Políticas de acción comunitaria en las periferias urbanas: Problemas de transferibilidad

Community Action Policies in Urban Peripheries: Problems of Transferibility

Ana Belén Cano Hila^* y Marisol García Cabeza^**

^* De nacionalidad española. Doctora en Sociología del Departamento de Teoría Sociológica, Filosofía del Derecho y Metodología de las Ciencias Sociales, de la Universidad de Barcelona. C/ de la Travessia, 1 esc. A. 3°-1^a, 08023, Barcelona. Tel: 93 253 19 52. Correo-e: anacanoh@hotmail.com.

Artículo recibido el 21 de abril de 2011
Aceptado para su publicación el 2 de septiembre de 2011.

Resumen

Las grandes ciudades europeas están experimentando en las últimas décadas importantes transformaciones. Una de ellas ha sido el aumento de la vulnerabilidad social y el debilitamiento de los lazos comunitarios concentrados en algunos barrios periféricos. La acción comunitaria se presenta como una metodología para reconstruir los lazos comunitarios y propiciar la coordinación entre los actores sociales que operan en los barrios, con el objetivo de mejorar las condiciones de vida de sus habitantes. Para conseguir ambos objetivos es indispensable la colaboración entre los agentes sociales y la movilización ciudadana. Las periferias de las grandes ciudades son lugares proclives a la emergencia de este tipo de metodologías, pero al mismo tiempo pueden ser contextos que presenten dificultades para la movilización ciudadana. Algunas explicaciones de esta dificultad son los procesos de fragmentación social y los procesos de invasión-sucesión que obstaculizan la organización social.

Entre los temas de debate en torno a la acción comunitaria, destaca las relaciones entre los actores sociales implicados en los procesos de reconstrucción de la comunidad. El desequilibrio en la distribución de las responsabilidades y los papeles lleva a situaciones como la profesionalización del proceso, la desvinculación de la comunidad y la coerción institucional. En este artículo argumentamos que existe una paradoja entre los objetivos de la acción comunitaria y algunos procesos que contribuyen a la fragmentación de la comunidad. Esta paradoja puede explicarse por el excesivo liderazgo técnico e institucional y por una definición de la cohesión social que no considera el conflicto social.

Palabras clave: condiciones y problemas sociales, condiciones urbanas y movimientos sociales.

Large European cities have experienced in the last decades important transformations. One of them has been the increase in social vulnerability and the weakening of community relations concentrated in some neighbourhoods. The methodology of community action presents itself with two objectives: to reconstruct community networks among the social actors operating in neighbourhoods, and to improve life conditions of the residents involved. To achieve both objectives two things are crucial: the collaboration between social agents (administration, professionals and civil society) and mobilization of citizens. Peripheries of large cities are sites where these methodologies emerged, but at the same time can be the context in which citizens' mobilization becomes problematic. Some explanations of this difficulty are the processes of social fragmentation and the processes of invasion-succession that constrain social organization.

The relations between social actors involved in the process of community reconstruction are seen as particularly important in the debates around community action. The lack of equilibrium in the distribution of these actors' responsibilities and roles leads to conditions such as the professionalization of the community building process, the disengagement of the community, and institutional coercion. In this article we argue that a basic tension emerges between the objectives of community action and some processes that contribute to the community's fragmentation. This paradox can be explained by the excessive professional and institutional leadership and by a definition of social cohesion that overlooks social conflict.

Keywords: social conditions and problems, urban conditions, social movements.

INTRODUCCIÓN

Las grandes ciudades europeas están experimentando en las últimas décadas importantes transformaciones. Para empezar, las economías urbanas de muchas de ellas han pasado de tener a la industria como principal fuente de riqueza a convertirse en centros de servicios especializados. Esto ha conducido a una segmentación del mercado de trabajo y a un debilitamiento de la identidad de las comunidades de trabajadores, gran parte de ellas ubicadas en las periferias urbanas. Todo esto ha afectado a las relaciones de comunidad y de asociación. El debilitamiento de los lazos comunitarios es también consecuencia de los cambios demográficos, mientras que la reestructuración del Estado de bienestar incide sobre la ciudadanía social. Los procesos de transformación de los tres grandes pilares de la organización social —mercado, Estado y comunidad— están dejando fisuras en las que aparecen tensiones sociales que se manifiestan en algunos barrios de las mencionadas periferias.

En las ciudades globalizadas, como es el caso de Barcelona, los mencionados procesos se agudizan por el impacto de los flujos migratorios asociados al proceso globalizador. Los barrios de trabajadores, poblados en los años sesenta y setenta del siglo XX por inmigrantes procedentes de otras regiones de España, han recibido recientemente nuevas oleadas migratorias internacionales. Lo anterior lleva a que la existencia de barrios de trabajadores cohesionados con buenas relaciones de convivencia represente un reto.

Los debates académicos sobre las causas y característica de las nuevas formas de convivencia urbana que han proliferado en muchos países europeos y en Estados Unidos no son sólo de carácter explicativo (Forrest y Kearns, 2001; Wacquant, 2008), sino también de carácter normativo. Estos últimos ponen especial énfasis en la importancia de reconstruir los lazos de comunidad para favorecer la cohesión social en las ciudades (Putnam y Feldstein, 2003; Blanco y Gomà, 2002). Unos y otros otorgan un papel clave a la reconstrucción de redes sociales (y en cierto modo a la sociedad civil) para conseguir una regeneración urbana efectiva. Entre las diversas metodologías normativas destaca la acción comunitaria.

