La acción local en periferias urbanas marginadas de México ¿Nuevas o viejas institucionalidades?

Local Action in Marginalized Urban Neighborhoods of Mexico: Examining Governance Institutions

Enrique Cabrero Mendoza^* y Ana Díaz Aldret^**

^* Investigador del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), Carretera México-Toluca 3655, col. Lomas de Santa Fe, 01210, México, D.F. Tel: 57 27 98 00 ext. 9801. Correo-e: enrique.cabrero@cide.edu.

Artículo recibido el 27 de abril de 2011
Aceptado para su publicación el 5 de enero de 2012.

Resumen

El estudio que aquí se presenta intenta responder dos preguntas para el caso mexicano: ¿hasta dónde en espacios urbanos de alta marginación y pobreza (periferias urbanas) se identifica una acción pública que dé lugar a una participación ciudadana activa?, y ¿hasta dónde es posible hablar, para el caso mexicano, del surgimiento de una "nueva institucionalidad" de la acción pública local en este tipo de realidades? Para responder estas preguntas se presenta, en un primer momento, una reflexión sobre la naturaleza del cambio político e institucional en el ámbito local y sus implicaciones en la transformación de la vida municipal y hasta dónde la ciudadanía hace acto de presencia en este proceso. En un segundo momento se analiza un conjunto de municipios urbanos en situación de marginalidad y pobreza observando la intensidad de la participación ciudadana y el papel del gobierno local en acciones y políticas de bienestar social. Por último, se analiza con mayor profundidad un pequeño grupo de experiencias exitosas de innovación local con la idea de identificar los rasgos comunes de esos casos. Como se verá a lo largo de este documento, es claro que en México, si bien la ola innovadora desde lo local aparece igual que en muchos otros países, no hay evidencias de una nueva institucionalidad en el ámbito local; las razones que explican esto se apuntan al menos como hipótesis de trabajo para investigaciones posteriores.

Palabras clave: participación ciudadana, contextos de pobreza urbana, acción local.

Abstract

Keywords: participatory governance, urban poverty contexts, local action.

Sin duda, el ámbito de la acción local se está transformando en las democracias contemporáneas. Tanto las democracias más funcionales y de vieja tradición como las democracias nacientes o en plena consolidación llevan a cabo una reorientación de los centros articuladores de la acción pública hacia lo local. Es en los espacios locales donde surgen nuevas formas de gestión de las políticas públicas y donde la proximidad entre gobierno y sociedad permite la expresión de nuevas prácticas de participación ciudadana. Como se ha podido observar en el caso europeo, una buena parte de la agenda de políticas de bienestar social se relocaliza en el ámbito municipal debido a la adopción del principio de subsidiariedad como eje de reorganización de la agenda de políticas. Por lo que se refiere al caso latinoamericano, ha sido a través de los procesos de ajuste macroeconómico que el nivel municipal y los espacios locales han ampliado la agenda de la acción pública tanto en programas de desarrollo económico como en programas de lucha contra la pobreza y promoción del bienestar social. En ambas regiones esta nueva realidad local tiene una fuerte presencia en el ámbito urbano y muy frecuentemente en zonas marginadas y de alta exclusión social.

Sin embargo, parecería que esta dinámica de relocalización de la acción pública en los espacios municipales no tiene necesariamente las mismas derivaciones en los diversos países, pues claramente se observan saldos diferentes. En países como España, y posiblemente Francia, la ola de recuperación de los espacios locales como ejes estratégicos del desarrollo y la democracia ha arrojado una amplia diversidad de modalidades de interacción entre el gobierno y la ciudadanía, llevando a una "nueva institucionalidad" en la que los actores locales se posicionan de nuevas maneras, el tejido se reconfigura, y se generan nuevos acuerdos y nuevas formas de gobernanza local. En el ámbito latinoamericano, países como Brasil ven enormemente fortalecidas las expresiones ciudadanas en la vida local, desplegando una capacidad innovadora sin precedentes en la sociedad de ese país; en Chile esta ola de recuperación de lo local arroja como saldo un bagaje de nuevas formas de relación y arreglos institucionales entre gobierno y ciudadanos en torno a políticas locales que alternan su impulso entre sociedad y autoridades locales; en Colombia parecería que son fundaciones privadas que conjuntamente con los ciudadanos y los gobiernos municipales dibujan un nuevo panorama en donde las redes de instituciones favorables a la participación animan la vida local. Por lo que se refiere al caso mexicano, si bien se observa igual que en los países mencionados una reaparición de lo local que da lugar durante varios años a un esplendor de la capacidad innovadora en el ámbito municipal, el proceso no parecería mostrar derivaciones similares a las referidas, por lo que es necesario discutir hasta dónde se puede hablar del surgimiento de una nueva institucionalidad.

En cuanto al caso mexicano, el estudio que presentamos a continuación busca responder dos preguntas: primero ¿hasta dónde en espacios urbanos de alta marginación y pobreza (periferias urbanas) se identifica una acción pública que dé lugar a una participación ciudadana activa?; y segundo ¿hasta dónde es posible hablar para el caso mexicano del surgimiento de una "nueva institucionalidad" de la acción pública local en este tipo de realidades?

