Periferias urbanas y reconfiguración de las políticas urbanas en España

Urban Peripheries and the Restructuring of Spanish Urban Policies

Fernando Díaz Orueta^*

^* De nacionalidad española, es profesor titular del Departamento de Ciencias Humanas de la Universidad de la Rioja. Edificio de Filologías, despacho 113. C/ San José de Calasanz, s/n (26004), Logroño (La Rioja), España. Tel: 349 41 29 97 89. Correo-e: fernando.diaz@unirioja.es.

Artículo recibido el 25 de abril de 2011
Aceptado para su publicación el 31 de agosto de 2011.

Resumen

El artículo analiza la evolución de las periferias urbanas españolas durante las tres últimas décadas. Las nuevas políticas urbanas, como mecanismo esencial de la gobernanza empresarial, han influido de forma trascendental sobre la estructura socioespacial de las ciudades y, más concretamente, sobre las periferias urbanas. Tras un primer momento en el que recibieron una atención prioritaria, las periferias pasaron a ocupar un papel secundario en las agendas urbanas, dejando paso a otras intervenciones orientadas a reforzar el papel de las ciudades como mercancías que compiten entre sí. El análisis de las periferias revela la existencia de problemas importantes de precariedad residencial y de exclusión, pero no se perciben hoy por hoy situaciones que pudieran equipararse a las de los guetos norteamericanos. En el marco de la crisis, la necesidad de la intervención pública en estas áreas se mantiene, si cabe, con más fuerza.

Palabras clave: sociología urbana, cambio social, pobreza urbana, poder comunitario, zonas urbanas.

Abstract

The article analyzes the evolution of Spanish urban peripheries over the last three decades. New Urban Policy, as one of the key mechanisms of the entrepreneurial governance, has dramatically influenced cities socio-spatial structure and, particularly, urban peripheries.They received a priority attention in the first stage of the recovered Spanish local democracy, but urban peripheries moved soon into a secondary role of the urban agendas, making way to other urban interventions focused on reinforcing city competittion. Peripheries analysis shows significant housing deprivation and exclusión problems, but at this moment they are not equivalent to the American ghettos. In any case, the need for public sector intervention in urban peripheries is in a context of crisis even higher.

INTRODUCCIÓN

Desde los años noventa del siglo XX la investigación urbana ha puesto una atención preferente al análisis de las transformaciones experimentadas por las ciudades en el marco del despliegue de la globalización capitalista. Existe hoy una abundante bibliografía centrada en la identificación e interpretación de las nuevas divisiones socioespaciales urbanas en este periodo histórico. Ya desde la década de 1970, diversos autores (Harvey, 1977) habían planteado el estrecho vínculo existente entre los procesos sociales y las estructuras espaciales, y enfatizaban la necesidad de desarrollar una perspectiva de investigación socioespacial. Para Marcuse y Van Kempen (2000, 250), las divisiones espaciales no son sólo el producto de las divisiones sociales, sino que también ayudan a crear esas divisiones. Desde esta perspectiva, el análisis reciente de las ciudades muestra cómo, a pesar del impacto de las tendencias estructurales muy poderosas, la diversidad de realidades urbanas persiste. Las opciones para desarrollar proyectos diferenciados se mantienen abiertas y algunas ciudades así lo demuestran al ser capaces de aprovechar los espacios de autonomía existentes.

Por ello, tampoco existe una periferia urbana, cuyas características se repitan miméticamente, sin mayores matices, en unas y otras ciudades. Al contrario, como se desprende del concepto de periferia urbana sugerido por los coordinadores de este número y que confirman las diferentes investigaciones presentadas en el seminario de Barcelona, las periferias urbanas se resisten a una categorización simple y definitiva. Las periferias son aquí abordadas como una categoría socioespacial en constante proceso de redefinición, dotada de un fuerte componente simbólico y en la que las dimensiones políticas y económicas cumplen un papel muy relevante.

Su evolución debe ser entendida en el contexto de las transformaciones vividas por las ciudades. Las periferias no son piezas aisladas del resto del territorio en el que se inscriben y, por lo tanto, su devenir se ha visto muy condicionado por las transformaciones generales (sociales, económicas, políticas, culturales, etc.) experimentadas por las ciudades. En ese camino las antiguas periferias han evolucionado en un sentido o en otro (incluso algunas dejando atrás su condición de periféricas), a la vez que surgen otras nuevas. Como se verá más adelante, su situación ha estado muy condicionada por la puesta en práctica de las nuevas políticas urbanas, materializadas en acciones que han influido directa o indirectamente sobre las periferias urbanas.

El objetivo fundamental de este artículo es analizar la evolución de las periferias urbanas españolas y de su morfología socioespacial, contextualizándolas en el marco de las transformaciones vividas en las tres últimas décadas, un periodo que coincide en el plano económico con la expansión y la crisis del capitalismo globalizado (Fernández Durán, 2011), y en el plano político, con el proceso de transición a la democracia, posterior asentamiento y, por último, deriva hacia la actual crisis de legitimidad democrática.

En primer lugar, el texto plantea el debate sobre las periferias y la segregación urbana, y establece los pilares fundamentales sobre los que se sostiene el estudio de las periferias. Las nuevas políticas urbanas han cumplido un papel esencial en estos años, contribuyendo a dar forma a un nuevo modelo de ciudad. Más adelante, se aborda el análisis de la realidad española en dos etapas. Primero, se señala la distinta consideración y tratamiento otorgado a las periferias, desde los primeros años de democracia local tras la dictadura franquista, hasta nuestros días. A continuación, se plantea un retrato de la plural morfología socioespacial de las ciudades españolas y, en particular, de sus periferias. En las conclusiones se subraya la necesidad de profundizar en el estudio de las periferias urbanas en el marco de la crisis, remarcando la necesidad de redoblar la intervención pública en unas áreas afectadas de forma muy especial por las medidas de recorte social impulsadas en los sucesivos programas de ajuste.

PERIFERIAS Y SEGRAGACIÓN URBANA

1. La dinámica macrosocial, ligada al resurgimiento de la desigualdad social que se ha intensificado incluso en momentos de crecimiento económico.

2. La dinámica económica, que ha conducido a la fragmentación de la población asalariada. Si en otros tiempos el crecimiento económico y la expansión del trabajo asalariado podían entenderse como una alternativa posible a la pobreza, desde hace unos años han pasado a ser una parte integrante del problema.

3. La dinámica política, relacionada con la reconstrucción del Estado de bienestar. Los Estados, además de impulsar políticas orientadas a la lucha contra la pobreza, contribuyen a determinar quién queda relegado, cómo, dónde y por cuánto tiempo (Wacquant, 2001, 175-176):

Los Estados son grandes motores de estratificación por propio derecho y en ningún lado lo son tanto como en la base del orden socioespacial: proporcionan o impiden el acceso a una escolarización y una formación laboral adecuadas; fijan las condiciones para ingresar en el mercado laboral y salir de él a través de las normas administrativas atinentes a las contrataciones, los despidos y las jubilaciones; distribuyen (u omiten distribuir) bienes básicos de subsistencia, como la vivienda e ingresos complementarios; apoyan u obstaculizan activamente ciertos ordenamientos familiares y hogareños, y codeterminan tanto la intensidad material como la exclusividad y densidad geográfica de la miseria mediante una multitud de programas administrativos y fiscales.

4. La dinámica espacial, que explica los procesos de concentración y estigmatización.¹ Durante la etapa fordista la pobreza tendía a distribuirse en las metrópolis a través de los distritos obreros, afectando sobre todo a una sección transversal de los trabajadores manuales y no cualificados.

En este artículo la atención se dirige de forma primordial a los territorios en los que se concentran los procesos de empobrecimiento y de abandono urbanístico, áreas insuficientemente atendidas por los poderes públicos y sobre las que el capital privado muestra generalmente un reducido interés;² es decir, los espacios de concentración y estigmatización de la pobreza y la exclusión.³ Como señala Kesteloot (2004, 123), dicha concentración espacial está relacionada fundamentalmente con tres tipos de problemas:

]]> 1. La ausencia de una integración estable en el mercado de trabajo.

