El uso o influencia de la investigación en la política: el caso de la evaluación de la educación superior en México

Jaime Moreles Vázquez

Profesor–investigador de tiempo completo de la Facultad de Pedagogía de la Universidad de Colima. Josefa Ortiz de Domínguez 64, colonia La Haciendita, 28979, Villa de Álvarez, Colima, México. CE: jaimemorelesvazquez@gmail.com

Artículo recibido: 18 de septiembre de 2009
Dictamen: 12 de marzo de 2010 ]]> Segunda versión: 25 de marzo de 2010
Aceptado: 5 de abril de 2010

Resumen

Enmarcado en la tradición de los estudios sobre el uso o influencia de la investigación, se presenta un trabajo sobre la relación entre investigación y política, a partir del caso de la evaluación de la educación superior. Los resultados muestran que en México la investigación educativa ha tenido cierta influencia en la agenda política, incluyendo argumentos y reorientando el debate correspondiente, e incluso modificando iniciativas y programas; a esto ha contribuido el tipo de investigación realizada, así como la alternancia o expansión de roles de académicos hacia los círculos donde se toman las decisiones políticas. En ese sentido, el reporte también expone rasgos de la interacción entre investigadores y funcionarios, a la vez que contribuye a la comprensión del uso de la investigación ponderando algunos de los elementos implicados.

Palabras clave: investigación, políticas públicas, toma de decisiones, educación superior, México.

Abstract

Within the tradition of studies on the use or influence of research, this paper presents work on the relation between research and policy, based on the evaluation of higher education. The results show that educational research in Mexico has influenced the political agenda, by including arguments and reorienting debate, and even by modifying initiatives and programs; contributing factors have been the type of research, as well as the assumption or expansion of academic roles into circles of political decision–making. The report also identifies traits of interaction between researchers and government employees, while contributing to the comprehension of the use of research by weighing some of the involved elements.

Keywords: research, public policies, decision–making, higher education, Mexico.

Para AN, AO, AS, F, NA, N, ON, OA, R, S y Z

Introducción: el estudio del uso de la investigación

El uso o influencia de la investigación es una temática de actualidad y de insoslayable pertinencia internacional (OCDE–CERI, 2004; OCDE, 2000; BM, 2000 y 1998); no obstante, se trata de un fenómeno poco estudiado. Como en otros tópicos sociales, existen más documentos de índole ensayística e incluso publicaciones estratégicas, que reportes de investigación sobre el tema.

Lo anterior ha generado que predomine un discurso de tipo normativo que a veces simplifica el fenómeno, promoviendo la utilización de la investigación en la toma de decisiones políticas, en la formulación y evaluación de iniciativas, e incluso en la modificación de ciertas prácticas. También se han generado expectativas un tanto infundadas respecto de la investigación, al grado de asumir su uso como el principal criterio para su promoción y evaluación.

Igual ha ocurrido en México, han tenido más difusión los textos que promueven el uso de la investigación educativa (OCDE–CERI, 2004; SEP, 2001), que aquellos que pretenden explicarlo. Se trata de un tema poco analizado, en el país habría alrededor de cuatro investigaciones y diez ensayos (Moreles, 2009a; COMIE, 2003; Maggi, 2003). Lo mismo sucede en Latinoamérica y en otras regiones del Tercer mundo, donde los proyectos se han concretado casi siempre al auspicio de organismos multinacionales como la UNESCO, organizaciones no gubernamentales (Iredale et al., 2004), o impulsados por centros de investigación (Carden, 2004). La mayor parte de los trabajos se han realizado en Canadá, Estados Unidos y Europa.

En las ciencias sociales la utilización suele ser conceptual y aunque se deriva de la investigación publicada en medios especializados y en modalidades alternativas (foros, entrega directa, etc.), se explica principalmente por la intermediación que se da entre ésta y sus usuarios potenciales. Al ser conceptual, el uso o influencia tiene marcadas diferencias respecto de otras disciplinas, principalmente por la naturaleza de la investigación, y porque sus resultados van filtrándose en el debate público (Biao y Shen, 2005; Florence y Martiniello, 2005; Carden, 2004; De Gier et al., 2004; Klobucký y Strapcová, 2004).

La investigación sobre el fenómeno comenzó en los año setenta (ISSJ, 2004); los temas más estudiados han sido los relativos a iniciativas de salud, seguridad, equidad y, en menor medida, a políticas educativas; también se han documentado las estrategias de acceso y selección de la investigación de grupos de usuarios, casos de uso de la investigación, estrategias instrumentadas para promover el uso (proyectos donde se involucra a los usuarios, seminarios...) y experiencias de expertos que participan en la política.

En lo concerniente al acceso, los estudios muestran las dificultades de los usuarios para discriminar y usar la investigación (Willinsky, 2003), pero también evidencian cómo algunos grupos construyen nexos informales con investigadores (Tydén, 1999). En los casos de uso, los resultados constatan que ha sido conceptual (Biao y Shen, 2005; Florence y Martiniello, 2005), permitiendo a los usuarios comprender mejor ciertos temas (De Gier et al., 2004; Iredale et al., 2004; Uherek, 2004). La utilización o influencia también ha sido evidente en la inclusión de la investigación en documentos estratégicos (Weiss, 2005; Ubaidullaieva, 2004; Maya, 1999).

Las experiencias de investigadores que participan en los círculos del poder observan una versión semejante al uso o influencia conceptual, ya que quienes alternan o expanden sus roles ayudan a configurar la agenda política. También hay evidencias de la reorientación de los intereses de los investigadores y la modificación de sus posicionamientos sobre los temas públicos (De Gier et al., 2004; Klobucký y Strapcová, 2004; Uherek, 2004). Otra cuestión sobresaliente se refiere a la cooptación, que representaría una de las modalidades del uso político de la investigación (Mbock et al., 2004), en el sentido de legitimar las políticas; es más, algunos autores sugieren que la investigación que cumple con estos objetivos es la que tiene más posibilidades de ser tomada en cuenta (Moncada et al., 2003).