La acción comunitaria se presenta como una metodología para reconstruir los lazos comunitarios y mejorar la coordinación entre los agentes que operan en los barrios con el objetivo de mejorar las condiciones de vida de los habitantes del barrio (Llena y Úcar, 2006, 20-21).¹ El presente artículo es una reflexión crítica sobre la acción comunitaria y sus efectos. Nos preguntamos: ¿en qué medida el éxito de la acción comunitaria depende de las relaciones entre los actores implicados?, ¿qué mecanismos sociales se precisan en un proyecto de acción comunitaria?, y ¿hasta qué punto es posible resolver tensiones sociales en los barrios sin tener en cuenta factores externos a estos? Ilustramos nuestra reflexión con el ejemplo de un plan comunitario realizado en un barrio de Barcelona.

Estas características fundamentales de la acción comunitaria han sido y son objeto de reflexión y debate en múltiples trabajos académicos, y también son consideradas como retos futuros de la acción comunitaria. Entre los retos planteados cabe destacar dos: por un lado, el centrar exclusivamente la acción comunitaria en colectivos o territorios desfavorecidos, dejando de ser una acción normalizada que se refiere a la comunidad, cargos e instituciones que la conforman (Llena y Úcar, 2006, 48-51); y, por el otro, la necesidad de encontrar formas de compaginar la acción comunitaria profesional con las dinámicas propiamente comunitarias y ciudadanas, sin que una eclipse a la otra y viceversa (Villasante, 1993; Rebollo, 2004; Llena y Úcar, 2006; Montenegro et al., 2006; Fernández y López, 2008, 177, 183-184).

En las páginas siguientes desarrollamos nuestro argumento siguiendo los siguientes pasos: primero explicamos los procesos de vulnerabilidad urbana, haciendo hincapié en cuáles son los factores explicativos y sus consecuencias; segundo, abordamos la conceptualización de periferias urbanas y barrios desfavorecidos; tercero, analizamos la acción comunitaria como estrategia de intervención en este tipo de contextos sociales y, finalmente, incorporamos el ejemplo de Ciutat Meridiana a modo de ilustración de las tensiones y contradicciones que pueden aparecer en los barrios en los que se aplica la metodología de acción comunitaria.

PROCESOS DE VULNERABILIDAD URBANA: FACTORES ECONÓMICOS, SOCIALES Y POLÍTICOS

En las sociedades europeas han cambiado las relaciones entre el mercado y el Estado, lo cual ha incrementado las desigualdades sociales y la segregación espacial, cuestionando la eficacia de los sistemas tradicionales de integración social: mercado de trabajo, familia, administración y comunidad. A los procesos de flexibilización del mercado de trabajo y la reestructuración de los sistemas de protección social han acompañado un aumento de los sectores de la población vulnerable y con riesgo de pobreza y exclusión social (temporal o duradera). Los nuevos patrones de desigualdad social que emergen, aunque matizados por las políticas sociales y los regímenes de bienestar, se fundamentan en nuevas y segmentadas tipologías de ocupación, en una mayor diversidad social y, en cierta medida, también en la segregación étnica (Body-Gendrot et al., 2012, 369-370).

En Europa, el incremento del riesgo de vulnerabilidad, así como la emergencia de marginalidad urbana, no han supuesto la guetización de determinados barrios. No obstante, sí ha aumentado la diferenciación social y se han concentrado sectores de población en situación de desventaja social en determinadas partes de las ciudades. Las desventajas sociales se concentran en los barrios periféricos a diferencia de lo que sucede en las ciudades de Norteamérica. Por esta razón, en las ciudades europeas no es apropiado utilizar el término 'gueto' —tan extendido en la literatura anglosajona americana— para describir la realidad de las periferias urbanas. El factor explicativo de esta diferencia urbana europea es la contención social que ha realizado el Estado de bienestar durante décadas a través de políticas de vivienda y políticas sociales. Además, en Europa no existe una legitimidad social y política del fenómeno del gueto, dadas las connotaciones históricas negativas que acompañan al término. Como ejemplo, recordamos que cuando se pregunta a los alcaldes de las grandes ciudades europeas sobre la existencia de guetos en sus jurisdicciones, su respuesta es sistemáticamente negativa. Sin embargo, la evidencia de procesos de segregación urbana y residencial, sumada a indicios de segregación escolar, agudizan las divisiones y las tensiones étnico-raciales que tienen lugar en los barrios deprimidos. Los problemas de marginalidad urbana son un tema cada vez más presente en las agendas políticas europeas. Estos problemas están en la agenda política (y de políticas sociales) porque amenazan con ser problemas crónicos y porque cuestionan los modos tradicionales de ciudadanía (Wacquant, 2007, 19, 292-293; García, 2006; Lagrange y Oberti, 2006).

El debate actual sobre la exclusión social en las periferias urbanas se centra en las tensiones entre barrio y ciudad, y en pensar cómo detener la acumulación social y espacial de las dificultades económicas, la fragmentación social y la pérdida del cemento social. La exclusión social se ha percibido como un proceso de descalificación social (Paugam, 1991). Se entiende como una ruptura del vínculo social, o como un proceso decreciente de participación en una cultura ciudadana, acceso a instituciones y práctica de la solidaridad. Es decir, es vista, en gran medida, como una experiencia relacional más que como una experiencia de pérdida de recursos en un marco redistributivo (Silver, 2006). Esta percepción es limitadora, ya que el análisis de los procesos que generan la exclusión social se enriquece al examinar sistemas de redistribución de recursos, observar las dinámicas excluyentes y definir los mecanismos de exclusión de una forma operativa (Murie, 2004). Al indagar en dichos mecanismos se puede discernir que la exclusión social aparece cuando se fracturan las estructuras y las agencias que maximizan la eficacia y la justicia social.