2. La participación insuficiente en los beneficios del Estado redistributivo.

3. El debilitamiento de las redes y los vínculos sociales tradicionales, como consecuencia de los procesos de individualización y cambio en las estructuras familiares.

Ahora bien, al ser decisiva la identificación de los factores que generan y reproducen las periferias, es preciso ir un paso más allá, puesto que una pluralidad de factores condiciona cada caso concreto, dando lugar a situaciones muy variadas. Por ejemplo, la realidad de un barrio en declive habitado por sectores de la clase obrera afectados por el proceso de reestructuración económica es muy diferente a la de otro barrio en el que se concentran sectores de población que provienen de una experiencia dilatada de empobrecimiento. Pero no sólo la composición de clase es un factor relevante: la heterogeneidad social (por ejemplo, la presencia mayor o menor de población inmigrante y su diversidad de procedencias); la existencia de un fuerte tejido social (incluida la acción de los movimientos sociales); las modalidades de actuación de la administración (desde las sectoriales hasta los planes de intervención integral); el estado del parque de viviendas y las modalidades de tenencia; la accesibilidad (localización, transporte colectivo, etc.); el funcionamiento de los equipamientos básicos (educación, sanidad, etc.), condicionan el devenir de cada barrio, influyendo sobre las posibles estrategias de intervención.

Tal y como ha mostrado la investigación urbana al enfrentarse al análisis de la segregación, dicho fenómeno sólo puede ser aprehendido en toda su complejidad tomando en consideración el conjunto de las variables mencionadas. Así lo demuestran, por ejemplo, los análisis realizados en las tres últimas décadas sobre el gueto negro en las ciudades norteamericanas (Orfield, 1985; Massey y Denton, 1993; Marcuse, 1996; Wacquant, 2001) y sobre su evolución desde el llamado "gueto comunitario" al "hipergueto". O también los estudios sobre otras formaciones socioespaciales como las banlieues (Dubet y Lapeyronnie, 1992), la favela (Valladares, 2005) o la reflexión más general Davis (2006) sobre los slums.⁴ El gueto entendido como la forma más extrema de relegación socioespacial puede ser definido como (Wacquant, 2001, 40):

[...] una formación socioespacial restringida racial y/o culturalmente uniforme, fundada en la relegación forzada de una población negativamente tipificada [...] en un territorio reservado en el cual esa población desarrolla un conjunto de instituciones específicas que actúan como sustituto funcional y escudo protector de las instituciones dominantes de la sociedad general.

Resulta muy importante señalar que hay una distinción clara entre los guetos y otras formaciones socioespaciales como, por ejemplo, los enclaves de inmigrantes. Como señala Marcuse (1996), el término enclave es utilizado para referirse a las áreas en las que se han concentrado los inmigrantes, pero no cualquier espacio de concentración de una minoría con bajos ingresos es un gueto. En el gueto se produce una separación forzada muy profunda no sólo en cuanto a la vivienda, sino en la escuela, el empleo o los servicios públicos, y también en cuanto a las posibilidades de participación y la representación política de sus habitantes (Díaz Orueta et al., 2003). En Estados Unidos hasta los años sesenta resultaba posible referirse a un gueto comunitario, en el sentido de que existía cierta institucionalización propia, además de una relativa heterogeneidad de clase y políticas públicas que activamente buscaban la erradicación de la pobreza. Sin embargo, tanto la configuración espacial del gueto como su posición en el conjunto de la sociedad urbana se transformó notablemente desde los años setenta (Wacquant, 2007).⁵

Por tanto, la investigación urbana da cuenta del carácter dinámico de los procesos urbanos, también en los espacios sociales de la relegación. Los barrios aquí catalogados como periferias urbanas son territorios en permanente transformación y, en consecuencia, su evolución dista mucho de estar escrita de antemano (Blanco y Subirats, 2009). Las periferias urbanas (las nuevas y aquellas antiguas que subsisten, aunque experimenten cambios) deben ser entendidas en el marco de la confluencia de una serie de sólidos procesos de transformación que han afectado no sólo al mundo económico y de las relaciones salariales, sino también a la organización del Estado de bienestar, a las formas concretas de intervención social y a los mecanismos de reproducción de la estructura social. Pero el análisis debe evitar la equiparación de todas las periferias urbanas como si se tratara de realidades intercambiables. Como señala Preteceille (2007, 79) al referirse al ejemplo francés, en muy pocas ocasiones resultaría correcto calificar como guetos de emigrantes a las concentraciones de población inmigrante existentes en ciertos barrios de las ciudades francesas.⁶ El mismo autor indica cómo la reiteración y generalización indiscriminada en los medios de la imagen de los barrios de viviendas sociales como lugares conflictivos en los que los jóvenes de origen inmigrante delinquirían a sus anchas han terminado por consolidar la utilización de la palabra francesa banlieue (periferia) para referirse a ellos. Es decir, la periferia se convierte en sinónimo de degradación, delincuencia, abandono, etc. Se reafirma así la vieja idea de que los pobres cuentan con sus lugares propios e irreductibles, un dogma presente también en una parte importante de la investigación urbana y que genera un tratamiento de estos espacios que, de una u otra forma, termina confirmando el dogma (Valladares, 2005).

De hecho, se trata de aseveraciones coherentes con los efectos y objetivos de la reconfiguración neoliberal de las políticas urbanas (Brenner y Theodore, 2004) que ha generado políticas integrales específicas dirigidas a las periferias, en las que la apelación a la cohesión social y al capital social puede convertirse en un mecanismo útil para bloquear o cooptar las movilizaciones sociales urbanas (Mayer, 2003). Asimismo, las nuevas políticas urbanas han promovido un modelo de ciudad en el que las periferias han pasado a ocupar un lugar cada vez más residual.

LAS NUEVAS POLÍTICAS URBANAS

Las políticas urbanas y, en particular, como se verá más adelante, las denominadas nuevas políticas urbanas, cumplen un papel esencial en la redefinición contemporánea de los modelos urbanos y, por tanto, de sus periferias. Por ello, a continuación se realiza una breve aproximación a su evolución en las últimas décadas.

Como plantea Cochrane (2007, 3), el elemento clave para distinguir qué es una política urbana es la focalización de acciones de naturaleza diversa sobre un territorio delimitado. En las últimas décadas del siglo XX el desarrollo de las políticas urbanas coincidió con la emergencia de una poderosa corriente de reivindicación de lo local, no sólo en el campo de las políticas aplicadas, sino también en el de la reflexión académica. Es decir, el nivel local tomó cuerpo como un espacio susceptible de ser analizado de forma autónoma, mostrando cómo las ciudades contaban con suficiente capacidad para desarrollar estrategias propias y diferenciadas que les permitirían actuar en un escenario internacional crecientemente globalizado (Le Galès, 2002).

En un contexto como el europeo en el que se produce una integración creciente del espacio económico, este tipo de políticas, impulsadas por los distintos niveles de gobierno (local, regional, central y europeo) en territorios concretos, ha cumplido un papel decisivo. De este modo, tal y como afirma Brenner (2004, 258), se ha producido un proceso de diferenciación y reescalamiento, puesto que las distintas coaliciones políticas promovieron el posicionamiento estratégico de cada territorio.⁷

De hecho, desde finales de los años setenta y principios de los ochenta en Estados Unidos y en numerosos países europeos se asentó la visión de que la crisis y el declive económico eran el problema central que las ciudades debían afrontar. Cochrane (2007, 88), al referirse al caso británico, señala cómo a mediados de los años ochenta la nueva derecha defendía esta visión de forma clara:

El argumento de que sólo el éxito económico —y específicamente el espíritu empresarial de mercado, entendido en el sentido que lo hicieron los gobiernos thatcherianos— podría ser capaz de propiciar la regeneración urbana parecía haber triunfado a mediados de los años ochenta [...] El énfasis se había desplazado desde la ayuda a los pobres y la búsqueda de cómo afrontar la pobreza urbana hacia una visión que proclamaba que estos problemas se resolverían con el fortalecimiento de la economía local. El éxito económico proporcionaría empleos y renovación urbana, lo que favorecería también la transformación de los centros de las ciudades.

