Fronteras seguras y facilitación de comercio: análisis de Economía Institucional¹

Safe Boundaries and Trade Facilitation: Analysis of Institutional Economy

Alejandro Ibarra-Yúnez*

* Profesor titular de Economía y Política Pública en el Tecnológico de Monterrey, Campus Monterrey, Escuela de Graduados en Administración y Dirección de Empresas (EGADE), Av. Fundadores y Rufino Ta-mayo s/n, Col. Valle Oriente, Garza García, Nuevo León. Tel. 01-81-8625-6075; fax. 01-81-8625-6098. Correo electrónico: aibarra@itesm.mx.

Artículo recibido el 5 de diciembre de 2006.
Aceptado el 1 de marzo de 2007.

Resumen

La llamada Nueva Economía Institucional (NEI) tiene aplicaciones en muchos campos de la economía, como mecanismos de incentivos, costos de transacción y la estructura y dinámica de agentes económicos o reguladores. Pocas aplicaciones existen sin embargo en el campo de la coordinación entre entidades de seguridad y facilitación de comercio. Después del 11 de septiembre de 2001, el proceso de integración económica derivado del Tratado de Libre Comercio de América del Norte fue afectado por la agenda unilateral de seguridad de los EUA y sus costos distribuidos se han concentrado en el sector privado en términos de estandarización, y en el sector público en términos de coordinación entre órganos de gobierno. El presente estudio hace uso de la NEI para evaluar los retos de la integración y facilitación del comercio dentro de un nuevo marco de seguridad, para el caso de México, así como explicar razones del bajo compromiso internacional de México.

Palabras clave: economía institucional, seguridad, comercio, TLCAN, centro-periferia.

Palabras clave OCDE: economía internacional, obstáculos al desarrollo, cooperación internacional, marco institucional.

Abstract

Keywords: institutional economics, security, trade, NAFTA, center- periphery.

Keywords OCDE: international economics, obstacles to development, international coopera-tion, institutional framework.

INTRODUCCIÓN

Al momento histórico en que se discute en el congreso de los EUA el paquete de seguridad y migración, así como después del 11 de septiembre cuando se dieron los ataques terroristas a las Torres Gemelas en Nueva York, los retos para la cooperación en seguridad binacional son enormes, pero así son las diferencias conceptuales, de política, de presupuestos asignados y de acciones hacia adentro del aparato de facilitación comercial y de seguridad.

A partir de los ataques del 9/11, y dentro del marco de operación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), se desarrolló una cooperación sin precedente para incrementar la vigilancia a toda la mercancía de exportación transportada hacia los EUA así como a millones de personas que arriban a México en los aeropuertos internacionales. Por su parte, entre 2001 y 2006, el gobierno mexicano implantó mecanismos de revisión de importaciones a México, aunque con menos integralidad que las fronteras de los EUA. El fenómeno binacional es complejo porque se ha caracterizado por mayor número de migrantes indocumentados que cruzan la frontera porosa entre México y los EUA, así como miles de millones de dólares de cocaína, heroína, mariguana y metanfetaminas. El tema requiere de cooperación en el más alto nivel federal, así como en niveles gubernamentales subfederales y de cámaras y empresas mismas, como lo apunta Smith (2005).

En 2002 se firmó el Acuerdo de Asociación Fronteriza México-EUA (US-Mexico Border Partnership Agreement), llamado también "Frontera Inteligente", con el fin de permitir, con el uso de alta tecnología de rayos gama, la revisión de toda mercancía que cruza la frontera y pasa por puertos de seguridad fronterizos. El acuerdo ha implicado la certificación de más de mil compañías mexicanas que representan 80% del valor del comercio internacional de mercancías. Toda la información de la carga transportada debe ser compartida entre los gobiernos de México y los EUA. La Dirección General de Aduanas es la encargada de llevar a cabo el programa de frontera inteligente y de promover el transporte de mercancías no riesgosas para la seguridad, y así concentrarse en vigilar mercancías, personas y dinero que sí representan riesgos ingentes para la seguridad de los EUA. Sin embargo, como fue enfatizado por miembros del Border Trade Alliance (Alianza del Comercio Fronterizo) en 2004, el reto es cómo involucrarse de manera integral en el manejo y la administración del crecimiento de las fronteras.

El fenómeno binacional trasciende lo referente a la seguridad fronteriza y abarca la facilitación de comercio, el tema de desarrollo fronterizo integral y lo concerniente a los flujos migratorios ordenados. En suma, el desarrollo económico y social binacional, así como la estructura y dinámica de las reglas del juego cooperativo, llevan a enfocarse en las agencias e instituciones relevantes que se enfrentan a condicionantes para lograr crecimiento del bienestar dentro del vínculo de seguridad y facilitación del comercio. Éste es el enfoque de la Nueva Economía Institucional (NEI).