En lo que respecta al estudio de estrategias de promoción del uso, se ha evidenciado que aunque los usuarios asumen la pertinencia de la investigación, su utilización en iniciativas y prácticas es precaria (Estébanez, 2004; Ginsburg et al., 2000); inclusive se han cuestionado los alcances de los proyectos impulsados por organismos multinacionales en países subdesarrollados (Iredale et al., 2004).

El estudio del tema ha ido desestimando las nociones lineales acerca del uso o influencia de la investigación, dejando incluso de asumir que se trata de una cuestión positiva. La preeminencia del contexto y de cada caso particular parecen apuntar a la imposibilidad de enumerar los elementos que lo favorecen u obstruyen; por esa razón, antes que promover el uso, es preciso investigarlos. Algunos elementos son: contexto político, etapas de transición y crisis pueden favorecer y obstruir el uso, igual ocurre con el tipo de régimen; especificidad del área en cuestión, debido a que la controversia varía principalmente por su importancia política y pública; características de los usuarios, receptividad, experiencia, opinión sobre la investigación; si se trata de investigación comisionada o independiente, quiénes la promueven, vinculación a priori con la formulación o modificación de iniciativas; existencia de mecanismos que fomenten la relación entre investigadores y usuarios; tipo de difusión de la investigación; naturaleza de los resultados, ya que las posibilidades de uso varían si se trata de conclusiones generales o de recomendaciones prácticas y medidas para llevarlas a cabo; entre otros.

Con base en los argumentos planteados, el estudio que se reporta partió del supuesto de que la relación entre investigación y política ha sido sutil, y por tanto el uso o influencia de la investigación en la toma de decisiones políticas y en la formulación y evaluación de iniciativas y programas ha sido indirecto; además la relación está determinada por las características de la investigación y el tipo de interacción, sea que ésta se haya generado desde los trabajos publicados o desde los vínculos promovidos por estudiosos y/o tomadores de decisiones políticas. Es importante mencionar que se tomó el caso de la evaluación de la educación superior como punto de partida para explorar y analizar tal relación. Ese tema sirvió como anclaje de la relación entre investigación y política.

En ese sentido, este análisis asume una definición ampliada de la investigación que comprende las nociones que los estudiosos tienen sobre el trabajo que realizan, el tipo de investigación y su audiencia potencial, así como los nexos promovidos con los funcionarios; además, la alternancia o expansión de roles y las vertientes del debate y los posicionamientos hacia las iniciativas de los años recientes que se identifican en el conocimiento publicado sobre la evaluación. Por su parte, la noción de política involucra iniciativas y programas en la materia, las respuestas que los funcionarios dan a los investigadores, la forma como seleccionan y reclutan expertos y, aunque se trate de influencias sutiles, la manera en que los estudios se toman en cuenta en la agenda pública.

Se construyeron dos categorías que dan cuenta de la naturaleza de la relación entre investigación y política, a la vez que muestran diferentes modalidades de uso e influencia de la investigación. Las características de la investigación exponen cómo se interesaron los sujetos en el tema de la evaluación, el tipo de estudio realizado y la audiencia potencial de sus resultados; estas cuestiones ofrecen información sobre la forma en que los entrevistados conciben sus actividades científicas, así como pautas sobre el alcance y propósito de su trabajo. El hallazgo principal parece ser que estos actores investigan pensando en la pertinencia social de su trabajo o incluso con la intención de incidir en políticas y prácticas educativas.

A su vez, los rasgos de la relación entre investigación y política comprenden la interacción que los sujetos entrevistados han promovido entre esas esferas, y muestran visos del uso o influencia de sus estudios como la reorientación del debate a partir de la inclusión de argumentos de la investigación y la alternancia o expansión de roles de investigadores; en sentido inverso, también se observa cierta indiferencia de la política hacia la investigación, e incluso una suerte de ritual del debate entre funcionarios e investigadores. Parece que, aunque sutil, hay influencia de la investigación en la política, y la interacción entre una y otra se ha dado principalmente mediante nexos informales.

Aproximación metodológica

El trabajo se realizó sobre la evaluación de la educación superior a modo de caso, debido a que se trata de un asunto relevante para la agenda educativa, como lo muestra su aparición en diversos documentos estratégicos durante las recientes tres décadas. La elección obedeció también a que el debate sobre el uso se originó y es más controvertido en los círculos de especialistas en evaluación que en los de otras áreas (ISSJ, 2004).

El trabajo que aquí se reporta se concretó en dos etapas que fueron desarrollándose de modo paralelo: análisis documental y entrevista a informantes clave. La primera consistió en la sistematización de los documentos publicados sobre la evaluación en cinco revistas nacionales (Revista de la Educación Superior, RESU; Revista Mexicana de Investigación Educativa, RMIE; Perfiles Educativos, RPE; Revista Electrónica de Investigación Educativa, REDIE; y Universidad Futura, RUF), siguiendo como criterios las temáticas (académicos, estudiantes, instituciones, programas) y su tipología (investigaciones, ensayos, reseñas); la actividad permitió identificar a los diferentes especialistas en la evaluación educativa, así como construir una radiografía numérica de la investigación publicada sobre el tema.

Posteriormente, siguiendo pautas del análisis del discurso, se revisaron a profundidad los 52 artículos publicados en la RESU (1972–2005); en esta parte del trabajo, y mediante algunas pautas del análisis del discurso, se indagaron las nociones sobre evaluación y se identificaron las posturas en el debate; también se ubicaron la filiación institucional de los autores y algunos de sus datos curriculares para constatar su participación en la toma de decisiones políticas.

En la segunda etapa se realizaron entrevistas con once sujetos, indagando la forma en que se interesaron en la evaluación, el tipo de investigación realizada y la promoción de vínculos entre investigación y política. Se utilizó la modalidad de entrevista a expertos, ya que se trata de especialistas en temas de la evaluación educativa, y la mayoría han fungido como asesores de dependencias gubernamentales, han sido funcionarios o han participado en grupos donde se han formulado y evaluado iniciativas, como se muestra en el cuadro 1.