Por tanto, en esta etapa las políticas urbanas deben ser entendidas en un escenario movido básicamente por la idea de competitividad. En el marco de este discurso, si un territorio se torna competitivo estaría garantizando su dinamismo económico y, con él, un futuro de bienestar y desarrollo. Por ello, no puede sorprender la irrupción exitosa en los discursos sobre la ciudad con planteamientos como los de Florida (2010) en relación con la "ciudad creativa". Desde este punto de vista, las ciudades pueden ser clasificadas a partir de una serie de características que permitirían atraer con mayor o menor intensidad a los creativos, convertidos en una nueva clase cuya presencia se torna no sólo deseable, sino necesaria. Para atraer a la clase creativa no basta con tener una oferta laboral atractiva, sino también con equipamientos culturales y deportivos de calidad; con una oferta residencial, así como sanitaria y educativa, ajustada a sus necesidades; un rico entorno medioambiental, etc. Desde este enfoque de aproximación a lo local, se difuminan los conflictos sociales, considerados como rémoras del pasado. Dejadas atrás las divisiones sociales y desaparecidas las periferias, sería posible remar conjuntamente en una única dirección para alcanzar los objetivos comunes.

Para referirse a la reorientación de las políticas urbanas, Swyngedouw et al. (2004, 199) introduce el término New Urban Policy. Políticas impulsadas por las élites locales que: "[...] activamente producen, representan, plasman y moldean los nuevos regímenes políticos y económicos que operan en los ámbitos local, regional, nacional y global". El análisis de la acción del Estado resulta esencial, puesto que desde esa esfera se plantean nuevas formas de gobierno local y se favorecen las condiciones esenciales que permiten su desarrollo. Las nuevas políticas urbanas, en su orientación preferente hacia el crecimiento económico y la competencia con otros espacios urbanos, renuncian o, en el mejor de los casos, dejan en un segundo plano el objetivo de la reducción de las desigualdades sociales. Así, como señala Ribera (2007, 1-2):

[...] Las nuevas políticas urbanas (NPU) han venido a significar la creciente importancia en las políticas locales de la promoción de la ciudad, el marketing competitivo, los eventos especiales, la regeneración de los centros urbanos y una larga lista de otros proyectos destinados a atraer inversión y promover el crecimiento económico en vez de tener en consideración la gestión de las contradicciones y el desarrollo desigual en la ciudad. Estas políticas entienden la ciudad como agente económico (racional) que compite contra otras ciudades, en un juego de suma cero en el mercado global.

NUEVAS POLÍTICAS URBANAS, GOBERNANZA EMPRESARIAL Y SEGREGACIÓN EN LAS CIUDADES ESPAÑOLAS

Al analizar el despliegue en España de las políticas públicas en las últimas décadas, Subirats y Gomà (1998) señalan cómo, en la medida en que se desarrollaron una serie de políticas de naturaleza sectorial, apareció también una dimensión orientada a los aspectos territoriales. A principios de los años ochenta, el Estado español inició un proceso descentralizador con consecuencias importantes en cuanto a la distribución de las competencias asociadas a cada nivel de gobierno. La capacidad política y legislativa de los ayuntamientos, y en especial de las comunidades autónomas, se reforzó de forma notable, transformando rápidamente el escenario anterior.

Por esta razón, resulta muy pertinente preguntarse hoy por las políticas urbanas en las ciudades españolas. En 1979 se celebraron las primeras elecciones municipales democráticas, después de más de 40 años. Los nuevos ayuntamientos democráticos afrontaron el enorme déficit en vivienda, equipamientos e infraestructuras acumulado tras las largas décadas de la dictadura franquista (Díaz Orueta, 2007). La primera mitad de los años ochenta fue un periodo de fuerte inversión pública en las ciudades, una política redistributiva alimentada por un discurso político de izquierda y por la presión de movimientos urbanos que se habían fortalecido enormemente en los últimos años de la dictadura y los primeros de la democracia.

En paralelo, como se decía anteriormente, en la primera mitad de los años ochenta comenzó también un proceso intenso de descentralización estatal. Un cambio producido a partir del desarrollo de la Constitución de 1978 y que, finalmente, daría lugar al llamado Estado de las Autonomías. Como señala Lourés (2006), este proceso de rearticulación y descentralización del Estado respondió a las demandas surgidas desde los territorios que exigían el acceso a la autonomía (calificadas en la Constitución como "nacionalidades históricas": Euskadi, Cataluña y Galicia). Pero, a la vez, el proceso descentralizador resultó también muy funcional en la nueva fase de desarrollo capitalista abierta en la segunda mitad de los setenta. Así, desde la Unión Europea, a la que España se incorporó en 1986, y desde otros organismos internacionales, se alentó el desarrollo de los niveles de gobierno intermedio. Como plantea Trigilia (1991), citado en Lourés (2006, 47):

[...] una dimensión regional que ciertamente no es capaz de gestionar directamente, sino más bien de estimular y coordinar relaciones entre diferentes actores públicos y privados y también entre áreas con distintas características.

De hecho, resulta imposible comprender hoy los proyectos de transformación de las ciudades españolas sin incorporar en el análisis el papel desempeñado por los gobiernos autonómicos. Es decir, junto con los gobiernos locales, la administración central y, en otra medida, la europea, las comunidades autónomas conforman un elemento fundamental en el análisis del desarrollo reciente de las políticas urbanas.

De la ciudad democrática a la ciudad mercancía

A finales de los años setenta, en el momento de celebrarse las primeras elecciones municipales democráticas tras el fin de la dictadura, las prioridades de la agenda urbana se centraban primordialmente en saldar la deuda histórica contraída durante el franquismo, dando una respuesta lo más inmediata posible a las demandas de los movimientos urbanos. A la vez, se impulsó la redacción de una nueva generación de planes de urbanismo elaborados, al menos en principio, apelando al derecho a la ciudad para todas las personas, a la búsqueda del reequilibrio urbano y a la lucha contra la desigualdad social.

Especialmente durante la primera mitad de la década de 1980 este impulso se tradujo, con mayor o menor intensidad, en una fuerte transformación de las ciudades españolas. Éstas no sólo experimentaron una profunda renovación de su fachada física, sino un reequilibrio socioespacial que significó una mejora evidente en las condiciones de vida de millones de personas habitantes, fundamentalmente, de las periferias urbanas de clase trabajadora. Se construyeron nuevos equipamientos (educativos, sanitarios, culturales, deportivos, zonas verdes, etc.), se mejoró la red de transporte colectivo, se urbanizaron y dotaron de infraestructuras básicas las calles de numerosos barrios, se desarrollaron de la mano de la presión de los movimientos urbanos importantes programas públicos de vivienda,⁸ etcétera.

En la última etapa del franquismo, el movimiento ciudadano generó la aparición en muchas de estas periferias de auténticas nuevas institucionalidades materializadas en formas de articulación social y organización interna alternativas al abandono al que los sometió la dictadura. De hecho, a partir de ellas se impulsó un proceso de cambio que en los años siguientes transformó notablemente su configuración espacial y las condiciones de vida. Por tanto, tras la recuperación de la democracia, la atención a las periferias ocupó un lugar central en la acción de los gobiernos locales. En muchas ciudades se constituyó incluso en el principal objetivo.

