La membresía de México en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas

The membership of Mexico in the United Nations Security Council

Guadalupe Vautravers-Tosca y Agenor González-Valencia

Universidad Juárez Autónoma de Tabasco, México. Correo electrónico: vautravers2000@hotmail.com, agenor15@hotmail.com

Recepción: 14 de mayo de 2010.
Aprobación: 15 de junio de 2011.

Resumen

El propósito de esta investigación es analizar, desde las perspectivas histórica y jurídica, las cuatro participaciones de México en el Consejo de Seguridad del máximo foro universal. En particular, los beneficios y costes que los gobiernos mexicanos han recibido, como es el reconocimiento a nivel universal de que el país contribuye en forma activa a los esfuerzos en favor de la prevención, solución de conflictos y amenazas a la paz, así como el deterioro temporal de la relación bilateral con algunos miembros permanentes del Consejo, en especial, Estados Unidos de América, durante el bienio 2002-2003. Los periodos para los cuales nuestro país ha sido elegido como miembro no permanente son: 1946; 1981-1982; 2002-2003 y 2009-2010.

Palabras clave: participación de México, Consejo de Seguridad, Naciones Unidas, costes y beneficios.

Abstract

The intention of this investigation is to analyze, from the historical and legal perspective, the four participations of Mexico in the Security Council of the highest universal forum. In particular, the benefits and costs that Mexican governments have received, such as the recognition at universal level that the country contributes in active manner with the efforts in favor of prevention, and solution of conflicts and threats for peace, as well as, the temporary deterioration of the bilateral relation with some permanent members of the Council, especially, the United States, during the 2002-2003 period. The periods for which Mexico has been chosen as a nonpermanent member are: 1946; 1981-1982; 2002-2003 and 2009-2010.

Introducción¹

La Organización de las Naciones Unidas es la única instancia de carácter universal con la misión de mantener vivos y hacer valer los principios que son columna vertebral del orden internacional. Estos principios, prescritos en los artículos 1 y 2 de la Carta de San Francisco (ONU, 2005), también se encuentran establecidos en el artículo 89 fracción X de nuestra Constitución, y son la guía fundamental de la política exterior del país. Asimismo, la citada organización es el eje principal y punto de referencia para el avance y la codificación de múltiples normas entre las que se encuentran las relativas a los derechos humanos, el desarrollo sustentable, la lucha contra la delincuencia organizada transnacional, las investigaciones sobre el sida, la protección de los niños, el progreso de la mujer y el desarme.

Aspectos generales de la participación de México en las Naciones Unidas

Autores especializados en el tema, como Jorge Eduardo Navarrete (2006, 2008a, 2008b: 235-263), Arturo Sotomayor (2008), Gustavo Vega (2008), Rosario Green (1995: 9-31) y Olga Pellicer (1995: 32-46), destacan la intensa actividad de México en el marco de las Naciones Unidas en general y del Consejo de Seguridad en particular, donde promovió varias iniciativas en materia de desarme, en especial, de las armas nucleares; procuró la solución de los conflictos por medios pacíficos; colaboró en la codificación y el desarrollo progresivo del Derecho Internacional; promovió el desarrollo económico y social de todos los países, y contribuyó a fortalecer el sistema internacional de protección en materia de derechos humanos. En fin, un gran desempeño en el seno de la organización mundial.

Olga Pellicer señala que el interés de México en las Naciones Unidas va más allá de una cuestión de principios. La organización desempeña un papel importante para adquirir prestigio que contribuye a mejorar la imagen y legitimidad de México en el mundo; para mejorar su capacidad negociadora en asuntos bilaterales, principal aunque no únicamente con Estados Unidos, y para construir las alianzas y los entendimientos que son fundamentales para posicionarse en la política internacional del siglo XXI (Pellicer, 2008: 210).

La participación anual de los presidentes y de los secretarios de Relaciones Exteriores mexicanos en el inicio del periodo ordinario de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas, siempre ha sido difundida en los medios de comunicación de México, sobre todo, se publica lo relevante de los discursos que pronuncian, ya que es la postura del gobierno de México ante la comunidad internacional, en donde opinan sobre todos los asuntos de la agenda de la organización y además proponen temas para su análisis y discusión, tales como la defensa del Derecho Internacional, el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, el respeto a los derechos humanos, así como la promoción del desarrollo económico y social.

Cuando México fue invitado a participar en la creación de la Organización de las Naciones Unidas, envió un proyecto donde quedaron claramente expuestas las doctrinas Carranza y Estrada. En dicho documento —donde el gobierno mexicano reaccionó al elaborado en las reuniones de los representantes de los países impulsores de la organización, llevadas a efecto en Dumbarton Oaks— se buscaba la inclusión de los siguientes principios: integridad e independencia política, la no intervención en asuntos internos de otros Estados e igualdad de jurisdicción entre nacionales y extranjeros. Estos principios quedaron incluidos en la Carta del organismo universal, en el cual nuestro país ha tenido participación destacada y prestigiosa. Por tal motivo, resultó relevante la abstención de México, junto con otros catorce Estados, cuando se votó la inclusión de la regla de la unanimidad por parte de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, o sea, el derecho de veto, toda vez que se dudaba de la capacidad de dicho órgano para cumplir con su responsabilidad primordial en el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. En esta Conferencia de San Francisco, México formó parte de un grupo especial de diez países que elaboraron los reglamentos y las funciones de todos los órganos de las Naciones Unidas. Simultáneamente, la participación mexicana en las Naciones Unidas continuó en defensa de los postulados de su política exterior. Desde el momento de la creación de ésta, el gobierno de México ha dado todo su apoyo a la organización, con lo que fortalece su propia política exterior. Una clara muestra de lo anterior fue la aceptación de México, en octubre de 1947, de someterse a la jurisdicción de la Corte Internacional de Justicia (SRE, 1985: 281-284).