Con el objetivo de responder ambas interrogantes, en el artículo mostramos, en primer término, una reflexión acerca de la naturaleza del cambio político e institucional en el ámbito local, y las implicaciones que esto tiene en la transformación de la vida municipal, valorando hasta dónde la ciudadanía hace acto de presencia en este proceso. En un segundo momento, analizamos a un grupo de municipios urbanos en situación de marginalidad y pobreza considerando sus condiciones socioeconómicas, así como la intensidad de la participación ciudadana y el papel que tiene el gobierno local en lo que respecta a las acciones y políticas de bienestar social. Posteriormente, realizamos un análisis más profundo en relación con un grupo de experiencias exitosas de innovación local, a fin de identificar los rasgos comunes de esos casos. Por último, son obtenidas algunas observaciones que buscan responder las preguntas planteadas ya mencionadas arriba. A lo largo de este documento se verá que si bien la ola innovadora desde lo local en México aparece en concordancia con las tendencias observadas en muchos otros países, en realidad no hay evidencia de una nueva institucionalidad en el ámbito local; las razones que explican esta situación se señalan al menos como hipótesis de trabajo para posteriores investigaciones.

LOS RASGOS Y LA EVOLUCIÓN RECIENTE DE LA VIEJA INSTITUCIONALIDAD LOCAL

En México, desde que el Estado nacional se consolidó, los espacios locales desempeñaron un papel subordinado al centro. En la época del sistema de partido hegemónico, la centralización del poder político que era característica a escala nacional se reprodujo en los otros niveles de gobierno y se complementó con una ciudadanía prácticamente ausente de la vida pública. Los gobiernos locales funcionaban como meras agencias administrativas, prestadoras de servicios, que reproducían los esquemas verticales y personalistas en los que el ciudadano tenía poco o nada que decir. Fue así como la naturaleza autoritaria de la vida política local restó significado y riqueza a la acción política de la sociedad civil y como ésta se desarrolló fundamentalmente de manera reactiva, de cara a problemas de dotación de servicios, a partir de demandas muy concretas y a través de liderazgos naturales que las más de las veces acababan siendo cooptados por las redes clientelares y corporativas del Partido Revolucionario Institucional (PRI).

En la década de 1980, las calles y plazas de diversas ciudades fueron ocupadas por una población que decidió participar en demostraciones públicas, ingresar en asociaciones de orientación cívico-política, involucrarse y comprometerse con un reclamo democrático. De entre las diversas formas de acción social y política que se manifestaron en esa época, destacan especialmente los llamados movimientos cívicos de carácter regional que aglutinaron a una variedad de sectores sociales (mujeres, jóvenes, profesionistas, pequeños empresarios, clases trabajadoras e, incluso, a la Iglesia) y en los que se conjuntaron tanto el celo por la autodeterminación frente al centralismo político, como el reclamo democrático que hizo de la arena electoral el espacio estratégico de lucha. La lucha por la autodeterminación y la democratización de la vida municipal, así como la defensa del voto, fueron divisas de la insurgencia ciudadana, y fue así como las elecciones colocaron de nuevo a las regiones y a los municipios en el escenario de la política nacional (Díaz, 2011).² Debido a que la vitalidad social se encauzó fundamentalmente por la vía electoral, se sostiene que la transición mexicana no fue pactada, sino votada (Merino, 2003) y a razón de que las movilizaciones y protestas en distintas ciudades del país desafiaron al sistema al introducir demandas políticas y al movilizar el voto de los ciudadanos se habla de una vía centrípeta del cambio político (Mizrahi, 1995).³

El crecimiento de elecciones competitivas en los años ochenta —y los procesos de alternancia a los que dio lugar— confluyó en el tiempo con la apertura de espacios para la participación de actores no gubernamentales. En esa década se creó el Sistema de Planeación Democrática en el marco de una profunda crisis de legitimidad del régimen y de la necesidad de impulsar una política de descentralización a partir de la cual se redistribuyeran competencias entre los tres niveles de gobierno. El Sistema de Planeación Democrática se sostiene en instancias de planeación y coordinación que, en la forma de Comités (Coplades para los estados y Coplademun para los municipios) contemplan la reunión de autoridades de los tres niveles de gobierno y ciudadanos —fundamentalmente de empresarios y notables locales— para discutir y seleccionar las obras que se llevarán a cabo en los estados y municipios. Como ha sido estudiado (Cabrero, 1998), frecuentemente los Coplades y Coplademun funcionan en la práctica como foros protocolarios en los que gobernadores y presidentes municipales imponen la lógica de funcionamiento convirtiendo a los Comités en meras instancias de legitimación de decisiones previamente tomadas. También se cuestiona el hecho de que son los grupos mejor organizados de la sociedad los que realmente tienen acceso a este sistema de participación para la planeación del desarrollo del municipio. Es difícil hacer a un lado este problema, habida cuenta de que, de acuerdo con los datos más recientes de los que se dispone, además de los ayuntamientos, los Coplademun constituyen la principal instancia de participación social en más de la mitad de los municipios del país (véase el cuadro 1).

Hacia finales de los años ochenta —y más claramente durante la década de 1990—, el modelo de participación que prevaleció en los municipios empobrecidos fue el que impuso el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol). El rasgo más importante del esquema que se impuso fue que favorecía la participación más directa de los habitantes de las comunidades por encima de la de los agentes municipales. Los ciudadanos debían constituir comités para definir, dar forma y supervisar las obras y acciones de combate a la pobreza que se llevaban a cabo con los fondos del programa. Una vez que los Comités de Solidaridad acordaban alguna obra u acción específica ésta debía articularse a los Coplademun para darles un cauce institucional.⁴ En este caso, tal y como fue analizado y documentado en varios estudios (Dresser, 1991; Molinar y Weldon, 1994; Cabrero, 1998), el funcionamiento de los Comités de Solidaridad estaba claramente cooptado por las estructuras del PRI en una lógica electoral y de apoyo a la imagen del presidente de la república y, en consecuencia, favoreció las relaciones clientelares. En la actualidad, los programas sociales para atender la pobreza urbana —el Programa Hábitat, por ejemplo— ya no tienen el sello presidencial que tuvo Solidaridad, pero aún reproducen el modelo de participación que involucra a los vecinos de una comunidad en la definición y el control de las obras y acciones de los programas a través de la constitución de comités cuyas decisiones se articulan a los Coplademun. Si bien estos Comités fueron formulados en un ámbito de operación local, se considera que su diseño fue más bien central, pues el Estado era el que daba salida a los requerimientos institucionales para la distribución de los recursos.⁵