Es importante mencionar que al principio del análisis de la información obtenida en las entrevistas se utilizó QSR–NUDIST 6.0, pero por la desconfianza en la automatización del proceso, se decidió trabajar a la antigua: transcribir, subrayar enunciados significativos, construir y reconstruir categorías, etcétera.

Al final de las entrevistas algunos sujetos solicitaron la transcripción de la charla, unos pidieron información sobre el uso que se le daría a sus argumentos, y con otros se tuvieron dos conversaciones; en general, al atender esas inquietudes se dio mayor consistencia a la información, concretando lo que en este tipo de trabajos se denomina member checking. A continuación se presenta una síntesis de los hallazgos del estudio siguiendo las etapas comprendidas en el trabajo y las categorías construidas para el análisis de la información; posteriormente se plantean conclusiones y algunas pautas para la agenda de investigación.

Resultados

Los resultados evidencian que en México hay una importante cantidad de documentos sobre el tema o acerca de tópicos relacionados como la acreditación, planeación, calidad, etcétera (367 en las cinco revistas: 174 en la RESU; 66 en la RMIE; 64 en la RUF; 43 en la RPE; y 20 en la REDIE). Además, el número de publicaciones seguramente es mayor, ya que los artículos casi siempre se asocian con libros, capítulos de libros o ponencias en memorias en extenso. Es preciso reiterar que en la investigación que se reporta se trabajó a profundidad sólo con 52 artículos de la RESU.

Como lo sugieren Carmena et al. (2000), una base de conocimiento como la que se ha ido construyendo en el país representaría un marco de referencia para el debate público sobre los temas de la agenda. La investigación educativa mexicana ha cumplido con esas funciones en los años recientes (Latapí, 2008 y 2001; Maldonado–Maldonado, 2005; Flores, 2004).

Si se tienen en cuenta los criterios mediante los que se sistematizaron los textos de la RESU, documento y tema, la información muestra que predominan los ensayos (31) sobre los reportes de investigación (14) y los documentos institucionales (7). Hay más textos sobre evaluación institucional (32) y de académicos (13), a diferencia de la evaluación de estudiantes (1) y de programas (3), que fueron las temáticas con menos textos publicados; los tres que complementan el total de 52 abordan la evaluación de modo general.

De alguna manera, la tipología de documentos estaría relacionada con la naturaleza del conocimiento generado. En ese sentido, al ser de índole conceptual o teórica (insumos de información), las repercusiones en el debate y en la agenda política de ese tipo de conocimiento habrían sido graduales y sutiles, como se observa más adelante. Por tanto, la investigación sobre la evaluación habría proporcionado orientaciones generales a las políticas mediante algunos de sus principales señalamientos: que la evaluación no está cumpliendo con los objetivos para los que fue promovida; ha operado bajo propósitos no declarados; ha sido más administrativa que académica; y que la forma para abatir esas complicaciones consiste en la implicación y participación de los evaluados en la revaloración de esos procesos (Moreles, 2009b).

Siguiendo la distribución por temas, el panorama de argumentos muestra que en la evaluación de estudiantes el grueso de los artículos —en las cinco publicaciones— expone experiencias de elaboración y aplicación de pruebas; sobre programas hay pocos trabajos y muestran experiencias y alternativas. En esos temas la controversia no es tan álgida y hay menos debate entre posiciones opuestas que la observada en la evaluación de académicos e instituciones. Los expertos en estudiantes y programas que fueron entrevistados relatan casos en donde la investigación reorientó iniciativas y/o programas (ver más abajo los fragmentos correspondientes de F y ON).

En el debate de la evaluación institucional y de académicos se observan algunas diferencias; por ejemplo, mientras que en la primera hay posiciones encontradas de promoción o crítica a las iniciativas, en la segunda los argumentos van hacia una misma dirección y se centran principalmente en la crítica, aunque también presentan alternativas. En este razonamiento habría que considerar que los autores de esos documentos son quienes padecen los efectos nocivos de tales iniciativas.

En la evaluación institucional el debate muestra dos posturas opuestas, una que promueve las políticas y que parte del supuesto de que hay crisis en la educación superior, y otra que critica los riesgos y presenta alternativas a los procesos de evaluación; si en la primera se parte de la crisis como argumento para la implementación de las iniciativas, en la segunda se asume que las políticas pretenden el control institucional y no la calidad educativa. Aun así, esas posiciones coinciden en algunos señalamientos, por ejemplo, los dilemas respecto de si la evaluación es administrativa o académica, o si ha sido para el mejoramiento o para la obtención de recursos.

En lo que concierne a los expertos en esos temas, están quienes no obstante sus posicionamientos críticos sobre iniciativas y programas públicos, participaron en la toma de decisiones políticas como funcionarios o como asesores de funcionarios (ver más adelante los casos de AS y OA y Z); y, además, están quienes aunque han sido representantes de organismos nacionales, no han desempeñado ese tipo de cargos en las dependencias gubernamentales (AN y AO, que junto con R son los casos que se exponen como ejemplos de la indiferencia y el ritual del debate como rasgos de la relación entre investigación y política). Las percepciones de esos y otros investigadores se exploran con más detenimiento en lo que sigue.

Fase de entrevistas, interacción entre ideas y decisiones

Características de la investigación

Los entrevistados comenzaron a investigar la evaluación educativa a partir de la constitución de grupos, la formación académica, principalmente en el posgrado, y el interés por problemas de la práctica y de la agenda política. El seguimiento de pautas grupales representa una característica de las comunidades científicas, ya que éstas determinan las actividades de sus integrantes (Bourdieu, 2005). En algunos casos el interés lo potencia la actuación de un sujeto preciso, una suerte de padrinazgo, y que además se encontraba relacionado con la toma de decisiones políticas.