La organización que estamos creando requerirá armas, aeroplanos, tanques y buques de guerra. Sin embargo, si lo que queremos realmente es una seguridad y una paz permanentes, debemos crear una fuerza espiritual tan efectiva como esas fuerzas materiales, basada en la confianza y el respeto mutuos de todas las naciones, grandes y pequeñas. Es responsabilidad de las naciones pequeñas contribuir de todas las formas posibles al mantenimiento de esa solidaridad esencial entre Estados Unidos, la Unión Soviética, la Gran Bretaña, Francia y China. Las naciones pequeñas no amenazan la paz, una fuerza moral, invisible pero formidable, está de su lado. Ellas viven bajo la sombra protectora de sus propios sacrificios y de otras contribuciones a la causa del bien. Ellas representan las más altas aspiraciones de justicia, y son constructoras de la fortaleza del derecho. Es por ello que nosotras, las naciones pequeñas, nos encontramos aquí, no por razones de una fuerza militar que no poseemos ni en virtud de una contribución que pudiera ser poderosa para garantizar la paz, sino por nuestra honesta convicción de amistad cordial y nuestro sincero amor por la paz. Queremos seguridad no sólo para nosotros mismos, pues no poseemos elementos para amenazarla, sino seguridad para las grandes potencias que pueden ser tentadas más fácilmente por el siniestro afán de ambición y fuerza. El organismo internacional para la seguridad y la paz, debe basarse en principios democráticos. La democracia es la salvaguarda de la hermandad entre todos los hombres. Si las grandes potencias quisieran aislarse en su autoridad, se quedarían también solas en su lucha por la supremacía y entonces lo que generarían sería tan sólo el retorno a la inseguridad permanente (SRE, 1985: 486-489).

En las manifestaciones anteriores, se aprecia la postura del gobierno mexicano respecto de las Naciones Unidas y, en especial, acerca del Consejo de Seguridad, en virtud a que se refiere a la democracia en la toma de decisiones, de lo cual se deduce contraria al derecho de veto; a la justicia mediante el Derecho, y a mantener la solidaridad entre los miembros permanentes del Consejo, mediante el empleo de los medios de solución pacífica de controversias. Entre ellos destacan los buenos oficios y la mediación para evitar la violencia ocasionada por las guerras internas e internacionales; toda vez que en tono conciliatorio, pero firme, se dirigió a los gobernantes de Estados Unidos, Gran Bretaña y la ex Unión Soviética, países que se involucraron en varios conflictos internacionales.

Además, conviene destacar que el gobierno de México, a través del ex canciller Bernardo Sepúlveda Amor —actual juez de la Corte Internacional de Justicia—, tuvo una destacada participación en el Grupo de Contadora (Flores, 1988: 15-88), en donde los gobiernos de México, Colombia, Panamá y Venezuela ofrecieron sus buenos oficios para que los cinco países centroamericanos lograran una paz negociada que hiciera posible la convivencia y la estabilidad en el istmo de nuestro continente americano.² Así, también los gobiernos mexicanos expresaron sus deseos de una solución pacífica en el conflicto entre el gobierno socialista de Cuba y el de Estados Unidos (Ubieta, 2006: 27-35).

El Consejo de Seguridad es una institución de naturaleza política y no jurídica, aunque los juristas insistan en tratarlo como un órgano legal, con vinculaciones al Derecho Internacional Público. Arturo Sotomayor (2008: 266) señala que la actividad y relevancia del Consejo de Seguridad no se desprenden de la Carta de las Naciones Unidas ni de sus procesos de toma de decisión, sino de los acuerdos informales que ahí se establecen entre las grandes potencias. El Consejo es un pacto de élites y un concierto de potencias que se reúnen de manera cotidiana para ponerse de acuerdo sobre la legitimidad del uso de la fuerza. Las negociaciones secretas, la flexibilidad y la exclusividad son precisamente las cualidades que permiten que ese foro hoy sea eficiente o cuando menos mucho más activo que durante la Guerra Fría. En otras palabras, el Consejo de Seguridad es un pacto de élites informal cuya función consiste en legitimar, no legalizar, los usos de fuerza de parte de las cinco potencias militares. Originalmente, los padres fundadores idearon una institución que hiciera casi imposible que sus miembros permanentes pelearan una guerra entre sí. En concreto, lo que deseaban evitar era que la acción unilateral de un Estado poderoso militarmente fuera leída de manera equivocada por el resto de las potencias, alterando el concierto entre los cinco grandes. Para evitar esos errores de percepción, el Consejo se formó con la idea de que la élite mundial se pusiera de acuerdo para determinar qué tipo de acciones podían ser toleradas y por tanto legitimadas. De ahí que una resolución aprobada por consenso tenga hoy mayor peso que una en donde alguna de las potencias se abstenga. En conclusión, la función del Consejo de Seguridad es legitimar los usos de la fuerza militar, no prohibirla o evitarla (Sotomayor, 2008: 278 y 282).