Entre 1995 y 1998 los partidos de oposición al PRI (fundamentalmente el Partido Acción Nacional —PAN—) ejercieron presión para que se le reconociera a los municipios una mayor autonomía en la gestión de los fondos destinados a proveer de infraestructura básica a las comunidades que enfrentan condiciones de pobreza extrema y rezago social. A través del Fondo de Infraestructura Social Municipal (FISM) se transfieren los recursos directamente de la federación a los municipios para que los gobiernos locales prioricen las obras y los montos que se asignarán, de un abanico de posibilidades definidas por el gobierno federal.⁶ La decisión de gasto del FISM se hace también en el Coplademun y, a diferencia de los modelos anteriores, permite una mayor autonomía en el ámbito local de gobierno. Este hecho tuvo indudablemente un impacto importante hacia finales de la década de 1990 cuando en un número significativo de municipios urbanos los gobiernos producto de la alternancia aprovecharon el FISM para promover nuevos y auténticos liderazgos ciudadanos que desplazaran a los tradicionales, fuertemente vinculados con el PRI. Así, el panorama de liderazgos se renovó y por un breve periodo la dinámica de participación se modificó durante esos años. Sin embargo, muy pronto, y muy probablemente debido al hecho de que no se modificaron o sustituyeron las instancias de participación, éstas fueron pareciéndose cada vez más a sí mismas y se recuperó la mística corporativa vinculada al partido al frente del gobierno local (fuera este del color que fuera).

Así, a finales del siglo XX surgieron de manera incipiente y accidentada leyes, instancias y mecanismos orientados a incentivar procesos de participación ciudadana y de interlocución gobierno-ciudadanía en el ámbito local; esto sucedió principalmente, como ya se señaló, al calor de la alternancia partidista en los ayuntamientos. Sin lugar a dudas, entre las figuras más recurrentes que es posible encontrar entre la población urbana que vive en condiciones de marginación están los comités vecinales, que en la mayoría de los casos operan también a través del Coplademun como un mecanismo de intermediación para la consulta de necesidades locales. Estos comités están normados, reconocidos y regulados por las autoridades municipales. Como es posible observar, todos los mecanismos mencionados se basan en el territorio de residencia de los ciudadanos (barrios, colonias, comunidades, etc.) y su grado de poder o injerencia real varía en función de las leyes estatales y de las prácticas locales. No obstante, como hemos advertido, aunque los Coplademun fueron formulados en un ámbito de operación local, su diseño responde a una lógica central, pues obedecen a requerimientos institucionales impuestos por el poder federal para la distribución de los recursos.

Sin duda, la transición hacia la democracia en México se vivió con intensidad y entusiasmo en los municipios. En las décadas de 1980 y 1990 se registraron acontecimientos que definitivamente despertaron amplias expectativas; para muchos, frente a la lentitud de los cambios a escala nacional, el espacio municipal se constituía en el escenario de la democratización por excelencia. Entre otras cosas, se esperaba que la participación ciudadana fuera avanzando hacia formas más autónomas y que tuvieran un mayor impacto y alcance. Desgraciadamente, los datos agregados con los que se cuenta no permiten hablar del crecimiento de una participación ciudadana independiente; en su lugar, aparece una participación ciudadana que se encuentra casi siempre subsumida a la acción de los programas gubernamentales. Como se puede ver en la gráfica 1, las instancias de participación más usuales en los espacios locales son inducidas desde los programas gubernamentales y en menor proporción son de carácter autónomo.

Cabe señalar, por otra parte, que los análisis que registran y estudian la organización y acción democratizadora desde la sociedad civil se detienen fundamentalmente en organizaciones de carácter nacional, cuya agenda atiende grandes problemas sociales, como los derechos humanos, el medio ambiente, políticas de género o la transparencia gubernamental, entre otros. Sin embargo, aunque muchas de las manifestaciones de estas problemáticas tienen necesariamente un referente local, sorprende que no se establece una arena de discusión y debate en este ámbito, y que estas organizaciones aparecen como ausentes en la acción pública local (cfr. Olvera, 2003 e Isunza y Olvera, 2006). De hecho, en estudios sobre la acción pública local se ha observado cómo actores sociales diversos del ámbito municipal promueven una agenda de intervención dirigida hacia los niveles estatal o federal, despreciando el ámbito local por su debilidad institucional. Paradójicamente, este tipo de estrategia refuerza la debilidad institucional de la que se pretendería escapar (Cabrero, 2005). Lo que sí aparece con toda claridad en estos estudios es que varios de estos movimientos logran una visibilidad nacional en momentos determinados, pero han sido incapaces de sostenerse con ese nivel de presencia; muy a menudo se han fracturado por conflictos internos o han sido cooptados por las lógicas partidistas.

Así, la baja capacidad de autogestión parecería explicarse sobre todo por problemas vinculados con el liderazgo. Por una parte existe una desconfianza endémica entre los sectores marginados siempre susceptibles de ser engañados por líderes y, por otra, debido a la confrontación permanente entre líderes naturales y líderes formales impuestos por los gobiernos en turno. Además, la falta de identidad comunitaria y la movilización en torno a la provisión de servicios públicos y a la regularización de la tenencia de la tierra han favorecido el intercambio de favores sin importar el partido.

