Panorama del desarrollo municipal en México: Antecedentes, diseño y hallazgos del Índice de Desarrollo Municipal Básico

An Overview of the Municipal Development in Mexico. Antecedents, Design and Findings of the Basic Municipal Development Index

Sárah Martínez Pellégrini, Laura Flamand y Alberto Hernández*

* Los autores son investigadores titulares del Departamento de Estudios de Administración Pública, El Colegio de la Frontera Norte (México). Blvd. Abelardo L. Rodríguez 2925, Zona del Río, Tijuana, Baja California, C.P. 22320. Tel. (664) 631 6300 ext. 1230 Fax (664) 631 6300 ext. 1229. Correo-e: sarahm@colef.mx, laura.flamand@gmail.com, martinezpsarah@gmail.com.

Artículo recibido el 22 de agosto de 2006.
Aceptado el 6 de julio de 2007.

Resumen

Se presentan los antecedentes, metodología y hallazgos iniciales del Indice de Desarrollo Municipal Básico (IDMb) que mide el nivel y la sostenibilidad del desarrollo de los municipios mexicanos. El Índice parte de las aportaciones teórico-conceptuales de desarrollo humano (Sen, 1999) y de desarrollo endógeno (Beccatini, 1975): el objetivo central del desarrollo es beneficiar a las personas y la participación de la comunidad es crucial para aumentar el desarrollo local. La innovación central del IDMb es que incorpora, además de las variables socio-económicas empleadas tradicionalmente para medir los niveles de desarrollo, indicadores ambientales e institucionales. En el artículo se discuten las dimensiones de desarrollo que el índice considera y se presentan sus resultados para una muestra piloto de 21 municipios. Finalmente, para enfatizar la utilidad del indicador propuesto se comparan sus valores con los de otros índices empleados en el ámbito mexicano: el Índice de Desarrollo Humano (UNDP, varios años) y el Índice de Marginación (Conapo, varios años).

Palabras clave: desarrollo local, desarrollo sostenible, gobierno local y municipal, relaciones intergubernamentales, política pública.

Abstract

We present the background, methodology and initial findings of the Basic Municipal Development Index (MDIb), which measures the level and sustainability of development of Mexican mu-nicipalities. The index is based on the theoretical and conceptual frameworks of human devel-opment (Sen, 1999) and of endogenous development (Beccatini, 1975): the central focus of development is the bettering of the conditions of life of the population and the involvement of the community is crucial to promote it, especially, at the local level. The central innovation of the MDIb is that it includes, in addition to the socio-economic variables that are traditionally considered to be a measure of development, environmental and institutional variables. In the article, we discuss the dimensions of development that the index utilizes (economic, environmental, institutional and social), and present the results for a sample of 21 municipalities. Finally, in order to emphasize the relevance of this indicator, we compare its results with those of other indexes frequently employed in Mexico: the Human Development Index (UNDP) and the Marginality Index (Conapo).

INTRODUCCIÓN

México es uno de los países más desiguales del mundo; por ejemplo, las tasas de analfabetismo en algunos municipios mexicanos son comparables con aquellas de países de ingresos elevados como Noruega; sin embargo, en los municipios predominantemente rurales e indígenas del sur del país, las tasas de analfabetismo de las mujeres son similares a las de Malí, uno de los países más pobres del mundo.

El país tiene uno de los índices Gini más altos del mundo y se ha elevado ligeramente en la última década, de 50.3 a 54.6. Este índice es una medida de la desigualdad en la distribución del ingreso con un rango entre cero y cien, donde cero significa igualdad perfecta, es decir todas las personas tienen el mismo ingreso, y cien corresponde a la desigualdad perfecta: una persona tiene todo el ingreso y el resto tiene un ingreso cero. Los países del sur de Asia presentan, en promedio, un índice Gini de 32.4, los de Europa Central y del Este registran 42.8, los de Asia del este 52, los de América Latina 57.1 y los de África subsahariana 72.2 (UNDP, 2005, 55 y 122).

Los reportes de desarrollo humano elaborados por Naciones Unidas desde 1990 han revelado las marcadas diferencias que existen entre los niveles de desarrollo humano entre países. Estas diferencias también se encuentran presentes entre las entidades subnacionales de un país, como varios estudios han revelado en el caso de los estados y los municipios mexicanos (Conapo, 2001; PNUD-México, 2005).

Las diferencias en los niveles de desarrollo reflejan un acceso desigual a las oportunidades, es decir, el grado al que las personas se encuentran limitadas en sus posibilidades de desarrollo por factores como el género, el nivel socioeconómico o la ubicación geográfica. Este acceso desigual a las oportunidades prevalece en México: un recién nacido tiene cuatro veces más probabilidades de sobrevivir el primer año de vida si nace en Sinaloa que si nace en Puebla (INEGI, 2005) y las mujeres ganan, en promedio, un salario 11% inferior que los hombres (Naciones Unidas, 2005).

Las diferencias entre los niveles de desarrollo tienen efectos dramáticos en las vidas de las personas, en la práctica, significan oportunidades y esperanzas realizadas o perdidas. Las desigualdades pueden expresarse en números para ordenar y sistematizar la información sobre el nivel de desarrollo y son cruciales para orientar las decisiones públicas y privadas que intentan reducir la brecha entre los municipios altamente desarrollados y aquellos rezagados.

En este artículo presentamos los antecedentes, el diseño y los hallazgos iniciales del Índice de Desarrollo Municipal Básico (IDMb).² El IDMb refleja el nivel de desarrollo de cada municipio respecto a los otros municipios del mismo estado o del país, pero complementa las variables socioeconómicas -que tradicionalmente se han empleado para medir el desarrollo- con otras institucionales y ambientales con el propósito de generar una medida más precisa del nivel de desarrollo local.

Este artículo se organiza en tres secciones. En la primera se discuten brevemente los conceptos de desarrollo endógeno y desarrollo humano para presentar el fundamento teórico que respalda el diseño del IDMb. En la segunda se revisan diversas experiencias de medición del desarrollo y del desempeño gubernamental en México para destacar las contribuciones y limitaciones del índice propuesto. En la tercera sección se presentan los criterios que guiaron el diseño del IDMb, las dimensiones que incorpora y los primeros resultados de su aplicación en 21 municipios de los estados de Baja California, Baja California Sur, Guanajuato y Puebla.