NA: Había un grupo de la UNAM que estudió planeación educativa en París; me enganché con ellos a través del fundador del Centro de Planeación Nacional de la Educación Superior de ANUIES, en los 70; mi interés fue canalizado hacia la planeación y eso estudié en posgrado.

ON: Cuando me reincorporo a [institución] en 1993, el Rector expresó su interés en que se hicieran estudios sobre el posgrado; un compañero retomó esa iniciativa, yo me incorporé a ese grupo e hicimos varios estudios.

Además de interesarlos en los temas de la agenda, la interacción con esos sujetos posibilitó que los investigadores fueran considerados como interlocutores de asociaciones y grupos vinculados con dependencias gubernamentales; este tipo de relaciones son las que legitiman la alternancia o expansión de roles de investigadores.

La influencia de sujetos relacionados con la toma de decisiones políticas entrelazó los sectores académico y político, los contextos académicos y profesionales o los ámbitos teórico–prácticos de los asuntos en cuestión.

R: Hice mi tesis sobre la planeación y le pedí a [funcionario] trabajar en algo relacionado; luego me quedé de asesor de la SESIC y a él lo que le importaba era que los recursos fueran racionalizados, por eso me metí como planificador y me metí en la evaluación.

]]> N: A [funcionario] lo pasaron a la Dirección General de Planeación y me invitó; había un área de evaluación institucional y creamos una política, capacitábamos a grupos para que hicieran sus evaluaciones; después estudié el doctorado y mi tesis fue sobre evaluación institucional, que luego fue mi libro; al regreso fui coordinadora de evaluación institucional en la ANUIES, que no evaluaba, alentaba la evaluación; en esa época se crea la CONAEVA, que creó las primeras prescripciones para la evaluación institucional.

Aunque en algunos casos la investigación pionera sobre las temáticas de la evaluación se realizó como tesis para conseguir grados, no ocurrió como en otros contextos en donde esta circunstancia aisló a los investigadores de los temas de la agenda (Mbock et al., 2004). En México sucedió lo contrario, esos proyectos acercaron a los académicos a los grupos que establecieron redes con el gobierno y el interés prevaleció o se desarrolló a raíz de esos intercambios.

Además, un aspecto sobresaliente en los casos de R y N fue que sus tesis y su continuación posterior, influyeron en las políticas de evaluación de académicos e institucional de los noventa, respectivamente. El asunto que llama la atención es cómo a partir de la participación de terceros vinculados con la toma de decisiones, las actividades académicas individuales van institucionalizándose y llegan a sustentar iniciativas precisas.

Como se mostrará más adelante, otro de los elementos implicados en estos procesos es la oportunidad con que se da la formación de los sujetos, se difunden trabajos o se establecen nexos. En ese sentido, como el interés por la evaluación coincide con el desarrollo de las áreas correspondientes, parece entendible que quienes se especializaron se hayan constituido como referencias en el debate sobre el tema.

Asimismo, es importante destacar cómo se reorientan los intereses de los investigadores, ya que como en otras áreas de las ciencias sociales (Bourdieu, 2005), la investigación educativa es permeable a las influencias del exterior, principalmente por su naturaleza teórico–práctica; esto se observa en los casos donde el interés por la evaluación surge a partir de su pertinencia social y/o práctica.

AS: Cuando me incorporo en 1978 como investigador al [instituto], elijo las políticas educativas; entonces mi interés por la evaluación se da por la práctica; empiezo haciendo investigación que incida en las políticas, investigación aplicada; mi trabajo va de la mano con el diseño y evaluación de la política pública.

Z: Mi interés inició a partir de necesidades muy concretas; me encargaron el desarrollo de un sistema de evaluación de maestros; luego en el 76 fui nombrado Director de Planeación; así me metí a la investigación de tipo evaluativo.

Como sugieren algunos autores (Moreles, 2009b y 2009c; Carden, 2004; Gornitzka, 2003), quienes investigan pensando en la agenda política o en la práctica, consideran el uso potencial como parte de sus actividades; por esa razón, además de ceder ante las necesidades de terceros, modifican su audiencia potencial o los destinatarios de sus resultados, diversifican su difusión, promueven sus actividades e incluso desestiman la investigación desligada de problemas y actores concretos.

]]> AS: Empiezo haciendo investigación que incida en las políticas, que es distinta al ámbito académico puro. Veía que colegas míos hacían investigación muy teórica, con elementos importantes de crítica, pero alejada de las prácticas; la que yo realizaba estaba muy vinculada con los actores, porque yo participaba en los comités con rectores, directores de planeación; creo que esa investigación es muy importante y que difícilmente se puede realizar desde espacios académicos.

ON: Al mismo tiempo que hago investigación estoy como asesor en la Secretaría General de la Universidad, me invitaron desde 1996; a mí en lo personal me interesa más estar trabajando con la gente que estar en el escritorio haciendo artículos.

La audiencia potencial se deriva de la forma en que se eligen los temas y con el tipo de investigación realizada; cuando el estudio parte de un problema práctico, está constituida principalmente por los involucrados en el asunto; por otro lado, cuando se origina de inquietudes disciplinarias, son principalmente los pares o colegas. Aunque en el campo educativo esas posibilidades se traslapan, los investigadores que piensan en la pertinencia práctica de su trabajo diversifican los medios de difusión, así como su audiencia potencial.

Z: Hacía investigación aplicada dirigida a las autoridades del sistema educativo; además de los informes que les entregaba, me preocupaba por publicar para que llegara a los académicos; siempre estuve en las dos pistas, para el tomador de decisiones y para la comunidad académica.

F: Cuando publico en una revista son los académicos; cuando publico en ANUIES son los tomadores de decisiones, personal de las unidades de planeación y evaluación, secretarios generales y rectores; cuando publico en revistas como Educación 2001, mi interés son los profesores. Depende de dónde voy a hacer la publicación y a quién va dirigida, que lo logre se me escapa, pero sí tengo que pensar en la audiencia.