En 2005 se creó la Asociación para la Seguridad y Prosperidad de América del Norte (ASPAN en español y Security and Prosperity Partnership for North America SPP en inglés), que a sólo un año de operación ha definido acciones concretas separando la parte de prosperidad, de la de seguridad sobre todo en los EUA y en Canadá. Más aún, para el caso de los EUA y Canadá, se iniciaron procesos concretos para la infraestructura fronteriza, armonización aduanera, estándares de comercio y transporte, en el denominado concepto de "common security/common prosperity" (Reunión Bush-Martin en noviembre 30, 2004). La falta de coordinación y fuerza política en México han hecho que el país se rezague en las acciones bilaterales llevadas a cabo entre Canadá y los EUA, lo cual llevó al coordinador de políticas públicas de la administración Fox, Eduardo Sojo, a renombrar a la Asociación por la de "Alianza", denotando al menos tres aspectos: a) ante la insuficiencia de políticas públicas concretas en el lado mexicano, buscar el referente estadunidense para adaptarlo y aplicarlo en nuestro país (concepto llamado de centro-periferia aplicado al tema de seguridad); b) buscar con la palabra alianza un espacio de tiempo calendario así como tiempo político para que México avance en participar activamente y con resultados en la lucha por la prosperidad y por la seguridad; c) separar el tema migratorio del de seguridad y prosperidad, aceptando que el mismo implica ajustes legislativos en los EUA más complejos y de largo plazo que los puntos de seguridad y, en medida relacionada, prosperidad (esta última requiere de presupuestos de cada país aunque de manera coordinada).

El ASPAN cubre los siguientes aspectos de política trilateral, bilateral y cooperativamente en cada país: 1) Grupos de trabajo de seguridad, bajo el liderazgo norteamericano del Departamento de Seguridad Interna, en el más alto nivel (Sec. Chertoff), y 2) Grupos de trabajo sobre prosperidad, bajo el liderazgo del Departamento de Comercio, en el más alto nivel (Sec. Gutiérrez). Por el número de rubros, parecería que existe más énfasis en la agenda de prosperidad, pero ello no necesariamente corresponde a la realidad, ya que la forma de relación o reglas del juego de seguridad atienden a visiones de centro-periferia, mientras que las de prosperidad o facilitación de comercio implican utilizar estructuras institucionales ya probadas desde el inicio del TLCAN y que ahora deben convivir con las de seguridad. Por ello, el presente trabajo se concentra en este tema.

Institucionalmente para el caso de los EUA, el Departamento de Estado (Sec. Rice) se encarga de coordinar los trabajos de los departamentos de seguridad interna y de comercio, así como de representar todos los esfuerzos ante los gobiernos de Canadá y México. Para el caso de México, se formaron grupos de trabajo paralelos con el liderazgo de la Secretaría de Gobernación al más alto nivel (Sec. Abascal) y de Economía (Sec. De Alba), con la participación, aunque no la coordinación, de la Secretaría de Relaciones Exteriores (Sec. Derbez). Un cuestionamiento alrededor del énfasis o urgencia del ámbito de seguridad es que a cargo de ella se definió en México al gabinete de Orden y Respeto que no incluye a las secretarías de Energía (para el tema de "prosperidad"), de Comunicaciones y Transportes o Pemex, que tienen interinfluencia con el tema de seguridad.

La bibliografía sobre el tema de seguridad e integración es muy escasa. Se ha centrado en trabajos del área de la teoría del derecho (Alvarado y Arzt, 2001; Bailey y Chabat, 2003; García Ramírez, 1993); del problema de corrupción (Zepeda Lecuona, 2002); o de derechos humanos. Sólo algunos trabajos como los de Lozano Gracia (2001); Rodrick, Subramanian y Trebbi (2002), o Ruiz Harrel (1998), se abocan a analizar el cambio institucional siguiendo un enfoque de modelos heurísticos del problema; y existen menos estudios aún sobre el impacto de eventos como 9/11 sobre los negocios (Salmon, 2005 es excepción).

Cabe hacer notar que los primeros pasos importantes hacia un sistema nacional de seguridad pública no son nuevos. Ya en diciembre de 1994 se promovió un cambio a los artículos 21 y 73 (fracción xxiii) constitucionales de México, en que se estableció como obligación de Estado la coordinación entre los tres órdenes de gobierno de la seguridad pública. En 1995 se diseñó un sistema de coordinación de seguridad pública nacional en todos los niveles de gobierno (Sistema Nacional de Seguridad Pública, SNSP), pero, dada la estructura de la impartición de justicia en los diversos órganos judiciales y de los ejecutivos, mantuvo la distribución de sus competencias y un sistema en general "atomizado", donde la coordinación asume que será efectiva y sin corrupción. Para reducir los problemas de esta índole, se tomaron medidas jurídicas como dotar de independencia a la Suprema Corte de Justicia Federal, establecer que la entonces Policía Federal Preventiva (PFP) fuera depositaría de la prevención de delitos federales graves (narcotráfico y crimen organizado), lo cual es condición necesaria pero no suficiente para lograr contar con un sistema de justicia realmente dentro de la globalidad, promotor de la competitividad del país y responsable, junto con la sociedad, de la transparencia, rendición de cuentas y estado de derecho. Adicionalmente, los temas de prioridad sobre seguridad estaban en el mismo nivel. Todo ello cambió después del 9/11 (Véase Sexto Informe de Gobierno, 2000).

