Mujeres y gobiernos municipales en México. Lo que sabemos y lo que falta por saber

Women and municipal governments in Mexico: What do we know? What do we still need to know?

Verónica Vázquez García*

* Profesora-investigadora titular en desarrollo rural, Colegio de Postgraduados en Ciencias Agrícolas, Carretera México-Texcoco, km 36.5, Montecillo, 56230, Estado de México. Tel. 55 58 04 59 00, exts. 1888, 1877, 1859; fax 59 59 52 02 88. Correo-e: verovazgar@yahoo.com.mx.

Artículo recibido el 21 de julio de 2008
Aceptado el 27 de marzo de 2009.

Resumen

El porcentaje de las mujeres que han gobernado municipios ha aumentado apenas un punto (de 2.9 a 3.8%) a lo largo de dos décadas (1986-2006), a diferencia de otros ámbitos, por ejemplo el Poder Legislativo. Esta paradoja ha llamado la atención de varias investigadoras. El presente artículo revisa la literatura sobre presidentas municipales producida en México. Se identifican los principales debates, la forma en que han sido abordados y los principales hallazgos sobre el tema. Se concluye señalando algunas necesidades prioritarias de investigación: estudios de caso en las áreas estatal y regional; caracterización socioeconómica de presidentas y presidentes municipales a nivel nacional y desde un punto de vista comparativo; análisis del significado de la política y sus costos para las mujeres, y la construcción de enfoques teóricos más complejos, capaces de explicar las determinaciones sociales que actúan sobre las mujeres cuando hacen elecciones de vida.

Palabras clave: mujeres, política, gobiernos locales y municipales.

Abstract

The percentage of women heading a municipal government has only increased a point (from 2.9 to 3.8%) over a decade (1986-2006), as opposed to women in other areas, for example the legislative sphere. This paradox has called the attention of several scholars. This paper reviews the literature on female municipal presidents produced in Mexico. The main debates, approaches and findings on the topic are identified. The paper concludes by pointing out some important research needs: state and regional case studies; the socioeconomic characterization of both male and female municipal presidents at the national level and from a comparative perspective; the analysis of the meanings and costs of political participation for women, and the construction of more sophisticated theoretical approaches, capable of explaining the social determinants at play when women make life choices.

INTRODUCCIÓN

La política es el espacio donde "se adoptan las decisiones que tienen proyección social, es decir, donde se define cómo se distribuyen los bienes de una sociedad, o sea, qué le toca a cada quien, cómo y cuándo" (Pechard, 2001, 9). En el sistema político denominado "democracia", el ejercicio de la política comúnmente se hace a través de tres poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Incluye también la militancia partidista, participación en manifestaciones, apoyo a candidatos, votar y, en un sentido más amplio, toda acción encaminada a tomar decisiones relacionadas con el ejercicio del poder (Fernández, 1995).

La teoría política otorga un lugar preeminente a las instituciones municipales, al considerar que en ellas la ciudadanía adquiere los principios básicos de la democracia, participa en la solución de problemas locales y se restringe la interferencia del poder centralizado. Por ello, el municipio es considerado "una escuela para la democracia". La pluralidad política tiene mayores posibilidades de desarrollarse en elecciones municipales, en la medida en que la oposición vaya obteniendo más victorias y tome parte de la responsabilidad de gobernar. De hecho, fue en el terreno municipal donde empezó a brotar la pluralidad política mexicana (Massolo, 1998a).

El municipio es la célula básica de la organización política y administrativa del Estado. Consta de dos partes: el ayuntamiento —espacio del poder municipal compuesto por presidente, síndico y regidores— y la propia administración. El síndico coordina la comisión de hacienda, vigila la recaudación y aplicación de fondos públicos, el cumplimiento de la ley, además de ejercer la personalidad jurídica del municipio junto con el presidente municipal. Las facultades y obligaciones de las regidurías no están muy claras en la ley, pero sus atribuciones consisten en participar con voz y voto en las sesiones de cabildo, desempeñar comisiones, vigilar el cumplimiento de las leyes y presentar iniciativas de modificación de reglamentos, entre otras. Pueden ser de mayoría relativa y representación proporcional y su número varía de acuerdo con el tamaño del municipio. Gobiernan por un periodo de tres años y pueden ser reelectas. Las regidurías se han manejado como reparto de cuotas de poder, pago de favores, premio de consolación y decoración en torno al Ejecutivo (Massolo, 1995, 1998b).

La otra parte del municipio es la propia administración, en la cual se ocupan puestos directivos y se realizan funciones que son competencia de los gobiernos locales establecidas en el artículo 115 de la Constitución: registro civil, cobro de impuestos de propiedad, obra pública,entre otros. Elgobierno municipal interactúa con autoridades auxiliares (delegaciones, comisarías, agencias) y diversos comités y asociaciones ciudadanas (Massolo, 1995). Sin embargo, a pesar de dos reformas al artículo 115 (en 1983 y 1999) para incrementar su ámbito y libertad de acción, la gestión municipal aún sufre severas limitaciones debido a la falta de autonomía de los ayuntamientos; su subordinación a las instancias federales y estatales; la carencia de un marco normativo adecuado a las demandas de la ciudadanía y de recursos económicos para trabajar, y la incapacidad de enfrentar la complejidad del México actual, entre otros factores (Pardo, 1998; Gadsen, 2003). Las reformas "otorgaron al municipio nuevas facultades, pero no avanzaron en la creación de un diseño institucional que otorgara incentivos y estableciera reglas para que este órgano constitucional asumiera sus nuevas responsabilidades" (Rodríguez, 2008, 2).

Otro reto que enfrentan los gobiernos municipales es la baja presencia de mujeres en los ayuntamientos. A lo largo de dos décadas el número de presidentas municipales ha aumentado únicamente un punto porcentual: de 2.9 por ciento en 1986 a 3.8 por ciento en 2006. La cifra es significativamente baja, comparada con otros espacios (en 1985, 10.5 por ciento de los diputados federales eran mujeres; en 2006 el porcentaje ascendió a 25.8 por ciento).¹ En 2002, 6.8 por ciento de los síndicos eran mujeres, así como 15.9 por ciento de los regidores; para 2004 estos porcentajes habían ascendido a 11.5 y 28 por ciento, respectivamente. Puede verse que cuanto más alto es el cargo en el ayuntamiento, menor es el acceso de las mujeres (Barrera y Aguirre, 2003a). En pocas palabras, la presidencia municipal destaca como un espacio de muy difícil acceso para el sexo femenino.

Las cifras reflejan una verdadera paradoja de la democracia mexicana: es en el ámbito de los gobiernos municipales donde las mujeres tienen una participación ciudadana más activa y, sin embargo, su número en puestos de poder es muy reducido (Rodríguez y Cinta, 2003). Las políticas de ajuste estructural implementadas en los años ochenta impulsaron a las mujeres a involucrarse en programas comunitarios, destacándose en actividades de gestión ante gobiernos locales. Sin embargo, es difícil encontrarlas en los niveles más altos de poder (Sam, 2000). La transición democrática mexicana tiene, entre sus principales retos, aumentar la participación de las mujeres en gobiernos locales, como un elemento fundamental para consolidarse. En palabras de Massolo (1998b, 46), "la pluralidad política y la pluralidad de género deben caminar juntas a favor de ayuntamientos democráticos, autónomos y eficaces".

Esta paradoja ha llamado la atención de diversas investigadoras que desde finales de los noventa y particularmente durante los primeros años del presente siglo han documentado un tema muy poco estudiado en México. El objetivo de este artículo es hacer una revisión crítica de la bibliografía sobre el tema con el fin de establecer los conocimientos que actualmente tenemos y, a partir de ellos, apuntalar futuras líneas de investigación.

MUJERES, POLÍTICA FORMAL y GOBIERNO MUNICIPAL

El presente artículo se centra únicamente en la participación de mujeres en cargos de elección popular en gobiernos municipales. Esto es lo que Tuñón (1994) ha denominado el ámbito de la política formal, que incluye las áreas institucionalizadas de participación pública (estructuras del Estado a través de sus tres poderes y tres órdenes de gobierno; órganos de representación popular; partidos políticos). La política informal abarca sectores de la sociedad civil organizada, tales como movimientos sociales, sindicatos y ONG. La separación entre política formal/informal obedece principalmente a criterios metodológicos, ya que ambos espacios se influyen mutuamente. Por un lado, la democracia no puede prosperar con el Estado autoritario, corporativo y clientelar de la posrevolución mexicana. La participación de las mujeres en movimientos sociales ha sido central para coadyuvar a construir una cultura ciudadana con las instancias políticas correspondientes (Barrera y Aguirre, 2003b). Por el otro, la participación femenina en la estructura de gobierno se inscribe en el marco de un gran cambio cultural que contribuye a construir nuevos horizontes de igualdad para la sociedad entera (Amorós, 1990).