Es lamentable que el órgano encargado por la Carta de las Naciones Unidas para mantener la paz y la seguridad internacionales, tenga como función principal legitimar el uso de la fuerza militar y no evitarla o prohibirla. Además, en múltiples ocasiones ha actuado en forma tardía para frenar las masacres que cotidianamente se cometen en diversos países, ya sea por facciones en pugna (Rwanda y la ex Yugoslavia) o por gobiernos, como es el caso de las últimas invasiones de Estados Unidos en Afganistán e Irak.

Andrés Rozental (2007: 193-194) identifica tres razones para la negativa de México a participar en el Consejo de Seguridad: la primera, que con la membresía está obligado a contribuir con tropas para diferentes operaciones internacionales de mantenimiento de la paz; la segunda, que las situaciones internas se prestarían al escrutinio internacional, y en tercer lugar, la relación con Estados Unidos, ya que el país se vería obligado a tomar posiciones en temas que no son necesariamente de su interés. Esto podría hacer todavía más difícil su ya de por sí problemática relación con el vecino del norte (Fernández y Soares, 2005: 136).

Como ya se ha dicho, México ha estado muy comprometido con el sistema de las Naciones Unidas desde la creación de ésta en 1945. La participación mexicana ha sido activa en diversas áreas excepto en la de seguridad y mantenimiento de la paz, que se discute principalmente en el Consejo de Seguridad, ya que durante más de cinco décadas se ausentó de dicho foro, y como cualquier país pequeño o mediano, que ve las instituciones multilaterales como instrumentos útiles para tener voz y defender sus intereses en la política internacional, se percató de que no tenía suficiente margen de acción, toda vez que, como se ha dicho, los cinco grandes son quienes toman las decisiones fundamentales en el seno del Consejo de Seguridad, y el voto del representante mexicano siempre estaría en favor de uno y en contra de otro miembro permanente del referido órgano de las Naciones Unidas.

Por lo anterior, a continuación se describen los cuatro periodos: 1946; 1981-1982; 2002-2003 y 2009-2010, en los que México ha sido miembro del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.

Presencia de México en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas

En 1946, México fue miembro del Consejo de Seguridad, representado por Rafael de la Colina, quien apoyó en forma activa el proceso de descolonización, sobre todo en África, así como el ingreso de nuevos miembros a la organización. La evolución inicial de las Naciones Unidas y la experiencia adquirida en el Consejo provocaron pronto una reacción de desencanto. Las tensiones Este-Oeste y el desarrollo de la Guerra Fría entre Estados Unidos y la ex Unión Soviética, impidieron que el citado Consejo estuviera en condiciones de cumplir con las atribuciones que le confería la Carta de las Naciones Unidas. En 1947, México indicó que si las potencias persistían en retener el derecho de veto, convendría examinar en un clima de paz y sin perjuicios para nadie, la manera de limitar en la práctica el ejercicio de ese privilegio. Por ello, México insistió en que las controversias entre las grandes potencias, que amenazaban la paz mundial, debían ser sometidas a la consideración de la Asamblea General. Ésa era la única manera como las Naciones Unidas podían promover con eficacia la solución pacífica de las controversias, particularmente de aquellas en donde intervenían las grandes potencias (Héller, 1986: 243-261).

Con su participación, México comprobó la validez de su abstención al establecer el derecho de veto, del cual gozan los miembros permanentes del Consejo de Seguridad. El ejercicio del mismo llevaba a la parálisis de dicho órgano, y las Naciones Unidas eran el escenario de la política de bloques, toda vez que cada potencia tenía sus aliados. Fue precisamente la aceptación de las realidades de la posguerra y del margen reducido de maniobra de los países pequeños y medianos, deseosos de contribuir a la paz mundial, lo que llevó a México a abstenerse de participar, por más de 34 años, en el Consejo de Seguridad.

Por segunda ocasión, México es miembro del Consejo de Seguridad en el bienio 1980-1981, en donde fue representado por Porfirio Muñoz Ledo. La nueva decisión de participar fue una de las más trascendentes de aquellas décadas, y se inscribió sin duda en la nueva dinámica de la política exterior mexicana a partir de fines de los años setenta. México aparecía entonces como una "potencia media emergente", que contaba con la carta del petróleo en un momento de profunda inestabilidad en el Medio Oriente, derivada de la deposición del Sha en Irán. Por esa razón, el presidente José López Portillo propuso realizar el Plan Mundial de Energía (Garcés, 1982: 321), cuya primera piedra fue la firma del Acuerdo de San José, el cual fue suscrito por México y Venezuela, para suministrar petróleo a precios preferentes a los países centroamericanos y caribeños. Además, el surgimiento de los focos de tensión en Centroamérica, con el apoyo otorgado por Cuba, vía la ex Unión Soviética a Nicaragua, por lo que se concretó el triunfo de la Revolución sandinista. Asimismo, se registró el estallido del conflicto armado en El Salvador, patrocinado también por Cuba, en donde Estados Unidos apoyaron a los gobiernos militares salvadoreños, lo cual obligó a la diplomacia mexicana a desplegar una mayor presencia en su frontera sur (Castañeda y Álvarez de la Rosa, 1985: 446-447).

