciudad-naturaleza (Magnaghten y Urry, 1998), como parte de un mundo global, debe ser otro de los cometidos de la sustentabilidad urbana (Campell, 1996). Estas son propuestas comunes tanto del enfoque del desarrollo sustentable como de la ecología profunda, si bien en el primero se sobreentiende la satisfacción de necesidades humanas como paso previo que permita preocuparse de otro tipo de necesidades más existenciales, y en la segunda se ven características egocéntricas, situando al hombre como una especie más dentro del ecosistema; ambas llevan implícitas las cuestiones existenciales de "quien soy" y "hacia donde me dirijo" del ser humano, cuyas respuestas se perfilan desde los valores y exigencias que impone la ciudad en la que se vive o se desea vivir (Gore, 1993).

Desde que la ciudad es considerada como una experiencia compartida, se puso énfasis en la existencia de intereses comunes que son determinantes y que limitan o condicionan el cambio urbano. Estos valores son considerados como posmodernistas. La posmodernidad se entiende como aquella modernidad que tiene una mirada crítica de sí misma (Brand y Thomas, 2005), en la cual tres aspectos son objeto de crítica: la idea de racionalidad, particularmente de racionalidad instrumental desde un punto de vista científico; la idea de historia como un desarrollo lineal y coherente de la civilización, con postulados eurocéntricos, y la idea de progreso fundado en la confianza de la acción racional de la sociedad como productora, ella misma, de libertad, bienestar y autorrealización, por lo cual rechaza explicaciones con validez universal, al tiempo que pone en el debate los temas de la diversidad, la diferencia y la discontinuidad.

La ausencia de esa seguridad ontológica de que nos habla Giddens (1990), que coloca al ser humano en situaciones de incertidumbre y la desconfianza respecto a un mundo que ya no controla, hace vulnerables a los pobladores del mundo moderno; y las ciudades, estos espacios en donde se desenvuelven, dejaron de brindar esa seguridad (Beck, 1996) como consecuencia de la industrialización. Por eso, la ciudad sostenible es aquélla que es habitable y permite el desarrollo integral del ser humano.

Conclusión: la ciudad sostenible garantiza la inclusividad

Para el Programa Hábitat II del 2000, la 'ciudad inclusiva' es el lugar donde cualquiera, independientemente de la condición económica, del sexo, de la edad, de la raza o de la religión, puede permitirse participar productiva y positivamente en las oportunidades que la ciudad tiene para ofrecer; de tal manera que es comprensiva de todos los factores que en ella tienen lugar, incluyendo un acceso democrático a las fuentes de poder y de la toma de decisiones. De aquí derivan las propuestas de transporte o de urbanismo sostenible, la consideración de ciudades eficientes, competitivas o sostenibles. Este último calificativo es comprensivo de los anteriores y se traduce en aquellos planes de gestión urbana que incorporan un modelo social de ciudad a partir de sus características físicas y ambientales.

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¹ En México, desde la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (Semarnat, nivel federal) se está dando contenido a la sustentabilidad urbana, donde autoridades como la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (Profepa, de dudosa competencia para realizar estas funciones) certifica la actuación ambiental de municipios. Estas acciones se realizan sin la participación de los municipios, lo que muy factiblemente puede llevar al fracaso este tipo de políticas urbanas. Por otro lado, algunas ciudades con mayor capacidad implementan sus propias agendas locales. El énfasis de la actuación federal debe estar en el diseño de documentos marco y estrategias marco que permitan suplir la deficiencia técnica de aquellas entidades locales con menor capacidad.

² Por ejemplo, la Secretaría de Desarrollo Social del gobierno federal mexicano (Sedesol, encargada de la gestión del programa Hábitat) promueve un desarrollo regional y el ordenamiento del territorio para este fin. Como dependencia federal tiene mayores recursos y competencia planificadora, pero no monopoliza la ejecución, según lo expuesto. ¿Cual es la participación que tienen los municipios en esta planificación de su espacio? Los niveles superiores de gobierno (estatal o federal) deben garantizar un marco que permita que estos ejerciten sus facultades y fortalezcan el ámbito local de actuación.

Información sobre los autores

José Luis Lezama. Doctor en Ciencias Sociales con especialidad en Política Ambiental por la Faculty of Environmental Studies del University College London, en el Reino Unido. Actualmente es Director del Centro de Estudios Demográficos, Urbanos y Ambientales (CEDUA) de El Colegio de México y Director del Seminario Interdisciplinario sobre Estudios Ambientales y del Desarrollo Sustentable en la misma institución. Ha sido profesor visitante del Massachussets Institute of Technology (MIT) en el Departament of Air, Atmospheric and Planetary Sciences, donde coordinó el capítulo sobre política ambiental y análisis institucional en el México City's Air Quality Project, dirigido por el Dr. Mario J. Molina. Ha escrito los siguientes libros: Medio ambiente, sociedad y gobierno: la cuestión institucional, 2006; La construcción social y política del medio ambiente 2004; El medio ambiente hoy: temas cruciales en el debate contemporáneo, 2001; Aire dividido: crítica a la política del aire en el Valle de México, 1979-1996, 2001; Teoría social, espacio y ciudad, 1993, 1999, 2004; y Sociedad, espacio y población, 1990, El Colegio de México. Correo electrónico: jlezama@colmex.mx

Judith Domínguez Serrano. Profesora-investigadora del Centro de Estudios Demográficos Urbanos y Ambientales de El Colegio de México. Doctora en Derecho por la Universidad Autónoma de Madrid con la tesis La prevención y control integrados de la contaminación. Ha publicado el libro bajo el mismo nombre y varios artículos relacionados con medio ambiente urbano. Impartió clases en la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid y en Programas internacionales de cooperación con universidades mexicanas sobre temas jurídicos ambientales. Trabajó en la empresa pública del Ministerio de Medio Ambiente de España, que es la encargada de ejecutar el Plan Hidrológico Nacional Español y la Declaración de Impacto ambiental de la Unión Europea. Desarrolla actualmente las investigaciones "Vulnerabilidad y gobernabilidad del riesgo del sector agua en la Cuenca de México: hacia estrategias de adaptación" y "Política ambiental mexicana: aspectos jurídicos, sociales e institucionales". Correo electrónico: www.judithdominguez.tk