Las mujeres mexicanas participan ampliamente en la política informal, pero de manera coyuntural, indirecta y anónima (Chaney, 1983; Fernández, 1995, 2003). Su participación tomó forma en los setenta y adquirió especial relevancia durante el terremoto de la ciudad de México (1985), el movimiento por la democracia centrado en las elecciones presidenciales (1988) y la rebelión neozapatista (1994). Los trabajos de Bernal (2000), Acuña (2000), Islas (2001), Canabal (2002), Bonfil (2002), Aguirre (2003), Espinosa (2000, 2002, 2004) y Millán (2006), entre otros, dan cuenta de ello; tienen en común partir de la perspectiva de género para examinar la transformación (o falta de) de los papeles tradicionales de género a raíz de la participación femenina en espacios públicos, así como analizar la forma en que distintos sectores (campesino, indígena, colono, feminista) incorporan a las mujeres en sus filas y retoman sus demandas.

Los resultados de estas investigaciones nos muestran la existencia de una estructura piramidal masculina en organizaciones sociales; la reproducción de espacios y tareas tradicionalmente femeninas en el activismo; la problemática de una doble o tripe jornada en la vida de mujeres líderes; el sentimiento de culpa que éstas experimentan al asumir roles públicos, ya que no siempre pueden conciliar su papel de madre-esposa con su actividad política, y la insistencia de algunas mujeres (por ejemplo las indígenas chiapanecas en el seno del neozapatismo) en cuestionar la inequidad entre géneros.

Los estudios sobre la participación femenina en la política formal mexicana son más escasos. Según Fernández (2003), esto se debe a la idiosincrasia de la vida política del país. Durante muchos años, el régimen se distinguió por ser autoritario y antidemocrático, por acompañarse de partidos comparsa en simulaciones de procesos electorales, por mantener a la población alejada de la toma de decisiones o cooptada mediante mecanismos clientelares. Las mujeres organizadas de la sociedad civil no se involucraron en el espacio formal de la política porque ésta suponía la existencia de individuos independientes, autónomos, libres y jurídicamente iguales, características que las mujeres que conforman las bases de movimientos sociales generalmente no tienen. Además, participar en política formal requiere admitir que la competencia electoral es una forma legítima de lucha, algo que para muchos sólo fue posible a partir de 1988 en la historia reciente del país (Espinosa, 2004).² A esto hay que añadirle las peculiaridades de la ciudadanía femenina mexicana. Las mujeres obtuvieron el derecho al voto hace apenas medio siglo (1947 en elecciones municipales, 1953 en federales), bastante más tarde que en otros países de América Latina.

Dadas las circunstancias, las especialistas prefirieron enfocar su energía en el estudio de los procesos que desde la sociedad civil han ido cambiando el reparto del poder en México. El tema de la participación de las mujeres en el ámbito formal de la política se constituyó en objeto de estudio, no sólo en México sino en toda América Latina, en los años ochenta, pero fue en los noventa cuando se pasó de la comparación numérica de la presencia masculina y femenina en estructuras de poder, al análisis de dicha presencia desde un enfoque de género. En 1995, Fernández llamó a las especialistas a producir trabajos reflexivos sobre la percepción femenina y masculina de la política formal, la autopercepción de las mujeres en su quehacer político, su comportamiento electoral y la opinión de la gente sobre mujeres en política, entre otros temas (Fernández, 1995). Fue así como poco a poco se transitó del "tedio" cargado de "deprimentes estadísticas" (Phillips, 1996, 68) sobre la escasa representación femenina, a la construcción de explicaciones acerca del porqué de esta situación.

Una de las dificultades para documentar la participación de mujeres en cargos de elección popular en el ámbito municipal es, simplemente, la falta de datos, ya que todavía no se reconoce la necesidad de registrar, actualizar y difundir de manera sistemática la información sobre mujeres que acceden a cargos en gobiernos locales (Massolo, 2003). Actualmente el Sistema Nacional de Información Municipal, a partir de una base de datos asociada con el Instituto Nacional de las Mujeres, proporciona el sexo del presidente, no así del secretario, tesorero, síndico ni regidores. Esta situación se complica aún más en el caso de las mujeres indígenas. En los 803 municipios del país que tienen 30 por ciento o más de hablantes de lengua indígena no existen datos sobre cuántas de las presidentas, síndicas o regidoras hablan alguna lengua indígena o se consideran pertenecientes a algún grupo étnico (Barrera, 2006).

En 1995, Alejandra Massolo señalaba que era "inaceptable e incongruente la exclusión del tema de la mujer en la agenda del gobierno municipal democrático". En aquel entonces proponía realizar estudios sobre "la situación, la problemática y los requerimientos de las mujeres (y familias) que habitan el territorio municipal, mediante convenios con universidades, centros de investigación y ONG, difundirlos y vigilar que éstos se tomen en cuenta para sustentar la toma de decisiones en materia de políticas y programas de bienestar y desarrollo local" (Massolo, 1995, 144). Un poco más tarde señalaba que "el quehacer cotidiano de las mujeres en los ayuntamientos y la administración municipal... es un mundo por descubrir" (Massolo, 1998a, 19). Algunos años después seguía insistiendo en el asunto, al señalar que el vacío de información prevaleciente impide desarrollar argumentos y hacer propuestas sobre la manera en que puede incrementarse la presencia de las mujeres en los ayuntamientos (Massolo, 2003).

Dalia Barrera ha contribuido con más de diez años de trabajo a documentar el tema. Según ella, a principios de la presente década aún nos encontrábamos en la fase de "hacer visibles" a las mujeres en la política municipal, "pues apenas comienza a considerarse el papel que éstas desempeñan en la construcción de la ciudadanía dentro de la llamada 'transición democrática' de nuestro país" (Barrera, 2000, 12). La autora apunta hacia la necesidad de hacer más estudios cuantitativos y cualitativos sobre la construcción de liderazgos femeninos, la relación de las mujeres con el poder y el acceso de las mujeres a cargos en gobiernos locales (Barrera, 2000, 2002). También resalta la importancia de realizar estudios de caso en el ámbito estatal, ya que las proporciones de presidentas municipales varían por región, grados de marginación y niveles de pluralidad política (Barrera y Aguirre, 2003c). De acuerdo con esta autora, el ámbito municipal es el más "duro", de mayor cerrazón, donde se combinan mecanismos de control masculino con formas autoritarias y caciquiles de ejercer el poder. "El entorno de lo local es así el más cercano a las mujeres, pero también el más pesado reto a la equidad de género, entendida como igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres" (Barrera, 2007, 13). Por esa razón, "los esfuerzos [de las mujeres] para formar parte de los ayuntamientos en todo el país requieren mayor análisis" (Barrera, 2006, 19). Para Rodríguez y Cinta (2003, 174), dicho análisis es imprescindible porque probablemente las mujeres "son más sensibles a las necesidades específicas de las demás mujeres y a plantear una agenda, tan necesaria pero aún no desarrollada, para las mujeres a nivel local".

LOS NÚMEROS

La información sobre la presencia de mujeres en los gobiernos municipales es escasa. Se tienen datos sobre el porcentaje de presidentas municipales a lo largo de dos décadas (cuadro 1). Datos sobre síndicas y regidoras son de épocas más recientes (cuadro 2) y su participación en la administración municipal ha sido muy poco sistematizada. Sabemos que entre 1995 y 2001 el promedio de participación de mujeres como síndicas del ayuntamiento fue de 4.9 por ciento, y 14.8 por ciento de regidoras (Massolo, 2007). La gran mayoría (89.9%) de las mujeres en cargos directivos de los 450 000 empleados municipales no duran más de tres años en el cargo (Gadsen, 2003). Sin embargo, el estudio cualitativo de Cinta (2007) con 16 mujeres que ocupan cargos legislativos o directivos de algún partido en Veracruz indica que once de ellas habían ocupado algún cargo en su municipio de origen, es decir, comenzaron su carrera política en el municipio.

En 1998 Massolo (1998b, 41) escribió lo siguiente: "a lo largo de más de una década, la proporción de alcaldesas prácticamente no ha variado, manteniéndose así alrededor de 3.5 por ciento, con un descenso en 1989 y 1991... y un leve aumento en 1995". Diez años después puede decirse lo mismo: la proporción de alcaldesas no ha variado a lo largo de dos décadas. El mismo Instituto Federal Electoral (2003) indica que 74 por ciento de los municipios mexicanos puede ser catalogado como de "supremacía masculina" (40 por ciento, todos los funcionarios son hombres), "dominación masculina abrumadora" (9 por ciento, uno de cada diez funcionarios son mujeres) o "presencia femenina como minoría dominada" (dos de cada diez son mujeres).