La segunda participación de México en el Consejo de Seguridad coincidió también con una fase crítica de las relaciones internacionales, con el creciente enfrentamiento político entre Estados Unidos y la ex Unión Soviética, mediante una guerra de declaraciones que originó ausencia de diálogo o siquiera de comunicación, donde se impuso el enfrentamiento. La postura mexicana fue que la crisis en las relaciones entre las superpotencias tuvo un doble origen: la intervención armada de la Unión Soviética en Afganistán y la decisión de la OTAN de proceder a la instalación de los euromisiles en respuesta al despliegue soviético de los misiles SS-20. El gobierno de México votó en contra de la injerencia armada soviética en Afganistán y consideró que ese acto, violatorio de las normas de conducta internacional, contribuyó en gran medida a crear un clima reminiscente de la Guerra Fría (SRE, 1985: 443-444). Ante esta situación, se tuvo la oportunidad de apelar a uno de los principios relevantes de las Naciones Unidas, retomado en el artículo 89, fracción X de nuestra Constitución, que es la solución pacífica de las controversias entre Estados, lo cual creó una imagen de independencia para México ante la comunidad internacional, que se tradujo en beneficios y resultó negativo en sus relaciones con las potencias hegemónicas en pugna, que por un breve lapso tuvieron bajo perfil.

David M. Malone (2007: 88) sostiene que México ocupó un espacio político como "reparador útil", en su segundo periodo en el Consejo de Seguridad (1981-1982), y en unión de algunas naciones en desarrollo logró que los miembros permanentes se enfrentaran entre ellos mismos, por lo tanto se incrementó el peso del Movimiento no Alineado en el Consejo.

En este periodo como miembro del Consejo de Seguridad, el canciller mexicano Jorge Castañeda y Álvarez de la Rosa se refirió al conflicto entre Este-Oeste, al asegurar:

Que comiencen de inmediato las negociaciones y un diálogo, incluso al más alto nivel, entre los gobiernos de los Estados Unidos y de la Unión Soviética. Cuando las grandes potencias olvidan sus responsabilidades ante la comunidad internacional, los demás miembros de ésta tienen la obligación de recordárselas. No nos explicamos el apoyo que un país con tradiciones democráticas ejemplares da al régimen racista de Sudáfrica, a sus agresiones contra los pueblos de Namibia, ilegalmente ocupada, y Angola, ilegalmente invadida, en su afán de oponerse a la otra superpotencia en una zona considerada como "estratégica". La única solución viable en África Meridional es el respeto a las auténticas aspiraciones de los pueblos de la región: fronteras seguras y reconocidas para Angola y la independencia real de Namibia, y fin del régimen de apartheid de Sudáfrica. Si en su lucha por realizar estos anhelos, los pueblos de la región no encuentran el apoyo de los países democráticos de Occidente, recurrirán inevitablemente, como ya lo están haciendo, a quien sí les brinde su apoyo. Es políticamente encomiable la actitud de quien ayuda a un pueblo a realizar sus legítimas aspiraciones de independencia y de justicia, y no lo es la de quien ayuda a un régimen opresivo y represivo que mantiene sojuzgado a un pueblo. Creemos que esto es cierto tanto en Namibia como en Afganistán. La falta de comunicación entre el gobierno de Cuba y el de los Estados Unidos, y el creciente deterioro del diálogo entre Nicaragua y los Estados Unidos son causas básicas de la crisis centroamericana y del Caribe (SRE, 1985: 445-447).

En el mismo sentido, México votó en contra de las dos potencias hegemónicas del Consejo de Seguridad en ese periodo, pues su apuesta en favor de la paz proponía el empleo de los medios de solución pacífica en los casos de: la guerra entre Irán e Irak; la escalada del conflicto árabe-israelí, agravada por la anexión de Jerusalén y de las alturas del Golán a Israel; la toma de rehenes en la embajada de Estados Unidos en Teherán; la política agresiva del régimen del apartheid en Sudáfrica hacia los países vecinos; la proliferación de regímenes dictatoriales en América Latina y la consecuente violación masiva de los derechos humanos, así como los enfrentamientos fratricidas en Centroamérica. Esta orientación marcó la actuación de México en el Consejo de Seguridad con las consecuentes turbulencias en las relaciones bilaterales con las grandes potencias (Héller, 2008: 439).

En este periodo, el gobierno mexicano pagó los costes de su membresía en el Consejo de Seguridad, ya que en uno u otro asunto de la agenda tuvo que votar en contra de los intereses de Estados Unidos y de la ex Unión Soviética, toda vez que dichos Estados intervinieron en diversos conflictos regionales, tal como se ha comentado en párrafos precedentes. Estos costes tuvieron como consecuencia que las relaciones diplomáticas con el gobierno norteamericano se deterioraran durante el gobierno en México de José López Portillo, aunado a que en agosto de 1981 firmara junto a Francia la declaración que reconoció al grupo beligerante salvadoreño "Farabundo Martí de Liberación Nacional" (FMLN) como fuerza política representativa, lo que le permitió a éste presentar ante las Naciones Unidas en 1982 una propuesta de solución política negociada (Gordon, 1989: 317). Ésta concluyó diez años después, cuando firmaron los acuerdos de paz con el gobierno de El Salvador el último día de diciembre de 1992 (ONU, 1994).