EL CONCEPTO DE DESARROLLO Y SU MEDICIÓN

La discusión sobre el concepto de desarrollo y las formas de medirlo o evaluarlo ha generado una rica y diversa tradición de propuestas y enfoques, entre los que es posible identificar dos grandes corrientes correspondientes a dos etapas de la discusión. La primera se refiere sobre todo al crecimiento económico (aspectos cuantitativos de generación de riqueza y renta en el corto plazo) y la segunda, con una visión más amplia, considera la calidad y las condiciones de vida, además de las necesidades satisfechas.

Esta segunda corriente es la que se identifica con los estudios sobre desarrollo y se ha consolidando en los últimos años al demostrarse que el crecimiento económico es necesario, pero no suficiente, para mejorar las condiciones de una comunidad, es decir, para elevar su desarrollo. En esta corriente resultan de particular interés las propuestas de desarrollo endógeno (Becattini, Fuá, Garofoli, Stohr, Vázquez Barquero) y de desarrollo humano (Anand, Repetto, Sen) debido a las dimensiones de análisis que consideran para determinar el nivel de desarrollo de una comunidad, región o país.

En términos generales, tanto la visión de desarrollo endógeno como la de desarrollo humano permiten incorporar a la discusión dos aspectos fundamentales, que son la organización y la sostenibilidad. Los aspectos de organización retoman las relaciones e interacciones que existen entre los actores del sistema cuyo desarrollo se quiere analizar y, por lo tanto, incluyen desde el funcionamiento del sector productivo hasta el de las instituciones de gobierno y de la sociedad civil (Martínez Pellégrini, 1999). La sostenibilidad se incorpora de forma tal que trasciende la visión acotada al uso racional y renovable de los recursos naturales y se concibe como una visión integral de evolución de un sistema socioeconómico.

En esta visión sistémica surge la idea de territorio, que se entiende como un espacio construido socialmente y definido por sus actores y las relaciones entre ellos. Esta unidad espacial activa es capaz de reflejar con detalle la senda de desarrollo que ha seguido el sistema territorial como resultado de las decisiones contextuales de sus actores. Para nuestros propósitos, la dimensión territorio cobra particular relevancia y complementa la temporal, pues en conjunto determinan el potencial real de desarrollo y la capacidad de innovación para responder a nuevas situaciones en cada municipio.

El desarrollo endógeno

El paradigma de desarrollo endógeno es una de las propuestas de la teoría territorial del desarrollo que surge como confluencia de una corriente teórica, orientada a vincular el desarrollo con la acción pública para mejorar áreas rezagadas (Friedman y Weaver, 1979; Stohr, 1981 y 1985),³ y otra empírica, dedicada al estudio de la industrialización local en el sur de Europa (Becattini, 1975 y 1979; Garofoli, 1992; Vázquez Barquero, 1988). El resultado es una propuesta que se articula en torno a tres grandes ejes: el concepto de desarrollo, los mecanismos que lo favorecen y las formas eficaces de acción de los actores económicos y sociales (Aydalot, 1985).

El objetivo del desarrollo endógeno es alcanzar el bienestar económico, social y cultural de la comunidad en su conjunto con la participación activa de la población en el proyecto de desarrollo de su territorio. Las políticas y acciones no se concentran en mejorar la posición del sistema productivo local en el escenario económico nacional e internacional, sino en optimizar el potencial endógeno (recursos humanos, económicos, institucionales y culturales) para mejorar las condiciones de vida de la comunidad.

Es importante destacar el factor sociocultural, pues las formas de organización y cultura, incluyendo las instituciones políticas y gubernamentales, que se plasman en un modelo de sociedad determinan las opciones reales de desarrollo que existen en un territorio. No se trata únicamente de la participación de la sociedad en la esfera económica a través de la organización del sistema productivo, sino de la definición de las formas de acumulación y de distribución de los beneficios y oportunidades que se generen. La redistribución y cierta equidad social facilitan la cohesión que a su vez permite la movilización de más recursos en el sistema local y evita las situaciones de exclusión, ya que estas últimas podrían amenazar la sostenibilidad social del proyecto de desarrollo.

Así, desde la visión del desarrollo endógeno, es necesario considerar tres grandes elementos para alcanzar la sostenibilidad de los sistemas regionales o locales: la eficiencia (productiva), la equidad (social) y el equilibrio ambiental, partiendo de un grado adecuado de desarrollo de las instituciones políticas y sociales que permitirá lograr este equilibrio sistémico.

El desarrollo humano

En esta corriente, el objetivo básico del desarrollo es crear un ambiente propicio para que las personas disfruten de vidas largas, saludables y creativas (UNDP, 1990; Sen, 2001). El desarrollo se refiere, por lo tanto, a crear un ambiente en el que las personas puedan desarrollar plenamente su potencial, además de llevar vidas productivas y creativas de acuerdo con sus necesidades e intereses. El desarrollo consiste en expandir las oportunidades a las que las personas tienen acceso (UNDP, 1990).

La expansión de este rango de oportunidades depende de la construcción de capacidades humanas: lo que las personas pueden ser o hacer durante su vida. Las capacidades humanas básicas son llevar una vida larga y saludable, poseer conocimientos, tener acceso a los recursos necesarios para tener un nivel de vida digno y poder participar en la vida comunitaria. Sin estas capacidades, muchas opciones simplemente no están disponibles y hay oportunidades que permanecen inaccesibles (UNDP, varios años).

A partir de 1990, con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, la aportación más visible de esta corriente de estudios del desarrollo es el diseño y cálculo del Índice de Desarrollo Humano (IDH). El IDH es un índice compuesto que se basa en tres indicadores: longevidad, nivel educativo y nivel de vida. El IDH es una escala lineal en el rango cero a uno e indica la distancia socioeconómica que es necesario recorrer para alcanzar ciertas metas u objetivos deseables.

El IDH ha tenido gran éxito, pues se ha convertido en el sustituto indiscutible del PIB per cápita como indicador de desarrollo por antonomasia.⁴ Actualmente, el IDH es la medida de desarrollo más utilizada en comparaciones internacionales, entre regiones o unidades subnacionales, así como en investigaciones académicas y en la toma de decisiones públicas.⁵ Las ventajas del IDH como indicador de desarrollo son indiscutibles frente al PIB per cápita, pero es criticable porque no considera la inequidad en la distribución de los beneficios del desarrollo (Foster et al., 2005),⁶ por lo que es necesario complementarlo con indicadores sobre este aspecto si se intenta elaborar un diagnóstico más certero de la situación socioeconómica.