¿Cómo se compara México con el resto de América Latina? Para 1991, el porcentaje de alcaldesas mexicanas estaba por debajo del promedio latinoamericano que era de 6 por ciento (Martínez, 1993). Algunos países, como Bolivia, El Salvador, Honduras y Uruguay superaban 10 por ciento de alcaldesas (Massolo, 1998a). En 2003, Massolo (2003) da cifras similares: 5.3 por ciento de las alcaldesas del continente eran mujeres, y México de nuevo estaba debajo de ese porcentaje. Tres países (Costa Rica, Chile y Panamá) tenían más de 10 por ciento. El patrón continúa hasta nuestros días. En 2007, el número de alcaldesas de 14 países latinoamericanos estaba por debajo de 10 por ciento. Sólo Ecuador y Brasil alcanzaron o superaron los dos dígitos (Llanos y Simple, 2008). Ninguno de los países coincide en los tres momentos analizados (1994, 2003, 2007) y queda la duda de a qué se deben estas variaciones. Lo que sí puede decirse es que México comparte con el resto del continente los escasos avances numéricos en este ámbito. En palabras de Massolo (2003, 41), "la proporción promedio en América Latina y en cada país poco ha variado y aumentado desde la década de 1980".

Los datos presentados en el terreno latinoamericano también nos provocan una serie de preguntas. ¿Es el tamaño del país lo que hace la diferencia (El Salvador, Honduras, Uruguay, Panamá)? ¿Es la tradición de su sistema democrático (Uruguay, Costa Rica)? ¿Es su historia reciente de movilización social o la tradición indígena andina (Bolivia)? Sin la respuesta a estas preguntas nos será difícil aprender de las lecciones de cada caso y hacer propuestas para lograr mejoras en favor de la equidad de género.

TIPO DE MUNICIPIOS GOBERNADOS POR MUJERES

Las especialistas han hecho un importante esfuerzo para determinar qué tipo de municipios son gobernados por mujeres en términos de tamaño, grado de marginación, ubicación en el país y afiliación política.

Tamaño

En 1995, más de la mitad (62%) de los municipios gobernados por mujeres tenían menos de 20 000 habitantes. En 1998 el porcentaje se redujo a 51 por ciento (Fernández, 2003) y para 2002 subió a 74 por ciento de los municipios (Barrera y Aguirre, 2003b). En contraste, las ciudades capitales muy rara vez son gobernadas por una mujer. En los tres trienios anteriores a 1995 hubo sólo tres alcaldesas (Toluca, Aguascalientes, Mérida). En marzo de 2002, dos mujeres gobernaban la capital de un estado: Mérida y Tuxtla Gutiérrez. Otras ciudades medias gobernadas por mujeres en este momento eran Gómez Palacio, Durango; Uruapan, Michoacán; Cuautitlán, Estado de México, y Agua Prieta, Sonora (Barrera y Aguirre, 2003b).

Las diferencias en tamaño de los municipios son difíciles de explicar, puesto que pueden estar asociadas con un sinfín de factores, como el crecimiento de la población y su distribución en el país, entre otros. Es decir, habría que determinar el tamaño promedio de los municipios para cada año estudiado y analizar los porcentajes a la luz de ese dato. Sin embargo, dado que en los tres años reportados (1995, 1998, 2002) los porcentajes de municipios con menos de 20 000 habitantes superan 50 por ciento, es posible afirmar que la mayoría de las mujeres que gobiernan municipios lo hacen en localidades pequeñas. En 1995, Massolo (1995, 139) señalaba: "parece que a las mujeres les corresponde 'naturalmente' lo marginal y menos importante, ya que no se ha modificado la tendencia a abrirles oportunidad de candidatura y elección preferentemente en municipios de menos de 30 000 habitantes y pocas ciudades medias". En 2003 (refiriéndose a toda Latinoamérica) apunta que el patrón territorial de ubicación de las alcaldesas sigue sin modificarse, ya que son pocas las que acceden a gobiernos locales de grandes ciudades o metrópolis (Massolo, 2003). En el caso mexicano, es importante actualizar los datos para corroborar si sigue siendo así.

Grado de marginación

En 1995, más de un tercio de los municipios gobernados por mujeres presentaban un grado de marginación alto o muy alto (Fernández, 2003). En 2002 el porcentaje era de 22.2 por ciento (Barrera y Aguirre, 2003b). Desconocemos si la diferencia se debe a avances en la reducción de la marginación o bien a la diversificación del tipo de municipios gobernados por mujeres, por lo que es imposible establecer una relación entre grado de marginación y posibilidades políticas de las mujeres a partir de estos datos. Es necesario actualizarlos y hacer un análisis que retome estas cuestiones. Al hacerlo, es importante preguntarse sobre las implicaciones que tiene para las mujeres gobernar municipios con carencias de infraestructura y servicios en relación con su desempeño y carrera política.

Respecto a la ubicación de los municipios gobernados por mujeres, los datos son aún más intrigantes. En 1995 los municipios gobernados por mujeres se concentraban en la región norte del país, donde eran 5.3 por ciento del total de los presidentes (Fernández, 2003). Para el año 2002 Barrera y Aguirre (2003b) dan los siguientes porcentajes: norte 5 por ciento, centro 2.6 por ciento y sur 3.4 por ciento. En términos absolutos, más de la mitad de las presidentas gobernaban un municipio del sur, pero esto se debe a que en esta región el número es mayor.

Algunos estados destacan por el número de presidentas municipales que han tenido. Durante 1995 se registraron porcentajes superiores a 10 por ciento en Baja California; en 1998 enTamaulipas, Querétaro y Tabasco; en 2000 en Colima, Querétaro y Quintana Roo (Espinosa, 2003). En 2002 sucedió lo mismo en Sonora, Campeche y Yucatán (Barrera y Aguirre, 2003b). En 2007, Yucatán volvió a superar la cifra de 10 por ciento (Massolo, 2007). Este es el único estado que se repite en los distintos periodos analizados y es necesario investigar qué sucede ahí respecto al acceso al poder municipal por parte de las mujeres.

Son pocos los estudios realizados a nivel estatal. En Tlaxcala las mujeres comenzaron a ser elegidas poco después de que la ley lo permitió (trienio 1950-1952), pero su presencia en la presidencia municipal ha sido errática y nunca ha superado 10 por ciento del total de los ayuntamientos. Este porcentaje incluye no sólo el cargo de presidentas, sino también de regidoras y síndicas. Su participación se caracteriza por "la subrepresentación, la baja presencia a medida que aumenta la responsabilidad del cargo y la menor presencia en los cargos como propietarias en relación con las suplencias" (Sam, 2003, 219). En el trienio 1999-2001 había presidentas, síndicas o regidoras en trece municipios; la mayoría se ubica en el rango de los 5 000 a los 15 000 habitantes. Un poco más de la mitad (ocho) tienen grados de marginalidad media y los otros baja o muy baja (Sam, 2003).

En Veracruz también se reportan alcaldesas desde los años cincuenta y sus números han aumentado desde una en el trienio 1955-1958 hasta 14 en el trienio 2001-2004 (Rodríguez y Cinta, 2003). En el periodo 19951997, 7.2 por ciento de los presidentes municipales eran mujeres (Fernández, 2003); este porcentaje baja a 6 por ciento en el trienio 2004-2007 (Cinta, 2007) pero sigue siendo más alto que el nacional. La mayoría de los municipios gobernados por mujeres en el trienio 2004-2007 en Veracruz son pequeños y están dedicados a la agricultura y la ganadería. Todos están catalogados como semiurbanos y siete de trece tienen un grado de marginación alto o muy alto. Sus alcaldesas "no cuentan con recursos suficientes para cubrir las necesidades de sus gobernados, lo que obviamente las coloca en situación de desventaja y las obliga a buscar formas alternativas para enfrentar sus problemáticas" (Cinta, 2007, 314).

Finalmente, la tesis de María Wendy Briceño Zuloaga (2007, 39) señala que en el trienio 2006-2009 en Sonora: "sólo cinco mujeres son actualmente alcaldesas... del total de los 72 municipios del estado. De estos cinco municipios, solamente dos de ellos figuran entre los doce municipios más grandes del estado: Magdalena y Álamos".