En lo referente a la acción de los gobiernos locales para atender a las colonias y barrios marginados se observa la instalación de comisiones, consejos y demás instancias que resultan figuras efímeras, de corta existencia porque se constriñen a la ejecución de las obras. Se observa, por lo tanto, que se promueve una participación derivada de un modelo gerencial de gobierno, en el que los mecanismos se abocan fundamentalmente a la identificación de las necesidades de la población, o bien, a la comunicación de requerimientos a cargo de la ciudadanía. Así, la profundidad de la participación no rebasa el nivel de consulta. La mayoría de los consejos que se instalan y en los que se detecta cierto nivel de organización tienen como eje articulador la dotación de servicios públicos, la certidumbre en la tenencia de la tierra y la gestión de créditos para la vivienda.

Una vez presentado este marco de interpretación general de la vieja institucionalidad y los procesos de cambio vividos en el ámbito local, pasemos a examinar la información de que se dispone para entender la dinámica actual de la participación ciudadana en municipios urbano-marginados. Como se ha mencionado, en México los procesos de participación no presentan una dinámica social e independiente, salvo en casos aislados; por el contrario, la participación aparece irremediablemente asociada a procesos regulados desde el ámbito gubernamental, es por eso que los datos que se analizan provienen de experiencias participativas convocadas precisamente desde los gobiernos locales.

ANÁLISIS DE LA DINÁMICA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN MUNICIPIOS URBANOS EN SITUACIÓN DE MARGINACIÓN Y POBREZA

En este apartado se analiza un grupo de experiencias de participación ciudadana emprendidas en municipios urbanos que al mismo tiempo presentan grados de marginación significativos, bajos niveles de ingreso y claras condiciones de desigualdad. Derivado de este acercamiento se pretende dar respuesta a la primera pregunta planteada al inicio de este trabajo ¿hasta dónde en espacios urbanos de alta marginación y pobreza se identifica una acción pública que dé lugar a una participación ciudadana activa?

Itinerario metodológico del análisis

Para entender los rasgos que definen y caracterizan a la participación ciudadana en el ámbito local, particularmente en entornos signados por la pobreza y la marginación, se presenta el análisis de una muestra de 761 iniciativas locales correspondientes a 63 municipios urbanos que han participado en el Premio Gobierno y Gestión Local —certamen que reconoce las iniciativas innovadoras de los municipios mexicanos—,⁷ y que comparten algunos de los siguientes rasgos: grado de marginación significativo (Conapo, 2005); nivel de ingreso de su población ocupada de hasta dos salarios mínimos (INEGI, 2005),⁸ y niveles de desigualdad —medidos con el coeficiente de Gini— de entre 0.4 y 0.7. Como dato adicional, cabe señalar que las iniciativas examinadas se distinguen por contar con algún componente participativo.⁹ Las características de la base de datos examinada nos permiten explorar los enfoques, profundidad y complejidad de la participación ciudadana y la relación que estos rasgos guardan con el tamaño del municipio, la región, el partido político gobernante, y la condición de centralidad o periferia de los municipios.

Además del enfoque a partir del cual se incorpora la participación, es importante explorar también la profundidad a la que llegan los diversos arreglos para integrarla; es decir, la fase del proceso de política pública en la que interviene la participación determina en buena medida el impacto que logra tener. Se supone que para avanzar en la profundización democrática y para abrir espacios de surgimiento a una nueva institucionalidad, la participación tendría que sobrepasar los fines y fases meramente consultivos para extenderse a fases y mecanismos que incentiven la deliberación pública y la corresponsabilidad de la ciudadanía. Así, es posible trazar un continuo que va desde formas de incorporación de la participación que se plantean fundamentalmente como mecanismos de comunicación entre el gobierno y la sociedad o como canales de consulta para la revelación de preferencias o necesidades; hasta fases más complejas como la coproducción de bienes y servicios y la deliberación de objetivos, instrumentos y procesos de política.

En concreto, estas fases en las que se incorpora la participación tienen las siguientes características:

• Comunicación: fase de participación relativamente pasiva por parte de la ciudadanía en la que el gobierno genera condiciones para que las personas se informen y evalúen (a través de una gran variedad de medios) las políticas y programas implementados, así como los bienes y servicios entregados.

• Consulta: esta constituye la primera fase de interrelación real entre gobierno, ciudadanía o actores privados. Consiste en un diálogo entre los diferentes actores para aprobar y legitimar objetivos o instrumentos previamente diseñados por el gobierno o, en su defecto, para realizar pequeños ajustes en su diseño y previsiones. Se trata de procesos que no son vinculantes; es decir, dejan al gobierno en turno la atribución de hasta dónde tomar en cuenta las opiniones de la ciudadanía.

• Coproducción: esquema de participación en el que se favorecen dinámicas de colaboración público-privadas-sociales para la gestión de programas y servicios del ámbito local. En este caso, se establece un compromiso entre los actores e instancias involucradas para llevar a cabo tareas dentro de la hechura de la política pública en cuestión, por lo que se da una cierta estabilidad y se clarifican los alcances de la participación.

• Deliberación: fase más profunda de la acción participativa en la que, a partir de procesos de diálogo repetidos, se generan dinámicas de definición de objetivos y principios de política pública, a partir de los cuales se diseñan los instrumentos de la acción pública local. Cuando la participación se incorpora bajo un esquema de deliberación, se diferencia de las anteriores modalidades porque no hay una definición ex ante de objetivos y políticas, sino que se construyen como parte del proceso mismo de deliberación.