En el año 2000, el presidente electo Vicente Fox Quesada expresó el interés de México en ingresar al Consejo de Seguridad, con el propósito de contribuir activamente al diseño de una nueva arquitectura de las relaciones internacionales y a la modernización de su marco normativo. Ya en el gobierno, envió una carta a la Organización de las Naciones Unidas con los argumentos siguientes:

Esta aspiración simboliza el nuevo compromiso que México desea plantearse como actor importante de la vida internacional de principios de siglo. Esta decisión modifica una antigua postura de relativa marginación, pues México había optado por mantenerse alejado del Consejo, salvo en dos ocasiones (1946 y 1980-81), producto más de la coyuntura que de una decisión de política deliberada. México busca ahora elegirse al Consejo de Seguridad por primera vez después de veinte años de ausencia. Durante su última participación en el Consejo de Seguridad, México veló por el respeto inequívoco de los principios de la Carta de las Naciones Unidas y del derecho internacional. Con su candidatura, México reconoce que, en un mundo cada vez más globalizado, ya no hay asuntos que sean por completo ajenos a su interés nacional y compromete una mayor contribución de imaginación e iniciativa ante cualquier circunstancia que se constituya en una amenaza a la paz y seguridad internacionales. La aspiración de México para ocupar un puesto no permanente en el Consejo de Seguridad está motivada por el propósito de contribuir, de manera más activa, a los esfuerzos a favor de la prevención y solución de conflictos y amenazas a la paz (SRE, 2001).

Al referirse a la participación mexicana en el Consejo de Seguridad, para el bienio 2001-2002, Rafael Velázquez Flores señala:

México no tenía la capacidad ni las condiciones como potencia para participar en cualquier conflicto internacional, porque no contaba ni con el poderío militar, ni con la influencia requerida a nivel global. Tampoco es posible afirmar que todo asunto de la agenda internacional sea interés de México. De todos modos, Vicente Fox y Jorge Castañeda planteaban que se necesitaba participar activamente en la conformación de la nueva arquitectura internacional. Ello explicaba el interés de México en intervenir como intermediario en Colombia, y de estar al tanto del conflicto en Medio Oriente. La propuesta de participar en el Consejo de Seguridad fue altamente controversial en México y en el extranjero. En el ámbito nacional, muchos observadores pensaron que el país participaría en las misiones de paz de las Naciones Unidas proporcionando tropas militares. Las críticas no se dejaron esperar. Muchos estaban en contra y pocos a favor. El entonces secretario de Relaciones Exteriores, Jorge Castañeda, tuvo que aclarar que México sólo participaría "si se dan las condiciones, es decir, si podemos ser útiles, si creemos en la causa de que se trate, si pensamos que el conflicto es importante para nosotros, no vemos ninguna razón para no participar." Dijo, además, que no necesariamente se enviarían efectivos militares. Recordó que en la administración de Salinas se habían enviado elementos civiles a El Salvador (Velázquez, 2007: 285).

Los países que competían contra México para ocupar un asiento en el Consejo de Seguridad de parte del Grupo de Latinoamérica y el Caribe fueron: República Dominicana, Guyana y Trinidad y Tobago. No fue una lucha fácil, pues México empezó su campaña muy tarde, en diciembre de 2000 —normalmente las candidaturas se preparan con dos o tres años de anticipación—. El trabajo diplomático fue muy intenso pero se ganó la elección, incluido, por cierto, el voto de Cuba, quien, además, obtuvo el voto africano en favor de México (Rozental, 2007: 193-194).

A partir de enero de 2002, México se convirtió en miembro no permanente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Adolfo Aguilar Zinser fue nombrado responsable de la representación mexicana. El 1º de febrero de 2002, México asumió la presidencia del Consejo en medio de un ambiente dominado por la guerra contra el terrorismo. Aguilar Zinser, de acuerdo con el eje fundamental de la participación de México en el órgano, buscaría consensos (AMDI, 2002: 425-428).

Durante los años 2002 y 2003, los representantes del gobierno mexicano votaron, siempre en favor de las causas justas, con estricto apego y respeto al Derecho internacional, aunque al final, el 21 de noviembre de 2003, se apoyó una resolución en la cual se legalizaba la Coalición de la autoridad provisional en Irak (SRE, 2003). Los temas que se sometieron a su consideración fueron: Comité contra el terrorismo; informe del Secretario General de las Naciones Unidas en Kosovo; Fuerza provisional de las Naciones Unidas en Líbano; debate del Consejo de Seguridad sobre la situación en África; Timor Oriental; Comité de Operaciones de Mantenimiento de la Paz de la Asamblea General; situación humanitaria en Angola; Medio Oriente, incluida la situación de Palestina; Bosnia-Herzegovina; representación equitativa y aumento del número de miembros del Consejo de Seguridad; Somalia; protección de civiles en conflictos armados; Afganistán; Comisión de las Naciones Unidas de vigilancia, verificación e inspección; Irak; armas pequeñas; cooperación entre las Naciones Unidas y África Central en el mantenimiento de la paz y seguridad; las mujeres, la paz y la seguridad; Timor Leste; Bougainville; niños en los conflictos armados; Misión de inspección de la OIEA en Irak; la situación entre Irak y Kuwait; solución pacífica de controversias; la situación en Guinea-Bissau; situación de los derechos humanos en la República Democrática del Congo; situación en Côte d'Ivoire; protección al personal humanitario; sobre la justicia y el estado de derecho en las labores del Consejo de Seguridad; solicitud presentada por Siria a raíz del ataque aéreo de Israel el 5 de octubre de 2003; informes de los Tribunales Penales internacionales para la ex Yugoslavia y Ruanda; vínculos entre el VIH/sida, la paz y la seguridad internacionales; entre otros asuntos de verificación del cumplimiento de anteriores resoluciones del Consejo de Seguridad (SRE, 2002).