También se han identificado estados donde no hay presidentas. Por ejemplo, en 2002, en seis estados se concentraba 65.5 por ciento del total de alcaldesas. El número promedio de alcaldesas que gobernaba el país era de tres por estado y había diez sin ninguna alcaldesa (Barrera y Aguirre, 2003b; Gadsen, 2003). Las explicaciones de estas diferencias seguramente están relacionadas con el número de municipios que hay en cada estado. Por ejemplo, en Oaxaca hay 570 y en baja California Norte y Sur, sólo cinco (respectivamente). Una presidenta en baja California ya representa 20 por ciento mientras que esa misma presidenta en Oaxaca representa sólo 0.2 por ciento del total.

Considerando estas cuestiones, queda pendiente seguir investigando los factores que pueden favorecer u obstaculizar la participación de las mujeres en la política municipal en cada estado, por ejemplo, la cultura política, la predominancia de cierto partido, los usos y costumbres, etcétera. ¿A qué se debe la (relativa) presencia femenina en la escena política de algunos estados y su ausencia en otros? ¿Tradición política? ¿Tamaño del estado o de los municipios? ¿Persistencia y organización de las mujeres? ¿Impacto del feminismo o de alguna otra corriente de pensamiento? ¿Asociación de las mujeres con la élite local? Se requieren más estudios de caso en el campo estatal para responder algunas de estas preguntas.

Afiliación política

En 1995, 88 por ciento de las presidentas municipales gobernaban por el PRI, 6 por ciento por el PAN, 3 por ciento por el PRD y el resto por otros partidos. Para 1998, tan sólo tres años después, el predominio del PRI ya había bajado a 78 por ciento y el de otros partidos había subido (13 por ciento del PAN y 8 por ciento del PRD) (Fernández, 2003). Cinco años después (2002) el porcentaje de alcaldesas priístas se había reducido a un poco más de la mitad del total (56.8%), seguidas por el PAN (17.3%) y el PRD (7.4%); el resto era de otros partidos, usos y costumbres (en Oaxaca) o por coalición (Barrera y Aguirre, 2003a). En otra publicación las autoras hacen un análisis por región, concluyendo que en el sur "existe una mayor pluralidad política que en las regiones norte y centro, además de la presencia importante del sistema de usos y costumbres y de coaliciones como propulsores de mujeres al cargo de alcaldesas" (Barrera y Aguirre, 2003b, 77). Esta diferencia puede deberse, de nuevo, a la gran variedad que existe en el número de municipios por región: a mayor número de municipios, la probabilidad de pluralidad política también es mayor. Aun así, en términos generales el PRI ha dejado de ser la principal vía de acceso al poder municipal para las mujeres, para darle cabida a otras opciones políticas que, sin embargo, siguen siendo minoritarias. Esto es algo que seguramente también ha sucedido con los hombres, puesto que corresponde con los cambios ocurridos en el ámbito político nacional en los últimos años y en particular desde julio de 2000.

PERFIL y TRAYECTORIA DE LAS PRESIDENTAS MUNICIPALES

Otro esfuerzo ha estado dirigido a caracterizar a las mujeres que han ocupado presidencias municipales. Barrera (1998) estudia siete alcaldesas y siete regidoras de diversos estados de la república que participaron en el encuentro Mujeres gobernando municipios, celebrado en 1996. Las alcaldesas tenían 43 años en promedio y las regidoras, 38; la mitad (siete) eran casadas; sólo ocho habían nacido en el municipio que gobernaron; la escolaridad de las alcaldesas era más alta que la de las regidoras (licenciatura versus carrera técnica); todas menos una habían tenido experiencia laboral antes de ocupar el cargo; siete tenían antecedentes familiares de participación política; todas habían militado en algún partido y tenían experiencia de participación social.

En un estudio posterior Barrera y Aguirre (2003a) describen el perfil de quince alcaldesas que participaron en el Primer Encuentro Nacional de Presidentas Municipales, realizado en 2002. Tenían 44.6 años en promedio; diez eran casadas y el mismo número habían nacido en el municipio; 14 tenían estudios profesionales o técnicos y todas habían tenido experiencia laboral; seis tenían antecedentes políticos en la familia y nueve contaban con militancia partidista.

Finalmente, Barrera (2003) trabaja con una muestra de 21 presidentas de todo el país y describe perfiles similares: 44.5 años como promedio de edad; dos tercios (14 de 21) eran casadas; 20 de 21 tenían estudios técnicos o universitarios; cinco de 21 habían nacido en otro municipio; sólo 17 de las 21 proporcionaron información laboral, de las cuales 13 tenían experiencia en este ámbito; un tercio (siete de 21) tenía antecedentes familiares en la política y dos tercios (14 de 21) tenían militancia partidista o experiencia de trabajo en algún tipo de organización (profesionales, gremiales).

Otros trabajos se han centrado en mujeres de un estado en particular. Catorce alcaldesas de Veracruz (trienio 2001-2004) tienen entre 30 y 60 años, "casi todas cuentan con estudios profesionales y antes de ser alcaldesas se desempeñaban en diferentes actividades como maestras, comerciantes, administradoras" (Rodríguez y Cinta, 2003, 200). La muestra más extensa hasta el momento es la de Sam (2002a), que incluye a todas las mujeres que en el trienio 1999-2001 ocuparon cargos en el estado de Tlaxcala, 61 en total. Están entre los 36 y los 43 años, dos tercios (63%) son casadas; un poco más de la mitad (54%) tiene estudios de bachillerato o licenciatura; la mayoría (85%) tiene militancia en el partido que las llevó al poder y dos tercios (67%) tienen antecedentes familiares en la política.

El Centro Nacional de Desarrollo Municipal (en Fernández, 2003, 63) ofrece datos en el ámbito nacional pero sólo en relación con dos aspectos: edad y escolaridad. La edad promedio de las alcaldesas del país en 1998 era de 44 años y 71 por ciento tenía estudios universitarios o técnicos. Con base en datos de este centro, Espinosa (2003) señala un hecho muy interesante: el nivel de estudios de las presidentas es más alto que el de los presidentes municipales. En 1995, 39 por ciento de los presidentes tenían estudios universitarios, comparados con 55 por ciento de las mujeres. Aunque las cantidades no necesariamente son comparables porque las mujeres son verdaderamente escasas, este hecho podría interpretarse como un indicador de que a las mujeres se les exige más o de que su clase social pesa más que su género para acceder al poder municipal.

En este tema hay bastante avance en el sentido de que se ha comenzado a teorizar sobre los factores que facilitan el acceso de las mujeres a cargos de elección popular en la política municipal. Bernal (2006) enumera las siguientes "puertas de entrada" para el caso de Colombia: educación formal, de preferencia profesional; experiencia previa en la administración pública; antecedentes políticos en la familia, y trabajo comunitario previo. Rodríguez y Cinta (2003) añaden a la lista la clase social (media alta o alta) de las mujeres, la militancia en algún partido político y la duración de ésta. Briceño (2007, 91) coincide: las presidentas municipales son "integrantes de élites intelectuales o reconocidas por su participación social".

Los estudios aquí reseñados indican que entre las presidentas estudiadas en México hay buena presencia de solteras (habría que comparar con la media nacional); movilidad física (buena parte nació o vivió fuera del municipio); niveles altos de escolaridad (habría que comparar con la media nacional, especialmente para zonas rurales), y trayectoria laboral remunerada, de trabajo político y social (casi todas la tienen). Cabe hacerse las siguientes preguntas: ¿Ser casada obstaculiza la participación política femenina en los gobiernos municipales? ¿Es común que las presidentas no sean originarias del municipio? ¿Por qué? ¿qué influencia tiene esto en su desempeño? ¿Es equiparable el nivel escolar de las presidentas con la media nacional? En caso negativo, ¿es la baja escolaridad un obstáculo para las mujeres que tienen aspiraciones políticas? Otro tema de discusión son los antecedentes familiares: ¿Influyen en la carrera política de las mujeres? ¿Cómo y hasta qué punto?

OBSTÁCULOS PARA LA PARTICIPACIÓN

Resaltan tres aspectos respecto al tema de los obstáculos en el espacio municipal: la relación desigual entre candidatas y mujeres realmente electas, los ataques personales hacia las mujeres y la política de los partidos en relación con la equidad de género. En esta sección discutimos estos tres aspectos, retomando varios trabajos sobre el tema.