En esta propuesta de diseño del Índice de Desarrollo Municipal (IDM) se parte de tres premisas estrechamente vinculadas con los conceptos de desarrollo endógeno y humano: 1) el objetivo central del desarrollo es beneficiar a las personas, 2) las actividades de los gobiernos afectan el nivel de desarrollo de sus comunidades y 3) el desarrollo sostenible posibilita el bienestar de los individuos a largo plazo, en particular el de generaciones futuras.

DIVERSAS EXPERIENCIAS DE MEDICIÓN DEL DESARROLLO LOCAL EN MÉXICO

Aquí se presenta una revisión general de las variables e índices empleados en la medición del desarrollo en México con la finalidad de mostrar sus aportaciones y destacar las innovaciones del IDMb. Los esfuerzos internacionales más relevantes en la medición del desarrollo proporcionaron un marco contextual para profundizar en un recorrido más detallado por las propuestas de medición en México que a continuación se presentan.⁷ Todos ellos pueden considerarse antecedentes de la propuesta del IDMb, pues al explorar estas experiencias se obtuvieron elementos que enriquecieron el instrumento propuesto en este artículo. Esta sección inicia con una revisión de las experiencias de medición del desarrollo de manera general y después analiza las propuestas de medición para los ámbitos estatal y municipal.

El objetivo primordial que persigue todo gobierno es elevar el bienestar de sus ciudadanos, es decir, incrementar tanto el valor de la producción como la calidad de vida de la población. Con este propósito, es indispensable contar con instrumentos para evaluar cuánto se aproximan a lograr cierto grado de desarrollo en sus comunidades o qué tan alejados se encuentran de éste.

Existen dos grandes grupos de trabajos vinculados a la medición del desarrollo: los estudios dedicados a evaluar o medir el progreso socioeconómico y aquellos orientados a medir el desempeño gubernamental. Ambos aspectos suelen presentarse de forma disociada aunque debieran considerarse de manera complementaria cuando el propósito es evaluar los resultados de las políticas de desarrollo.

Con el objetivo de contextualizar las aportaciones y resultados del IDMb, conviene considerar las experiencias de mayor impacto en México, en particular las que se han concentrado en evaluar el desarrollo subnacional y, principalmente, el municipal. En el caso mexicano es posible distinguir las dos grandes tendencias en la medición del desarrollo mencionadas con anterioridad: los estudios dedicados a evaluar el desarrollo socioeconómico y aquellos orientados a medir el desempeño gubernamental.

Las experiencias más destacadas en la medición del nivel de desarrollo local surgidas en los últimos años en el país son el Índice de Marginación Municipal y el Índice de Desarrollo Humano Municipal elaborados por el Consejo Nacional de Población (Conapo, 2001) y el Índice de Desarrollo Humano Municipal elaborado por la Oficina México del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD-México, 2005).⁸

La principal ventaja de estos índices es su continuidad, pues se construyen desde instituciones sólidas y proporcionan información para todos los municipios del país, lo que permite comparaciones intermunicipales a través del tiempo.⁹ Sin embargo, es importante mencionar que, a pesar de la alta calidad y prestigio de estos índices, la Secretaría de Hacienda federal estima sus propios índices de pobreza global para alimentar las fórmulas que se utilizan para distribuir los fondos destinados a aliviar la pobreza municipal (Aportaciones Federales, Ramo 33) del Presupuesto de Egresos Federal (Ley de Coordinación Fiscal, 2005).

En cuanto a la evaluación del desempeño de los gobiernos subnacionales en México, los estudios son muy numerosos, aunque se han ocupado sobre todo de los gobiernos estatales. Los sistemas de índices e indicadores más conocidos y utilizados son: Índices de Desempeño (ITESM), Índices de Calidad del Marco Regulatorio y de la Administración y Justicia Local (CCE y CCF), e Índices de Corrupción y Buen Gobierno (Transparencia Mexicana) (Cámara de Diputados, 2004).

El Índice del Desempeño del Gobierno en los Municipios Mexicanos se propone evaluar la labor de los tres ámbitos de gobierno con indicadores a escala municipal en los cien municipios más poblados de México. Es importante señalar que en este índice predominan los componentes financieros/fiscales, que representan 30 de las 48 variables, complementados con cinco del área administrativa y 13 del área de provisión de servicios (Ibarra et al., 2002).

En 2001, la Asociación de Municipios Mexicanos, A.C. desarrolló el Sistema de indicadores para el Desempeño (Sindes) como una herramienta para que los gobiernos locales evalúen, comparen y mejoren su desempeño. Incluye nueve servicios públicos que son responsabilidad municipal, como recolección de basura y manejo de residuos, alumbrado, agua y drenaje, parques y jardines, seguridad pública y tránsito, y tesorería. El Sindes incluye por lo menos dos indicadores para evaluar cada uno de los servicios (un total de 50 indicadores) y refleja en su composición la mayor complejidad e importancia de algunos servicios respecto a otros, por ejemplo para seguridad pública y tránsito se incluyen 16 indicadores, mientras que para construcción y mantenimiento de vialidades sólo dos.

El Sindes se propone ofrecer a la población información confiable y trascendental para comparar el desempeño de sus gobiernos locales y motivar a los servidores públicos para que mejoren sus prácticas y su desempeño. La principal limitación de este esfuerzo es que los gobiernos que deseen utilizar esta metodología tienen que pagar una cuota, por lo cual hasta 2004 sólo 16 municipios han participado en el sistema.

Por último y como antecedente directo del IDMb, es necesario mencionar brevemente la propuesta Agenda Desde lo Local promovida por el instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (Inafed).¹¹ El fundamento de esta agenda es partir de un autodiagnóstico municipal para determinar qué áreas de oportunidad permiten avanzar en el desarrollo integral de estos municipios. Para eso se trabaja con un total de 39 indicadores cualitativos que se califican como verdes cuando los logros municipales son aceptables en calidad, naranjas si la práctica municipal está por debajo de lo aceptable y rojos cuando las prácticas municipales son inaceptables. Estos indicadores se agrupan a su vez en cuatro dimensiones denominadas desarrollo institucional para un buen gobierno, desarrollo económico sostenible, desarrollo social incluyente y desarrollo ambiental sostenible.

Las prioridades de la Agenda desde lo Local serán los focos rojos para los que se diseñarán programas y acciones alineando los programas estatales y federales para potenciar las posibilidades de éxito del municipio. Además, la agenda se plantea como un insumo útil para elaborar los planes de desarrollo municipal y generar mecanismos de participación ciudadana (en el autodiagnóstico) y de rendición de cuentas (en el proceso de verificación). Al utilizar la metodología de la agenda, se intenta que los funcionarios y los ciudadanos conozcan mejor la situación de su municipio y tengan una herramienta para monitorear su evolución.