Pero a lo largo de la década de 1980 y con toda claridad en su segunda mitad, este impulso fue apagándose. Por un lado, tras la recuperación de la democracia municipal y la consolidación del nuevo sistema político, la movilización urbana perdió fuerza (Díaz Orueta, 2007). Para los movimientos urbanos esa década fue un momento de crisis y de grandes cambios que condujeron a una redefinición no sólo de sus objetivos, sino también de su composición, organización e, incluso, de las formas de movilización⁹ (Urrutia, 1992; Díaz Orueta y Lourés, 1995). Por otro, el discurso del derecho a la ciudad, de la austeridad frente al crecimiento y del reequilibrio socioespacial quedó paulatinamente atrás, hasta su desaparición. Ya en la segunda mitad de los ochenta, la crisis parecía haberse superado, el crecimiento económico retornaba con fuerza y en el ámbito del urbanismo se hacían fuertes los nuevos discursos que habían tardado algo más en asentarse en España por su especial coyuntura histórica (véase el cuadro 1).

De este modo, las nuevas políticas urbanas comenzaron a hacerse hegemónicas también en las ciudades españolas. En el plano discursivo, las declaraciones de políticos de diverso signo, así como los documentos de planificación estratégica y otros, se fueron cargando de referencias coherentes con la nueva orientación en las políticas urbanas. Paulatinamente, todo esto se tradujo en el impulso de nuevas intervenciones que situaban a la competencia entre ciudades y al crecimiento económico como objetivos centrales de la nueva agenda urbana.

Es precisamente la conciencia sobre la creciente complejidad del gobierno de lo local la que alimenta el éxito de los análisis planteados a partir del enfoque de la gobernanza. La formación de coaliciones locales que favorecen una perspectiva u otra de las políticas urbanas es interpretada en el marco de las formas diversas de gobernanza local (Le Galès, 2002; Subirats, 2002; García, 2006). Lo cierto es que los canales abiertos a la participación ciudadana en las fases de discusión, diseño y ejecución de las políticas urbanas en España han sido muy reducidos, cuando no inexistentes. La Política Urbana, con mayúsculas, suele ser acordada entre las autoridades locales, regionales y, en su caso, centrales, con el sector privado y, posteriormente, presentada a la opinión pública como una decisión inapelable. En ese contexto, la atención a las periferias ha pasado a ser algo subsidiario, desplazado de las prioridades de actuación.

Las coaliciones locales y las élites que las gobiernan reforzaron su poder, creando las condiciones legales, políticas y económicas que alimentaron el proceso. Tal y como plantearon Logan y Molotch (1987) para Estados Unidos, estos grupos de políticos locales, empresarios, líderes de los medios de comunicación, académicos, etc., legitimaron y propiciaron los cambios en las políticas urbanas. En España promovieron una burbuja inmobiliaria que, como era previsible, estallaría años más tarde (Naredo, 2009, 121):

Cuando España llegó a disponer ya de más viviendas y kilómetros de autovía per cápita que en todos los otros países europeos, el auge inmobiliario empezó a acusar síntomas de agotamiento. No han sido los límites ecológicos, ni los límites de una demografía que no alcanza a habitar un parque de viviendas cada vez más sobredimensionado los que acabaron frenando el presente boom inmobiliario, sino los límites financieros, como había ocurrido en los ciclos anteriores.

La apelación a las nuevas condiciones creadas por la globalización y la necesidad de ajustarse a ella por todos los medios posibles ha sido manejada para justificar los discursos adoptados. Así, la ciudad ha pasado a ser considerada una mercancía (Vainer, 2000) que debe venderse en el mundo con las mayores garantías posibles, utilizando para ello novedosas técnicas de marketing y un enfoque abiertamente empresarial de las políticas urbanas (gobernanza empresarial). Las ciudades tratan de ser identificadas con ciertos rasgos positivos que puedan convertirse en auténticas marcas distintivas con eslóganes propios. La ciudadanía es invitada a sumarse a las mismas apelando a un sentimiento de pertenencia.

Conseguir esa complicidad ciudadana resulta fundamental para impulsar un modelo urbano que, en realidad, resulta muy cuestionable en cuanto a sus resultados. De hecho, salvo contadas ocasiones, el debate ciudadano previo a la formulación de las líneas estratégicas básicas del nuevo modelo urbano ha brillado por su ausencia. Por ejemplo, se ha trabajado mucho para alcanzar la convicción mayoritaria de que los grandes proyectos urbanos son incuestionables e intrínsecamente positivos, eludiendo el debate sobre los costos económicos y sociales, su prioridad respecto a otras posibles actuaciones, las formas de participación de los sectores público y privado o el impacto sobre la estructura socioespacial de la ciudad y, en particular, sobre las periferias urbanas (Díaz Orueta, 2009).

Gobernanza empresarial y segregación urbana

Tal y como se planteaba, las nuevas políticas urbanas han avanzado asociadas a la constitución de nuevas formas de gobierno de las ciudades. La gobernanza se ha configurado como un concepto importante, manejado cada vez con más frecuencia para referirse a la creciente complejidad de las estructuras urbanas y de los procesos de toma de decisiones en las ciudades (Blanco, 2009). Prescindir de su consideración limitaría notablemente el alcance del análisis de las periferias, puesto que significaría dejar a un lado un aspecto fundamental en la comprensión de las dinámicas urbanas que en la actualidad estructuran socioespacialmente las ciudades.

En el espacio limitado de este artículo resulta un objetivo inalcanzable dar cuenta pormenorizada de la información de partida utilizada en la construcción del cuadro 2 y discutir con detenimiento cada uno de sus apartados. Sin embargo, sí resulta posible reseñar y justificar los aspectos más destacables en relación con los objetivos de este texto, en particular en lo que se refiere al establecimiento de posibles vínculos entre las formas de gobernanza urbana y la evolución de la estructura socioespacial de las ciudades y, en especial, de sus periferias.

En relación con el primer bloque (gobernanza y gestión urbana) destaca la alta coincidencia en cuanto a la generalización de la práctica de las intervenciones multinivel y la incorporación de diversas modalidades de colaboración público-privado. Por ejemplo, este tipo de intervenciones se hizo visible en Barcelona prácticamente desde el año 1986, cuando la ciudad fue nominada sede para los Juegos Olímpicos de 1992. Los pactos entre las distintas administraciones y el protagonismo del sector privado cumplieron un papel fundamental en la consolidación del calificado como "modelo Barcelona" (Capel, 2005; Degen y García, 2008). También en Bilbao se fueron consolidando diversas fórmulas de colaboración público-privado: en 1991 se creó la asociación Bilbao Metrópoli 30, fundamental en el impulso dado a la reestructuración posterior experimentada por la ciudad. Prácticas similares son muy frecuentes en Madrid, como por ejemplo la alianza establecida entre las administraciones públicas y el sector privado para impulsar las candidaturas (fracasadas) de la ciudad a los Juegos Olímpicos de 2012 y 2016.¹³ Con una orientación parecida, en Valencia se puso en marcha en 2004 el Centro de Estrategias y Desarrollo (CEYD), una entidad público-privada presidida por el ayuntamiento y en la que se incluyen diversos grupos empresariales.

Pero más allá de las coincidencias estratégicas globales, los resultados reflejados en el cuadro 2 permiten también percibir matices que evidencian la existencia de espacios para el desarrollo de políticas diferenciadas.

Por ejemplo, en lo que se refiere al liderazgo público en la determinación de las prioridades, sobre todo al inicio del periodo estudiado, éste fue más relevante en Barcelona y Bilbao que en Madrid y Valencia, ciudades en las que las administraciones públicas se han alineado con mayor claridad con las estrategias económicas de los grandes grupos empresariales y, particularmente, del sector inmobiliario.

Así, en Valencia, la poderosa coalición procrecimiento (Díaz Orueta, 2010) ha desempeñado un papel fundamental en la determinación de los objetivos de gobierno de las administraciones (Gaja, 2006, 204-205):

El modelo urbanístico aplicado a la ciudad de Valencia tiene dos puntos medulares: 1) el impulso al crecimiento residencial, con una expansión inmobiliaria desproporcionada en el ciclo que hemos denominado de "hiperproducción inmobiliaria"; y 2) el desarrollo directo por parte de la Administración de Grandes Proyectos Urbanos.