En los comunicados de prensa de la misión permanente de México ante Naciones Unidas y de la Secretaría de Relaciones Exteriores de nuestro país, durante el bienio 2002-2003, encontramos las destacadas intervenciones que tuvo el embajador Adolfo Aguilar Zínser, por ejemplo, en cuanto a las condenas a los actos de violencia en Medio Oriente al reafirmar su apoyo a las acciones de la comunidad internacional para alcanzar la reconciliación entre Israel y Palestina (SRE, 2002). En otro sentido, el 25 de septiembre de 2002, a nombre de los 20 países hispanohablantes miembros de las Naciones Unidas, abogó en favor del multilingüismo, pues aseguró que deben mejorarse los servicios de traducción e interpretación al español, y sobre todo la interpretación del español a los otros idiomas oficiales de Naciones Unidas (SRE, 2002). Así, el embajador Aguilar Zínser participó con posturas destacadas en todos los asuntos que se sometieron al Consejo de Seguridad (Vautravers, 2003: 48-51), donde el tema que causó gran controversia fue la invasión a Irak por parte de las tropas norteamericanas, británicas y españolas, al mando del ejército de Estados Unidos, tal como se analizará enseguida.

Los miembros no permanentes del Consejo de Seguridad, durante el periodo 2002-2003, entre ellos México, denunciaban que eran marginados, queja que corroboró la tendencia del Secretariado a consultar en privado con algunos o todos los miembros permanentes antes de presentar una recomendación al Consejo. Esta colusión tácita entre los cinco miembros permanentes y el secretario general se agravaba, en opinión de los demás miembros, por la costumbre cada vez más frecuente de hacer "consultas informales" para decidir los asuntos, en vez de realizar las reuniones abiertas del Consejo que habían sido hasta entonces el principal foro para la toma de decisiones (Malone, 2007: 88-89).

A finales de 2002 y principios de 2003, el gobierno mexicano se enfrentó a uno de los temas más difíciles de política exterior: el asunto de Irak. El representante de México ante las Naciones Unidas apoyaba con vehemencia la postura en favor de la negociación diplomática y rechazaba el uso de la fuerza por parte de Estados Unidos. El asunto fue abordado en el Consejo de Seguridad, y México tenía que decidir entre apoyar abiertamente a Estados Unidos o estar a favor de otra iniciativa. Esa propuesta implicaba una acción en dos pasos: el primero era iniciar una serie de inspecciones en Irak para determinar si tenía armas de destrucción masiva. El segundo, era que si en realidad existían esas armas e Irak no mostraba señales de desarme, entonces una fuerza militar apoyada por las Naciones Unidas entraría en acción para eliminar la amenaza irakí. Al interior del gabinete del presidente Fox había un enfrentamiento entre el secretario de Relaciones Exteriores (todavía Castañeda) y el secretario de Gobernación, Santiago Creel. El primero estaba a favor de un apoyo abierto a Estados Unidos, y el segundo prefería una política más moderada para no causar reclamos a nivel interno (Gutiérrez, 2004: 369-409). El gobierno mexicano se encontraba ante una situación muy difícil, toda vez que Estados Unidos amenazó a México con represalias si no lo apoyaba en la guerra contra Irak (Millán, 2003).

El presidente Vicente Fox optaba por la solución pacífica del conflicto y señalaba que en ese sentido iría el voto mexicano en el Consejo de Seguridad, tal como lo establecía la Constitución. Afortunadamente para México, no hubo necesidad de emitir un voto en el citado Consejo porque Estados Unidos decidió, de manera unilateral junto con España y Gran Bretaña, atacar a Irak en marzo de 2003 para derrocar al régimen de Saddam Hussein (Velázquez, 2007: 287-288).

Al final, el gobierno mexicano tuvo que apoyar a la coalición de la autoridad provisional en Irak, conformada por Estados Unidos, Gran Bretaña y España (SRE, 2003), misma que hasta la fecha continúa presente en ese país, con nefastas consecuencias, toda vez que casi a diario pierden la vida decenas de personas en diversos ataques terroristas y enfrentamientos con los militares de la citada coalición, sin dejar de lado la constante violación a los derechos humanos del pueblo irakí. Este fue otro de los costes que tuvo que pagar el gobierno mexicano por pertenecer durante un bienio al Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, porque en primera instancia se opuso a la invasión de Estados Unidos en Irak, pero, finalmente, se vio presionado a aprobar el mandato para que la coalición de Estados invasores tuvieran autoridad para "gobernar" y explotar el petróleo de ese gran productor mundial.