Contribuciones del Índice de Desarrollo Municipal Básico (IDMB)

Los conceptos de desarrollo humano y endógeno, las experiencias previas de medición del desarrollo, y la idea de generar un instrumento relativamente sencillo y manejable contribuyeron al desarrollo de una propuesta que se integra con un índice básico, un índice específico y un modelo dinámico (para realizar ejercicios de proyección de escenarios del desarrollo municipal). En conjunto, estos tres instrumentos se proponen superar la función descriptiva de los índices generales para convertirse en guías para la toma de decisiones sobre políticas de desarrollo municipal.¹² Este sistema de instrumentos se distingue por su carácter cuantitativo y porque incorpora las dimensiones institucional y ambiental, así como el aspecto temporal del desarrollo, como un indicador complementario de su sostenibilidad.

La complejidad de las dimensiones que abarca el desarrollo requiere el manejo de dos índices complementarios que permitan tener un instrumento de aproximación a los niveles de desarrollo de los diferentes municipios y a la comparación entre ellos (IDM básico), e identificar tipos de municipios con ponderaciones diferentes de ciertas variables según las características propias de cada municipio o incluso con la incorporación de variables especiales en algunos casos (IDM específico).¹³

El tercer aspecto novedoso es la dimensión temporal del índice, que se refiere a emplear promedios de las variables para periodos de cinco años, en lugar de variables anuales.¹⁴ Estos promedios quinquenales tienen dos propósitos: tratar de reflejar la situación estructural de desarrollo del municipio en las dimensiones consideradas y no sólo una situación anual coyuntural, y capturar el comportamiento de los rubros considerados en el periodo extendido para identificar trayectorias en cada municipio y acercarse a la idea de sostenibilidad (trayectoria positiva) en las diversas dimensiones.

Los índices de mediano y largo plazo presentan ventajas importantes frente a los de corto plazo porque, primero, permiten concentrarse en resultados más que en los insumos de la acción gubernamental y, segundo, estos indicadores son capaces de proporcionar información sobre consideraciones de equidad intergeneracional (Andrews y Shah, 2003, 3.6-3.8). En general, estos índices permiten una planeación más congruente con objetivos de maduración del sistema municipal en los diferentes aspectos y, por lo tanto, acciones integrales en su concepción, diseño y aplicación.

La contextualización de los resultados del índice para cada municipio es importante como referente para interpretar adecuadamente la situación real de desarrollo de cada uno de ellos. En este caso, se considera tanto el referente nacional como el estatal. El referente nacional ubica a cada municipio en un contexto amplio y, por lo tanto, permite convertir los resultados del índice en insumos para plantear medidas verticales de desarrollo (desde el gobierno federal y sobre todo de carácter sectorial) que pueden orientarse, por ejemplo, a casos de marginación extrema. El referente estatal es un insumo para políticas estatales, e incluso municipales, pues los resultados del índice permitirán situar al municipio en su marco de interacción inmediato en el ámbito regional, que tiende a ser más homogéneo¹⁵ y además es un reflejo de las interacciones horizontales y las políticas territoriales o locales.¹⁶

El contexto estatal es fundamental, pues en la medida en que se profundicen los procesos de descentralización, el peso relativo de las instancias estatales tenderá a aumentar y, por lo tanto, su incidencia en la situación de los municipios también se incrementará. Este referente regional, como nivel meso de interpretación de las dinámicas de desarrollo, constituye un elemento central de políticas territoriales articuladas y que generan sinergias. Partiendo de que la construcción territorial se fundamenta en las redes de actores, la consideración sistémica de la región permitirá potenciar esas relaciones y fomentar los beneficios (economías de aglomeración) derivados de su existencia.

PROPUESTA DEL ÍNDICE DE DESARROLLO MUNICIPAL BÁSICO (IDMB)

Esta sección presenta los detalles de la propuesta del Índice de Desarrollo Municipal básico y describe los criterios considerados en el diseño del índice, las variables que incluye cada una de las cuatro dimensiones incorporadas y los primeros resultados de la aplicación del índice a una muestra piloto de 21 municipios.

Los criterios mínimos que las variables e indicadores del IDM deben satisfacer son ser válidos (la conexión entre los indicadores y los conceptos que se proponen medir debe ser transparente y explícita), confiables (precisos y objetivos), comprensibles (con significado claro y relativamente fácil de comunicar), resistente a comportamientos perversos (difíciles de manipular y que no creen incentivos para prestar más atención a las variables observables en detrimento de variables más difíciles de observar, pero más importantes), no redundantes y sensibles a los costos de recopilar la información (en la selección de indicadores debe considerarse la relevancia de cada indicador frente al costo de estimarlo) (Ammons, 1995).

La selección de indicadores en las cuatro dimensiones consideradas en el Índice de Desarrollo Municipal se basa en un estudio detallado sobre esfuerzos teóricos y empíricos similares de medición del desarrollo en México y alrededor del mundo. Sin embargo, es fundamental señalar que la decisión final de qué indicador emplear para medir las diferentes dimensiones es relativamente subjetiva y se encuentra limitada por factores diversos, en particular la disponibilidad de información. Por ejemplo, ¿qué indicador es más apropiado para medir la adquisición de conocimiento: el porcentaje de analfabetas mayores de 15 años o el porcentaje de personas mayores de 15 años que concluyó la primaria? La respuesta depende, entre otros factores, del contexto cultural, la ubicación geográfica del municipio y, en especial, del uso que se dará a la información generada por el indicador. Por estas razones, el diseño y la aplicación piloto del IDMb tuvieron por objetivo contrastar la bondad del sistema de indicadores mediante el análisis detallado de los valores del IDMb para una muestra piloto de 21 municipios en los cuales se realizó trabajo de campo y encuentros con los usuarios finales del índice, los gobiernos municipales y con expertos en temas de desarrollo municipal.¹⁷

El IDMb se calculó tomando como modelo el Índice de Desarrollo Humano, pero los indicadores económicos y sociales se complementaron con medidas de desarrollo institucional y ambiental de los municipios.¹⁸

En la dimensión ambiental se incluyeron dos variables relacionadas con el manejo de un recurso fundamental, el agua. Desde nuestra perspectiva, la inclusión de estos indicadores permite captar la sensibilidad en el cuidado del entorno y recupera además la incidencia de la degradación del medio en la salud pública. Es importante resaltar que en el transcurso de la investigación se revisaron otras opciones,¹⁹ pero en la dimensión ambiental se enfrentan, como en ninguna otra, graves carencias de información. En este contexto se optó por incluir las variables viviendas con agua entubada y viviendas con drenaje. Los problemas relacionados con el acceso al agua y la disposición de aguas residuales son centrales en las diferentes regiones del país, pues es un recurso básico para todas las actividades humanas, además de que su uso y su contaminación afectan el equilibrio ambiental. De esta manera, los indicadores seleccionados reflejan tanto la gestión de este recurso como el control de su potencial contaminante una vez que se ha empleado.