Si bien la justicia social en la ciudad puede verse más como un horizonte que como una realidad, es conveniente recordar que cuando se aplican políticas redistributivas —vivienda social, equipamientos colectivos, subsidios al transporte, servicios a la familia— se minimizan los efectos negativos de mecanismos ocultos —precio de accesibilidad a los recursos mencionados— que inciden en el incremento de las desigualdades y a la larga contribuyen a los procesos de exclusión social (Harvey, 2007).

En los países del sur de Europa se observa, además, una característica particular que se añade a las causas generales que explican los procesos de exclusión social. Tradicionalmente, las mujeres han tenido un papel clave en la cohesión familiar y comunitaria. En las últimas décadas las mujeres han entrado en el mercado de trabajo combinando las responsabilidades familiares con el empleo. Se presenta la paradoja de que cuando las mujeres han tenido acceso en mayor proporción al mercado de trabajo han empeorado las condiciones contractuales. Esto, aunado al incremento en número de la separación de la pareja y divorcios, ha supuesto una vulneralización de muchos hogares monoparentales en los que la mujer combina empleo y maternidad. Dado que los Estados de estos países delegan gran parte de sus responsabilidades de bienestar a las familias y a la comunidad, la nueva situación de las mujeres afecta también a la cohesión de las comunidades en los barrios de trabajadores de las grandes ciudades.

En resumen, los procesos de exclusión social en las ciudades están vinculados a las transformaciones que se han observado en las relaciones entre el Estado y el mercado, y la espacialización de estas transformaciones. La aparición de barrios desfavorecidos está, por lo tanto, relacionada con: a) segmentación socioprofesional; b) inestabilidad salarial e inseguridad social (frente al pleno empleo de la época fordista); c) tendencia a eliminar el empleo de baja cualificación y aumento del desempleo de larga duración; d) deterioro de las condiciones de trabajo (contratos flexibles ligados al sector servicios frente a los contratos estables e indefinidos del periodo anterior); e) desconexión funcional de las tendencias macroeconómicas (las condiciones sociales y posibilidades de mejoras en la calidad de vida en los barrios obreros de Estados Unidos y Europa se vieron relativamente poco afectados por la prosperidad económica de los años ochenta y principios de los noventa, pero sí se han visto perjudicados con las fases de recesión); f) la reestructuración del Estado de bienestar (recortes en políticas sociales, de cobertura social que acompañan la paralela reducción de impuestos), que contribuye a acentuar la estigmatización y el aislamiento de los habitantes más vulnerables, así como a perpetuar la concentración de precarización; g) fijación y estigmatización territorial (la estigmatización tiene efectos dentro del barrio: se debilitan los mecanismos internos de solidaridad y emergen de microcomunidades, y puede reforzarse desde las políticas públicas: el etiquetaje público de la marginalidad); y, h) desarticulación de los mecanismos tradicionales de reivindicación que acompañan la fragmentación social (Body-Gendrot et al., 2012; Beck, 1998; Wacquant, 2008).

PERIFERIAS URBANAS, BARRIOS DESFAVORECIDOS: ORÍGENES Y CARACTERÍSTICAS

Cuando hablamos de barrios desfavorecidos estamos refiriéndonos a zonas urbanas que, o bien se encuentran aisladas físicamente del resto de la ciudad o tienen baja (o nula) presencia de redes sociales externas, así como de centros de producción y consumo. Estos barrios presentan dinámicas tendentes al deterioro físico y la exclusión social. Este conjunto de características puede conducir a este territorio a una situación de aislamiento (Buck, 2001; Atkinson y Kintrea, 2001; Bridge, 2002). Skifter (2002, 153, 164) define a los barrios deprimidos como "lugares físicos donde se concentran bolsas de pobreza. Su emergencia se explica como resultado de procesos de polarización, fragmentación social y un incremento de las desigualdades sociales en las ciudades". Términos como banlieue, quartieri popolari, barrio marginal... son términos distintos para designar barrios con características similares: lugares estigmatizados y situados en lo más bajo del sistema jerárquico de las metrópolis (Wacquant, 2008). Nosotros hemos optado por referirnos a estos barrios como barrios desfavorecidos. En ellos se acumulan las desventajas económicas y sociales, a la vez que se multiplican las dificultades de accesibilidad a los recursos urbanos para las personas que allí residen. Este proceso denominado "descalificación espacial" (Paugam, 2007) coincide con la "diferenciación social" señalada por Wacquant. Tanto desde dentro como desde fuera, estos barrios son señalados con una fuerte carga estigmatizadora.

Los análisis sobre la comunidad, realizados por los sociólogos de la Escuela de Chicago, estudiaban las tensiones sociales que aparecían, en parte, debido a la formación de guetos y en el centro de diversas ciudades centrales (inner-cities) norteamericanas durante las primeras décadas del siglo XX. En contraposición, Paugam (2007) y Wacquant (2007) sitúan las tensiones sociales de las ciudades europeas en sus periferias, no en sus centros. Asimismo, a diferencia del gueto americano, Wacquant (2007) apunta que en el caso de Europa las banlieus o barrios deprimidos son resultado de una segregación producto de una lógica de clases, aumentado por el origen nacional y atenuado por la fuerte presencia de las instituciones públicas. Por ello, en contraste con la homogeneidad de los guetos americanos, los barrios deprimidos son enclaves de población profundamente heterogénea, vinculada a: 1) las historias urbanas; 2) los modos de selección de la población y a las relaciones concretas con el Estado de bienestar; 3) el mercado y el espacio físico, las estructuras y políticas estatales, y 4) la intervención estatal en los barrios y su relación con los habitantes.