Finalmente, un tercer criterio analítico que servirá para la revisión de las 761 iniciativas municipales es la complejidad de la acción participativa, entendida como el número de instancias involucradas en la acción pública. Para caracterizar a las iniciativas según este criterio, utilizamos una variable proxy, tomada del INEGI (2009). Se trata de la posibilidad de conocer el número de instancias que intervienen en la definición de las obras y acciones que se realizan con recursos del FISM. Es así como, a partir de los cuatro criterios analíticos arriba señalados, se construyó la matriz que sirvió de base para la sistematización y análisis de las 761 experiencias de innovación en participación ciudadana, generadas en contextos de marginalidad y pobreza urbana (véase el cuadro 2).

Podría pensarse que las fases en las que se incorpora la participación corresponderían a los enfoques del quehacer gubernamental; así, desde un enfoque gerencial se tendería a incorporar la participación en fases de comunicación y consulta y, desde un enfoque de gobernanza, habría la posibilidad de incorporarla en fases de coproducción y deliberación. Sin embargo, esto aun cuando tiende a ser así, no está indefectiblemente predeterminado.

Enfoques, profundidad y complejidad de la participación

En este apartado se describe el resultado del análisis de las 761 iniciativas locales provenientes de los municipios en condición de marginación, pobreza y desigualdad, examinadas a la luz de las dimensiones descritas. Es importante recordar que estas iniciativas no se circunscriben ni a regiones específicas, ni a partidos políticos en el gobierno, ni provienen de un solo tipo de municipio, sino que se trata de una muestra que refleja la diversidad y heterogeneidad en contextos marginados de ciudades de México.

Al agrupar las iniciativas según el tipo de enfoque a partir del cual se incorpora la participación, se tiene que en contextos de marginalidad urbana ha existido una mayor propensión a impulsar iniciativas con un enfoque gerencial (60 por ciento de las iniciativas corresponden a este modelo). Ahora bien, lo que resulta más significativo aún es la diferencia que se manifiesta al analizar las fases en las que interviene la participación en los diferentes enfoques; por una parte, es posible observar que claramente las iniciativas impulsadas desde un enfoque gerencial se concentran en las fases de comunicación y consulta (81 y 72 por ciento respectivamente). Por otro lado, no es posible identificar fuertes diferencias respecto del número de iniciativas que llegan a la fase de coproducción ni desde el enfoque gerencial ni en el de gobernanza; lo que sí resulta significativo es que más iniciativas impulsadas desde el enfoque de gobernanza llegan a la fase deliberativa (60 por ciento frente a 40 por ciento de las impulsadas desde un enfoque gerencial) (véase la gráfica 2).

Hasta aquí se observa que, si bien el modelo gerencial de participación es limitado en términos de sus alcances democratizadores, es claro que responde de manera más inmediata a la necesidad que tiene la población que vive en contextos de marginación urbana de atender sus requerimientos vitales más urgentes y, en consecuencia, de hacer llegar sus demandas a las autoridades responsables de la prestación de servicios públicos.

Un segundo análisis se deriva del cruce entre las fases de participación y la complejidad de la acción pública. En general, se observa que casi la mitad de las iniciativas (47%) involucran a una sola instancia participante,¹⁰ si además se considera que un 44 por ciento adicional involucra a dos instancias, podemos concluir que nueve da cada diez iniciativas que incorporan a la participación ciudadana en los municipios urbanos marginados presentan un grado bajo de complejidad; es decir, una o dos instancias de participación solamente. Por otra parte, al hacer un análisis comparativo entre la profundidad y la complejidad de la participación, se observa que cuando ésta llega a la coproducción es cuando se registra la mayor complejidad al involucrar a tres o más instancias en el proceso; sin embargo, en este caso se encuentra sólo una de cada diez iniciativas examinadas. Finalmente, cabe mencionar que cuando se examina con detenimiento la fase de deliberación, que en teoría debería mostrar una mayor complejidad, lo que se obtiene es que en la mitad de las iniciativas (51%) que llegan a esta fase participa sólo una instancia (gráfica 3). En términos generales, lo que se observa es que en los espacios locales que enfrentan condiciones de marginación, desigualdad y pobreza, la participación tiende a circunscribirse a mecanismos de consulta o información y a involucrar a pocas instancias participativas.

Por último, el análisis cruzado entre el enfoque a partir del cual se incorpora la participación y la complejidad de la misma no arroja diferencias significativas. Lo que sugieren estos datos es que la complejidad de la participación es baja independientemente de que se trate de asuntos relacionados con la prestación de servicios públicos o de temas asociados a una agenda de gobierno más amplia.

Cabe ahora preguntarse si las condiciones estructurales y políticas (tales como el tipo de municipio así como su posición relativa dentro de las zonas metropolitanas, la región del país o el partido político en el gobierno) del entorno donde se han instrumentado las iniciativas que integran esta muestra dan lugar o contribuyen a explicar la existencia de distintos contextos participativos. Por lo que se refiere al tamaño de los municipios examinados, se utilizan tres categorías para su clasificación: metropolitanos, urbanos medios y urbanos pequeños.¹¹ Sin embargo, es preciso señalar que las iniciativas de nuestra muestra surgidas en municipios urbanos pequeños no son suficientes para hacer inferencias, por lo que nos concentraremos en aquellas propuestas de los municipios metropolitanos y urbanos medios. Un primer dato es que una gran mayoría de las iniciativas (80%) se generó en los municipios metropolitanos. Como ya se había señalado, más de la mitad de las iniciativas (60%) que conforman la muestra se orienta a acciones participativas impulsadas desde un enfoque gerencial; como puede observarse en la gráfica 4, cuando se hace un análisis cruzado entre enfoque y tamaño del municipio se tiene que en los municipios metropolitanos existe una propensión mayor a impulsar este enfoque (que está presente en alrededor de 61 por ciento de las iniciativas impulsadas en este tipo de contexto), mientras que en los municipios urbanos medios y pequeños la mezcla de enfoques tiende a ser más equilibrada.