A pesar del mantenimiento de estilos diferentes, en Barcelona y Bilbao se ha producido también un cambio progresivo que ha supuesto una modificación significativa de las prioridades de los gobiernos locales. Sobre Barcelona, afirma Casellas (2006, 71):

[...] desde principios de la década de 1980, las características de la gobernabilidad de Barcelona y su modelo urbanístico han ido transformando una agenda política local motivada inicialmente por temas redistributivos y de mejora de la calidad de vida de la ciudadanía a escala de barrio, hacia un modelo más centrado en el crecimiento económico y la transformación urbanística a gran escala.

Cambios en las prioridades que, como también ocurrió en Bilbao, fueron acompañados de transformaciones de calado en los criterios de gestión y las formas de financiación, particularmente de los grandes proyectos (Rodríguez y Martínez, 2001, 457):

La gestión y financiación de estos grandes proyectos estratégicos reflejan igualmente cambios importantes en la forma de entender la intervención pública en la ciudad. La creación de nuevas estructuras de gestión mixtas se considera un factor clave para el éxito de estos proyectos en la medida en que permiten actuar de un modo más flexible, ágil y eficiente. El sector público emula a través de estas sociedades de gestión urbanística mixtas el funcionamiento del sector privado, identificando las oportunidades de mercado y rentabilizando las inversiones.

Y es que, como se recoge en el segundo bloque del cuadro 2, el desarrollo de megaproyectos y el impulso de megaeventos adquirieron un gran protagonismo entre las estrategias derivadas del nuevo gobierno de las ciudades (Díaz Orueta, 2009). En las cuatro ciudades se han impulsado megaproyectos urbanos de gran relevancia, si bien los de mayor impacto se sitúan en Bilbao (singularmente la intervención en Abandoibarra) (Vicario y Martínez, 2003), y Valencia (la Ciudad de las Artes y las Ciencias) (Rausell, 2004). Ocurre algo parecido con los megaeventos, aunque con una distribución de ciudades diferente: en Barcelona (Olimpiadas 1992, Forum de las Culturas 2004) y Valencia (Copa América 2007, Fórmula 1 2008 y años siguientes) son cruciales, ocupando un papel discreto en Bilbao y algo más importante en Madrid, especialment e a la vista de la insistencia fallida de su gobierno local en organizar unos Juegos Olímpicos.¹⁴

En tercer lugar, y en lo que se refiere a la dimensión político-participativa, resulta notable el esfuerzo generalizado por despolitizar aspectos fundamentales de las políticas urbanas, tratando de dejarlos fuera de la arena de discusión ciudadana. Estos intentos habrían dado sus frutos puesto que el consenso sobre los modelos urbanos ha llegado a ser mayoritario en las cuatro ciudades estudiadas. Con dos matices: en Barcelona (Delgado, 2010) se ha ido haciendo cada vez más evidente el malestar social con los costos derivados del propio éxito de la venta internacional de la ciudad (masificación, saturación turística, encarecimiento de precios, etc.) y en Valencia, ciudad en la que la insistencia en la versión más extrema del modelo de gobernanza empresarial ha generado un rechazo frontal entre diversos grupos sociales, que han llegado a protagonizar movilizaciones importantes en los últimos años (Díaz Orueta, 2010).

Respecto a la evolución de la estructura socioespacial, la opción tardía por la gobernanza empresarial en Barcelona y Bilbao, obliga nuevamente a introducir algunas precisiones. Ambas ciudades han contado con un mayor protagonismo de las políticas encaminadas a amortiguar los efectos sociales más negativos de la gobernanza empresarial.¹⁵ Este hecho, junto con una mayor inversión pública en equipamientos básicos (educación, salud, etc.) y menores recortes en otras políticas sociales, han moderado durante años las tendencias a la segregación urbana, más intensas, sin embargo, en Madrid y Valencia.¹⁶

En definitiva, la actuación emprendida por los primeros gobiernos locales democráticos significó la desaparición o la reducción drástica de las formas más extremas de concentración de la pobreza urbana. A lo largo de la primera mitad de los años ochenta, las condiciones materiales de vida de millones de personas mejoraron notablemente, debido al enorme esfuerzo económico realizado, a pesar de la coincidencia temporal con una etapa de crisis.

Pero posteriormente el desarrollo de unas nuevas condiciones estructurales muy agresivas con las clases trabajadoras y, en una medida diferente, con las clases medias, así como el impulso de la gobernanza empresarial en las ciudades, generarían nuevas divisiones socioespaciales en las ciudades, lo que incidió también sobre la configuración actual de las periferias urbanas. Ahora bien, como se señala en el siguiente apartado, y salvo contadas excepciones, no se trata del regreso a las condiciones más extremas de los años setenta, sino de la aparición de nuevas manifestaciones de la desigualdad socioespacial. Éstas tendrán que ser interpretadas en el contexto de un nuevo tiempo histórico, con sus condicionantes socioeconómicos y políticos propios.

MORFOLOGÍA SOCIOESPACIAL DE LAS PERIFERIAS URBANAS EN ESPAÑA

La etapa de crecimiento económico que se inició a mediados de los años noventa y se extendió hasta el año 2007 conllevó una expansión significativa de la mancha urbana, lo cual reforzó la suburbanización en las ciudades españolas (Fernández Durán, 2006). Esta ocupación del espacio se vio acompañada por el crecimiento de la movilidad motorizada y el desarrollo de nuevas modalidades residenciales. Como han destacado distintos autores (Roch, 2004; Naredo, 2009; Naredo y Montiel, 2011), el modelo español de crecimiento convirtió al sector inmobiliario en uno de los ejes fundamentales de la economía. Cientos de miles de viviendas fueron construidas en las ciudades españolas, dando lugar a la aceleración de los procesos de suburbanización y redefiniendo de forma acusada sus estructuras socioespaciales. La vivienda (su compra) pasó a ser, más que en momentos anteriores, el refugio principal en el que las familias invirtieron el grueso de sus ahorros. Al mismo tiempo, otros factores como la nueva demanda de vivienda generada por la población inmigrante y, en otro plano, la fuerte inversión especulativa y el blanqueo de dinero negro, reforzaron una demanda de vivienda que en esos momentos se presumía infinita.¹⁷

Este modelo de crecimiento exacerbó el impacto del mercado inmobiliario sobre la diferenciación socioespacial de las ciudades, produciendo un reacomodo espacial de los distintos grupos sociales ubicados, cada vez más, en el lugar que les correspondía de acuerdo con sus posibilidades de compra de una vivienda¹⁸ (Roch, 2004, 41):

[...] estamos ante la construcción de un nuevo espacio social [...] del que de momento tenemos su expresión general: un mosaico jerarquizado de áreas de composición socioeconómica progresivamente homogénea que se diferencian entre sí por los precios de sus alojamientos, que actúan como operador económico de selección, para lo cual tienen que alcanzar los valores máximos compatibles con las rentas del grupo correspondiente. Ese mosaico espacial adopta la forma de un mapa de precios que [...] permite identificar y situar en el rango socioeconómico a cada ciudadano según su lugar de residencia dentro de ese mapa.