¿Cuáles son los referentes binacionales? ¿Cuáles son los retos más importantes en el tema de seguridad con facilitación de comercio? ¿Cuánto se ha hecho en la seguridad comercial, o bien, cuáles han sido los costos y su distribución? ¿Cómo establecer prioridades basadas en enseñanzas concretas del mundo?

A fin de poder contestar preguntas como las anteriores, la presente investigación plantea que el desarrollo institucional cooperativo con dos objetivos en ocasiones contrarios y en ocasiones complementarios de seguridad y facilitación comercial pueden hacer uso de la Nueva Economía Institucional (NEI) como marco teórico. Anderson (2006) desarrolla un estudio para Canadá utilizando la NEI como referencia teórica. Por su parte, Pastor (2001) argumenta que mientras que la Unión Europea parece tener demasiadas instituciones, el área del TLCAN no tiene suficientes. El asunto es importante ya que las instituciones del TLCAN en conjunto con las instituciones del 9/11 ahora se mezclan y condicionan la integración más profunda de los tres socios comerciales de la región de Norteamérica. Además, mientras que las instituciones del TLCAN parten de necesidades de las empresas, las correspondientes a la seguridad post 9/11 emanan fuertemente de los niveles más altos del gobierno de los EUA, como centro para la periferia de México y Canadá.

El presente estudio se concentra en la seguridad fronteriza y la facilitación de comercio. Por ello, no se abordan los temas del complejo fenómeno de la migración, ni los esfuerzos contra el problema del narcotráfico. La investigación se divide como sigue: después de revisar rápidamente la importancia de los flujos comerciales para México que fueron poco afectados en valor después de 2001, la tercera parte se concentra en el desarrollo institucional de México sobre seguridad y frontera, que parte desde la administración Zedillo, pero que ante la forma de relación centro-periferia (EUA como centro) ha modificado las estructuras institucionales así como los incentivos y niveles de compromiso. En la cuarta sección se analiza el referente de Canadá con los EUA, para revisar el desarrollo institucional y sus retos más importantes para el caso de México en su distribución de costos. El trabajo concluye con impactos de política para México ante el nuevo orden institucional de comercio y seguridad.

IMPORTANCIA DEL COMERCIO A DOCE AÑOS DEL TLCAN

El atentado del 9/11 fue un acontecimiento que afectó de manera importante la economía global, con un impacto directo en otras negociaciones comerciales entre los países, que disminuyó el comercio mundial. Sin embargo, el impacto comercial entre los socios del TLCAN fue mínimo, no logrando mermar de forma significativa las relaciones comerciales entre los socios, aunque sí fueron grandemente afectadas las cadenas productivas de sectores integrados en procesos de producción transfronterizos.

Por ejemplo, las exportaciones de productos agrícolas durante 2001 (que podrían representar riesgos de bioterrorismo) sufrieron una disminución respecto al año anterior de sólo 2% para Estados Unidos y 3% para México y Canadá, pero respecto a las importaciones Estados Unidos tuvo una disminución de 1% mientras que Canadá y México tuvieron incrementos de 2 y 11% respectivamente. Ante el ciclo económico recesivo, es difícil separar razones de ciclo económico de las de seguridad en este sector.

Respecto a las exportaciones y las importaciones de manufacturas en 2001, hubo un decremento en ambas partidas en los tres países. Para exportaciones, los porcentajes de reducción son los siguientes: EUA 7%, Canadá 8% y México 3%, siendo México el menos afectado. Por su parte, las importaciones se redujeron en los siguientes porcentajes: EUA, caída de 6%, Canadá, de 9% y México de 2 por ciento (OCDE, 2004).

En general, el comercio entre los países socios del TLCAN se ha incrementado en 173% desde el inicio del tratado hasta 2005, ya que pasó de 297 a 810 mil millones de dólares, lo cual implica que cada día los socios del TLCAN comercian cerca de 2.2 mil millones de dólares en el comercio trilateral, sin afectación sustancial después de 2001. Adicionalmente, el comercio intrasectorial se ha profundizado, con cadenas de producción binacionales, como lo apuntan Brülhart y Thorpe (2001). Lo anterior solamente resalta la importancia de los flujos de comercio dentro del panorama de riesgos a la seguridad fronteriza.

Las mercancías exportadas por Estados Unidos a sus socios del TLCAN crecieron más rápido (en 133%), que las exportaciones realizadas por este país al resto del mundo (77%). Canadá y México son los principales mercados de comercio para Estados Unidos, ya que en 2005 ambos países representaron 36% del crecimiento de las exportaciones norteamericanas al mundo. El gran valor del comercio, es necesario apuntarlo, es solamente una muestra del grado de apertura económica de México, donde el mercado externo se ha convertido en un motor importante del crecimiento, pero también implica mayor dependencia económica, con todas sus consecuencias positivas y negativas. El cuadro 1 resume los flujos comerciales de los tres socios.

Por su parte, el flujo de comercio ha enfrentado importantes retrasos en los cruces fronterizos, haciéndose más patente la afectación del comercio después del 9/11, de Canadá hacia los EUA si se mide por el tiempo extra de cruce fronterizo. Sin embargo, medido por el tiempo total promedio de un cruce, la suma del tiempo promedio y el tiempo extra de cruces muestra que los mayores costos de tiempos se encuentran en específico en el Puente Peace (85.2 minutos promedio); Blue en Canadá (80.3); y luego Otay-Mesa (64.3) y Laredo (54.9), que es el puerto más activo. Ello se muestra en el cuadro 2.