En la dimensión económica se describe la dinámica productiva de la región aunque en forma muy sintética utilizando la producción bruta total municipal como aproximación de la capacidad de generación de recursos o riqueza mediante actividades productivas en el municipio. También se incluye el nivel de empleo, en primera instancia como una aproximación a la distribución de la riqueza en el municipio, puesto que la inclusión de la población en el mundo laboral asegura cierta redistribución de recursos económicos, por imperfecta que sea, y por ende cierta cobertura de necesidades. En segundo término, el grado de empleo es un indicador del dinamismo económico, pues refleja la capacidad del sistema productivo para generar puestos de trabajo que permitan absorber la mano de obra, lo que indica que la economía crece.

La inclusión de variables institucionales se explica por la importancia del gobierno y sus políticas para promover el desarrollo, como lo revelan las experiencias de Alemania, Japón y otros países asiáticos.^20,21 La existencia de un estado de derecho, garante por ejemplo de los derechos de propiedad y la seguridad pública, es fundamental para la realización de un gran número de actividades económicas y sociales. En esta dimensión se incluyeron el esfuerzo tributario y la participación electoral. El primero como indicador del desempeño financiero gubernamental que constituye la base de la promoción del desarrollo municipal con relativa autonomía. La segunda comoproxy de la participación ciudadana, que es un factor indispensable de la buena gobernabilidad. Sen (2001, 9) plantea que la participación democrática y la equidad se vinculan estrechamente porque la primera requiere que se compartan y haya simetría en los derechos políticos básicos y, además, porque la participación en movimientos políticos y en acciones públicas puede influir decisivamente en la definición de las prioridades gubernamentales.

En la dimensión social se dio preferencia a indicadores asociados con las oportunidades de adquirir conocimientos y de llevar una vida saludable. Por un lado, se incluyó la proporción de habitantes de 15 años y más con primaria completa, que representa la conclusión del ciclo de educación básica en su totalidad y tiene mayor varianza que el porcentaje de población alfabeta, en este sentido refleja mejor la heterogeneidad de los municipios de México. Por otro lado, se incorporó la mortalidad infantil como síntesis de las condiciones de acceso a los servicios de salud y de las condiciones de higiene y nutrición de la población, en particular de sus miembros más vulnerables, los recién nacidos.

Se buscó incluir la dimensión temporal en el Índice de Desarrollo Municipal Básico, y en cada uno de los subíndices por dimensión del desarrollo, al utilizar promedios de las variables para periodos de cinco años, en lugar de variables anuales, siempre que la información se encontrara disponible. De esta manera se intentan controlar los saltos coyunturales de las variables consideradas en el cálculo del índice. Es importante resaltar, en particular, que este aspecto no tiende a contemplarse en otras propuestas metodológicas.²²

Aplicación del Índice de Desarrollo Municipal Básico (IDMB)

La selección de esta muestra se explica en función de los objetivos de la investigación. Los valores del Índice de Desarrollo Humano en los municipios de Baja California y Baja California Sur presentan una varianza muy pequeña en sus niveles de desarrollo, Guanajuato ocupa un lugar intermedio y Puebla presenta grandes disparidades.

La muestra piloto se seleccionó maximizando diferencias entre los niveles de marginación de los municipios y diversificando los tamaños (tanto en población como en extensión territorial), véase cuadro 1. Sin embargo, se parte de la hipótesis de que para el caso de México, a diferencia de otros países, existe cierta correlación entre el nivel de desarrollo y el tamaño de los municipios. Esta hipótesis se basa en que los municipios con mayor población tienden a ser urbanos y más desarrollados, mientras que los menos poblados suelen ser municipios rurales con mayores rezagos, desde en la cobertura de servicios públicos hasta en el desempeño del ayuntamiento. Se incorporaron municipios del centro del país y fronterizos, y municipios con población indígena, pues éstas son algunas de las características relevantes para contrastar las bondades del IDMb y para verificar que es capaz de reflejar la heterogénea realidad municipal mexicana con relativa precisión.

Entre los municipios de grandes dimensiones se encuentran León y Tijuana (considerados dentro de los 10 municipios más importantes del país) y entre los pequeños, San José del Cabo, Pénjamo, Tarandacuao y Huauchinango (inmersos en un intenso proceso de urbanización y de cambio en sus estructuras productivas). Asimismo, la muestra incluye algunos de los municipios con los niveles de desarrollo más bajos del país, tanto por sus condiciones sociales y económicas como por su aislamiento geográfico.

Otro aspecto de diversidad en la muestra es la filiación política de los gobiernos municipales, puesto que incluye representaciones de los cuatro principales partidos políticos: el Partido Revolucionario Institucional (PRI), el Partido Acción Nacional (PAN), el Partido de la Revolución Democrática (PRD) y Partido Verde Ecologista de México (PVEM).

Por último, la muestra incluye municipios, como León y Santiago Maravatío, que han recibido reconocimientos por sus experiencias innovadoras en la nueva gestión municipal en México. Con cálculos sucesivos del índice, estos casos permitirán evaluar con más precisión la influencia de acciones específicas en las dimensiones ambiental, económica, social e institucional sobre el grado de desarrollo general de cada municipio.

Para confirmar la robustez de los valores del Índice de Desarrollo Municipal Básico estimados para la muestra piloto de 21 municipios del país, se compararon los valores de la dimensión socioeconómica de este índice con los valores del Índice de Desarrollo Humano y los del Índice de Marginación. En ambos casos se obtuvieron coeficientes de correlación altos,²⁴ lo cual indica que los resultados obtenidos con los distintos instrumentos son consistentes entre sí. Este resultado era predecible a la luz de la cercanía de las variables que integran los distintos índices, pero también sugiere que las adaptaciones propuestas en el IDMb no sesgan los resultados.