Por lo que se refiere al análisis por regiones, éste arroja algunos resultados significativos.¹² En el cuadro 4 se puede apreciar que en general el mayor porcentaje de iniciativas se concentra en el centro del país (39%), seguido del norte (20%) y el noroeste (14%). Por otro lado, al combinar la región con el tipo de enfoque de participación —teniendo en cuenta que las iniciativas de corte gerencial son las más recurrentes— se observa que en la región noreste es donde se identifican más programas de este tipo (74%), en segundo lugar se encuentra el centro (63%) y en tercer lugar el norte (59%). En promedio, la brecha que separa las iniciativas gerenciales de las de gobernanza es apenas de 20 por ciento y es en el occidente donde se concentran en mayor grado las iniciativas desde un enfoque de gobernanza (48%); en segundo lugar en el sur (46%) y con una proporción similar, en tercer lugar están el noroeste y la región de la península (44%).

En un segundo momento se identifica que las fases más simples de participación —comunicación y consulta— tienen mayor presencia en las regiones del occidente y península, donde las iniciativas de este tipo representan 30 y 29 por ciento, respectivamente. Mientras que las iniciativas que alcanzan una mayor profundidad —coproducción y deliberación— son más comunes en el noreste y el occidente del país (41 y 28%), respectivamente (véase la gráfica 5).

Finalmente, y como se ilustra en la el cuadro 5, especialmente en los estados de Guerrero, Oaxaca y Chiapas, pero también en las regiones centro y sur, se concentran las iniciativas que involucran a una sola instancia; mientras que el noroeste destaca por registrar el mayor porcentaje de iniciativas en las que participa un mayor número de instancias.

Por último, si se analiza la posición relativa del municipio en el área metropolitana (central o conurbada),¹³ se observa que en los municipios conurbados hay ligeramente una mayor tendencia (67%) a adoptar el enfoque gerencial para incorporar la participación, respecto a los municipios centrales (60%). De acuerdo con el tipo de enfoque dominante, en los municipios conurbados se registran más iniciativas del tipo gerencial con un amplio porcentaje (66%) respecto a los programas con perspectiva de gobernanza (34%). Por su parte, los municipios centrales, si bien registran un mayor porcentaje de iniciativas de gobernanza, en comparación con los municipios conurbados (40%), siguen privilegiando el enfoque gerencial (60%; véase la gráfica 6).

La acción pública local, seis experiencias en municipios de alta marginalidad y pobreza urbana

Con el propósito de acercarnos con mayor detalle a algunas de las manifestaciones de participación ciudadana en los municipios marginados, seleccionamos de entre las 761 iniciativas un pequeño grupo de seis que han llegado a la etapa final del certamen; es decir, un grupo que en principio serían experiencias destacadas y ejemplares en el contexto nacional por sus logros y visibilidad. Las seis experiencias están enmarcadas en un enfoque de gobernanza, concentradas en su mayoría en fases de participación deliberativa y de coproducción, y provenientes primordialmente de municipios metropolitanos (véase el cuadro 7; en el anexo se pueden ver con mayor detalle las experiencias).

A partir del análisis de estas iniciativas identificamos los elementos que las hacen exitosas en términos de involucramiento de la participación, pero también de su sostenibilidad en el tiempo. Como se puede ver en el cuadro 8, las seis experiencias referidas se caracterizan por haber superado un enfoque meramente gerencialista de incorporación de la participación ciudadana; además las seis muestran una mayor complejidad en la dinámica participativa, dado que incorporan a más de tres instancias, algunas convocadas gubernamentalmente y otras convocadas desde la sociedad.¹⁴ Si tomamos este pequeño grupo como una muestra de procesos de participación ciudadana altamente exitosos, tendríamos que preguntarnos ¿qué tienen en común estas experiencias?, ¿cuál parecería ser la clave del éxito de las mismas?, ¿por qué lograron superar una fase gerencial y utilitarista y generaron una mayor intensidad en la participación?

Para responder a estos cuestionamientos, hemos delineado algunas hipótesis sobre los casos aquí seleccionados. Se puede considerar, en primer lugar, que todas las experiencias nacen con una necesidad muy concreta en la que es fácilmente identificable el problema social a resolver y, por ende, el propio objetivo de la iniciativa o política es igualmente claro.¹⁵ En segundo lugar, las iniciativas que han perdurado en el tiempo es porque han escalado a otro nivel; es decir, han logrado redimensionar el problema que originalmente las motivó, lo que parece brindar un mayor nivel de participación, profundidad y permanencia. En otras palabras, son iniciativas que han transitado de la cogestión espontánea a una cogestión institucionalizada (Cabrero, 2004). Y, finalmente, en las iniciativas seleccionadas observamos que el gobierno no se ha vislumbrado como el único actor responsable del diseño y la ejecución de la política, sino que ha logrado articular en torno a sí a diversos actores sociales, cada uno con funciones y papeles específicos. Estos tres factores resultan verdaderas redes de política pública en las que los gobiernos locales se posicionan como facilitadores de la acción pública local de alta intensidad.¹⁶

En cuanto al primer aspecto, el origen detonador de la política y el claro objetivo de la misma, podemos ver que los seis programas aquí agrupados surgieron por necesidades locales bien delimitadas; desde la carencia de servicios básicos, o la alta presencia de analfabetismo, hasta el deterioro de espacios públicos, la deficiencia en la movilidad urbana, e incluso la ausencia de procesos continuos de planeación municipal. De este modo, se implementaron acciones que en su mayoría fueron convocadas conjuntamente entre el gobierno municipal y la sociedad, en particular los casos de Puebla y Durango fueron resultado de una acción pública conjunta desde el origen del programa.