Como puede observarse, existe un impacto muy claro del efecto del 9/11 y la aplicación de medidas de seguridad fronteriza a partir de 2001 en términos, no de valor comercial, sino de costos de retrasos en los cruces fronterizos. Tanto para Canadá como para México, los tiempos adicionales de esperas en fronteras se han mantenido altos desde entonces, con el consecuente impacto negativo en el flujo de comercio y la cadena de suministro, donde el costo recae en las empresas. Por ejemplo, si se analiza el cuadro 2, de 31.2 minutos en promedio esperado de un cruce en el puente de Laredo, sólo 54.9% cruza en tiempo y los 23.7 minutos extra en promedio, representan un costo alto y no esperado para los exportadores mexicanos. La situación empeora al cruzar por las fronteras de Otay-Mesa y el Paso, pero parece aún más crítica en algunas fronteras de Canadá. Las instituciones establecidas a partir del 9/11 modificaron las reglas del juego que influyen sistemáticamente en la integración del comercio e inversiones, así como se interinfluyen en la toma de decisiones de políticas económicas y de seguridad, en los tres socios comerciales, como lo resalta Anderson (2006).

LOS PRIMEROS PASOS: LA ADMINISTRACIÓN ZEDILLO

Desde un punto de vista institucional, el poder judicial y en específico las policías han transitado de ser órganos de gobierno judiciales y de respuesta a problemas de inseguridad, ilegalidad y crimen, hacia la visión de que esta actividad del gobierno es parte de una respuesta social interrelacionada con las demandas sociales, en acuerdo con los principios de la NEI. Hoy en día, el poder judicial en los países modernos gana respeto social porque está inserto en la sociedad misma, rinde cuentas, coparticipa con la sociedad en la definición compartida de seguridad. Por ello, en muchos países se han diseñado sistemas de: a) referentes o benchmarks de todos los "activos" en que el poder judicial mantiene nexos y relaciones a nivel internacional; b) se establecen mediciones de desempeño en términos no sólo de acciones concretas, sino de presupuestos, logros, transparencia y reputación frente a la sociedad (encuestas de satisfacción ciudadana y reputación frente a grupos específicos servidos, como los exportadores/importadores, zonas fronterizas o agrupaciones de transportistas); c) se establecen, junto con la sociedad, qué atribuciones propias de la función de investigación y acciones judiciales deben mantenerse confidenciales; d) se establece un marco de referencia para la mejora continua, derivado del escrutinio público y encuestas de percepción. Es decir, bajo el enfoque de NEI el poder judicial en todos sus ámbitos se parece mucho a cualquier actividad empresarial competitiva y abierta al escrutinio. Ello es clave, ya que de acuerdo con la NEI las instituciones (como reglas del juego) deben ser generalmente aceptadas por los agentes económicos, como condicionantes positivos y negativos, de las acciones individuales (North, 1990). Sin embargo, está poco estudiado cómo se han modificado las variables de desempeño de negocios ante las nuevas reglas del juego.

Por otra parte, los segmentos del poder judicial con carácter de bien privado deben separarse de aquellos considerados como bien público que no son sujetos de visiones de mercado, lo cual obliga a diseñar medidas específicas de vigilancia y rendición de cuentas, así como justificar el papel de la coordinación nacional e internacional de las competencias en agencias de gobierno, por la característica de bien público que trasciende un solo orden jurídico o de competencia específica. Tal es el caso de la seguridad nacional así como de la relación de la seguridad con la facilitación del comercio internacional (Brück, 2004; Kunreuther y Heal, 2003).

La visión descrita es crítica para desarrollar un sistema de justicia moderno, operacional, coordinado, transparente, abierto al escrutinio público y donde se minimizan las razones que bloquean la coordinación intergubernamental y sobre todo internacional. Tal ha sido el problema de "gran visión" del gobierno mexicano, aun desde los claros esfuerzos en dirección de mayor transparencia, efectividad y modernidad del orden judicial iniciado en la administración Zedillo. Desde luego, a lo anterior debe adicionarse la ingente necesidad de simplificar los procedimientos legales.

Sobre la prevención y persecución de delitos federales, en la administración Zedillo se promovieron un cúmulo de leyes, decretos y cambios administrativos hacia la modernización, con visión integral aunque manteniendo el sistema organizacional. Por ejemplo, en su Sexto informe de Gobierno, se hace referencia al papel de la PFP como "coadyuvante" con otras autoridades competentes, en al menos dos artículos de la ley de la PFP (Presidencia de la República, Sexto Informe de Gobierno, 2000):

• Para fines de seguridad pública la Ley de la PFP le otorga atribuciones en materia de inspección y vigilancia sobre la entrada y salida de mercancías y personas en los aeropuertos, puertos marítimos autorizados para el tráfico internacional, aduanas, recintos fiscales, garitas y puntos de revisión aduanero; con los mismos fines, actúa sobre el manejo, transporte o tenencia de mercancías en cualquier parte del territorio nacional, y en la zona terrestre de las vías generales de comunicación y los medios de transporte que operen en ellas.