En particular, si comparamos los valores del IDH y los del IDMb socioeconómico (IDMb-se) para los municipios de la muestra piloto, es clara la similitud de ambas medidas del desarrollo municipal, aunque el IDMb socioeconómico es más estricto, pues en general arroja valores inferiores para el mismo municipio (véase gráfica 1). Hay que destacar que, en los casos considerados, las posiciones relativas de los municipios (derivadas de los valores de los índices) coinciden, aunque el IDMb socioeconómico genera grupos de municipios por grados de desarrollo que intragrupo se ordenan como en el IDH. En la gráfica 1 se observa el paralelo entre los valores del IDMb-se y el IDH. La gran diferencia es que el IDMb-se logra aumentar las heterogeneidades y en consecuencia distingue un grupo de municipios con índices por encima de 0.6 y un segundo grupo en torno a 0.4.

Si se consideran los propósitos de la propuesta metodológica del IDMb, la comparación con el IDH es de mayor relevancia que la comparación con el Índice de Marginación, porque se comparte el objetivo del primero de evaluar el nivel de desarrollo alcanzado, en lugar de las carencias presentes como ocurre con el segundo.

El IDMb es un índice compuesto que mide el logro promedio de un municipio en las cuatro dimensiones básicas del desarrollo que incorpora, es decir, la ambiental, la económica, la institucional y la social. Toma valores entre cero y uno, donde uno representa el municipio con mayor nivel de desarrollo de un grupo de referencia, en este caso los 21 municipios de la muestra piloto, y el valor cero representa al municipio con menor grado de desarrollo.

Para comenzar se analizan los resultados del IDM básico de manera agregada, después se presentan los resultados por dimensiones para mostrar los efectos de incluir las dimensiones ambiental e institucional en las estimaciones del Índice de Desarrollo Municipal Básico.

En la gráfica 2 se comparan los valores del IDMb-se de los 21 municipios de la muestra piloto con los resultados para cada municipio de los subíndices ambiental e institucional, respectivamente.

La gráfica revela que, si se toman como base los indicadores socioeconómicos del IDMb, la dimensión institucional tiende a disminuir el valor global del índice, mientras que la dimensión ambiental tiende a aumentarlo. Además, mientras que los comportamientos de las dimensiones socioeconómica e institucional presentan ciertas similitudes, no ocurre así entre la ambiental y la socioeconómica.

Si se considera que hay una correlación alta entre el Índice de Desarrollo Municipal Básico y el Índice de Desarrollo Humano (0.86), se puede interpretar que la incorporación de las dimensiones ambiental e institucional en el IDMb genera una medida de desarrollo municipal diferente de la que proporciona el IDH y que matiza los resultados con dos componentes básicos del desarrollo local desde un enfoque sostenible y endógeno.

La información del cuadro 2 permite complementar las observaciones anteriores sobre la influencia de las dimensiones ambiental e institucional sobre el valor global del IDMb. Destaca que las dimensiones ambiental y social presentan valores promedio muy superiores a los de las dimensiones económica e institucional. De este comportamiento se infiere que los factores institucionales y económicos son los más rezagados en esta muestra de municipios. Es importante resaltar que la dimensión ambiental presenta, en promedio, valores más altos que los esperados, a pesar de presentar situaciones muy dispares entre los municipios analizados (es la dimensión con la desviación estándar más grande). Esto podría explicarse porque las variables consideradas se refieren a infraestructura urbana municipal básica.

En el cuadro 3 destaca que el comportamiento en las diferentes dimensiones del desarrollo es heterogéneo y se hacen explícitos los desequilibrios en el avance de los municipios en cada una de ellas. Por ejemplo, León tiene el valor más alto del IDMb en la muestra de municipios analizados (0.76), sin embargo, hay cierto desequilibrio, pues su valor en el subíndice económico (0.43) se encuentra bastante por debajo de sus valores en el resto de las dimensiones. Esta información es particularmente relevante si tenemos en consideración que el rezago excesivo en cualquiera de las dimensiones puede bloquear las posibilidades de avance en las demás.

En el caso de Eloxochitlán, Puebla, municipio con el segundo menor IDMb de la muestra (0.28), encontramos valores en torno al promedio en las dimensiones económica e institucional, y prácticamente nulas en las variables ambiental y social. En este caso el desequilibrio corresponde más a lo que se esperaría de un municipio con una estrategia tradicional de desarrollo que enfatiza los aspectos económicos, sin atender los ambientales ni sociales. Estos dos casos extremos ejemplifican la heterogeneidad de situaciones existentes que, como es natural, demandan propuestas de acción diferenciadas.

La gráfica 3 presenta los valores del IDMb para los cinco municipios más desarrollados y los cinco menos desarrollados de la muestra piloto. El IDMb es sensible y claramente refleja la heterogeneidad en los niveles de desarrollo de los municipios de la muestra. En particular destaca la desigualdad de oportunidades que sufren los habitantes de Puebla: el municipio con el tercer valor más alto del IDMb (Cuautlancingo) y el municipio con el valor más bajo (Santa Isabel Cholula) se encuentran en este estado (véase apéndice 1). Es importante mencionar que hay más varianza entre los valores del IDMb de los municipios del grupo con valores bajos que entre aquéllos del grupo con valores altos.

Esta distribución demuestra que existen diferencias importantes en el grado de avance de cada municipio en las dimensiones consideradas y, por lo tanto, los subíndices por dimensiones señalan los aspectos que requieren mayor intervención en cada municipio. En este sentido la propuesta del IDMb, con la incorporación de las cuatro dimensiones, proporciona en conjunto una medida más completa y precisa de los niveles de desarrollo municipal, pues permite evaluar aspectos diferenciados y complementarios que inciden a largo plazo en el nivel y las posibilidades de desarrollo de los municipios.

Las dimensiones ambiental y social se comportan de manera similar en el índice básico con homogeneidad en el grupo de municipios desarrollados y heterogeneidad pronunciada entre los más rezagados. Este resultado podría relacionarse con el hecho de que los subíndices de estas dos dimensiones incluyen variables relacionadas con la existencia de infraestructura urbana y social, los primeros factores que tienden a homogeneizarse cuando el municipio alcanza cierto nivel de población y de recursos fiscales.²⁶ Es importante resaltar que la mayor heterogeneidad intermunicipal se presenta en la dimensión ambiental (con desviación estándar de 0.27).