En resumen, la representación física de marginalidad urbana (banlieue, barrios desfavorecidos o marginales) no tiene una forma de expresión generalizada que se repita en todas las ciudades con las mismas causas y características. Por eso, es importante considerar que la periferia es heterogénea, ya que los mecanismos genéricos que la producen y las formas específicas en las que se reflejan se entienden cuando se analizan teniendo en cuenta el contexto histórico de cada sociedad, así como las relaciones entre clase, Estado y espacio urbano.

En el caso europeo, las tensiones que se han evidenciado en algunas banlieus de París, así como los indicios que se han sucedido en algunas ciudades catalanas, como Salt, Ciutat Meridiana (Barcelona), responden a causas y procesos diversos. En Francia, los problemas en los banlieus son la expresión de una crisis social, que provoca que las segundas generaciones (hijos de las primeras generaciones de inmigrantes llegados a Francia) no encuentren su lugar en los mecanismos de integración social de la tradición republicana (escuela y trabajo), tal y como sí lo hicieron sus padres en el marco de una sociedad fordista. Ante este panorama se intensifica el sentimiento de desengaño, frustración y falta de expectativas. Algunos grupos de jóvenes expresaron públicamente este desengaño protagonizando los altercados de noviembre de 2005 en algunas banlieus (Lagrange y Oberti, 2006).

En España, una primera explicación a la aparición de tensiones sociales en las periferias urbanas es el desencadenamiento de procesos de invasión-sucesión. Estos procesos se iniciaron en la década de 1990 y se han acentuado en la primera década del siglo XXI con la llegada de inmigrantes extranjeros que ha afectado a la oferta y al precio de la vivienda (García, 2010). Tanto en Madrid como en Barcelona ha habido un proceso de dispersión del centro a la periferia de las poblaciones inmigrantes no europeas. Esta dispersión espacial que sigue las características de asentamiento urbano de clase de las sociedades de acogida ha reforzado la segregación residencial y ha contribuido a una concentración étnica en algunos barrios (Leal y Domínguez, 2008; Bayona, 2005). Algunos barrios que se fundaron con una conciencia de clase de carácter nacional se han transformado en barrios de gran diversidad social en los que conviven poblaciones con lenguas y religiones diversas. Muchos de los trabajadores fundadores prósperos han sido sustituidos por los nuevos trabajadores inmigrantes con condiciones económicas más modestas. De esta manera se han acentuado los factores propios de los barrios desfavorecidos: empleo precario y desempleo; equipamientos y comercio deficiente. Esto ha llevado a la aparición de un sentimiento de estigmatización de ciertos barrios. Este sentimiento ha funcionado en dos direcciones: de la ciudad hacia el barrio y desde el propio barrio.

Dentro del barrio, los efectos de la constante llegada y salida de población ha contribuido a debilitar el sentimiento de comunidad y, al mismo tiempo, ha crecido el sentimiento de estigmatización por parte de los residentes que ven en los nuevos vecinos una amenaza a los pocos recursos disponibles, ya sean sociales, económicos o escolares. De esta forma, se generan diferenciaciones internas: "yo no soy como la gente que ha llegado al barrio", "yo no soy como los que viven en la parte alta". Con base en estos criterios de distinción se reducen los niveles de confianza interpersonal y los lazos de solidaridad vecinal. Al mismo tiempo, este sentimiento de estigmatización fomenta la huida hacia otros barrios de los mejor posicionados socioeconómicamente y el encapsulamiento de las personas más desfavorecidas, lo que dificulta la integración social en el barrio y de éste en la ciudad. Así, la concentración de las desventajas de las que parten estos barrios, sumada al conjunto espacial de la exclusión social y el deterioro urbano, dan lugar a fricciones en la convivencia étnico-racial entre las familias que compiten por el acceso a los recursos colectivos en disminución; asimismo, intensifican el sentimiento de "vivir en un lugar despreciado y vergonzoso, sin aspiraciones ni expectativas del que quieren huir" (Wacquant, 2008, 62). Tan es así que estas tensiones pueden verse reflejadas en los acontecimientos sucedidos en el barrio barcelonés de Ciutat Meridiana, en junio de 2007,² y en Salt (Girona), en enero de 2011.³

ACCIÓN COMUNITARIA EN LOS BARRIOS DESFAVORECIDOS

Frente a este panorama de emergencia de la vulnerabilidad social, toma relevancia el concepto de acción comunitaria. La aplicación de este concepto trata de responder, a partir de nuevas formas organizativas y modelos actualizados de gobierno, a la emergencia de nuevos riesgos en las sociedades en las que se agudizan las desigualdades sociales. Los nuevos modelos de gobierno en red, las políticas de proximidad y la ampliación de los actores participantes, tanto en la toma de decisiones políticas como en la propia acción, actúan a favor de reconstruir o reforzar los vínculos y las relaciones dentro de las comunidades para mejorar así un nivel de vida (Úcar et al., 2009, 17-18). Dichos modelos emergen ante los desafíos vinculados a las tendencias de desvertebración, exclusión, fragmentación y polarización social, a los que hemos hecho referencia y que afectan de forma especial a los contextos denominados como desfavorecidos.

La acción comunitaria aplicada a los barrios desfavorecidos (dentro del contexto del modelo de sociedad postindustrial) se entiende como una forma de reinventar la política municipal en el ámbito local, y elevar el nivel de decisión de las comunidades locales para caminar hacia la cohesión social y huir de la dicotomización y polarización cada vez más presentes (Marchioni, 2004, 64-65). La acción comunitaria no es una recuperación idílica de las comunidades, tampoco aparece como remedio ideal para los riesgos de fragmentación y exclusión social, pero sí constituye una metodología que pretende reconstruir los lazos de comunidad. Uno de los objetivos centrales de esta metodología es motivar el empoderamiento de una comunidad para que ésta sea la protagonista y, al mismo tiempo, destinataria de un proyecto de acción comunitaria, que tiene como principal objetivo el mejorar la calidad de vida de dicha comunidad.