Por otra parte, la permanencia en el tiempo es igualmente un factor característico de estas iniciativas. El reescalamiento de la política hizo que en el caso de Mexicali, por ejemplo, una vez satisfechas las necesidades primarias de la población en términos de vivienda y refugio, se buscó integrar una serie de acciones más complejas encaminadas a propiciar el bienestar en el largo plazo; tales como terapias sociales, campañas contra la violencia, concientización y reincorporación productiva de grupos en situación de calle. Lo mismo observamos en el caso de Durango, donde el origen que motivó a los ciudadanos y al gobierno a instalar un parque recreativo fue contrarrestar la presencia de grupos de jóvenes drogadictos; más aún, el objetivo se extendió hasta la instrumentación de programas de convivencia vecinal, responsabilidad social para la preservación del parque, y jornadas culturales y sociales para jóvenes.

Sin duda, el caso del IMIP en Ciudad Juárez es un claro ejemplo de transición de una etapa de cogestión espontánea a cogestión institucionalizada. Este programa respondió a la falta de continuidad en los procesos locales de diseño y planeación de las políticas, y tal ha sido su consolidación y permanencia en el tiempo que ha dado origen a una serie de iniciativas locales; por citar un ejemplo, el Sistema de Movilidad Urbana Integral de Ciudad Juárez fue posible gracias a los procesos de planeación participativa previamente implementados en aquel municipio.

Finalmente, además de la articulación de acciones entre gobierno y sociedad, en casi todas las iniciativas el involucramiento de redes amplias de instituciones y actores de soporte de las acciones ha sido fundamental, lo cual, sin duda ha permitido una mayor permanencia y amplitud de las experiencias. Aunque, en general, la selección de las seis experiencias coincide con iniciativas de desarrollo social, no sólo se convocaron a ONG, universidades y despachos consultores, sino también hubo aportación de cámaras y grupos empresariales; particularmente en los casos de Puebla y Juárez se involucraron además organizaciones internacionales para la solución de los problemas locales. Sin duda, la existencia de redes puede hacer la diferencia entre iniciativas espontáneas de corto alcance e iniciativas más permanentes de largo aliento (Font y Blanco, 2004).

En resumen, estas iniciativas tuvieron su origen en la resolución de problemas locales concretos que trascendieron hacia objetivos de política mucho más amplios, contaron con la participación activa de los ciudadanos desde las primeras fases de las iniciativas, y el gobierno local facilitó la articulación de redes y de otros actores sociales pero no fue el conductor único de las acciones; se trata entonces de iniciativas que dieron paso a la construcción de redes de política pública. Sin duda, hay rasgos distintivos en este grupo de experiencias que son poco frecuentes en el conjunto de las acciones participativas en los espacios urbanos en situación de pobreza, se trata de casos atípicos en el escenario mexicano —exitosos por su enfoque, complejidad y profundidad de la participación— que deberán ser observados con mayor detalle a lo largo del tiempo.

COMENTARIOS FINALES

En México, al igual que sucedió en España y en otros muchos países, se observa un proceso de revalorización de los espacios locales como espacios de innovación política y de innovación en la gestión de las políticas públicas. El proceso de relocalización de la política pasó también por una ola favorable a la incorporación de la participación ciudadana en la acción pública. El escenario propicio para integrar la participación se dio por la necesidad de que las administraciones municipales desarrollaran capacidades de diseño estratégico y de liderazgo comunitario, ante un contexto de fragmentación social. De modo que se observa claramente, a partir de la década de 1980, una ampliación de la agenda y de la acción pública local. Sin embargo, como se ha podido constatar, en México este proceso no ha madurado de la misma manera que en otros países en donde efectivamente han surgido nuevas institucionalidades. En lo que no derivó la participación ciudadana fue en una de carácter independiente y autónoma puesto que aunque se abrieron espacios de concertación, de diálogo, de negociación e incluso de coproducción de políticas y programas, estos procesos no lograron redistribuir el poder local de una manera significativa, debido a la corta duración de dichas experiencias que, subsumidas a la lógica gubernamental, están casi siempre sujetas a los periodos trienales de gobierno sin posibilidad de reelección inmediata.

De los datos aquí analizados se puede observar que los espacios urbanos sujetos a condiciones de marginación, pobreza y desigualdad sí son o han sido capaces de desplegar una dinámica de participación ciudadana activa. La convocatoria de los gobiernos locales para atender junto con la ciudadanía los problemas y necesidades más apremiantes se conjunta con la urgencia de la población de hacer llegar a las autoridades responsables sus demandas. De esta manera, la acción pública local ha podido intensificarse en muchos espacios de la vida municipal urbana, sobre todo con programas que buscan atemperar los problemas de pobreza y exclusión y que han hecho de la participación un requisito para obtener los recursos disponibles para las obras y acciones correspondientes. Así, la organización de la población en comités de distinto tipo es algo común. No obstante, este rasgo característico del caso mexicano sin duda podría, a su vez, ser el factor que explica el poco dinamismo de la organización social independiente y autónoma y, en muchas ocasiones, la falta de representatividad de dichos comités.

Si pensamos en una nueva institucionalidad como la reorganización del poder local, en México no se ha logrado del todo esa reorganización. Al parecer, el proceso de reanimación de la vida pública en los municipios se estancó en buena medida por la acción misma de los programas y políticas gubernamentales y por la lógica partidista que ha inundado la política local a partir de la capitalización de las necesidades sociales más apremiantes. Especialmente en las ciudades, las condiciones de pobreza y marginación resultan favorables al clientelismo y al corporativismo partidista que hoy en día ya no sólo es tricolor (PRI) ; el PAN y el PRD poco a poco y con matices han ido reimplantando los rasgos de una vieja institucionalidad que se intentaba superar.