• También tiene atribuciones de inspección y vigilancia en materia migratoria.

La ley de la PFP, a) agrupaba a todas las policías administrativas en un solo cuerpo de seguridad; b) relevando responsabilidades policiales a órganos militares que habían sido asignados a esta tarea sobre todo de crimen organizado y contrabando; c) relevaba a la PGR de la seguridad interior para concentrar dicha actividad en la PFP.

La distribución de los recursos federales para la seguridad pueden observarse en el cuadro 3.

Por otra parte, en la administración Zedillo ya se abordaba el punto necesario de fortalecer la frontera Norte del país y coordinar esfuerzos para mitigar el fenómeno migratorio, de contrabando de mercancías y de cruce de estupefacientes entre México y los EUA. Sin embargo, algunos estudios fueron fundamentales para que otros organismos, sobre todo internacionales, pusieran atención al problema de seguridad en un mundo global y sobre todo en el marco del TLCAN.

Un estudio de La Porta, López de Silanes, Schleifer y Vishny (1998) midió la calidad de los gobiernos de una muestra de setenta y cinco países en el mundo, que dependen de aspectos jurídicos, regulatorios y culturales en primera instancia; y abordaron el costo de hacer negocios en una muestra de sesenta y cinco países, donde la corrupción y el negocio para la burocracia nacional, sobre todo en países de América Latina, como México, de poner restricciones a la creación de empresas, deben abordarse relacionando la impartición de justicia con la creación de riqueza sobre todo de empresas. Por otra parte, Price Waterhouse Coopers (2004), en su medida sobre la opacidad de países y gobiernos, da cuenta de los problemas de seguridad relacionados con corrupción, sistemas ineficientes de aduanas y otros, en el costo equivalente fiscal y el riesgo crediticio equivalente para un conjunto de países en el mundo, donde México destaca por su rezago frente a otras economías emergentes, sobre todo de Asia. Por ejemplo, se cuantifica que la opacidad en México equivale a 15% de impuestos corporativos (sobre la renta a personas morales) más de los actuales, así como a 308 puntos base de extra riesgo de crédito, lo cual mina la posición competitiva de las empresas.

Los estudios anteriores, de manera no exhaustiva, dieron pie a que instituciones como el Banco Mundial (Brunetti, Kisunko y Weder, 1997), la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE, 2004), y desde luego instituciones de los EUA, abordaran la problemática entre la seguridad y el comercio internacional para economías emergentes que se habían comprometido con la modernización y la apertura económicas, como es el caso de México. Ello precede, pero es importante, al tema de la seguridad y facilitación de comercio que se realza como punto de política económica y exterior a partir del 9/11.

Para el caso de los EUA y Canadá, la cooperación sobre movimientos migratorios, procedimientos aduaneros e información compartida sobre aeropuertos y medios de transporte data de 1999, cuando se firmó la Canada-United States Partnership (CUSP) entre los presidentes Cretien y Clinton, pero fue sólo hasta la administración del presidente Fox (antes de los ataques del 9/11) cuando se abordó la necesidad de coordinación trilateral en esta materia, ya que dicha cooperación no fue priorizada ni abordada de manera integral en la administración Zedillo. En el caso de Canadá, la población claramente estuvo de acuerdo en que dicha coordinación reduciría las fricciones fronterizas, y también en que era necesario un perímetro seguro en la región de toda Norteamérica. Sinha y Condon (2002) apuntan que en una encuesta 85% de los canadienses apoyaba las medidas de coordinación para la seguridad fronteriza, y pocos veían con sospecha las políticas, aduciendo infracciones a los conceptos de soberanía e independencia en la toma de decisiones de política de seguridad. Por ejemplo, existen oficiales de aduanas de los EUA en los puertos canadienses para vigilar procesos de migración y flujos de mercancías, pero en México la ley prohíbe su presencia física.

En México no existen cifras similares sobre la aceptación de una visión compartida de seguridad, pero la necesidad de integrar a la sociedad, relevante al apoyo a las medidas de coordinación, no se dio en la administración Zedillo, tampoco en la administración del presidente Fox por no abordarse como un problema realmente urgente, inmediatamente después de los ataques del 9/11. En suma, la necesidad de profundizar en el trato de la seguridad al mismo tiempo que se aborda la facilitación y profundización del comercio y la competitividad de la Región de Norteamérica parece independiente del problema de seguridad post 9/11, pero alcanzó realce a partir de dicho evento.

INICIO DE LA ADMINISTRACIÓN FOXISTA Y SITUACIÓN FRONTERIZA DESPUÉS DEL 9/11

Es difícil, por falta de datos enteramente comparables, medir el estado de desarrollo y modernización de las prácticas aduaneras entre México y los EUA, en relación con las de Canadá y los EUA. Baste decir que mientras la armonización aduanera Canadá-EUA se inició desde la mitad de los noventa, como se indica en párrafos anteriores, en el caso de México-EUA, la falta de confianza entre los sectores privado y público (sobre todo en la administración aduanera y de convergencia de infraestructuras), así como otros temas urgentes de la política económica nacional, no han puesto en el mismo nivel que en el canadiense, la modernización de la infraestructura física, legal y administrativa. Ello a pesar de que por la frontera de México con EUA se dan unos veinticinco millones de cruces mensuales de personas, frente a seis millones en la frontera con Canadá (Sinha y Condon, 2002).