Varios de los megaproyectos impulsados en ese periodo (Ciudad de las Artes y las Ciencias en Valencia, Abandoibarra en Bilbao, Forum de las Culturas en Barcelona, etc.) generaron a su alrededor una oferta de vivienda de lujo sólo al alcance de los grupos sociales más solventes. Por otro lado, los sectores acomodados de las clases trabajadoras y una parte importante de las clases medias dirigieron sus pasos hacia los nuevos barrios con urbanización, piscina comunitaria y seguridad privada, construidos en las afueras de las ciudades o en municipios suburbanos.¹⁹

La ausencia (o insuficiencia en el mejor de los casos) de una política de vivienda enfocada a dar respuesta a las necesidades de la población inmigrante ha hecho crecer las situaciones de precariedad residencial y de exclusión (Díaz Orueta, 2006). No sólo en las ciudades sino también en algunos municipios rurales se han producido situaciones nuevas, como un cierto repunte del fenómeno chabolista, el hacinamiento creciente en viviendas alquiladas abusivamente y en algunas pensiones del centro de las ciudades, o también su localización en barriadas marginales. En todo caso, en España, como en otros países europeos (Borlini y Memo, 2008, 66), es en las periferias (geográficas) de las ciudades (grandes polígonos de vivienda de los años sesenta y setenta, barriadas de titularidad pública, etc.²¹) donde se concentra el mayor número de barrios que podrían ser calificados como periferias de acuerdo con la definición planteada al inicio del artículo.²²

Una pregunta clave es si en estos barrios se está produciendo lo que Wacquant (2007) ha denominado "áreas irreductibles"; es decir, espacios en los que se acumula la nueva pobreza y sobre los que se abate el estigma territorial, abriéndose paso la posibilidad de la constitución de guetos. Pues bien, hasta la fecha, y excepto algún caso muy localizado, a pesar de las tendencias señaladas, no se percibe un proceso de racialización intensa del espacio. Utilizando la terminología citada anteriormente es posible referirse a enclaves de exclusión, pero no a guetos.

En concordancia con lo planteado por Wacquant al referirse a otros países europeos, en las ciudades españolas no han surgido conjuntos socioespaciales uniformes culturalmente y basados fundamentalmente en la relegación forzada de poblaciones estigmatizadas. Tampoco resulta perceptible, a una escala significativa, la creación de organizaciones propias de estos grupos que sustituyan de forma amplia en determinados barrios el marco institucional general de la sociedad. La figura más habitual es la de los enclaves de exclusión, con una importante precariedad habitacional y urbana, pero con una fuerte heterogeneidad cultural y racial interna, y una presencia institucional que se ha manifestado con mayor o menor eficacia por medio de los centros sociales, colegios, centros de salud, etcétera.

Por lo tanto, a pesar de la creciente segregación descrita, en las ciudades españolas no ha tenido lugar un proceso de dualización espacial. Como años atrás planteaba Marcuse (1989), la metáfora de la dualización puede resultar muy impactante pero no se ajusta a la realidad de la mayoría de las ciudades occidentales. Con ella se sugeriría una división de las ciudades en dos partes, una de ricos y otra de pobres. En el caso español distintos trabajos de investigación dan cuenta más bien de una estructura social fragmentada, en la que las transformaciones del mercado laboral de las últimas tres décadas (precarización, desempleo, pérdida de derechos laborales, incorporación de la mujer al trabajo asalariado, etc.) y la acción del Estado (cobertura del desempleo, ayudas sociales, etc.), han generado una multiplicación de situaciones individuales diferenciadas. Al estudiar su proyección espacial se comprueba que existen ciertas pautas identificables de agrupamiento que permiten definir grandes ejes de diferenciación socioespacial en función de categorías socioeconómicas, pero dichos ejes mantienen una heterogeneidad interna que refleja la fragmentación social y los efectos espaciales del modelo inmobiliario descrito páginas atrás, no dando lugar, al menos hasta la fecha, a una estructura radicalmente dual.²³

Como en otras ciudades europeas, las periferias españolas son hoy, fundamentalmente, espacios de la diversidad. Sin embargo, es habitual que los medios de comunicación presenten como barrios internamente homogéneos aquellos en los que un porcentaje importante de sus habitantes es inmigrante. No se señala que esos inmigrantes proceden de una gran cantidad de países con características (culturales, lingüísticas, etc.) muy diversas, que su inserción laboral es muy variada y que, en muchos sentidos, su experiencia cotidiana no es tan diferente a la de la población española con una pertenencia de clase parecida.

Esto no significa dibujar un panorama que desconoce los conflictos (reales y potenciales) que aparecen en los barrios, pero aleja su imagen de los territorios peligrosos e ingobernables que interesadamente algunos medios de comunicación y ciertas fuerzas políticas construyen día a día. En un contexto de creciente inseguridad social, con constantes recortes sociales, la recuperación de la vieja amenaza de las "clases peligrosas" (Castel, 2008) resulta particularmente inquietante y destructiva. De hecho, como plantea Davis, la gestión del miedo, producto de la inseguridad social en muchos niveles, se ha convertido en Estados Unidos en la justificación para emprender políticas de contenido autoritario y discriminatorio. En relación con Los Ángeles, Davis (2001, 21) afirma:

Los delincuentes por asuntos de drogas y los miembros de las bandas podrán "recibir un código de barras" y ser puestos en libertad condicional bajo la mirada omnipresente del satélite, que les seguirá la pista las 24 horas del día y disparará automáticamente una alarma si salen de las fronteras de su barrio de control. Con unas tecnologías orwellianas de control social tan poderosas, el confinamiento comunitario y el confinamiento de comunidades acabarán por significar lo mismo.

La insistencia en la estigmatización de las periferias urbanas españolas, al presentarlas como aquello que, hoy por hoy, no son, podría llegar a producir en el futuro resultados parecidos. En ese sentido, el contenido que en los próximos años adopten las políticas públicas impactará de forma decisiva estos barrios. Un giro todavía más recesivo que el actual supondría la aceleración de su deterioro físico, la reducción de las inversiones y de los servicios que en ellos se prestan, y, en definitiva, la agudización de los procesos de exclusión.

CONCLUSIONES

La crisis del modelo inmobiliario-financiero que alimentó el crecimiento de las ciudades españolas entre 1995 y 2007 y favoreció las pautas de estructuración socioespacial analizadas en las páginas anteriores aconseja repensar el futuro con detenimiento. La burbuja que, en gran medida, alimentó el desarrollismo pasado ha llegado a su fin y, al estallar, ha dejado en evidencia las debilidades y los desequilibrios propios del modelo anterior. Sin embargo, a pesar de todo, en la actualidad el discurso político y empresarial mayoritario se plantea como objetivo retomar cuanto antes la senda del crecimiento pasado, sin realizar una reflexión necesaria sobre las consecuencias que podría conllevar una decisión de este tipo.²⁵

Distintos autores interpretan estos planteamientos como la manifestación de las estructuras de un poder en declive que pretende intensificar precisamente las políticas que han conducido a la situación actual y que, de aplicarse, podrían generar (Fernández Durán, 2011, 25): "[...] un deterioro aún mayor de las condiciones de vida, institucionales y ambientales y, finalmente, reemplazará el posible descenso o transición ordenada por un colapso más brusco".

Buscar la superación de la crisis insistiendo en las recetas del pasado provocaría presumiblemente su agravamiento y aceleración. En el ámbito que nos ocupa, el urbano, profundizar en las estrategias de la gobernanza empresarial analizadas en este artículo y ejecutadas durante el periodo previo al estallido de la crisis implica el riesgo evidente de agravar los problemas de las ciudades. Más aún teniendo en cuenta que la crisis ha afectado especialmente las finanzas de los gobiernos locales y regionales que hoy encuentran grandes dificultades incluso para dar respuesta a sus gastos corrientes.

Si se centra la atención en las periferias urbanas, hasta la fecha las políticas emprendidas para afrontar la crisis han intensificado la vulnerabilidad de la población que habita en ellas. Los ejemplos más evidentes de estas políticas son: la aprobación de la reforma laboral en 2010, que precarizó todavía más las condiciones de trabajo; la reforma del sistema de pensiones en 2011, que no sólo ha retrasado la edad de jubilación, sino que ha reducido la cuantía de las pensiones que se percibirán en el futuro; algunas comunidades autónomas, como Cataluña y Madrid, han introducido recortes en la sanidad y la educación públicas, y otras tienen previsto hacerlo próximamente; se han recortado numerosos programas sociales (rentas mínimas de inserción, ayuda a la escolarización infantil, ayuda a las personas ancianas, etc.); se ha reducido de forma generalizada el salario de los trabajadores públicos y se están produciendo rebajas salariales importantes en el sector privado. Además, en septiembre de 2011 los dos partidos mayoritarios aprobaron una reforma a la Constitución que obligará en el futuro a ajustarse a un techo de gasto que constreñirá todavía más los gastos sociales.