AN: Escribo para los profesores. Siempre encuentras interesados en hacer mejor las cosas; entonces escribo para los maestros o para funcionarios medios que pueden tener otra sensibilidad; hace rato me desilusioné del otro nivel, del Secretario, del Rector, creo que andan muy ocupados en otras cosas.

Como se observa, la diferenciación de la audiencia potencial representa un aspecto sobresaliente en los investigadores que pretenden incidir en los problemas investigados. Asimismo, también vale la pena destacar su desencanto hacia funcionarios de alto nivel, ya que este tipo de usuarios de la investigación no constituyen su destinatario principal.

La investigación que busca influir en los problemas estudiados tiene mayores posibilidades de hacerlo que la que no considera esta instancia como una de sus metas; además, esa idea representa un acicate para los académicos, ya que consideran que su trabajo es pertinente (Brunner, 1993) y que puede contribuir a mejorar las políticas o las prácticas educativas.

]]> AN: Me interesa conocer y dar a conocer experiencias de intervención; dar cuenta de qué se está haciendo y de qué otras maneras se podría hacer.

OA: Siempre me ha interesado eso, o sea, crear trabajos para alimentar archiveros, ¡es vivir muerto! Un punto central es poder incidir, generar una repercusión que permita que las cosas se hagan un poco mejor.

ON: En la medida de lo posible, una de nuestras preocupaciones era incidir en las políticas, no solamente hacer estudios descriptivos y pues a ver quién los lee, sino que sirvieran para impulsar innovaciones y corregir problemas.

F: Me di cuenta que el examen no estaba elaborado con los estándares mínimos de confiabilidad y validez, y estaba determinando la vida de miles de estudiantes; me parecía una responsabilidad mejorarlo. Hicimos uno que ahora se utiliza en muchas universidades. Posteriormente se me pidió que trabajara en la evaluación del personal académico; era un instrumento malhecho, inequitativo y poco confiable, de puro sentido común, además lo determinaba Hacienda; pensé, es un sistema que comete muchas injusticias y me puse a trabajar en el sistema de estímulos de la universidad a la que estaba adscrito.

El trabajo impactó en la forma como se siguió conformando o trabajando, porque hubo personas que se interesaron y que eran tomadores de decisiones, el Secretario General de la universidad; se hizo un cambio que seguramente se hubiera hecho de otra manera si no estuviera nuestro trabajo previamente publicado.

Como parte de la investigación que busca influir en la práctica, la diferenciación de la audiencia o en la identificación de un usuario preciso de algún modo implica la confluencia entre intereses de investigación y de necesidades de información de algún grupo; esto propicia condiciones para que se le tenga en cuenta.

Cuando los estudiosos tienen vínculos con algún grupo de usuarios, adaptan sus programas de investigación. Esto se explica porque aunque sean renuentes a los planes preestablecidos (Carden, 2004), la participación en los órganos de decisión modifica sus intereses e incluso algunas de sus posiciones respecto de los temas de la agenda.

De acuerdo con lo observado, el interés por el tema de la evaluación educativa surgió a partir de la formación académica, la constitución de redes que establecieron nexos con los grupos en el poder, las inquietudes de investigación que se derivaron de la práctica e incluso desde los temas relevantes de la agenda. Asimismo, se observa que la investigación realizada por los entrevistados fue pionera en las diferentes áreas, por lo que ocuparon un lugar referencial en el debate sobre la materia. La coincidencia de esos elementos favorece la interacción entre las agendas científica y política.

Finalmente, un aspecto sobresaliente estriba en la intención de los investigadores de influir en los problemas analizados; esta cuestión forma parte de las racionalidades o procesos de significación de la actividad científica y se encuentra relacionada con el uso potencial de la investigación.

La información de esta categoría proviene de investigadores que han sido asesores de funcionarios o incluso han desempeñado esos cargos, así como de aquellos que sólo se han ocupado de sus actividades académicas. Los entrevistados a veces traen a cuenta experiencias no directamente relacionadas con la evaluación, pero que dan pautas para apreciar la interacción entre investigación y política; los rasgos de la relación son: la indiferencia, el ritual de la búsqueda del debate, la reorientación del debate y la alternancia o expansión de roles.

Z: Hay lugares donde no hay estudios sólidos y las decisiones no tienen en qué apoyarse, otras veces sí hay y no los toman en cuenta; no es raro que las autoridades ignoren los trabajos, ignorar en el sentido activo, no que no los conozcan sino que los menosprecian.

R: Los políticos se ríen de los académicos, no les hacen caso, no existe una toma de decisiones informada o asesorada por académicos, se apoyan en la estrategia política, según las reglas del poder.

AS: En la ANUIES los rectores lo asumen de manera diferente; hay quienes no se interesan en absoluto, porque andan en otra pista; pero hay otros que sí los consideran; por decir algo, la evaluación de los programas, el sistema de evaluación. Han tenido menos impacto en los tomadores de decisiones de la SEP, porque ellos tienen sus propios asesores e investigaciones; no tengo la certeza pero sí presumo que incluso ésas no han sido tomadas en cuenta, a veces por la posición crítica de los estudios.

Lo relatado no se trata de un asunto exclusivo de México, hay contextos en donde los gobiernos cuentan con recursos para financiar investigación sobre los asuntos que les competen, pero casi nunca los utilizan (De Gier et al., 2004; Uherek, 2004); incluso se denuncia que estos mecanismos se emplean para legitimar decisiones políticas (Mbock et al., 2004).

Los mismos entrevistados manifiestan que los funcionarios están poco interesados en lo que dice la investigación sobre los temas de la agenda. Por esa razón, la indiferencia es evidente también en los casos de quienes la han promovido recurriendo a funcionarios precisos.