Vega Cánovas et al. (2005) enfatizan que dado que el TLCAN ha ido eliminando barreras tarifarias y no tarifarias en las fronteras, y son crecientes las adhesiones a reglas de empacado, de estándares y colección de impuestos, los puentes fronterizos aumentan su papel para vigilar la sujeción a las reglas (mediante inspecciones aleatorias en general) e impedir el paso de mercancías de alto riesgo para la seguridad sobre todo a partir del 9/11. Dado que en unos diez puentes fronterizos se concentra al transporte de mercancías del ámbito del mercado regional, el esfuerzo aduanero debe profundizar el desarrollo de las aduanas interiores y el registro adecuado de la contenerización de carga hacia dentro de cada uno de los países socios. Lo anterior no sólo incluye las mercancías manufacturadas sino también las agrícolas, de más difícil manejo aduanero por el tamaño de cada empresa exportadora/importadora, o bien de la entidad que consolida la carga.

El Departamento de Transporte de los EUA muestra en sus reportes anuales que el medio de transporte más afectado en el intercambio de mercancías entre EUA y México fue el autotransporte, mientras que la carga contenerizada por ferrocarril sufrió mucho menos. En el caso de Canadá, la carga por ferrocarril incluso mantuvo su crecimiento durante 2001 y 2002. Para el caso de transporte por vía aérea, éste también sufrió retrasos pero menos pronunciados que el transporte por carretera.

Después del 9/11 el trastrocamiento en las fronteras implicó la caída del consumo de bienes durables en los EUA, la absorción de los problemas de retrasos en las fronteras en las cadenas de producción que dependían del abasto "justo a tiempo" y que se habían consolidado binacionalmente entre proveedores y clientes a ambos lados de la frontera. Asimismo, el turismo en destinos binacionales se redujo drásticamente, así como los retrasos de pasajeros y hombres de negocios de los tres países. La situación del valor y flujo comercial de personas y mercancías, sin embargo, quedó resuelta, en gran medida, cuatro meses después de los ataques terroristas, lo que implica acciones efectivas de los tres países. Lenain, Bonturi y Koen (2002) muestran que después de los ataques del 9/11 el índice Standard and Poors cayó 7%, pero un año después había recuperado terreno con un crecimiento de 15 por ciento.

De acuerdo con datos del Departamento de Transporte (Bureau of Transportation Statistics), para febrero de 2002 los flujos de comercio se habían restituido, aunque con una nueva visión y reglas del juego sobre seguridad. El manejo de la crisis terrorista, por tanto, parece haber sido exitoso. Sin embargo, la visión de política económica sujeta a medidas de mediano y largo plazo de seguridad forma ahora un enfoque diferente y sin precedente en las relaciones de política nacional e internacional de los EUA. En suma, ya que la interdependencia comercial de México es muy grande, el tratamiento de política económica internacional (y regional) tiene que adecuarse por necesidad al estado actual. De manera específica, si se tiene en cuenta que los puertos fronterizos, como Laredo -el más activo del mundo-, son fundamentales tanto para el comercio como para la seguridad fronteriza, la seguridad y el comercio quedan irremediablemente vinculados, en la actualidad, tanto a nivel de gobierno federal en México, como a niveles estatales y locales.

Aunque el mayor volumen de comercio entre México y los EUA ocurre por vía terrestre, las medidas de seguridad comercial compartidas se extienden a: a) puertos fronterizos terrestres más importantes, entre los que destacan Laredo (I, II, III), Colombia, El Paso, Mesa Otay y Brownsville; b) carga contenerizada en embarcaciones marítimas, donde requieren más horas de aviso para atracar, a velocidades más lentas y con embarcaciones de seguridad flanqueando los barcos de atraque de las guardias costeras; c) aeropuertos y aeronaves, sobre todo en revisiones de carga y equipajes así como de documentación; d) inversión en tecnologías para las inspecciones "no intrusivas" (derivada de la iniciativa de fronteras inteligentes y denominada NII).

En todos los casos, la inversión en tecnología (incluyendo los carriles especiales o fast), como en documentación clasificada por niveles de riesgo y compartible (ejemplo es el proyecto c-tpat, basc y el Container Security Initiative, csi), han permitido solucionar el intercambio comercial, aunque el costo implícito de la seguridad no es despreciable. Por ejemplo, de acuerdo con la OCDE, un punto porcentual de incremento de costo de exportación por medidas de seguridad reduciría 2-3% el volumen comerciado. Es menos evidente la inversión compartida en estándares y normas, que podría incrementar el costo de comerciar entre 2 y 7% ad valorem. Si se agregara el costo de retrasos en las fronteras, el incremento que se ha calculado podría ser de entre 5 y 13% ad valorem, lo cual deja fuera del mercado a muchas mercancías que ya enfrentan alta competencia de otras partes del mundo.