Respecto a la discrepancia entre las candidatas y las mujeres que realmente llegan al poder, se ha señalado que las primeras son menos que las segundas porque, para cumplir con el sistema de cuotas de género, los partidos suelen poner a las mujeres en posiciones perdedoras, como suplentes, o incluso, si van como titulares, renuncian al cargo una vez concluida la elección (Huerta, 2007). Esto es cierto para el ámbito legislativo, pero en el municipal está mucho menos documentado. En palabras de Massolo (2007, 44), "no se conocen estudios ni registros que den cuenta de la aplicación de las cuotas para las candidaturas plurinominales a las elecciones municipales, en aquellos estados que tienen una disposición específica en sus códigos electorales". A partir de datos de Fernández (2003) y Barrera (2007) podemos dar un pequeño ejemplo: en 1997, 27.7 por ciento de los candidatos a regidores y síndicos eran mujeres y en 1998, 12 por ciento de las regidoras eran mujeres (no hay datos sobre síndicas). Hay una diferencia de 15 por ciento entre las candidaturas y los puestos ocupados. Es necesario conocer las particularidades de las elecciones municipales (que se manejan por planilla cerrada y bloqueada y donde la orientación del voto determina la ocupación por partido de puestos de mayoría relativa y de representación proporcional) e investigar más sobre el sistema de cuotas para explicar esta diferencia.

Segundo, la política municipal generalmente tiene como escenario comunidades pequeñas, donde la mayor parte de la gente se conoce y las relaciones humanas son más estrechas. El control que se ejerce sobre las mujeres que transgreden las normas de género al participar en la política asume tintes particulares: se les acusa de libertinas, fáciles, locas, indecentes, chismosas, argüenderas. Las mujeres son agredidas en su persona, familia y creencias. Barrera (2003, 127) cita a una presidenta: "se me adjudicaron cosas terribles, en el sentido de que me rompieron mi dignidad, que me quebrantaron lo poquito que yo tenía, que eran mis sentimientos". Los ataques están dirigidos también a la familia y en especial a la pareja de la mujer. Si le "meten miedo a marido", comenta una presidenta municipal que se deja acompañar por un regidor "por ahí sí me acaban de tronar" (en Barrera y Aguirre, 2003a, 141).La alcaldesa que gobernó Hermosillo en el trienio 2003-2006 dice que si tiene que "ver a un compañero varón para alguna cosa, es en la comida o desayuno... siempre he sido muy formal y muy cuidadosa con esas cosas, porque creo que ese sí es un riesgo que tenemos las mujeres, que las cosas no se interpreten correctamente" (en Briceño, 2007, 97). Un político puede ser apreciado por sus colegas por tener relaciones con más de una mujer, pero la vida personal de las mujeres que participan en política es seguida muy de cerca y cualquier actitud "sospechosa" se convierte en tema de dominio público (Dalton, 2003).

En uno de los estudios de Barrera y Aguirre (2003a) las mujeres identificaron dos factores que limitan su actividad política: la violencia y el machismo. Diez de las 15 mujeres catalogaron como "graves" las campañas de difamación realizadas en contra de las mujeres que participan en política. Sam (2002a, 77) presenta evidencias más contundentes: los principales problemas de las 61 mujeres que participaron en gobiernos municipales en el trienio 1999-2001 del estado de Tlaxcala son "la crítica de su propia comunidad a la labor que desempeñan, seguida de la falta de apoyo de las mismas mujeres. En tercer lugar refieren ataques a su persona".³

Tercero, los tres principales partidos del país tienen una plataforma distinta hacia las mujeres. Muchos de los logros a favor de las mujeres en el PRD se deben a la presión de las feministas. Este fue el primer partido en adoptar el sistema de cuotas de género, el cual se aplica menos en el terreno municipal y estatal que federal y al interior de la estructura del partido (González, 2003). Las mujeres panistas generalmente acceden a puestos en el partido a través del sistema de parentesco, por lo que tienen posiciones ambiguas en torno al sistema de cuotas (Hidalgo, 2003). En lo que se refiere al PRI, las cuotas constituyen "un gran logro más que una buena práctica", porque aunque se encuentra estipulada en los estatutos del partido aún hay resistencias para implementarla (Cerva, 2008).

Barrera y Aguirre (2003c) dividen en dos grupos los obstáculos que enfrentan las mujeres que incursionan en la política: institucionales y subjetivos. Entre los primeros se encuentran los mensajes y contenidos del sistema escolar y los medios de comunicación, y los procesos en el interior de los partidos (oposición a candidaturas femeninas, segregación por género en su estructura interna, invisibilización de los aportes y las necesidades de las mujeres, limitación de recursos para actividades femeninas, prácticas clientelares y el hecho de que cuando alguna mujer llega a un puesto de liderazgo se duda de su capacidad, se la desprestigia y estigmatiza). Entre los subjetivos, el más importante es la educación de las mujeres como seres-para-otros que centran su éxito social en el ámbito familiar. La motivación para participar en la política se deriva del rol de madre-esposa, que viene acompañado de culpa por descuidarlo, por la necesidad de elegir, por la presión social para retirarse de la vida pública. Las autoras también resaltan la autolimitación de las mujeres para aceptar cargos de liderazgo, el miedo al poder político por considerarse sucio, así como su subordinación a prácticas clientelares en organizaciones y partidos.

Barrera y Aguirre (2003c) no discuten qué tipo de factores pesan más, pero Briceño (2007) hace un importante esfuerzo de ponderación en el caso de la presidenta municipal de Hermosillo. Ella contó con el apoyo familiar y conyugal para postularse y ejercer, por lo que los obstáculos que enfrentó fueron "sobre todo institucionales... ya que se trató de la obstaculización por parte de lo que sería un grupo de poder del propio partido en la entidad". La autora se enfoca en la dinámica interna del partido (en este caso el PAN) y concluye que "las mujeres siguen sin ser vistas como candidatas viables para los partidos, debido —entre otros aspectos— a imaginarios machistas, pero también a una clara intención de no querer perder espacios ni poder, en una democracia androcéntrica, en la lógica de que una mujer más, significa un hombre menos en un espacio de poder (Briceño, 2007, 110; cursivas en el original).

Queda mucho por hacer en el tema de los obstáculos. Si éstos ya han sido identificados y clasificados, es necesario seguir ponderándolos a través de estudios tanto cuantitativos como cualitativos. Por ejemplo, al entrevistar a una mujer que fue regidora y nada más, habría que preguntarle qué fue lo que la llevó a dejar la actividad política. ¿La falta de apoyo del partido? ¿Lo que la gente dice de ella? ¿Los posibles conflictos con su rol de madre-esposa? Cada uno de estos ítems podría incluirse en un cuestionario para aplicar a una muestra más amplia y así obtener tendencias. Asimismo, las historias de vida de las pocas mujeres que tienen carrera de largo alcance tendrían que analizarse cuidadosamente para conocer los factores que la permitieron.

USOS Y COSTUMBRES, y DERECHOS POLÍTICOS DE LAS MUJERES

El tema de los usos y costumbres (UyC) y los derechos políticos de las mujeres saltó a la agenda nacional cuando se supo que a Eufrosina Cruz no se le había permitido gobernar a pesar de haber ganado una elección por UyC. Un trabajo pionero es el de Velásquez (2004), quien señala que en 10 por ciento de los municipios costumbristas de Oaxaca las mujeres no votan y tienen nula o escasa participación política; en 9 por ciento no votan pero ocupan cargos comunitarios; en 21 por ciento sí votan pero su grado de participación es escaso o nulo; finalmente, en 60 por ciento sí votan, ocupan cargos y participan en la vida política de sus comunidades.

Los UyC contribuyen a la construcción de una ciudadanía diferenciada donde factores como el sexo, el lugar de residencia (pertenecer a una agencia y no a la cabecera municipal), la edad y la religión, pueden funcionar como elementos de discriminación. Los cargos administrativos formalmente son asignados a hombres adultos, casados, católicos y que residen en la cabecera, por lo que en determinados municipios se justifica que las mujeres y algunos hombres con atributos distintos a los mencionados mantengan un estatus ciudadano incompleto, es decir, que asistan a asambleas pero no puedan votar, o puedan votar pero no asumir cargos. Estas normas están en evidente conflicto con la ley electoral que señala que todo ciudadano mayor de 18 años, sea hombre o mujer, tiene derecho a elegir a sus gobernantes y a ser elegido como representante (Hernández y López, 2006).