En la dimensión económica es posible identificar dos grupos en torno a 0.5 para los más desarrollados y 0.1 para los más rezagados. El promedio del subíndice económico (0.31) es el más bajo entre las dimensiones de desarrollo consideradas. En este aspecto aparece una mayor polarización relacionada con el perfil productivo y de empleo de cada municipio. Este resultado coincide con los estudios que sugieren la existencia de fuertes procesos de polarización territorial en el país durante la última década.²⁷

En cuanto a la dimensión institucional, como ya se mencionó, el promedio es relativamente bajo (0.46). Es pertinente apuntar que los indicadores de la dimensión institucional son particularmente exigentes, pues, además de evaluar el cumplimiento formal de normas legales o prescripciones administrativas, reflejan si el gobierno municipal es un recaudador eficaz y si los ciudadanos participan en las elecciones municipales. En los municipios de Puebla, los valores del subíndice institucional muestran una dispersión relativamente amplia, varían desde 0.04 hasta 0.64 (véase apéndice 1). Estos valores parecen indicar que los programas de desarrollo institucional municipal emprendidos por el gobierno de Puebla durante las dos últimas administraciones estatales deben refinarse y ampliar sus actividades para que los municipios mejoren su administración tributaria y promuevan la participación ciudadana.²⁸

CONCLUSIONES

Para comenzar es importante subrayar que, a pesar de las críticas a los índices de desarrollo (García-Verdú, 2002; Foster et al., 2005), en esta investigación partimos de la premisa de que son herramientas útiles como primer elemento de diagnóstico del grado de desarrollo de los municipios.

Durante la etapa de selección de los indicadores en las diferentes dimensiones enfrentamos importantes restricciones de información, tanto por el tipo de indicador como por la temporalidad de los mismos. La dimensión ambiental es la que presenta más carencias de información, pues muchas de las variables que la bibliografía recomienda (v. g. áreas verdes, manejo de desechos sólidos, manejo de aguas residuales) no existen en el ámbito municipal en México.

A menudo, además, las series no son comparables en diferentes momentos del tiempo o no están completas para todos los municipios mexicanos. Se prefirió utilizar fuentes de información institucionalizadas, como INEGI o Conapo, para garantizar que sea posible calcular el IDMb con una periodicidad bianual o quinquenal. En este sentido se enfatiza la necesidad de emplear el índice durante un periodo extendido, lo cual permitirá evaluar los cambios en los grados de desarrollo municipal a través del tiempo.

Para medir el desarrollo social y económico de los municipios, la dimensión socioeconómica del IDMb es una alternativa adecuada (y comparable) tanto al Índice de Desarrollo Humano (UNDP, varios años) como al Índice de Marginación (Conapo, 2001). Desde nuestra perspectiva, el hecho de que el IDMb sea más estricto refleja una mejor aproximación a la situación del país y permite un seguimiento más cercano a la realidad.

Después de analizar los valores del IDMb para los 21 municipios de la muestra piloto, las cuatro dimensiones de desarrollo que incorpora el IDMb parecen proporcionar una medida más completa del nivel de desarrollo municipal que los índices calculados hasta la fecha en el caso mexicano. La incorporación de las dimensiones ambiental e institucional permite obtener un reflejo integral de la situación municipal y, sobre todo, del equilibrio en su senda de desarrollo.

El análisis de las dimensiones por separado y la comparación entre ellas es importante para detectar los puntos fuertes y los puntos críticos del desarrollo de cada municipio. Una situación de equilibrio entre las dimensiones es preferible a un indicador global más alto con polarización entre las dimensiones. La definición de acciones concretas requiere profundizar aún más en el análisis de las causas que explican el valor numérico del índice.

Finalmente, es importante destacar que el índice es una fotografía instantánea que compara entre sí los municipios en un momento determinado. Si el propósito es emplearlo para comparar las trayectorias en el tiempo de cada municipio, se requieren ciertas adecuaciones que consideren como punto de referencia el propio potencial de desarrollo de cada entidad y la medida en que ese potencial se utiliza. La función del Índice de Desarrollo Municipal Básico es evaluar el momento presente y proporcionar un dato de partida para la toma de decisiones.

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NOTAS

Agradecemos el apoyo financiero del Fondo de Investigación y Desarrollo Segob-Conacyt (Segob -2004-C01-30), los comentarios de Carlos Israel Vázquez, además del muy eficiente apoyo académico de María Ofelia Camacho (en la construcción y depuración de la base de datos y en la preparación del apéndice metodológico), de María Guadalupe Oropeza (en la sesión de trabajo de campo en Baja California Sur) y de Saúl Salazar (en la sesión de trabajo de campo en Puebla). El diseño del Índice de Desarrollo Municipal Básico se ha enriquecido con los comentarios de los participantes en el Primer Taller de Encuentro con Usuarios y Expertos, Índice de Desarrollo Municipal que se celebró en El Colegio de la Frontera Norte (San Antonio del Mar, Baja California) en octubre de 2005. Los resultados completos del IDMb y documentos de análisis pueden consultarse en http://www.colef.mx/indices/index.html.

² Este artículo surge de una investigación que los autores elaboran en la actualidad para el Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (Inafed) en el marco de los fondos de investigación sectoriales del Conacyt. El Inafed ha solicitado que se diseñe un Índice de Desarrollo Municipal que evalúe y sistematice los datos sobre el nivel y la sostenibilidad del desarrollo ambiental, económico, institucional y social de los municipios y que además sea relativamente fácil de aplicar en todos los municipios del país. Este índice básico sigue el ejemplo del sencillo Índice de Desarrollo Humano propuesto por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (UNDP, varios años).

³ Estas áreas son territorios definidos en diferentes ámbitos: localidades, regiones o estados, dependiendo de los casos. Para cada propósito será importante determinar la regionalización (es decir, la definición de unidades territoriales homogéneas) de acuerdo con los objetivos del proyecto de desarrollo en cuestión.

⁴ Por ejemplo, el IDH se emplea en Brasil y Egipto para distribuir recursos a las unidades subnacionales (Foster et al., 2005, 6).

⁵ En México se han estimado por lo menos dos versiones del IDH en el ámbito municipal: la versión de Conapo (elaborada desde 1990) y la de la Oficina México del PNUD (2005).

⁶ Algunos autores, como García-Verdú (2002), argumentan que el IDH añade poca información sobre el nivel de desarrollo respecto a la que proporciona el ingreso per cápita; es importante, sin embargo, subrayar que esto sólo sucederá en situaciones en que las diferencias entre las variables consideradas, diferentes del ingreso per cápita, presenten poca varianza entre los casos considerados. Para examinar las características del IDMb que se proponen en este artículo se seleccionaron variables que maximizaran las diferencias entre las unidades de observación.