EL REFERENTE CANADÁ-ESTADOS UNIDOS

Al igual que México, Canadá no es ni será un hacedor de tendencias de seguridad, ya que los EUA son quienes poseen las mayores fuerzas militares, policiales, de presupuestos y tecnológicas del orbe. Ello no quiere decir que sus medidas de seguridad con facilitación de comercio sean mínimas, irrelevantes o impotentes, ya que es el primer socio comercial de los EUA además de ser su proveedor clave de energía y productor de recursos maderables. A la vez, podría ser trampolín de pandemias, ataques terroristas u otros crímenes transnacionales como narcotráfico, al igual que México (Conference Board of Canada, 2006). Por lo anterior, el caso canadiense es instructivo para México, iniciando por la aceptación de que comercio con seguridad tiene efectos benéficos en bienestar y desarrollo para un país dependiente de los EUA, como lo demuestra el estudio de Sinha y Condon (2002).

El origen del acuerdo sobre la Frontera Común (Shared Border) data de febrero de 1995. El objetivo era crear una frontera suficientemente flexible para adaptarse a los intereses comerciales de ambos países al mismo tiempo que protegía la seguridad y la salud de sus ciudadanos. Ambos gobiernos firmaron el compromiso de: a) promover el comercio internacional; b) facilitar el movimiento de personas; c) proveer protección mejorada frente a las drogas, el contrabando y el movimiento ilegal e irregular de personas, y d) reducir los costos para los gobiernos y el público.

El primer proyecto conjunto fue resolver los problemas de infraestructura, estándares y papeleo en el puente específico de Fort Erie-Buffalo en la frontera del río Niágara. Luego siguió el proyecto de detección de contaminantes químicos y sistemas de rayos X frente al contrabando, así como un proyecto de imágenes de rayos gama para revisar sin intrusiones, y en menos de tres minutos, tractores, tráileres y vehículos de pasajeros (Sistema vacis), que luego fue aplicado en la frontera Pharr- Reynosa.

Por otra parte, desde 1999 se acordaron porcentajes de los presupuestos federales para la inversión en infraestructura fronteriza, en localidades como Sweet-grass, Montana-Coutts con Alberta; Poker Creek Alaska con Little Gold Creek en Yukon; y el proyecto Oroville, Washington, con Osoyoos, Columbia Británica (Ca-nada-US Accord on Our Shared Border 2000, y subsecuentes reportes).

En la parte de administración de aduanas, desde 1995 se llevó a cabo el proyecto de simplificación de carreteras (In-transit Highway Simplification Project), para reducir el papeleo de carga, de cuatro a dos pasos en el transporte de mercancías entre los dos países. Con documentos electrónicos y precertificaciones en aduanas interiores, se logró: a) clasificar la carga abierta y contenerizada de acuerdo con niveles de riesgo; b) valuar y estandarizar pedimentos, certificados de origen y documentos de embarque con antelación; c) transportar mercancías sin pararse en fronteras y con tarjetas electrónicas en los cruces. Todo lo anterior se basó en la confianza como base de reglas del juego, así como que los proyectos fueron concretos, transparentes y abiertos al escrutinio.

Para el caso de tránsito de pasajeros, se implementó el programa CANPASS high-way (PORTPASS dedicated commuter lanes en los EUA) para aquellos que viven en la frontera y viajan frecuentemente al otro país, sobre todo en ciudades fronterizas. Dado que este tipo de facilitación de traslados es común, no es de extrañar que una propuesta reciente en 2006 del Departamento de Seguridad Interna (DHS) de los EUA de exigir pasaportes a ciudadanos canadienses haya causado críticas en Canadá. El CANPASS/PORTPASS se extendió no sólo a personas sino también a embarcaciones marítimas y aviones privados.

A partir del 9/11, los gobiernos de Canadá y los EUA firmaron la Declaración de Fronteras Inteligentes (Smart Border Declaration, 12 de diciembre de 2001), con camino previamente recorrido y también con el importante marco de referencia legal del TLCAN. De no haber sido por el TLCAN muy posiblemente los EUA habrían aumentado su aislamiento no sólo de seguridad sino comercial. Ello queda de manifiesto en las declaraciones del secretario del DHS Tom Ridge en 2002, al hacer énfasis en mantener los flujos de comercio e integración con sus socios del Norte y Sur (Meyers, 2003). En suma, las medidas de seguridad en conjunto con la facilitación de comercio entre EUA y Canadá no surgieron solamente como reacción a los actos terroristas, aunque hicieron urgente su profundización. El punto importante es que las instituciones y las reglas del juego buscaron complementar la seguridad con la mayor integración, así como demostrar a la población que dichas medidas traerían efectos benéficos.

En el caso de México también se realizaron esfuerzos, aunque menos profundos, de implantar medidas coordinadas de seguridad con comercio. A diferencia de México, Canadá aceptó puntos del Acta Patriota (Patriot Act) de los EUA, firmada en octubre de 2001, para permitir a personal del ins y el Departamento de Estado estar presentes en los puertos de entrada y también en todos los consulados de los EUA en el extranjero, así como mantener vigilados a los estudiantes internacionales en suelo canadiense.