Sin embargo, la inequidad de género en grupos indígenas se manifiesta no sólo cuando los hombres excluyen a las mujeres de procesos de toma de decisiones escudándose tras los UyC sino también cuando, en el sistema partidista tradicional, el jefe de familia asiste a las urnas con las credenciales de los integrantes de su familia en edad de votar y llena sus papeletas a pesar de que según la legislación el voto es individual, libre y secreto. La discriminación en contra de las mujeres indígenas es producto de su triple opresión (de clase, etnia, género), es decir, no dependen sólo de su adscripción étnica. "Por ejemplo, muchos cargos comunitarios tienen requisito de escolaridad mínima que no cumple la mayoría de las mujeres de la comunidad. El sistema educativo nacional está muy lejos de superar el problema de discriminación por género y el acceso inequitativo" (Carlsen, 1999, 16).

Los UyC están cambiando por la creciente influencia de religiones distintas a la católica, profesiones con mayor prestigio (por ejemplo la docencia), la migración y mayores niveles de escolaridad femenina, entre otros factores, por lo que debe considerársela como una práctica social flexible y cambiante (Durand, 2007; Aguirre, 2004; Zenno, 2007). Recondo (2006) describe municipios donde las mujeres votan o, al contrario, no se les permite hacerlo, dependiendo de los intereses del grupo que se encuentre en el poder. Las mujeres son movilizadas de acuerdo con las necesidades del grupo que gobierna, es decir, son vistas como botín más que como sujetos con capacidad de decidir por cuenta propia. Los estudios de Hernández y López (2006) y Hernández y Carreño (2007) describen este tipo de situaciones. "La participación de algunos sectores excluidos en los procesos electorales depende de los intereses de los grupos políticos que aspiran al poder, que según las circunstancias pueden promover o inhibir la participación de algún sector que tradicionalmente ha estado excluido, como las mujeres o los habitantes de las agencias" (Hernández y López, 2006, 367). Otros trabajos (Bautista et al, 2007; Morales, 2007; Hernández y Carreño, 2007) indican que la participación de las mujeres en asambleas es reciente (cerca de una década), en algunos casos gracias al trabajo de organismos civiles y religiosos como los Centros Eucarísticos de base.

La discusión sobre UyC y derechos políticos de las mujeres nos ubica en medio de dos caballos de fuerza, entre dos visiones discrepantes de la cultura indígena. Por un lado, ésta es concebida como una limitante de la participación política femenina. Por ejemplo, Sam (2002a) argumenta que Tlaxcala tiene una fuerte organización indígena que inhibe la participación femenina en las estructuras formales de decisión política; hay cuatro comunidades donde las mujeres no pueden votar ni ser votadas, ya que sólo lo pueden hacer "los cooperantes" es decir, los hombres. Por el otro, Barrera y Aguirre (2003b, 82) señalan que el "sistema de usos y costumbres es una vía para el acceso de las mujeres a espacios de poder en los ayuntamientos". Dalton (2003) asigna un papel más neutro a los UyC, al señalar que el acceso de las mujeres al poder en municipios oaxaqueños que se rigen por ellos es coyuntural y responde a otros factores. Aunque se trata de mujeres con trayectorias de liderazgo y antecedentes familiares en la política, entran a gobernar en un momento en el que los grupos políticos que tradicionalmente han ostentado el poder no se pueden poner de acuerdo.

Las indígenas neozapatistas han buscado la armonización de los derechos humanos de las mujeres con el derecho indígena a la autodeterminación, es decir, la defensa de la equidad de género en el interior de sociedades culturalmente distintas. Parten del reconocimiento de su triple opresión, por lo que piden una mejora en sus condiciones de vida, la defensa de su ciudadanía por el Estado mexicano y el respeto a su dignidad como mujeres dentro de sus comunidades. Desde los años ochenta estas mujeres han comenzado a hacer la distinción entre las buenas y las malas tradiciones. La comandanta Esther (citada en Nadal, 2008, 111) no podría ser más explícita: las malas tradiciones incluyen "los golpes y las brutalidades contra las mujeres. Hay la concepción de que la mujer es un objeto que se compra y se vende, hay la tradición de casar a las mujeres a la fuerza, sin su consentimiento, hay también la costumbre que les impide participar en asambleas y salir de la casa". En los Diálogos de San Andrés (1996), La Marcha por la Dignidad (2001) y la Convención Nacional Democrática (2006) las neozapatistas insistieron en que "los hombres no hablen por nosotras", que "los usos y costumbres sólo serán respetados en la medida en que respeten la dignidad de la mujer" y "que los usos y costumbres no [deben ser] un pretexto para violar los derechos humanos de las mujeres, especialmente en aquello que atañe a nuestra participación política" (citadas en Nadal, 2008, 112). Por su parte, las mujeres amuzgos, estudiadas por Aguirre (2004, 111-112),

están trabajando por superar las condiciones de marginación y de pobreza, pero también están preocupadas por transformar y cambiar todas aquellas situaciones sociales y culturales que reproduzcan la subordinación de las mujeres en la vida de la comunidad. Existe una constante lucha y activismo por la construcción de la ciudadanía, el conocimiento y el ejercicio de los derechos humanos, los derechos sexuales y de las mujeres, cuestión profundamente política. Hasta el derecho al amor se ha vuelto conciencia en la construcción de estas nuevas identidades, que están redimensionando la realidad de las mujeres y los hombres indígenas.

Falta mucho por conocer sobre la relación entre UyC y derechos políticos de las mujeres. Oaxaca es la única entidad del país donde el sistema de UyC está reconocido legalmente, por lo que la mayoría de los trabajos reseñados aquí se concentra en ese estado. Pero el sistema de UyC se practica en otros, algunos más mestizos que indígenas, como Tlaxcala. También están las Juntas de buen Gobierno del movimiento zapatista, cuya instalación dio a conocer la comandanta Esther en agosto de 2003 (Valladares, 2004). Es necesario seguir investigando cómo alcanzan y ejercen el poder las mujeres indígenas en estos espacios para comprender el proceso histórico, social y cultural de participación en sus comunidades (Aguirre, 2003). Una forma de lograrlo es realizar investigación participativa que recupere la voz de las indígenas en torno a este debate.

LAS PRESIDENTAS y LA GESTIÓN MUNICIPAL CON ENFOQUE DE GÉNERO

Es importante institucionalizar el enfoque de género en la administración pública, en particular en el ámbito municipal. De acuerdo con la Constitución, los estados están obligados a crear instancias locales para lograr la participación igualitaria de hombres y mujeres en la solución de problemas locales. Sin embargo, solamente en Guerrero y baja California las leyes orgánicas municipales obligan a crear un programa para las mujeres. Sólo en baja California se retoma, aunque de manera limitada, la perspectiva de género para elaborar este programa (Salinas, 2003). En 2002 había 31 instancias estatales y 475 municipales de atención a la mujer en el país. Esto es producto de la movilización femenina para construir espacios de atención aunque la estructura y el funcionamiento de cada instancia varían mucho entre sí (Güémez, 2003).

Hay una ausencia de políticas y acciones orientadas a la equidad de género a nivel municipal, a pesar de que éste es el más adecuado para ello. El DIF es en muchos casos el único espacio de participación para las mujeres, pero ha sido criticado porque reproduce papeles tradicionalmente femeninos (mediante la promoción de talleres de costura, panadería, etcétera). En este contexto cabe preguntarse: ¿qué papel desempeñan las mujeres que ocupan o han ocupado una presidencia municipal en la promoción de la equidad de género? Las respuestas aún son poco coincidentes. Sam (2002b) argumenta que la llegada de las mujeres a un puesto de poder no por fuerza responde a una conquista de la ciudadanía femenina, sino a relaciones de parentesco y clientelismo por lo que las presidentas no necesariamente van a actuar en favor del sexo femenino. Dalton (2003) llega a conclusiones similares: la participación de las mujeres no siempre conlleva cambios en la política municipal. Si las mujeres no tienen base social que las apoye, pueden convertirse en títeres de los varones. Incluso siendo la mitad del cuerpo edilicio, las mujeres son relegadas de las decisiones importantes: "son ellos los que deciden y nosotras los apoyamos", dice una integrante del cabildo de Córdoba, Veracruz (en Rodríguez, 2000, 273).⁴

Algunas presidentas practican (de manera informal) una política de acción afirmativa, al buscar mujeres para ocupar cargos en su gobierno; lamentablemente, no siempre las encuentran debido a los requisitos que hay que cumplir (saber leer y escribir, aceptar una vida pública) (Barrera y Aguirre, 2003c). Las presidentas detectan en mayor o menor medida cómo las prácticas y el discurso machistas afectan su ejercicio del poder, por lo que emprenden proyectos en favor de las mujeres. La alcaldesa de Hermosillo estudiada por Briceño (2007) dice haber llegado al poder gracias al voto de las mujeres, por lo que triplica los recursos destinados a desarrollo social durante su gestión promoviendo guarderías, refugios para mujeres golpeadas y programas de capacitación para mujeres mayores de 50 años.