Olga Pellicer (2008) también se refiere a la participación del gobierno mexicano en el Consejo de Seguridad, y en forma concreta señala que:

]]> A pesar de la polémica en torno a la pertenencia de México al Consejo de Seguridad para el periodo 2002-2003, no hay duda de que fue un acierto. Era injustificable el alejamiento por largo tiempo del foro de mayor importancia en el sistema de Naciones Unidas, para asuntos relacionados con la paz y la seguridad internacionales. La experiencia que allí se adquiere, las discusiones en que se participa, la información que se obtiene y la posibilidad de incidir en las decisiones que se toman, coloca a México en la posición que le corresponde por tamaño, peso, en la economía internacional y voluntad de ser un actor responsable de la comunidad internacional. Como miembro del Consejo, la decisión por parte de México de no acompañar a Estados Unidos en su intento de buscar la aprobación del Consejo para la invasión militar a Irak fue también un acierto. En primer lugar, porque iba en contra de principios de derecho internacional que México, por motivos obvios, no debe abandonar. En segundo lugar, porque como lo experimentó el gobierno de Aznar en España, unirse a los propósitos de Estados Unidos y el Reino Unido podría tener costes internos muy altos. Finalmente, porque esa invasión minó sistemáticamente las bases de popularidad de George Bush y Tony Blair, al haber conducido la situación en Irak a un verdadero callejón sin salida (Pellicer, 2008: 211-212).

No todo fue positivo durante el paso de México por el Consejo de Seguridad. La posición asumida ante el problema de Irak no fue presentada con la convicción y los argumentos que la hicieran jurídica y políticamente impecable. Hubo titubeos y falta de claridad en el diálogo con otros miembros del Consejo, en particular con Estados Unidos. La coordinación burocrática entre la misión en Nueva York, Los Pinos y la cancillería fue deficiente e, incluso, inexistente. La comunicación del gobierno con la opinión pública interna no permitió que ésta entendiese lo que estaba en juego y la pertinencia de seguir el camino escogido. En pocas palabras, el momento no sirvió para sentar las bases de una política que recibiera el consenso ciudadano y trazara líneas de distanciamiento y entendimiento con Estados Unidos. No es extraño, pues, que hoy el tema de pertenecer, o no, al Consejo de Seguridad siga generando interrogantes (Pellicer, 2006: 152).

Efectivamente, existen costes y beneficios con la membresía temporal en el Consejo de Seguridad, pues la presencia de México en Naciones Unidas es permanente, ya que el referido órgano sesiona durante todo el año, y durante dos periodos de un mes el representante mexicano preside los trabajos del Consejo. Es probable que por la experiencia adquirida y con la visión del multilateralismo, el gobierno de Vicente Fox propusiera de nueva cuenta la candidatura de México para el periodo 2009-2010.

El 1° de enero de 2009, México asumió el cargo de miembro electo del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, el cual fue aprobado el 17 de octubre de 2008 por la Asamblea General. México contó con el apoyo de 185 países, así como el endoso del Grupo de Estados de América Latina y el Caribe (Grulac). Esto demuestra el reconocimiento internacional y regional a la capacidad de nuestro país para contribuir a la paz y seguridad internacionales (SRE, 2009).

Como parte de las responsabilidades de México en el Consejo de Seguridad, la delegación del país presidió durante 2009: el Comité de Sanciones relativas a Somalia, el Comité de Sanciones relativas a Côte d'Ivoire, y el Grupo de Trabajo sobre Niños y Conflictos Armados. México también es vicepresidente del Comité 1540 para prevenir la proliferación de armas nucleares, químicas o biológicas, y del Comité 1591 de Sanciones relativas a Sudán. Asumió, además, un asiento en la Comisión de Consolidación de la Paz (SRE, 2009).

México presidió el Consejo de Seguridad durante abril de 2009. También representa el primer ejercicio de los dos periodos que desempeñará como presidente, durante su participación en el Consejo en 2009-2010. La presidencia implica la coordinación política de los trabajos rutinarios del Consejo, aunque frecuentemente el país que preside agenda temas de su especial interés. México buscó aumentar la atención a la situación en Haití, al papel de la mediación en la prevención y la solución de conflictos, y a la situación de niños en conflictos armados, todos ellos temas prioritarios de la política exterior de México (SRE, 2009).

Durante ese periodo, el desempeño de México continuó en el sentido del respeto a los propósitos y principios de las Naciones Unidas y a los derechos humanos, ya que con el voto favorable de México se han aprobado las resoluciones sobre los asuntos que se han sometido a consideración del Consejo, tales como: las situaciones en Haití; Medio Oriente, incluyendo la cuestión de Palestina; República Centroafricana y el Chad; las fuerzas armadas en la frontera entre Eritrea y Djibouti; protección de civiles en conflictos armados; Somalia; operaciones de mantenimiento de la paz; Nepal; mantenimiento de la paz y seguridad internacionales; respeto del derecho internacional humanitario; Kosovo; Bosnia y Herzegovina; Côte d'Ivoire; Guinea-Bissau; Liberia; Burundi; debate sobre los Tribunales especiales para Ruanda y la ex Yugoslavia; Georgia, Somalia, Sudán, Congo, Sierra Leona, Afganistán, Timor Leste, Myanmar, Misión de Asistencia de las Naciones Unidas a Irak; Gaza; debate del Consejo de Seguridad sobre "Mujer, Paz y Seguridad" (SRE, 2009), entre otros temas de la agenda del referido órgano.

Un logro en favor de México fue la aprobación por el Consejo de Seguridad de la "Resolución 1882, sobre Niños y Conflictos Armados", propuesta por la representación mexicana, que también preside el "Grupo de Trabajo sobre Niños y Conflictos Armados" en el Consejo de Seguridad. La iniciativa aprobada el 4 de agosto de 2009 constituye una contribución sustancial de México a los trabajos del Consejo de Seguridad, durante su participación como miembro no permanente en el bienio 2009-2010 y, sobre todo, a la protección de la infancia a nivel mundial, toda vez que obliga al secretario general de las Naciones Unidas a iniciar el funcionamiento del "Mecanismo de Supervisión y Presentación de Informes en situaciones de conflicto", porque en diversos países miembros de las Naciones Unidas se cometen homicidios y mutilaciones, así como violaciones y otras formas de violencia sexual en contra de niños (SRE, 2009).