Una de las manifestaciones más extremas del impacto de la crisis y del estallido de la burbuja es el crecimiento del número de desahucios. Sólo en los tres primeros meses de 2011, 15 491 familias españolas fueron desahuciadas de sus casas (http://afectadosporlahipoteca.wordpress.com/) y el número no deja de crecer. Este problema afecta con especial virulencia a la clase trabajadora y a los sectores medios, atrapados en la compra de una vivienda que ahora no pueden terminar de pagar. En el segundo cuatrimestre de 2011 la tasa de desempleo en España ascendía a 20.89 por ciento de la población económicamente activa (Encuesta de Población Activa, INE, 2011).

La confluencia de todos estos factores ha hecho crecer el malestar social urbano. Si bien es cierto que, hasta la fecha, los conflictos en las áreas periféricas no han alcanzado ni mucho menos la gravedad de lo conocido en otros países europeos, la aparición de discursos políticos xenófobos que alimentan el miedo y el odio al diferente y, en última instancia, buscan el choque entre distintos grupos étnicos, no puede ser ignorado. Como se recordaba páginas atrás, la estructura social de la mayoría de las periferias urbanas españolas es muy heterogénea en términos culturales, sobre todo como consecuencia del crecimiento de la inmigración extranjera. Esta circunstancia, enormemente positiva y enriquecedora, puede convertirse en un factor explosivo si es manejado demagógicamente por algunos grupos. De hecho, en las últimas elecciones autonómicas de mayo de 2011 ciertas plataformas políticas de inspiración xenófoba consiguieron concejalías en varios municipios catalanes en los que reside un porcentaje importante de población inmigrante. El crecimiento de estos grupos xenófobos influye sobre el comportamiento de los partidos mayoritarios que en algunos ayuntamientos han llegado a tomar decisiones que suponen un recorte en los derechos de la población inmigrante.

Por todo lo anterior, resulta muy preocupante que los planes de intervención integral en barrios se vean también afectados por las políticas de austeridad presupuestaria. Sin embargo, así ha ocurrido desde 2011 en Cataluña, donde el nuevo gobierno surgido tras las elecciones autonómicas paralizó la aplicación de la Llei de Barris, un ambicioso programa de regeneración barrial ampliamente difundido en muchas poblaciones catalanas (Martí y Parés, 2009). Además, no debe olvidarse que en España el porcentaje de vivienda social²⁶ no llega a 2 por ciento del stock de viviendas, una cifra muy alejada de la de otros países europeos, como el 35 por ciento de los Países Bajos o el 22 por ciento de Suecia (Pareja y Turmo, 2004, 17). En una situación de crisis económica aguda, la precariedad habitacional avanza a gran velocidad, más aún cuando no se produce una respuesta pública.

El tratamiento reactivo dado a los movimientos sociales, unido a otros fenómenos, como la corrupción política (especialmente frecuente en el ámbito local), el funcionamiento del sistema de partidos o el distanciamiento de los representantes políticos respecto a la ciudadanía, ha hecho crecer el descontento y la desconfianza de muchas personas, alimentando una honda deslegitimación del sistema democrático español. Un descontento muy generalizado que afecta tanto a la clase trabajadora como a amplios sectores de las clases medias y que se expresa con claridad en las periferias urbanas. Estos factores, unidos al trabajo constante realizado durante años por diversos grupos y movimientos sociales y a la indignación, no sólo pero sí especialmente juvenil, y con la respuesta política dada desde 2008 a la crisis económica, se encuentran en la base del estallido del Movimiento 15-M en España. No debe olvidarse que precisamente uno de los principales ejes reivindicativos de este movimiento es la exigencia de recuperación democrática.²⁸

Un hecho que no debe pasar inadvertido es la expansión del movimiento a través de las llamadas Asambleas de Barrio, en las que se discute territorio a territorio sobre los problemas urbanos. Estos grupos u otros similares han arraigado especialmente en la comunidad de Madrid (http://madrid.tomalosbarrios.net/), en barrios populares y en municipios que en el pasado mostraron una gran capacidad de movilización,²⁹ generándose en la acción sinergias entre activistas de los antiguos movimientos, hasta ahora muy debilitados, y los nuevos activistas. Se abre así un panorama en el que parece posible la reaparición de experiencias de construcción de nuevas institucionalidades. Experiencias que llegaron a ser relativamente frecuentes y exitosas en muchas periferias durante los años de la transición política y los primeros tiempos de la democracia y que, en un contexto muy diferente y adaptadas a las circunstancias actuales, se han producido a lo largo del año 2011 en numerosas plazas de España y de forma muy intensa en las redes sociales.

En definitiva, la reflexión sobre las periferias debe contextualizarse en un debate amplio y abierto sobre los posibles modelos urbanos en esta nueva etapa histórica, partiendo de la base de la existencia de alternativas diferentes. El momento actual resulta ambivalente: por un lado, la crisis golpea de forma especial las periferias, y las medidas políticas y económicas tomadas hasta la fecha anuncian un deterioro acelerado de las condiciones de vida; por el otro, la intensidad de la reacción social frente a la crisis y la exigencia de una profundización democrática son factores que quizás anuncien un cambio en las agendas urbanas, entre cuyas prioridades debería encontrarse la intervención pública en las periferias urbanas y la potenciación de las experiencias de autoorganización y participación democrática.

En este escenario, la escala barrial de reivindicaciones adquirirá una relevancia importante si logra superar el ámbito de las intervenciones aisladas, inspirada por la consideración de la ciudad como un mosaico constituido por piezas. Es necesario recuperar una consideración global de la ciudad, entendiendo las lógicas estructurales en las que se insertan las periferias. Si estos debates se configurarán como elementos definitorios de la agenda urbana, podría abrirse el tránsito hacia regímenes urbanos más democráticos, donde las decisiones fundamentales sobre la ciudad se discutan y se compartan. La lógica de la competitividad y la gestión empresarial, que ha dominado la agenda urbana en las dos décadas pasadas, podría dar paso a una nueva etapa que sitúe de nuevo como prioridades el derecho a la ciudad, el reequilibrio urbano, la cooperación, la rehabilitación frente a la extensión de la urbanización sin límites, la austeridad energética y el cambio de paradigma en cuanto a las formas de movilidad.

Este giro ayudaría a determinar cuáles son las actuaciones más necesarias socialmente y racionales ambientalmente. La intervención en las periferias recobraría la centralidad perdida. Pero esta intervención en territorios delimitados, aun resultando trascendental, no será suficiente para derribar otras barreras que se escapan a sus límites espaciales. Y es que las grandes decisiones en cuanto al desarrollo del Estado de bienestar, el empleo, el modelo urbano, etc., se toman en ámbitos decisorios más allá del gobierno local. Por lo tanto, como planteó Fernández Durán (1993), la construcción de antagonismos sociopolíticos tendrá que articular los espacios micro de la movilización, con otros macro que replanteen globalmente el modelo económico y social.

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El autor agradece a los dictaminadores anónimos sus comentarios y sugerencias orientados a la mejora del artículo.

¹ En todo caso, la mirada prioritaria a las formaciones socioespaciales en las que se concentran las situaciones de pobreza no implica el desconocimiento de la existencia de otras manifestaciones de la pobreza urbana no concentradas espacialmente.

² Salvo cuando alguna de estas periferias pasa a ser vista como un espacio atractivo para la realización de inversiones que darán beneficios importantes en el mediano y largo plazos. Por ejemplo, Carpenter y Lees (1995), al analizar las distintas fases de los procesos de gentrification, se refieren al momento en el que el abandono y el declive urbano se interrumpen, pasándose de la desinversión a la inversión. En no pocas ocasiones estos cambios de tendencia son consecuencia de la puesta en marcha de un plan de intervención público.