No todas las presidentas tienen las herramientas para armar un plan de gestión municipal con enfoque de género. Sólo dos de las 21 alcaldesas estudiadas por Barrera (2003) habían realizado un diagnóstico sobre la situación de las mujeres en su municipio. Las presidentas recurren entonces a los programas federales o estatales que están a su disposición, por ejemplo el de colposcopías gratuitas realizado por una presidenta municipal de Tlaxcala (Sam, 2003), Oportunidades (antes Progresa), el Programa de Mujeres en el Desarrollo Rural de la sagarpa (ahora inexistente). "Existe cierto compromiso con las mujeres... el cual no necesariamente se expresa con una agenda específica para las mujeres ni en pro de la equidad de género sino con cierta voluntad de ayudar a mejorar las condiciones de vida de las mujeres" (Barrera, 2003, 17). Cuando una presidenta se apoya abiertamente en las mujeres de su comunidad y las empieza a defender en asuntos como la violencia doméstica, entonces rompe esquemas, se vuelve un desacato mayor y acaba pidiendo licencia o es destituida, como sucedió con dos presidentas de Oaxaca (Dalton, 2003).

Los esfuerzos de las muy escasas mujeres que por circunstancias diversas llegan al poder difícilmente podrán ser suficientes para contrarrestar las fuerzas estructurales que marcan el papel de las mujeres en la sociedad. Se requieren esfuerzos mucho más coordinados. Acosta (2003) recomienda la creación de espacios propios de las mujeres, la capacitación, la promoción del servicio civil de carrera en igualdad de oportunidades, la sensibilización en género de funcionarios y la ejecución de políticas de equidad. En el sexenio de Fox, el Programa Nacional para la Igualdad de Oportunidades y no Discriminación contra las Mujeres (Proequidad) se propuso dos objetivos respecto a los gobiernos municipales: incrementar la participación de mujeres en alcaldías e incorporar la perspectiva de género en planes, programas, proyectos y mecanismos de gestión del ayuntamiento (Espinosa, 2003).

Las posibles líneas de investigación en este campo son innumerables y de interés estratégico para las mujeres. Mucho de este trabajo ha sido hecho y ya hay experiencias rescatables (véanse Barrera y Massolo, 2003a, 2003b; Álvarez y Castro, 1999). Apuntamos solamente algunos de los temas relevantes sobre los que conviene seguir trabajando. Habría que conocer y sistematizar la ley orgánica municipal de cada estado, difundirla, hacer estudios comparativos y nuevas propuestas de ley que beneficien a las mujeres. El papel del DIF y la opinión que las mujeres tienen de su labor es otro tema relevante, puesto que hasta ahora ha sido uno de los canales más importantes para su participación. Hay que retomar las experiencias de programas como Proequidad en los municipios donde tuvo relevancia, evaluar los mecanismos utilizados para implementarlo y los avances logrados en los últimos años.

ENTRE LO PÚBLICO y LO PRIVADO: EXPERIENCIAS DE GOBIERNO DESDE LA SUBJETIVIDAD FEMENINA

Se ha argumentado que la voluntad de servir, la noción de beneficio colectivo, el valor otorgado a la honestidad y la responsabilidad, entre otros valores, guían el ingreso de las mujeres al poder municipal. Lo importante no es ganar una elección sino "la huella que se deja en el paso por la gestión", opinan las nueve veracruzanas entrevistadas por Rodríguez y Cinta (2003, 202). Las trece tlaxcaltecas que participan en política municipal lo hacen por su "afán de servicio" (Sam, 2003). Para las catorce presidentas municipales oaxaqueñas, su cargo también significa "servicio" (Dalton, 2003).

Atribuir ciertas cualidades a las mujeres hace que los estereotipos de género se reproduzcan, ya que finalmente se trata de cualidades asociadas con papeles tradicionales de género (Fernández, 2003). En efecto, la capacidad de servicio es una característica bien vista en el sexo femenino. Estos estereotipos a la larga pueden limitar en lugar de favorecer las carreras políticas de las mujeres. En el estudio de Rodríguez y Cinta (2003), pocas son las que aspiran a puestos más altos después de su paso por el municipio; la mayoría toma distancia una vez concluido su cargo. Las mujeres estudiadas por Sam (2003) también dicen querer "descansar" de la política. Sólo una tercera parte de las alcaldesas encuestadas por Barrera (2003, 14) "desarrolló una incipiente 'carrera política' asociada con la militancia en algún partido y en ocasiones con los antecedentes familiares de participación política".⁵

Además, podría argumentarse que la noción de gobernar para servir es compartida por los hombres. Sin embargo, para Massolo (2007, 70) hay una diferencia cualitativa en el significado del servicio para hombres y mujeres:

En ellos es un recurso más del "buen político", quien debe presentarse ante el electorado como la mejor opción, pero nunca tiene que justificar como hombre su presencia en la esfera pública. En el caso de las mujeres es un argumento para demostrar que pueden participar en política —aunque no tengan experiencia— pero que por ser mujeres poseen cualidades morales —justificación— para incursionar en un espacio masculino.

Queda pendiente ampliar la investigación sobre los significados de la política para las mujeres. Sería muy interesante hacerlo desde un enfoque comparativo, es decir, en relación con los hombres y desde otras identidades sociales (por ejemplo, étnica, puesto que en comunidades indígenas la voluntad de servicio es un elemento importante en el ejercicio del gobierno). Es muy probable que la supuesta vocación de servicio de las mujeres sea una estrategia discursiva para sobrevivir y adquirir legitimidad en un medio dominado por los hombres.

Estudios realizados con mujeres que participan en los niveles más altos del poder —la élite priísta (Hidalgo, 2000) y la panista (Martínez, 2002)— muestran resultados sorprendentemente similares. Las mujeres sienten que deben demostrar que son "mejores que los varones". Hay que invertir gran cantidad de energía y tiempo en el trabajo político para ocupar con legitimidad "un lugar que simbólicamente les es prestado" (Hidalgo, 2000, 327). Esta inversión entra en conflicto con las demandas provenientes de su papel de madre-esposa. Persiste en las mujeres la idea de que la atención de los asuntos domésticos es responsabilidad femenina. En otras palabras, conservan el modelo tradicional de familia que les fue transmitido a través de la socialización. Algunas dan prioridad a su familia sobre la política ya que deben "mantener el equilibrio de la propia imagen frente a la presión externa" que exige su "realización como mujeres madresposas", pero sus posibilidades de acceder a mejores puestos disminuyen (Hidalgo, 2000, 322). Las mujeres priístas coinciden en que "se debe asumir que la carrera política implica dejar a un lado la realización de otras aspiraciones personales" (Hidalgo, 2000, 323). Lo mismo sucede con las mujeres de la élite panista. Martínez (2002) las clasifica en tres grupos: las que no logran conciliar el trabajo y la familia y limitan su actividad política, las que lo concilian con culpas y una doble jornada y las que buscan establecer relaciones más igualitarias con su pareja, compartiendo la crianza y el trabajo doméstico. La mayoría se encuentra en los dos primeros grupos.

A nivel latinoamericano se presentan situaciones parecidas. Las concejalas de Colombia deben trabajar más que los hombres para aspirar a un puesto en el gobierno y no siguen su carrera política por temor a descuidar sus responsabilidades familiares. "La política se revela entonces como un ámbito poco acogedor... construido a partir de los modos de ver y ser masculinos, las mujeres rara vez se sienten vinculadas, o por lo menos cómodas, ocupando una curul en su Consejo Municipal" (Massolo, 2007, 67). Sin embargo, hay que recordar el trabajo de Cinta (2007), quien señala que once de 16 mujeres que ocupan cargos legislativos o directivos de algún partido en Veracruz habían ocupado cargos en su municipio, es decir, habían hecho carrera política en el terreno local.

¿Qué nos dicen estos datos? Dado el importante papel que desempeña la familia en la vida de las mujeres, ¿qué peso debemos darle como factor explicativo de su exclusión de la política? ¿Cómo debemos entender las decisiones de las mujeres: como un condicionamiento social ("eligen" porque están socializadas para darle mayor peso a sus roles domésticos) o como una verdadera elección basada en un juicio racional de lo que les otorga mayor satisfacción? Más aún, ¿qué medidas habría que tomar para que esta disyuntiva (probablemente dolorosa y sin duda injusta) se les deje de presentar? ¿Cómo sería la participación política de las mujeres en verdaderas condiciones de equidad? quedan abiertas estas preguntas para todos aquellos que asuman el inmenso reto de intentar responderlas.