Por segunda ocasión dentro del bienio, nuestro país fue presidente del Consejo de Seguridad en el mes de junio de 2010, por lo que al analizar el tema "La promoción y el fortalecimiento del estado de derecho en el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales", aprovechó para reafirmar a nombre del Consejo su compromiso con la Carta de las Naciones Unidas y el derecho internacional; con un orden internacional basada en el estado de derecho y el derecho internacional, esencial para la coexistencia pacífica y la cooperación entre los Estados para abordar problemas comunes y contribuir así al mantenimiento de la paz y la seguridad internacional (ONU, 2010).

También destacó el papel fundamental que representa la Corte Internacional de Justicia, principal órgano judicial de las Naciones Unidas en la solución de controversias entre Estados y destacó la importancia de su labor. Además, exhortó a los países miembros de las Naciones Unidas a que recurran a otros mecanismos de solución de controversias como los tribunales y cortes regionales y resaltó la importancia de las actividades del secretario general de las Naciones Unidas en el fomento de la mediación para el arreglo pacífico de las controversias entre los Estados (ONU, 2010).

Conclusiones

México participó en 1946 por primera vez en el Consejo de Seguridad y se percató de que el derecho de veto (votar en contra y frenar una propuesta de resolución), del cual gozan los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, llevaba a la parálisis de dicho órgano, por lo que las Naciones Unidas eran el escenario de la política de bloques, toda vez que cada potencia tenía sus aliados. Fue precisamente la aceptación de las realidades de la posguerra y del margen reducido de maniobra de los países pequeños y medianos, deseosos de contribuir a la paz mundial, lo que llevó a México a abstenerse de participar, por más de 34 años, en el Consejo de Seguridad.

Durante el bienio 1980-1981, la segunda participación de México en el Consejo de Seguridad coincidió también con una fase crítica de las relaciones internacionales, con el creciente enfrentamiento político entre Estados Unidos y la ex Unión Soviética, mediante una guerra de declaraciones que originó ausencia de diálogo o siquiera de comunicación, donde se impuso el enfrentamiento. El gobierno de México votó en contra de la injerencia armada soviética en Afganistán, y en contra de Estados Unidos, por la instalación de misiles en Europa.

Resulta necesario subrayar la presencia de México como miembro del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas durante dos periodos (2002-2003 y 2009-2010), en el primer decenio del siglo XXI, toda vez que por más de cinco décadas estuvo ausente de tan importante órgano multilateral. Por tal razón, México obtiene, con su participación en el Consejo de Seguridad, el reconocimiento a nivel universal, como país que contribuye en forma activa a los esfuerzos en favor de la prevención y la solución pacífica de conflictos y amenazas a la paz, que se desarrollan en diversas partes del orbe, y otorga prioridad al respeto de los derechos humanos.

El gobierno mexicano no apoyó la resolución propuesta al Consejo de Seguridad por los Estados Unidos para invadir Irak en el año 2003, pero, posteriormente, legitimó dicha invasión al aprobar la resolución que autorizó a la Coalición de la Autoridad Provisional en Irak, encabezada por Estados Unidos. Esto le produjo beneficios y costes, porque ganó respeto interno e internacional, se enemistó con el gobierno de George Bush y al final resultó incongruente, al aceptar que los países invasores "gobernaran" y explotaran el petróleo de Irak.

En el último periodo como integrante no permanente del Consejo de Seguridad (2009-2010), el gobierno de México continuó con su destacada participación y buscó consensos para resolver los conflictos internacionales por la vía pacífica y el auxilio del Derecho Internacional. En este bienio, no se presentaron asuntos que pudieran perjudicar las relaciones de nuestro país, por lo que obtuvo beneficios al proponer resoluciones en favor de la solución pacífica de controversias.

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NOTAS

¹ Este artículo es producto de la investigación apoyada por el CONACYT a la coautora, denominada La Política Exterior de México en el nuevo milenio. Continuidad y cambios.

² Para mayor información sobre el tema, véase: Dávila (1988) y Flores (1988).

Información sobre los autores

Agenor González-Valencia. Licenciado y Doctor en Derecho por la Universidad Juárez Autónoma de Tabasco (UJAT); Maestro en Derecho Constitucional y Amparo por la Universidad Autónoma de Tlaxcala (UAT); Maestro en Ciencias de Gobierno y Administración por la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla (BUAP) y profesor e investigador de la Universidad Juárez Autónoma de Tabasco. Sus líneas de investigación son: derechos humanos y derecho constitucional. Publicaciones recientes: Derecho Militar. Fuero de Guerra en tiempos de guerra y no de paz, Villahermosa (2010); "El estado del Derecho en Tabasco en la época de la independencia", en Revista Gobierno y Gestión, México (enero-abril 2010); "El artículo 13 constitucional en el contexto de la difusión para la reforma del Estado", en Revista Gobierno y Gestión, México (2008) y "Autonomía. ¿Tres poderes o uno? en Nexo Jurídico. Locus Regit Actum, Villahermosa (enero-marzo 2010).