Pero la acción comunitaria puede convertirse en un arma de doble filo. Es decir, por un lado, puede posibilitar el empoderamiento y desarrollo de la comunidad y de los miembros que la configuran, o, por el contrario, puede ser percibida por los miembros de la comunidad como una imposición procedente de las administraciones locales, una intervención de tipo técnico (top-down) que no tiene en cuenta los sentimientos ni la voz de los ciudadanos. Este resultado se desencadena cuando los intereses y las formas de hacer las cosas de las administraciones, los técnicos y los vecinos no están en sintonía y no establecen un diálogo. Cuando esto sucede, en muchos casos, los vecinos sienten las intervenciones que los técnicos llevan a cabo en sus barrios como imposiciones que en lugar de beneficiarlos, los perjudican. Además, los ciudadanos perciben que se les señala como poblaciones problemáticas. Estas percepciones y sentimientos, lejos de promover la autoestima de estos vecinos para que se involucren en los procesos de acción comunitaria, tienden a generar procesos de estigmatización tanto interna (entre los vecinos del barrio), como externa (desde la ciudad hacia el barrio) a los que hemos hecho referencia.

La presencia de instituciones administrativas en un barrio en algunas ocasiones paradójicamente no supone una red de protección o de dinamización del tejido social, sino que tiene efectos no deseados como la atomización de la comunidad y el aislamiento de los usuarios. Es interesante destacar que, en algunos casos, una alta densidad de equipamientos públicos, así como una significativa intervención institucional, generan paralelamente sentimientos de dependencia e insatisfacción entre los habitantes del barrio, como ya lo hemos apuntado. Este descontento surge porque este tipo de medidas, a veces, son consideradas por los vecinos como mecanismos encubiertos de exclusión social. Un ejemplo ilustrativo en el que la profesionalización del proceso de acción comunitaria no va ligada a las dinámicas y estrategias desarrolladas por algunos grupos de vecinos del barrio es el caso del Plan Comunitario de Ciutat Meridiana.⁴

EL PLAN COMUNITARIO DE CIUTAT MERIDIANA

En Ciutat Meridiana, y desde 2004, se han desarrollado diversos intentos de poner en práctica un plan comunitario. Estos intentos han sido encabezados por distintos técnicos y grupos promotores externos al barrio. Si bien en Ciutat Meridiana están presentes los agentes de las instituciones que, siguiendo a la literatura, engloba el término comunidad (administración, recursos locales y vecinos), desde el inicio han existido importantes divisiones de opiniones y estrategias. Estas divisiones han estado protagonizadas por la Asociación de Vecinos y los técnicos comunitarios, así como por el grupo promotor del plan comunitario. Ante la disparidad de visiones y estrategias acerca de cómo llevar a cabo el proyecto del plan comunitario, se ha puesto de manifiesto un importante conflicto entre los vecinos y los técnicos.

La no gestión del conflicto que ha aparecido en el barrio a lo largo del proceso de implementación del Plan Comunitario ha llevado a la marginación a la Asociación de Vecinos de Ciutat Meridiana, la cual no forma parte actualmente del grupo promotor. El Plan Comunitario de Ciutat Meridiana presenta, por un lado, serias dificultades para aglutinar a la comunidad del barrio en su proceso de transformación por motivos referentes a la desvertebración de la comunidad que apuntábamos anteriormente y, por el otro, porque el Plan no es percibido por los vecinos como algo suyo sino como algo impuesto por los profesionales. A continuación presentamos el caso con detalle.

A lo largo de 2003 el equipo técnico impuso su dinámica sin consultar e integrar las aportaciones y sugerencias que propuso la Asociación de Vecinos de Ciutat Meridiana. Los miembros de esta asociación sintieron que el equipo técnico marcaba el ritmo del proceso de transformación del barrio, excluyéndolos de la toma de decisiones y del desarrollo e implementación del proceso. Asimismo, consideraban que los técnicos se escudaban en su condición de equipo de zona para no desarrollar trabajos colectivos de barrio que repercutieran directamente en Ciutat Meridiana y sus vecinos. Las tensiones que fueron surgiendo entre los miembros de la Asociación de Vecinos de Ciutat Meridiana y los técnicos del Plan Comunitario Zona Norte se iban intensificando. De acuerdo con los líderes de la Asociación de Vecinos, dichas tensiones fueron el resultado de la ausencia de inquietudes, intereses y problemas del barrio en el diagnóstico elaborado por los técnicos. Por otro lado, los técnicos consideraban que la Asociación de Vecinos era una asociación con escasa representatividad de las necesidades e intereses, e incluso, de los vecinos del barrio. La percibían como una asociación de pocas personas, y además anquilosadas en el pasado. Por lo que creían que no tenía las capacidades necesarias para articular y representar demandas e intereses complejos y diversos.

La actuación de la Asociación de Vecinos ha sido también cuestionada por los técnicos en términos sociológicos. Consideran que la Asociación no representa al conjunto de los actuales vecinos del barrio, sino sólo a los primeros pobladores, y esto hace que basen su acción en la defensa de intereses particulares, reivindicaciones tradicionales (vivienda, inversión urbanística) y un fuerte afán de protagonismo. Recordamos que Ciutat Meriadiana es un barrio de clase obrera, construido en los años sesenta para albergar a inmigrantes que llegaban a Barcelona procedentes del sur de España y que tenía una base social homogénea. Con la llegada de población extranjera a finales del siglo XX no sólo la población había cambiado, sino también las dinámicas del espacio público y la actividad comercial.