³ Aunque en las ciudades capitalistas del mundo desarrollado el mayor grado de segregación se produce entre las clases altas. Así, Preteceille (2007, 63) afirma: "[...] si los más pobres se encuentran (estadísticamente y en ausencia de políticas públicas que pudieran modificar esta lógica) relegados a vivir en los emplazamientos menos atractivos, ello no es sino el resultado final de un proceso de selecciones sociales sucesivas de los grupos de residentes cuyo origen se sitúa en el corazón de los barrios elegantes".

⁴ La producción en este campo es amplísima. Únicamente se señalan algunas referencias seleccionadas.

⁵ Es más, como indica el autor, incluso la propia investigación sobre el gueto cambió: ya no interesaba tanto como mecanismo de dominación racial y opresión, sino como el lugar en el que se concentran las patologías de la underclass.

⁶ Musterd y Ostendorf (2004, 176) alcanzan conclusiones parecidas cuando analizan globalmente las ciudades europeas: la segregación étnica en ellas es mucho menor que en las norteamericanas.

⁷ Un análisis de Bilbao desde esta perspectiva se encuentra en González (2006).

⁸ Al respecto merece una referencia especial el Programa de Remodelación de Barrios en Madrid, que significó la construcción de decenas de miles de viviendas distribuidas en distintos barrios de la ciudad. El documental Flores de luna (2008), de Juan Vicente Córdoba, rescata la memoria de uno de ellos (El Pozo del Tío Raimundo) ubicado en el madrileño distrito de Vallecas, retrata la evolución seguida desde su creación hasta nuestros días. Un ejemplo de cómo la emergencia de nuevas formas de institucionalidad alternativa pudo producir la transformación global de un barrio en un contexto político y económico, en principio, poco propicio.

¹⁰ Sobre la evolución de Madrid durante este periodo, véase Observatorio Metropolitano (2007).

¹¹ El análisis se basa en el trabajo que el autor de este artículo desarrolló entre 2005 y 2010 en el marco del grupo de investigación "Ciudad, Territorio y Cambio Social" de la Universidad de Alicante (VIGROB-138), así como en la investigación "Explorando nuevas políticas urbanas" (EXNURB, CSO2008-04173/CPOL), dirigida por el profesor Joan Subirats y realizada entre 2008 y 2011.

¹² Una primera versión de este cuadro fue presentada en febrero de 2011 en el seminario internacional "Periferias urbanas y transformación comunitaria: Diálogo México-España", organizado por el CIDOB (Díaz Orueta, 2011).

¹³ Los dos partidos políticos mayoritarios son partidarios de apoyar una nueva candidatura para los Juegos Olímpicos de 2020.

¹⁴ En todo caso, aún queda pendiente un análisis pormenorizado del significado y las consecuencias de la aplicación de megaproyectos y megaeventos en las distintas ciudades españolas. Tanto en su concepción, como en sus costos (previstos y finales), su desarrollo, su impacto territorial, las formas de gestión, la distribución de pérdidas y beneficios, etc., presentan una marcada variabilidad.

¹⁵ Por ejemplo, han sido más frecuentes las intervenciones integrales en barrios periféricos. Entre otros, Otxarkoaga en Bilbao, Trinitat Vella en Barcelona, etcétera.

¹⁶ En este aspecto, es posible afirmar que la orientación política de las administraciones locales y regionales influye sobre las políticas adoptadas. De hecho, tras las elecciones autonómicas de 2010 en Cataluña, que produjeron un notable giro político, el nuevo gobierno ha realizado una serie de recortes drásticos en varios de los pilares básicos del Estado de bienestar (sanidad, educación y rentas mínimas de inserción).

¹⁷ Por otro lado, como señala Leal (2007, 34): "Las ciudades españolas tienen una división social del espacio más clara que la existente en otras ciudades europeas, por la existencia de una menor intervención pública en vivienda".

¹⁸ Desde luego, además de los precios de la vivienda, otros factores contribuyen al afianzamiento de la segregación. Por ejemplo: las oportunidades de trabajo, la red de transporte colectivo, la existencia y calidad de los equipamientos educativos, sanitarios y otros, la oferta de servicios de consumo, la calidad del espacio público o la calidad medioambiental.

²⁰ Sobre el barrio de Lavapiés en el distrito centro de Madrid, véase Lourés (2003).

²¹ Hernández Aja (1997) plantea una clasificación exhaustiva de las que denomina "áreas vulnerables", en función de la evolución de sus formas de crecimiento: cascos históricos, periferias mixtas, promociones públicas 40-60, parcelaciones periféricas, promociones 60-75, parcelaciones marginales, medio mixta, disperso, promociones públicas 75-90 y otras formas de crecimiento. Se trata de un estudio con limitaciones metodológicas importantes desde el punto de vista sociológico, aunque presenta el gran valor de ser uno de los escasos trabajos que aborda de forma global este análisis.

²² Entre los numerosos ejemplos que pueden citarse están: el Polígono Sur en Sevilla, Otxarkoaga en Bilbao, Virgen del Remedio en Alicante, el Pozo del Tío Raimundo en Madrid, y tantos y tantos otros...

²³ En regiones metropolitanas como la madrileña, la estructura socioespacial ya descrita a principios de los años noventa (Díaz Orueta, 1992), consistente en un eje de diferenciación que grosso modo dividía la ciudad y el área metropolitana desde el noreste hacia el suroeste, se ha mantenido, extendiéndose progresivamente al resto de la región de la mano del proceso de suburbanización. Ahora bien, la naturaleza e intensidad de dicha diferenciación en ambos momentos históricos, sus condiciones estructurales y las características físico-territoriales son distintos en muchos aspectos, puesto que los procesos socioeconómicos y políticos que la sustentan se han transformado intensamente en 20 años.

²⁴ Como recuerda Lles (1999, 68-70), los problemas sociales de las periferias urbanas se plantearon como una prioridad en Francia a finales de los años ochenta, con la creación del Ministerio de la Ciudad. En ese momento se impulsó el programa Banlieues 89, cuyo objetivo fue la intervención en barrios periféricos de 300 ciudades. Estos programas se concretaron posteriormente en los "contratos de desarrollo social urbano". Dicha experiencia, junto con la de otros países europeos, sirvió de referente en el impulso de los programas URBAN por la Comisión Europea. En España la intervención en los barrios ha contado con la aportación de este último programa y también con el desarrollo de diversos planes y figuras específicas de intervención por parte de las comunidades autónomas: barriadas de intervención preferente en Andalucía, áreas de rehabilitación integral en Madrid, las acciones derivadas de la ley de barrios en Cataluña, etc. (Lourés, 2003, 89-96).

²⁵ Por ejemplo, Cristóbal Montoro, Ministro de Economía entre 2000 y 2004 y actual responsable de Economía del Partido Popular, fuerza que gobierna en 11 de las 17 comunidades autónomas españolas y que previsiblemente lo hará también en el gobierno central a partir de diciembre de 2011, no deja de insistir en la necesidad de liberalizar todavía más el mercado del suelo y de recuperar para todos los niveles de renta las desgravaciones fiscales a la compra de vivienda ( Cinco Días, 6 de julio de 2011).

²⁶ Siguiendo la definición mayoritaria de los países europeos, el concepto de vivienda social se utiliza 72 Gestión y Política Pública volumen temático 2012 aquí para referirse a las viviendas en alquiler públicas o promovidas por entidades sin ánimo de lucro (viviendas en alquiler "desmercantilizadas").

²⁷ En contraste con la experiencia vivida en los últimos años: frente a las movilizaciones sociales barriales, los poderes públicos han mostrado, en general, una actitud reactiva, tratando de desprestigiarlas y bloquearlas, cuando no reprimirlas violentamente. Uno de los ejemplos más extremos ha sido el tratamiento otorgado por el gobierno local de Valencia al movimiento vecinal de defensa del barrio del Cabanyal (Díaz Orueta, 2010).

²⁸ Sobre el Movimiento 15-M, véase Taibo (2011).