AN: He mostrado el trabajo que estoy realizando para señalar la necesidad de conocer más sistemáticamente qué está pasando a nivel nacional. Estando en [tal organismo] me acerqué a [tal funcionario], nunca contestó; creo que sí apoya pero a gente muy cercana a él. Fui a tocar todas las puertas posibles; en algunos casos, particularmente en educación básica, sí encontré una respuesta; en la educación superior no hubo la respuesta que yo esperaba, hubo el ofrecimiento de realizar investigación pero no se concretó. Siempre hay vínculos, pero son contactos personales; por ejemplo, se hizo una comisión para hacer un seguimiento de la reforma en la secundaria, cuyo trabajo quedó inconcluso porque vino el cambio de sexenio.

Sobre las posibilidades de uso que propician los cambios en el gobierno hay argumentos encontrados, por un lado se sugiere que actúan en contra de los nexos construidos (De Gier et al., 2004), aquí se inscribiría lo señalado por AN; por otro lado, se sostiene que la transición política y los momentos de crisis pueden ser propicios para que la investigación sea considerada y que incluso se utiliza para lograr consensos (Klobucký y Strapcová, 2004). Lo que sí puede asumirse es que la solidez de la investigación no garantiza que sea tomada en cuenta, pues parece que los determinantes serían las afinidades personales.

Además, la indiferencia es más evidente en los casos en donde la investigación manifiesta posicionamientos críticos porque los grupos en el poder de antemano los colocan como voces pequeñas e imperceptibles (Merton, 2002), desestimando a sus representantes como posibles interlocutores. Ignorar en sentido activo como apuntaba Z.

En algunos estudios la indiferencia se explica desde la escasez de tiempo que tienen los funcionarios para acceder a la investigación, aunque reconozcan su pertinencia (Estébanez, 2004; Cacho et al., 2003), arguyendo que su tiempo se consume en reuniones y problemas urgentes (Tydén, 1999). Por razones como ésa algunos investigadores desestiman a priori la posibilidad de influir en la política.

De acuerdo con lo planteado, la indiferencia se da sin importar que haya estudios sobre los temas de la agenda y que los mismos investigadores los promuevan con los funcionarios. Además, la falta de institucionalización de mecanismos para la vinculación entre investigación y política, explicaría la preeminencia de las relaciones informales y las negociaciones políticas, como lo apuntan algunas referencias para el caso mexicano (Cabrero, 2000).

Otro de los rasgos de la relación es el ritual de la búsqueda del debate, que consiste en que los funcionarios propongan a los investigadores discutir acerca de algún tema o iniciativa, previa recepción de alguno de sus estudios.

R: Le llevé el libro al Subsecretario; luego me lo encontré, hasta lo miré con pena, híjole, le di el libro a este cuate, quién sabe qué ha de pensar; le eché un ojo a tu libro, tú tienes un problema, crees que todas las universidades son como la tuya; enseguida toda la parafernalia de las tarjetas; si el secretario te va a llamar, yo te aseguro, porque trabajé en esa oficina, que cuando quieren encontrar a alguien lo encuentran; vas a venir porque yo quiero hablar contigo. Qué bueno, ¿no?, aunque me regañe, aunque pueda demostrarte que estás equivocado.

AO: ¿Sabes lo que me dijo a mí [tal funcionario] del libro azul?, ya leí tu libro, y por supuesto que estamos en desacuerdo, cuando quieras nos sentamos a discutirlo; nunca nos sentamos, ¿por qué?, porque ahí no hay razón, hay posturas.

Vínculos que sólo producen simulación del debate han llevado a los investigadores a denunciar la opacidad de los criterios seguidos por el gobierno para archivar, citar o responder a la investigación sobre temas públicos (Klobucký y Strapcová, 2004). Por eso, aunque es una forma de indiferencia, el ritual... representa un aspecto sobresaliente de la relación, como un espacio marginal para las voces críticas. Y, a reserva de quedar en el anecdotario, serviría para la desestimación de académicos como interlocutores de las dependencias gubernamentales, que fue lo que ocurrió con los casos de AN, AO y R, aunque el último fue asesor de la Secretaría de Educación Pública antes de que ocurriera la situación relatada.

Otro de los rasgos de la relación entre investigación y política consiste en la reorientación del debate público; esta característica habría fungido como un paliativo a la indiferencia, y quizás sentaría el precedente para vínculos posteriores entre investigadores y funcionarios. La reorientación... se aprecia principalmente en la inclusión de argumentos de la investigación en documentos oficiales; su utilización en la modificación de iniciativas y programas es muy precaria.

AN: En el diseño de políticas no me atrevería a decir que mi trabajo ha impactado, creo que junto con el mío muchos otros han señalado problemas y han tenido efectos parciales; por ejemplo, en el Programa de 2001–2006 se reconocen los efectos que han causado los programas de estímulos y se reconoce la necesidad de modificarlos, aunque no se ve que hayan hecho mucho caso, y eso que cada vez hay más trabajos que muestran sus efectos dañinos. Esas iniciativas fueron señaladas como un mecanismo para mejorar la calidad, doce años después se reconoce que también buscaban resarcir la situación económica; me parece que este reconocimiento, aunque parcial, sí habla de señalamientos que hemos hecho respecto a dobles discursos y en mostrar los propósitos no cumplidos.

ON: Una de las críticas al Conacyt fue que el padrón sólo estaba orientado a programas de investigación, entonces, tratando de remediar esto, plantearon que se abriría a programas profesionalizantes, en ese sentido se supone que era una rectificación de la política, pero tampoco ha tenido mayores éxitos.

Es relevante aclarar que la investigación que ha promovido estos matices en el discurso oficial no fue la que pretendía impulsar tales iniciativas sino, más bien, la que se centró en señalar sus omisiones y efectos nocivos. También es importante tener en cuenta que en la elaboración de documentos oficiales participan investigadores e incluso a veces son ellos quienes los redactan y evalúan; por ende, la reorientación... representaría una forma de autorreconocimiento de la investigación desde el poder, y su mérito radicaría en haber conseguido espacios oficiales para tratar de reorientar el debate sobre los temas públicos.