Estos desencuentros han permitido cuestionar uno de los principios fundamentales de los procesos de acción comunitaria a los que hacíamos referencia en apartados anteriores: la coordinación entre los agentes que operan en los barrios. Es decir, el punto de partida de este proceso, que toma forma en el diagnóstico compartido, ya presentaba significativas carencias, como es el consenso o, al menos, un acuerdo, y una predisposición a la colaboración.

A partir de esas desavenencias, la Asociación de Vecinos inició una fase de corrección del diagnóstico y del programa de trabajo en el plan de barrio, priorizando la implicación de las entidades y el aumento de la participación de los vecinos, así como del nivel de vida del barrio. Sin embargo, el proceso de negociaciones no finalizó satisfactoriamente. Y tras diversos enfrentamientos, en 2004 finaliza el Plan Comunitario de la Zona Norte. El fin de éste fue brusco, sin una explicación de los representantes de las instituciones.

En 2006, Ciutat Meridiana fue beneficiaria de la Llei de Barris 2/2004. Esta ley supuso una dotación económica de 35.4 millones de euros entre la Generalitat de Cataluña y el Ayuntamiento de Barcelona, para promover la rehabilitación de barrios que se consideran áreas urbanas de atención especial. El objetivo principal de estos procesos de rehabilitación es evitar la degradación y mejorar las condiciones de vida de sus vecinos. Los proyectos financiados proponían: 1) la mejora de la conexión entre los barrios de la Zona Norte de Nou Barris (Torré Baró, Ciutat Meridiana y Vallbona) con el resto del distrito; 2) la mejora de la estructura viaria del barrio, favorecer la rehabilitación de la vivienda; 3) dotar de equipamientos y espacios verdes y 4) mejorar las relaciones sociales.

En el marco de las acciones propuestas por la Lei de Barris 2/2004 se recoge el Projecte d'Internvenció Integral dels Barris de Torre Baró y Ciutat Meridiana de Barcelona 2006-2010. Este documento recoge la previsión de la firma de un Pla de Desenvolupament Comunitari en Ciutat Meridiana entre el Ayuntamiento de Barcelona, la Generalitat de Cataluña y la Asociación de Vecinos de Ciutat Meridiana.⁶ En dicha propuesta se hace especial hincapié en la participación de las entidades del barrio (alrededor de unas 29), los servicios del barrio y los representantes de ambas administraciones.

El proyecto comienza a desarrollarse a principios de 2007. En aquel momento la técnica comunitaria que trabajaba en el Pla de Desenvolupament Comunitari Ciutat Meridiana (PDCCM) comentaba que Ciutat Meridiana era un barrio que estaba en un fuerte proceso de transformación, vinculado principalmente por la llegada de nueva población al barrio, lo cual requería de medidas y soluciones eficaces, efectivas y rápidas. Estas palabras cobran sentido si consideramos que, en 2004, 16.1 por ciento de la población en Ciutat Meridiana era de nacionalidad extranjera; cifra que ha crecido significativamente de forma sostenida con el tiempo, llegando a ser de 26.7 por ciento en 2007.⁷ Asimismo, la técnica señalaba el desempleo y la economía sumergida como potenciadores de procesos de exclusión social. Por lo tanto, planteaba la necesidad de que la administración y las entidades del barrio y los vecinos cambiaran su forma de entender el barrio y su forma de relacionarse, con el objetivo de establecer procesos de cambio redirigidos a alcanzar una mayor cohesión social. Finalmente, la técnica comunitaria señalaba dos de los principales problemas del barrio: por un lado, la actitud paternalista que había mantenido la administración local durante años hacia los vecinos y, por otro, la mentalidad retrógrada de algunos vecinos muy destacados en las entidades del barrio.

El 23 de junio de 2007 se produjeron acontecimientos que truncaron el proceso iniciado a principios de año e hicieron emerger de nuevo fuertes tensiones entre la Asociación de Vecinos de Ciutat Meridiana y la administración local. Durante la verbena de San Juan de 2007, se desencadenó una pelea entre personas de nacionalidad española y personas de nacionalidad dominicana. Como consecuencia de la pelea, la policía detuvo a seis personas por agresión a diversos vecinos que se encontraban en la terraza de un bar disfrutando de la verbena. A la siguiente semana se produjeron diversas movilizaciones vecinales no autorizadas por la administración. El ambiente en el barrio estuvo muy tenso durante esos días y estuvo marcado por una fuerte presencia policial. Desde una perspectiva institucional tuvo lugar la dimisión de la técnica comunitaria y la denuncia policiaca de dos miembros de la Asociación de Vecinos.

Sin embargo, las tensiones entre la Asociación de Vecinos y la administración del distrito de Nou Barris desembocaron en un pacto entre ambos para regresar a la normalidad. Se acordó una serie de medidas, tales como reforzar la seguridad (con más presencia policiaca en el barrio), escribir un manifiesto por la convivencia, y comenzar a diseñar proyectos y programas que priorizaran la cohesión social en Cituat Meridiana. Para llevarlas a cabo, el Ayuntamiento de Barcelona decidió incorporar en el barrio la figura del comisionado, la cual supone una representación de la administración local en en este. No obstante, la continuidad de las tensiones entre el comisionado y la asociación supuso la deslegitimación de la Asociación de Vecinos y su paulatina desvinculación del Plan Comunitario de Ciutat Meridiana. Esta situación ha desembocado en la sustitución de la Asociación de Vecinos por un grupo promotor, compuesto por varias organizaciones que operan en Ciutat Meridiana. Pero, a pesar de esta nueva configuración, el Plan Comunitario no está exento de tensiones entre los diversos actores que lo conforman. De hecho, al cabo de algún tiempo, el comisionado fue remplazado por un Técnico Comunitario.