⁷ El primer gran intento de medición del desarrollo y de la calidad de vida surge de la Organización de las Naciones Unidas, a través de su Programa para el Desarrollo (PNUD), con la construcción de un índice para evaluar el desarrollo humano en los países (IDH), cuya principal aportación es extender el horizonte de indicadores que se utilizan en la medición del desarrollo para no equiparar el desarrollo de los países con su crecimiento económico. Otras experiencias significativas surgen en Australia, Filipinas, Estados Unidos, la Unión Europea y el Banco Mundial, la mayoría de las cuales pertenecen al grupo de estudios que evalúan el desempeño de los gobiernos para evitar decisiones de gasto infundadas (Roberts, 2003).

⁸ El Índice de Marginación considera cuatro dimensiones estructurales con base en nueve formas de exclusión: vivienda, ingresos por trabajo, educación y distribución de la población. El IDH Municipal conserva la misma estructura que propone el IDH y sólo introduce una pequeña modificación en los indicadores, ya que el indicador de esperanza de vida se sustituye por el de mortalidad infantil.

⁹ Otra experiencia importante de medición del desarrollo en México es la que ofrece ARegional con su Índice de Desarrollo e Índice de Desarrollo con Calidad, aunque sólo se han calculado para los estados.

¹⁰ También existe una propuesta metodológica para la elaboración de un índice de competitividad para las ciudades mexicanas (Cabrero, Orihuela y Ziccardi, 2003).

¹¹ Para mayores detalles sobre la Agenda Desde lo Local, consúltese www.inafed.gob.mx.

¹² En este artículo se discute únicamente el IDM Básico. Su función en el conjunto de los tres instrumentos es ordenar los municipios según su nivel de desarrollo en un momento del tiempo. El Índice de Desarrollo Municipal específico, con la incorporación de un mayor número de variables, permitirá discriminar entre tipos de municipios de acuerdo con una tipología predeterminada con la asignación de diferentes ponderaciones a las variables, según las características de cada municipio. Por último, el modelo dinámico permitirá detectar los puntos críticos para mantener o elevar el nivel de desarrollo del municipio.

¹³ En este artículo se presentan los resultados del IDM Básico, los lectores interesados pueden tener acceso a la propuesta y los avances en el cálculo del IDM específico a través de los autores.

¹⁴ A pesar de ser un reflejo burdo de la sostenibilidad del desarrollo, se acerca más a la consideración de factores estructurales en lugar de coyunturales del desarrollo municipal. Desafortunadamente, en el caso mexicano, para algunas de las variables incluidas en el IDMb no se cuenta con valores anuales en el ámbito municipal, sino sólo quinquenales, pues la fuente de información son los censos y conteos de población y económicos del INEGI.

¹⁵ En el diseño del índice se parte del supuesto implícito de que la unidad estatal es una forma adecuada de regionalización basada en su relativa homogeneidad institucional.

¹⁶ La pertenencia de los municipios a un mismo estado puede explicar no sólo similitudes en aspectos institucionales derivados de las normativas existentes en el ámbito estatal, sino en otras dimensiones de funcionamiento del sistema local en aspectos económicos, sociales e incluso de las características ambientales.

¹⁸ El IDMb se calculó con la selección de dos indicadores para cada una de las cuatro dimensiones de desarrollo, después se construyó un índice para cada indicador, utilizando como parámetros los mínimos y máximos observados en la muestra de referencia. El método de cálculo del Índice de Desarrollo Municipal Básico se detalla en el apéndice metodológico.

¹⁹ Entre los indicadores que se consideraron, pero que no fue posible incluir por falta de información en el ámbito municipal, se encuentran: proporción de áreas verdes, cobertura del servicio de recolección de basura, proporción de aguas residuales tratadas, rellenos sanitarios y manejo de residuos peligrosos, entre otros.

²⁰ Diferentes tipos de régimen de gobierno pueden generar resultados económicos distintos. En un análisis que incluye casi todos los países del mundo entre 1950 y 1990, Przeworski et al. (2000) demuestran que, en promedio, las democracias y las dictaduras han tenido un desempeño comparable en la promoción del desarrollo económico. Existen, sin embargo, diferencias fundamentales en el desempeño de ambos tipos de régimen, pues aun cuando las dictaduras presidieron sobre la mayoría de los milagros económicos del periodo en estudio, también gobernaban en la mayoría de los países que sufrieron desastres económicos.

²¹ El papel del gobierno en el desarrollo económico se ha estudiado con profundidad para tratar de entender el éxito económico de países como Corea del Sur, Taiwán y Singapur (Rodrik, 1994).

²² El IDMb y sus subíndices dimensionales toman valores de entre cero y uno (véase anexo metodológico), esta característica permite calibrarlo respecto al IDH municipal y al de Marginación de Conapo y no resta posibilidades de diferenciación entre los municipios.

²³ En el apéndice aparecen los valores del IDMb y de los subíndices por dimensión del desarrollo de los 21 municipios de la muestra piloto.

²⁴ En la muestra de 21 municipios, el coeficiente de correlación del IDM socioeconómico con el IDH es 0.70 y con el Índice de Marginación es -0.69.

²⁵ En cuanto a los grupos con los cinco valores más altos del índice: León (Gto.) aparece en las cuatro dimensiones; La Paz (BCS), Tehuacán (Pue.) y Tijuana (bc) en tres y Cuautlancingo (Pue.) en dos. En los grupos con los cinco valores más bajos: Chilchotla (Pue.), Eloxochitlan (Pue.) y Santa Isabel Cholula (Pue.) se repite en tres dimensiones, y San Felipe Tepatlán (Pue.), Xichú (Gto.) y Zacapoaxtla (Pue.) se repiten en dos. El municipio de Xichú es el único que aparece en el grupo de valores altos en alguna dimensión (institucional) y en el grupo de valores bajos en otras (ambiental y social).

²⁶ Los municipios que aparecen en los primeros lugares en la dimensión social son aquellos con mayor densidad de población, exceptuando La Paz, cuya situación podría explicarse por el efecto capital. Este efecto se refiere simplemente al nivel de inversión en infraestructura y comunicaciones, así como de otros recursos que se concentran en las capitales estatales debido a que son sede de las instancias gubernamentales de los tres órdenes de gobierno.

²⁸ Desde 2001, el gobierno estatal de Puebla ha enfatizado la necesidad de fortalecer las capacidades de los ayuntamientos a través de cursos enfocados a desarrollar las competencias necesarias para que los funcionarios elaboren (y entreguen a tiempo) el presupuesto municipal, la cuenta publica, el plan de desarrollo municipal y los expedientes técnicos de obras públicas, entre otros documentos.