La reorientación... representa un aspecto relevante en el análisis del fenómeno del uso de la investigación. En este rasgo parece que no interfiere la posición de los estudiosos respecto de las iniciativas, ya que han sido precisamente las posturas críticas las que han sido recogidas en documentos oficiales. Con base en lo planteado, la investigación educativa sobre algunos temas de la evaluación habría concretado uno de los propósitos de la investigación social, en el sentido de iluminar los problemas y/o reorientar el discurso oficial sobre éstos.

Como rasgo de la relación, en la alternancia y expansión de roles de investigadores que participan en la toma de decisiones políticas se conjugan la reputación del investigador, la posición que asume sobre los temas de la agenda y las recomendaciones personales entre académicos y entre éstos y los funcionarios; además, habría que agregar el precedente de la reorientación... para legitimarla y el ritual... para desestimarla. Es preciso recordar que se entrevistaron sujetos que han desempeñado puestos de asesores o de funcionarios de la SEP, y de integrantes de la ANUIES, el INEE y el Ceneval.

La alternancia... es quizás la evidencia más palpable del vínculo entre investigación y política, y para algunos de los entrevistados representa la oportunidad más importante para la influencia o uso de la investigación, aunque también hay experiencias que relatan la esterilidad de este tipo de interacciones.

Como se mencionó, que los sujetos fueran los pioneros en el trabajo sobre el tema hizo que en el mediano plazo se constituyeran como referencias en el debate; esa labor también es perceptible en la constitución de foros, la conformación de equipos y, en alguna medida, en la configuración de la agenda y la formulación de iniciativas.

Z: Cuando la ANUIES volvió a impulsarlo no tenía éxito, a las universidades no les interesaba; el hecho de que mi institución sin apoyo de ANUIES lo hubiera hecho llamó mucho la atención. Entonces, cuando se hizo el Plan Nacional de Desarrollo de la Educación Superior, en el 78, me invitaron a participar y desde ese momento establecí relación con la ANUIES y con la Secretaría; hubo una participación muy fuerte de mi institución y de mí en lo particular en esos trabajos; esa circunstancia hizo que en el momento en que empezaron a tomar fuerza a nivel nacional estuviera en una buena posición para ser tomado en cuenta.

]]> F: Antes de que naciera el Ceneval, a los pocos especialistas se nos solicitó que fuéramos al Educational Testing Service; creo que estoy en esta posición por mi trabajo académico. El Ceneval fue creado en 1994 y quien estuvo a cargo me conocía por mis trabajos y me invita a formar parte de los asesores externos. Ahí conformamos el examen único e hicimos el primer manual para las evaluaciones de gran escala. Mi apuesta siempre ha sido especializarme; es un área de poca competencia, una gran cantidad de gente que se dedica a la evaluación, o lo ha hecho por primera vez, o lo hace por intuición.

Además de los elementos mencionados, un argumento sobresaliente para que la investigación pueda ser tomada en cuenta lo representa la oportunidad con que los investigadores discuten y presentan resultados sobre los temas públicos o bien la interlocución oportuna con funcionarios o con sujetos que tengan nexos con los círculos en el poder. A estas cuestiones se les identifica como parte de la buena difusión de la investigación (Carden, 2004), debido a la identificación de destinatario preciso y a su atención a los temas de la agenda.

Los nexos informales actúan cuando la experticia y reputación no son suficientes para que un especialista sea convocado a participar en los círculos donde se toman las decisiones, pero no porque no la posea, sino más bien porque los funcionarios desconocen su trayectoria. Cuando esto ocurre, recurren a quienes ya conocen.

S: Es una historia que no la sé a ciencia cierta, hay muchas negociaciones que no son tan claras; yo escribí ese artículo y tuve mucho contacto con [investigador]; entonces infiero que a través del artículo los investigadores me empezaron a ubicar; curiosamente en ese momento se empiezan a dar las primeras iniciativas para fundar el grupo y así como te la estoy platicando, estoy en una reunión y entra una llamada de un funcionario y me dice que quiere que yo sea el representante. Yo no lo conocía, alguien le habló de mí, supongo que fue [investigador] . A mí me llama la atención porque me ha pasado que a través de los artículos me llaman a hacer trabajos, lo cual es muy buen aliciente porque quiere decir que mi trabajo lo están tomando en cuenta, porque no pertenezco a ningún grupo de investigadores consolidados; creo que llegué a través de mi trabajo.

Los nexos informales se dan también en los casos donde investigadores que ya expandieron sus roles reclutan a sus colegas. En esas situaciones la postura de los estudiosos sobre las iniciativas no resulta un factor preponderante. Esta suerte de legitimación entre pares surge del conocimiento que tienen los sujetos que ya participan en la toma de decisiones políticas de las áreas en que son especialistas, y en las que por lo tanto conocen a sus colegas y a menudo son más receptivos con la investigación (Klobucký y Strapcová, 2004). Además, los académicos que recomiendan a sus colegas suelen ser quienes promueven y evalúan los proyectos de investigación comisionados desde el gobierno (Uherek, 2004), construyen redes y forman grupos alrededor de las dependencias o asociaciones a las que pertenecen o, cuando menos, establecen vínculos que luego se vuelven perdurables en la comisión de trabajos o en la consulta para diferentes proyectos públicos.

En ese sentido, en México la alternancia... legitimada por los colegas que ya están vinculados con la toma de decisiones políticas representaría una versión semejante al padrinazgo, y es efectiva puesto que parte del conocimiento de los dos mundos.

AS: A un colega de [tal institución] lo invitaron a ocupar la Secretaría Académica de la ANUIES, un amigo personal; entonces me invita al equipo de trabajo para coordinar el proyecto nacional; es en el momento en el que yo había sido muy crítico del PROIDES, pero me dice, no, vente para acá, es muy importante, vas a conocer la realidad, vas a tener relación con las universidades, porque yo hago investigación sobre las universidades, pero no tenía la relación con el campo; allá cambió mi panorama; yo sigo siendo asesor de la ANUIES. Fue por invitación personal, pero obviamente yo investigaba esos proyectos; entonces, cuando me dice, vente a coordinar el seguimiento del PROIDES, dije, aquí yo tengo la materia prima para ver cómo se trabajan los proyectos, entonces trabajé durante dos años y medio, hasta que se pasó a una nueva fase con el Programa para la Modernización Educativa y estuve trabajando en la evaluación del programa.