En definitiva, se mantiene la desconfianza entre los miembros del Plan Comunitario, lo cual dificulta el diálogo y la colaboración entre ellos encaminado hacia un proyecto común. Asimismo, se ha consolidado la percepción dentro de las entidades sociales locales de que el papel de la administración es excesivamente dirigente y eclipsa la participación ciudadana. Recordamos que tanto la predisposición a la cooperación entre los actores que operan en el barrio como la participación activa de los vecinos en la mejora de su calidad de vida son características fundamentales de la acción comunitaria.

Este ejemplo ilustra un caso en el que la acción comunitaria no es exitosa. Una primera lectura del fracaso en la implementación del Plan Comunitario en Ciutat Meridiana podría atribuirse a un choque de personalidades entre actores. Sin embargo, nosotras consideramos que es preciso realizar un análisis sociológico teniendo en cuenta factores no sólo internos, sino también externos al barrio. En primer lugar recordamos que ya en la introducción del presente artículo hemos apuntado la limitación que suponen los intentos de regeneración urbana sin tener en cuenta dichos factores externos al barrio. En las primeras dos secciones hemos apuntado los procesos que vulnerabilizan a ciertos sectores de la población. El caso de Ciutat Meridiana nos sirve para recordar que una metodología comunitaria difícilmente puede sustituir a los déficits que dejan el mercado (con el empleo precario) y el Estado (con deterioro de políticas redistributivas). En segundo lugar, un factor fundamental para el éxito de un proceso de regeneración urbana es el empoderamiento de la población.

Por otro lado, consideramos importante reflejar los éxitos cosechados por metodología de la acción comunitaria en otros barrios. Por ello, comparamos el caso que nos ha servido de ilustración con otros casos en los que los resultados han sido más positivos. La comparación nos sirve para detectar con mayor detalle los puntos que contribuyen a explicar la paradoja a la que venimos haciendo referencia desde el inicio.

REFLEXIONES SOBRE EL PLAN COMUNITARIO DE CIUTAT MERIDIANA EN COMPARACIÓN CON OTROS PLANES COMUNITARIOS EXITOSOS

Blanco (2002), y Blanco y Rebollo (2002) han analizado el proceso de desarrollo comunitario experimentado en el barrio de Trinitat Nova desde 1997, señalando que la primera condición de éxito ha sido la elaboración de un diagnóstico con profundidad de la situación y necesidades del barrio. Asimismo, han señalado la construcción de un diagnóstico compartido por todos los actores implicados en el proceso de desarrollo comunitario. Sin embargo, en el caso del Plan Comunitario de Ciutat Meridiana, éste se encuentra en un punto de discusión y de conflicto, el cual no llegó a resolverse y se optó por la disolución del equipo técnico y la finalización del proceso.

Una segunda condición exitosa fue el apoyo y el acompañamiento de expertos en participación ciudadana y desarrollo comunitario desde el principio de la iniciativa. Esto es algo común en los planes comunitarios de Trinitat Nova, Verdum y Sant Antoni. Mientras que en Ciutat Meridina el plan se iniciaba por la ilusión de la Asociación de Vecinos contagiada por los procesos iniciados en los barrios vecinos como Torre Baró o Trinitat Nova.

Una tercera condición es la presencia de algunas personas estrechamente vinculadas a los barrios, las cuales a partir de sus conocimientos académicos y de su red de relaciones personales y profesionales facilitan la entrada de recursos cognitivos, así como toda una red de asesoramiento que acompañe el desarrollo del proceso, pero especialmente su impulso inicial. En el caso del Plan Comunitario de Ciutat Meridiana este asesoramiento externo a cargo de expertos no se produce, lo cual, sumado a las dificultades surgidas ya en la fase de diagnóstico, ha supuesto la construcción defectuosa de la base de un proceso largo y complejo.

Una cuarta condición es la corresponsabilización en el proceso, superando actitudes pasivas y meramente reivindicativas. Asimismo, se apunta la apertura y oxigenación de las asociaciones de vecinos a la cooperación con otras entidades y la creación de otras. En el caso de Ciutat Meridiana, la colaboración entre dicha asociación y el resto de las entidades sociales, así como con la administración, no ha estado exenta de tensiones. Gran parte de esas tensiones se explican porque la actitud de partida no ha sido la predisposición a la colaboración entre los actores clave (administración y Asociación de Vecinos), sino la reivindicación de un papel central en el proceso frente a una percibida amenaza de competición.

Y una sexta condición es la integración de las administraciones públicas en el proceso, pero desempeñando un papel habilitador, facilitador y no coercitivo. En Trinitat Nova aunque el proceso fue liderado por el movimiento vecinal, el plan comunitario contaba con la complicidad y el apoyo de las administraciones públicas. Los trabajos que han analizado este caso apuntan esta condición como un elemento imprescindible para el éxito del proceso. Diferenciadamente, en Ciutat Meridiana, tal y como lo hemos podido apreciar en la anterior descripción, la administración se vincula al proceso de desarrollo comunitario pero el proceso lo lleva a adoptar un liderazgo de supervisión con tintes de coerción.