Sin duda, el caso mexicano ha mostrado un gran dinamismo en el ámbito local pero no hay indicios de una nueva institucionalidad; si acaso, asistimos más bien a una reformulación de la vieja institucionalidad.

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Los autores agradecen a María José Montiel y a Ángeles Ortiz el apoyo en el manejo de la información estadística.

¹ En 1977 con la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales (LFOPPE).

² Ciudades como Juchitán, San Luis Potosí, León, Mérida, Chihuahua, Ciudad Juárez, Tijuana y Mexicali, entre otras.

³ Frecuentemente la expresión se refiere al impacto nacional que tuvieron las cerradas disputas electorales en las regiones.

⁴ Las actividades de Pronasol se planteaban a través de la firma de los Convenios de Desarrollo Social a partir de los cuales se dotaba de potestades a los Coplades y a los Coplademun para "definir, controlar y evaluar los proyectos productivos y sociales en que participan las comunidades mediante los comités de solidaridad". Junto con los Convenios de Desarrollo Social se crearon los Fondos Municipales de Solidaridad para transferir recursos adicionales a los municipios más pobres del país y fortalecer su capacidad financiera y de gestión ante los requerimientos de sus habitantes (Cabrero, 1998).

⁵ Se refiere concretamente a los recursos derivados del Ramo 33. El objetivo de los Coplademun es servir como filtro para la revisión, aprobación y ejecución de proyectos de infraestructura básica en los municipios del país.

⁶ El FISM está destinado al financiamiento de obras, acciones sociales básicas e inversiones en los siguientes rubros: agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, electricidad rural y de colonias pobres, caminos rurales, urbanización municipal, infraestructura básica de salud, infraestructura básica educativa, infraestructura productiva rural y mejoramiento de la vivienda.

⁷ El Premio Gobierno y Gestión Local es organizado por un grupo de instituciones académicas encabezadas por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), para el año 2010 llevó a cabo su décima edición. En esta primera década participaron un total de 4 478 programas, provenientes de más de 900 municipios de diferentes regiones de la república mexicana y que abarcan diversas áreas y temáticas como: política social, conservación ecológica, desarrollo municipal, transparencia y rendición de cuentas, modernización administrativa, educación, cultura y deporte, seguridad pública y protección civil, planeación urbana, servicios públicos y salud pública. Las 761 iniciativas revisadas para este trabajo corresponden a aquellas que se llevaron a cabo en los municipios urbanos con mayores condiciones de marginación y pobreza.

⁸ En la muestra se incluyeron municipios en el rango de entre 20 y 70 por ciento de la población con estas características de ingreso.

¹⁰ En este caso se refiere a las instancias establecidas en INEGI (2009) involucradas en la definición y aprobación de los proyectos financiados con el FISM, tales como: Coplademun, Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal; Consejos ciudadanos; organizaciones vecinales y de obra; organizaciones tradicionales (por ejemplo, el tequio); organizaciones gremiales y clubes de servicios; organizaciones religiosas, así como organizaciones de beneficencia. Cada una de ellas es tomada como una instancia.

¹¹ Las tres categorías aquí señaladas coinciden con la tipología utilizada por el Instituto Nacional para el Federalismo (Inafed). Metropolitanos: municipios entre 500 mil y un millón de habitantes; urbanos medios: entre 100 mil y 500 mil habitantes, y urbanos pequeños, entre 15 mil y 100 mil habitantes.

¹² La regionalización está tomada de Ziccardi (2002). La región noroeste está compuesta por los estados de Baja California, Baja California Sur, Sinaloa, Nayarit y Sonora; la región norte por Chihuahua, Coahuila, Durango, Zacatecas y San Luis Potosí; la región noreste por Tamaulipas y Nuevo León; la región occidente por Aguascalientes, Jalisco, Colima, Michoacán y Guanajuato; la región centro por el Distrito Federal, Querétaro, Puebla, Hidalgo, Morelos, Tlaxcala y Estado de México; la región golfo por Veracruz y Tabasco; la región sur por Guerrero, Oaxaca y Chiapas, y la región península por Campeche, Yucatán y Quintana Roo.

¹³ Para este último análisis utilizamos la clasificación del Conapo (2005). En este ejercicio quedaron fuera algunos municipios por no pertenecer a alguna de las 56 zonas metropolitanas del país, por lo que la muestra se redujo a un total de 615 iniciativas.

¹⁴ En el anexo se puede ver una breve descripción de cada experiencia referida. Puede verse también para una descripción mucho más detallada de cada una: Premio Gobierno y Gestión Local CIDE (2001 a 2010).

¹⁵ En otros momentos lo hemos denominado como el origen detonador de un programa anclado en la cogestión espontánea entre el gobierno y la ciudadanía. Nos referimos a un primer ciclo del programa, el cual surge de una percepción del problema social que requiere solución, que genera un acuerdo espontáneo, una convergencia rápida de intereses entre algunos grupos sociales, asociaciones o ciudadanos y el gobierno local (Cabrero, 2004, 128).

¹⁶ Cabe recordar que la categoría de análisis acción pública no se refiere a la acción sólo gubernamental, sino a la acción colectiva en el que actores gubernamentales y no gubernamentales forman parte conjunta del proceso en torno a un asunto público. Una red de política pública, entonces, es un claro ejemplo de acción pública, y en la medida que ésta tenga mayores conexiones e interfaces será de mayor intensidad. Véase Cabrero (2005).

¹⁷ La clara asignación de funciones es un elemento que disminuye la probabilidad de dispersión y dilución de las responsabilidades entre los actores de la política (Cabrero, 2004).

¹⁸ Aunque este organismo cuenta con participación de miembros del gobierno municipal, el IMIP lo considera como un organismo autónomo.