Como se adelantó, en contextos en donde no hay relaciones institucionalizadas entre investigación y política, el criterio que determina la alternancia... es la legitimación entre pares. Asimismo, la postura de los investigadores no parece determinante. Un aspecto llamativo estriba en que los sujetos que alternaron o expandieron sus roles afirman hacer investigación que se relaciona con los actores educativos y con los temas de la agenda.

El esquema 1 expone una representación global de los hallazgos del estudio. En la parte superior se observa la relación analizada, escoltada por las categorías construidas. La relación es interactiva, puesto que así como los intereses de estudios se ven afectados por la agenda política, y por los vínculos de algunos académicos con tomadores de decisiones, también se observa que la investigación ha reorientado el debate público e incluso ha promovido ciertas modificaciones en programas e iniciativas. Sin embargo, en la relación persisten rasgos como la indiferencia y el ritual del debate, que coinciden con el grueso de los hallazgos de los estudios sobre el fenómeno.

Conclusiones

El trabajo reportado analizó la relación entre investigación y política, valorando la influencia que ha tenido la primera en la formulación y evaluación de iniciativas y programas en la materia. Se tomó el caso de la evaluación de la educación superior como punto de partida, debido a su pertinencia para las agendas científica y política.

La investigación combinó el análisis documental con la entrevista a expertos; esas fases se desarrollaron de modo paralelo. La primera permitió la identificación de los especialistas, la construcción de una radiografía numérica del conocimiento publicado sobre la evaluación (temas, tipo de texto) y la configuración de un panorama del debate que luego fue útil en el desarrollo de las charlas con los expertos.

Para el análisis y exposición de los hallazgos se construyeron dos categorías. Las características de la investigación mostraron cómo los sujetos se interesaron en el tema de la evaluación durante su formación académica, o bien, mediante vínculos con algunos tomadores de decisiones políticas, o con colegas relacionados con dependencias gubernamentales. Asimismo, los entrevistados mencionaron que el tipo de investigación que realizan es de naturaleza aplicada, y que se desarrolla buscando incidir en los problemas analizados; en ese sentido, los expertos entrevistados a menudo difunden sus resultados pensando en su audiencia potencial.

Cuando participan en la toma de decisiones políticas, los investigadores reorientan sus intereses de estudio, y fortalecen sus ideas respecto de que su trabajo es pertinente para la práctica y la política educativa. Desde luego, esto no garantiza que sus resultados se tengan en cuenta al momento de tomar decisiones o que se utilicen en la formulación y evaluación de iniciativas. Como se apuntó, la agenda también contribuyó a la reorientación de los intereses de algunos investigadores, que a la vez que conformaban grupos de especialistas fueron estableciendo nexos con tomadores de decisiones políticas.

El uso o influencia también se constata en el reconocimiento que hacen tomadores de decisiones políticas del rol que ha tenido la investigación en el debate de la agenda educativa. No obstante, en los rasgos de la relación también se observan casos de indiferencia de la política hacia la investigación, incluido el ritual del debate entre funcionarios e investigadores.

La indiferencia se da sin importar que haya estudios sobre los temas de la agenda y que los mismos investigadores los promuevan. El ritual... sólo queda en el anecdotario y es útil para la desestimación de académicos como interlocutores de las dependencias gubernamentales; aun así, muestra que algunos funcionarios tienen presentes los señalamientos de la investigación sobre determinadas iniciativas. En la reorientación... parece que no interfiere la posición de los investigadores, ya que las posturas críticas son las que han sido recogidas en documentos oficiales; igual ocurre con la alternancia o expansión de roles, que implica además una suerte de legitimación entre pares.

El trabajo corrobora, además, una de las conclusiones principales de la investigación sobre el tema, que consiste en la implicación de varios elementos. Las características de la investigación realizada, así como la oportunidad con que se dieron los nexos informales, la formación de los expertos, entre otras cuestiones, parecen ser los que favorecieron la interacción observada. Los elementos que tendrían menor peso son la presión y la controversia sobre los temas y, en algunos casos, la postura de los investigadores.

Si se toman en cuenta los documentos publicados sobre la evaluación, se valoran los señalamientos de la investigación sobre las iniciativas y se asumen los argumentos de los entrevistados, puede conjeturarse que la influencia de la investigación en la política es notable y representa un objeto de estudio fecundo.

Por tanto, ante de la precariedad del uso o influencia de la investigación, no obstante su pertinaz promoción, sería interesante investigar si existe desfase, tanto en investigadores como en tomadores de decisiones, respecto de lo que piensan y lo que hacen para vincular investigación y política; por ejemplo, se tienen los supuestos de que los investigadores consideran que su trabajo es pertinente para la práctica, pero falta corroborar qué hacen para hacerlo disponible; por su parte, los funcionarios reconocen que el estudio sobre los temas de la agenda es relevante, pero falta confirmar por qué son indiferentes a los señalamientos de la investigación.

Por último, vale la pena reiterar algunas de las acciones que siguen los investigadores preocupados por el alcance de su trabajo: se interesan por los temas de la agenda, ceden ante las necesidades de terceros, dirigen sus resultados a un usuario preciso, difunden su trabajo por canales alternativos y sugieren medidas para atender los señalamientos de la investigación.

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Nota

Nota: El presente trabajo se culminó durante la retención del autor en la Universidad de Colima (1 de julio de 2009 al 30 de junio de 2010), auspiciada por el Conacyt (convocatoria Apoyos complementarios para la consolidación institucional de grupos de investigación, 2009, expediente 116716).