CONCLUSIONES: HACIA UNA AGENDA DE INVESTIGACIÓN

Este trabajo analiza la literatura producida a lo largo de una década sobre presidentas municipales en México. El objetivo fue doble: establecer lo que sabemos del tema hasta el momento y apuntar algunas líneas de investigación. De acuerdo con la información disponible, el artículo se dividió en ocho secciones. Las cuatro primeras se centran en datos numéricos: la participación de las mujeres en la política formal y el gobierno municipal, cuántas presidentas ha habido desde la década de los ochenta hasta el momento actual, qué tipo de municipios gobiernan, qué características tienen. Las cuatro siguientes analizan los obstáculos que enfrentan dichas presidentas: la relación entre UyC y derechos políticos de mujeres indígenas, los alcances de su gestión en la promoción de la equidad de género y los dilemas que enfrentan al participar en la esfera pública del poder. Ahora nos proponemos reflexionar sobre las implicaciones de los principales hallazgos reportados a lo largo del trabajo, con el fin de construir una agenda de investigación sobre el tema.

Las preguntas que han quedado abiertas en torno a las cifras son innumerables, pero rescatamos aquí las más importantes: ¿por qué el número de presidentas municipales no ha aumentado a lo largo de dos décadas? ¿Cuál es el motivo para el avance numérico en algunas esferas de la política y el notable atraso en el ámbito municipal? ¿Cómo se compara México con otras naciones, no tanto en los números (que sí sabemos), sino en los mecanismos de acceso al poder por parte de las mujeres? Las investigaciones que se propongan responder estas preguntas tendrán que considerar la legislación en materia electoral (incluyendo el sistema de cuotas), las tradiciones políticas y los sistemas de gobierno de cada país, entre otros factores.

Sobre el tipo de municipios que gobiernan las pocas mujeres que llegan al poder, lo único que tenemos claro es que cada vez más acceden a éste mediante partidos que no son el PRI. En relación con otros aspectos, apenas hemos logrado establecer algunos puntos de partida que deben verificarse mediante un análisis cronológico y comparativo; éstos son: los municipios gobernados por mujeres tienden a ser pequeños, aproximadamente una quinta parte presenta grados altos o muy altos de marginación, en términos porcentuales se encuentran en el norte del país, aunque en números absolutos hay más municipios gobernados por mujeres en el sur, los cuales tienen mayor variedad de afiliaciones políticas. Algunos estados duplican o triplican el porcentaje nacional de presidentas municipales por lo que se requieren estudios estatales y regionales. Resalta el caso de Yucatán, uno de los primeros estados donde las mujeres pudieron ser elegidas y votar, que en dos ocasiones a lo largo de esta década ha triplicado el porcentaje nacional de presidentas, alcanzando los niveles más altos reportados en América Latina. Pero cada estado merece ser estudiado, tanto por tener presidentas municipales como por no tenerlas, desde un enfoque histórico, cuantitativo y cualitativo. Enorme labor de investigación la que queda frente a nosotros.

La información sobre el perfil de las presidentas ha establecido algunos patrones que también deben ser verificados con muestras más amplias de presidentas y presidentes municipales. A partir de los estudios disponibles, todo indica que las solteras contienden más para estos puestos, que sus niveles educativos son altos, que una trayectoria política y laboral son factores a su favor, así como los antecedentes familiares en la política. Parece que el acceso al poder político está muy ligado al poder económico, lo cual explicaría las características socioeconómicas de las presidentas, descritas por algunas autoras como integrantes de élites locales. queda esto como una hipótesis en espera de ser comprobada y analizada en todas sus implicaciones para la democracia y la equidad social.

Se han identificado dos tipos de obstáculos que limitan el acceso de las mujeres al poder formal: institucionales y subjetivos. La mayoría de las autoras se centra en los primeros, en particular en la forma en que los partidos políticos obstaculizan o no apoyan candidaturas femeninas. Es necesario hacer más estudios para diferenciar a los tres partidos más importantes del país y documentar si, en efecto, el accionar de éstos pesa más que cualquier factor subjetivo.

La importancia de los UyC y los derechos políticos de las mujeres también seguirá creciendo dada la reciente movilización de grupos indígenas, en cuyo interior las mujeres están haciendo interesantes propuestas referentes a su participación en cargos de representación. Nuestra labor debe consistir en mantener ojos y oídos muy abiertos para aprehender la manera en que las mujeres indígenas construyen nuevas formas de participación al interior de sus comunidades. Los trabajos de Oaxaca, Chiapas y Guerrero discutidos aquí son muestra de que esto ya está sucediendo. Debemos documentar lo que pasa al respecto a lo largo y ancho del país.

Probablemente el asunto más importante que debe abordarse en el futuro es la resonancia de la labor de las presidentas en la gestión municipal, su papel en la transformación de instituciones como el DIF, su caminar hacia diagnósticos y planes de acción que beneficien a las mujeres de sus municipios. La alcaldesa de Hermosillo que impulsó diversos programas en beneficio de las mujeres seguramente no es la única. La influencia de sus iniciativas fue grande, ya que en la medida en que haya programas como estos, habrá más mujeres que aspiren a cargos de representación popular, contribuyendo así a un ciclo positivo en favor de la equidad de género. Las acciones de estas mujeres en sus municipios deben ser documentadas, difundidas y replicadas (a partir de las lecciones aprendidas) cada vez que esto sea posible.

Finalmente, queda el tema de la experiencia en la política desde la perspectiva de las protagonistas. Las interrogantes son muchas. Los estudios reseñados muestran que las mujeres recurren a cualidades morales tradicionalmente femeninas para legitimar discursivamente un espacio que les es prestado. ¿Es sólo una estrategia de sobrevivencia o una verdadera creencia en la superioridad moral femenina? Las implicaciones en uno u otro sentido son muchas y muy distintas. También se dijo que las mujeres no cuestionan el modelo tradicional de familia y asumen las responsabilidades domésticas como propias. ¿A qué se debe esto? Como en el caso anterior, ¿es una estrategia de sobrevivencia o una creencia real? Si es así, ¿qué implicaciones tiene para la equidad de género, el fin de la doble jornada femenina y la diversidad de familias que las mujeres en el poder deben diseñar e implementar en el marco de políticas públicas a nivel municipal y nacional? Sobre la carrera política de las mujeres los datos tampoco son concluyentes; mientras que algunas suben del nivel local al legislativo estatal, otras tienen carreras de corto alcance. Sólo la mayor existencia de estudios sobre el tema nos permitirá determinar en qué circunstancias sucede lo primero y lo segundo, y cuál patrón predomina más. Las implicaciones de estos estudios para la equidad de género en el ámbito político mexicano son muy grandes. Esperamos haber despertado en nuestros lectores/as el interés en seguir realizándolos.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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NOTAS

¹ Para una discusión de estas cifras, véanse Fernández (1995, 2003), Massolo (1998b), Barrera y Aguirre (2003a, 2003b, 2003c) y Barrera (2007).

² Las organizaciones feministas de los setenta se negaban a relacionarse con los partidos políticos y el gobierno. Años después, Marta Lamas, ilustre feminista, reconoció públicamente la necesidad de cambiar esta postura, haciéndose diputada federal. Aun así, no fue sino en 1997 cuando el Congreso mexicano se pluralizó, al ser conducido de manera combinada por tres fuerzas políticas (PRI, PAN, PRD) (Cinta, 2007).

³ Estudios realizados en Perú y Bolivia también reportan violencia psicológica e incluso física en contra de concejalas (Massolo, 2007).

⁴ Estudios realizados en otras zonas de América Latina reportan resultados similares. La mayor presencia de mujeres en gobiernos municipales guatemaltecos no se traduce en un aumento en su capacidad de incidencia, ya que su participación se produce en condiciones de desigualdad. "De no revertirse esta tendencia, se estaría generando un activismo coyuntural que podría ocasionar un desgaste en el movimiento amplio de mujeres y la pérdida de la visión estratégica de su desarrollo y el de sus organizaciones" (Massolo, 2007, 64).

⁵ En las síndicas y concejalas guatemaltecas "está ausente la noción de poder, porque la han sustituido o intercambiado por la de servir como resultado de su práctica de participación social" (Massolo, 2007, 63). Las concejalas de Colombia manifiestan "una resistencia muy profunda a seguir en el campo político... y... una tendencia general a regresar al trabajo comunitario en unos casos, o incluso a la vida privada en otros". Las mujeres ven en la política una actividad relacionada "más con la búsqueda de soluciones a problemas básicos de la comunidad... [una] extensión del trabajo comunitario" (Massolo, 2007, 78 y 67).