CONSIDERACIONES FINALES

Las condiciones de exclusión social presentes en las periferias urbanas desencadenan una diversidad de situaciones de vida que cuestiona la ciudadanía social y política. Frente a esta realidad social las instituciones locales, la sociedad civil y los profesionales han desarrollado políticas e iniciativas creativas innovadoras con el fin de restituir a la comunidad y promover la participación y dinamización social, desde los procesos de responsabilización de los individuos en la gestión y dirección de sus propios recursos, para mejorar así su calidad de vida. Todos los actores implicados —como señala la literatura y apuntamos al inicio de esta aportación— han de estar presentes para que la acción comunitaria devenga un retorno a la comunidad de ciudadanos.

Este debate en torno al papel de la comunidad y de los profesionales en el desarrollo de políticas de acción comunitaria cobra aún más fuerza en contextos desfavorecidos, ya que es cuando se pone de manifiesto de forma más evidente la paradoja que supone desarrollar acciones comunitarias en este tipo de barrios. Es una paradoja, ya que es una forma de plantear soluciones (acción comunitaria) para barrios con problemas de integración social requiriendo de forma indispensable la movilización ciudadana, siendo ésta uno de los principales puntos débiles de estos contextos urbanos.

La ausencia de movilización ciudadana es considerada una de las principales debilidades de los barrios desfavorecidos, ya que a) refleja una falta de mecanismos de participación ciudadana; b) muestra un tejido social débil o debilitado, y c) sus vecinos se encuentran en serias dificultades socioeconómicas y precariedad laboral, lo que dificulta su capacidad de compromiso y de implicación en este tipo de procesos. Asimismo, presentan una baja autoestima —provocada por los procesos de estigmatización endógenos y exógenos—; una falta de identidad social y de mecanismos de movilización colectiva —explicados por procesos de invasión-sucesión, así como el debilitamiento de los lazos comunitarios, los procesos de fragmentación social y la acción coercitiva institucional en el barrio.

Hemos mostrado las tensiones que pueden aparecer en los barrios ofreciendo la ilustración de caso frustrado. Una explicación al proceso inconcluso y sin éxito hasta hoy, en la ejecución de este plan comunitario, viene dada porque la administración y los gestores de los planes de barrio no han realizado previamente una consulta a los ciudadanos. La literatura sobre la regeneración de barrios ha mostrado numerosas veces cómo en las políticas top-down los agentes públicos raramente consultan a los ciudadanos de los barrios afectados sobre la necesidad de realizar dichos planes y sobre cómo llevarlos a cabo (Murie, 2004; Porter y Shaw, 2009). Una segunda explicación es el empeño que tienen las administraciones en obviar los conflictos sociopolíticos y en resaltar la cohesión social.

Teniendo en cuenta estos procesos, proponemos aquí una línea de trabajo capaz de abordar la marginalidad urbana en los barrios deprimidos y fomentar la implicación de la comunidad en su propia transformación. Una posible vía es planificar estrategias que actúen a nivel de barrio, pero que tengan una fuerte vinculación con proyectos sociales a nivel de distrito y de ciudad, y que cuenten desde el primer momento con la visión de los ciudadanos que habitan en el barrio. Trabajando en esta doble escala barrio-ciudad se pretende ampliar el abanico de oportunidades de los residentes, romper con el aislamiento y las barreras mentales, ofrecer referentes positivos de ascensión social, enriquecer el capital social así como el acceso a distintas redes sociales que sean fuentes de oportunidades y mecanismos de colaboración y participación ciudadana. De acuerdo con esta perspectiva, sería conveniente diseñar, mediante un enfoque integrado, propuestas que eviten la dicotomía de arriba-abajo/abajo-arriba, así como enfoques reduccionistas centrado exclusivamente en el barrio obviando a la ciudad de la que forma parte. Por último, se precisan más investigaciones que incorporen el conflicto social y la beligerancia ciudadana en el análisis teniendo en cuenta las relaciones de poder.

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¹ Llena y Úcar (2006, 20-21) distinguen otro tipo de acción comunitaria. Ésta se refiere a aquella que no tiene unos objetivos explícitamente dirigidos a generar efectos sociales o comunitarios, más allá de que pueda generarlos o no.

² Para saber más al respecto, consúltese La Vanguardia (2007), Benvenuty (2007), Suñe (2007) y Graell (2007).

³ Para saber más, consúltese La Vanguardia.com (2011) y Presas (2011).

⁴ Barrio obrero situado en la periferia noreste de Barcelona. Fue construido en 1963 con la finalidad de albergar a los inmigrantes que llegaban a Barcelona procedentes de otras zonas del país durante la década de 1960. Se construyeron viviendas de escasas dimensiones, con materiales de baja calidad, y sin considerar cuestiones urbanísticas como la disposición de las calles o servicios básicos. La falta de equipamientos y el aislamiento respecto al resto de la ciudad han sido y son las principales reivindicaciones de los vecinos de este barrio. Desde el primer quinquenio del 2000, es un barrio, como ya lo fue anteriormente, receptor de población inmigrante. En 2010, 36.5 por ciento de su población es de nacionalidad extranjera. El nivel de desempleo también es de los más elevados de la ciudad (una tasa de 13.2 por ciento), mientras que esta tasa para la ciudad de Barcelona está tres puntos por debajo. (Padrón Municipal de Habitantes del 30 de junio de 2010, Departamento de Estadística, Ayuntamiento de Barcelona).

⁵ Por ejemplo, el Plan Comunitario de Roquetas, de Verdum o de Trinitat Nova, considerando este último como un referente tanto nacional como internacional de planificación y participación local.

⁶ Posteriormente se procede a la formalización de la firma de ese Pla de Desenvolupament Comunitari en Ciutat Meridiana.

⁷ En enero de 2009 el porcentaje de población extranjera en Ciutat Meridiana era de 35.5 por ciento (Departamento de Estadística, Ayuntamiento de Barcelona).