Las piezas legislativas que dieron capacidad de acción al gobierno canadiense fueron el acta antiterrorista (Bill C-36), la Public Safety Act 2002, la Financial Action Task Force (fatf) contra lavado de dinero y la Immigration and Refugee Protec-tion Act (Bill c-11). A nivel binacional, se firmó la ya referida Smart Border Declaration, con treinta puntos organizados en cuatro capítulos: a) Flujo seguro de personas; b) Flujo seguro de mercancías; c) Infraestructura segura; d) Coordinación y compartimiento de información y aplicación.

Como puede contrastarse, a diferencia del Acuerdo de Frontera Común de 1995, previamente analizado, la declaración de frontera inteligente enfatiza la seguridad, manteniendo los puntos sobre flujos de personas y mercancías, adiciona los puntos sobre infraestructura y sobre coordinación y compartimiento de información, respectivamente, pero se quita el punto de ahorros de costos para gobierno y sociedad. Ello es un cambio claro de las "reglas del juego," analizadas por la NEI.

Adicionalmente, resalta en Canadá la creación de equipos binacionales: Binacional Integrated Border Enforcement Teams (ibets), que han reducido fricciones y que no tienen similar en el caso de México. Finalmente, un éxito notable es el compromiso entre los gobiernos de Canadá y los EUA de dedicar fondos conjuntos para mejoras en infraestructura fronteriza. Los EUA ya contaban con fondos de la Transportation Efficiency Act for the 21 Century (tea-21), mientras que Canadá creó el Border infrastructure Fund que provee 600 millones de dólares canadienses en cinco años para mejoras de infraestructura y tecnologías (Meyers, 2003).

MÉXICO ANTE AL RETO DE SEGURIDAD Y COMERCIO

Días después del 9/11, las acciones gubernamentales mexicanas incluyeron asegurar los puertos de entrada, así como las instalaciones de energía y petróleo, se hizo más detallada la revisión a personas en puertos de ingreso, y se llevaron a cabo monitoreos de movimientos financieros de manera coordinada con los EUA. Además, se reforzó el control fronterizo con Guatemala y se estableció la matrícula consular, cuyos objetivos no sólo eran los de ser documentos oficiales de aceptación en bancos y policías de los EUA, sino también una medida de control dentro de México y en coordinación con los EUA.

El US-Mexico Border Partnership Agreement (Acuerdo de Asociación Fronteriza EUA-México) se firmó en marzo de 2002, pero fue hasta marzo de 2003 cuando se le dio realce institucional tanto en el Departamento de Seguridad Interna de los EUA (HSD), como en la Secretaría de Gobernación de México, vía el CISEN. La coordinación binacional ha sido medianamente productiva, con el problema más crítico en México de falta de coordinación interna entre agencias de seguridad federales y subfederales. Asimismo, del acuerdo firmado, que consta de 22 puntos, se ha dado seguimiento a algunos de los aspectos críticos, separados en tres grandes encabezados: a) flujo seguro de personas; b) flujo seguro de mercancías, y c) infraestructura. Como puede notarse, los puntos son similares a los firmados con Canadá, sin incluir explícitamente el compartimiento de información y aplicación de medidas conjuntas, tampoco enfatiza los requerimientos financieros para el logro de los planes de seguridad con facilitación de comercio.

Por ejemplo, aunque los logros más evidentes podrían considerarse en el flujo seguro de personas (se han implantado medidas de visas seguras, vigilancia de nacionales del Medio Oriente y Asia del Sur, mejora de bases de datos de personas peligrosas y sospechosos terroristas), los puntos acordados por México para el flujo seguro de personas ofrecen pocos compromisos concretos, tales como "explorar métodos para facilitar el movimiento de viajeros del TLCAN", en lugar de los compromisos canadienses como el de "desarrollar conjuntamente identificadores biométricos comunes en la documentación de pasajeros" (ASPAN 2005). Por otra parte, las asignaciones presupuestales de seguridad son reducidas y, una vez más, fuertemente dedicadas a infraestructura física y a su aplicación en aspectos carcelarios, más que en inversión en capital, tecnología y coordinación binacional y entre las diversas agencias de gobiernos federal y subfederales. Ello continúa siendo un reto mayúsculo para el logro de seguridad y facilitación comercial. La gráfica 1 muestra las asignaciones presupuestales para diversos niveles de seguridad. También se muestra cómo, posterior a 2001, las asignaciones presupuestales se incrementaron para las policías judiciales y ministerios públicos (lo federal incluye a la PGR), manteniendo el presupuesto para el ejército y reduciéndose para la infraestructura de prevención. Por su parte, las asignaciones para niveles estatales y locales de seguridad pública no están claramente disponibles.

En los aspectos relativos al flujo seguro de mercancías, las acciones se han concentrado en puntos que no requieren grandes erogaciones, como por ejemplo, coordinación en el intercambio de información en los puertos de entrada, patrones de flujos de mercancías y el programa de inspecciones sentri, así como compartimiento de información sobre visas y vigilancia de contrabando.

Cabe hacer énfasis en el esfuerzo comercial de hacer convergentes las prácticas aduaneras (ejemplos son los carriles fast, así como los proyectos c-tpat, basc y el Container Security Initiative, csi), que han facilitado el comercio seguro, a pesar de algunas quejas de transportistas y empresarios propietarios de sus propios sistemas privados de transporte, que argumentan en primer lugar que el costo de las medidas recae fundamentalmente en las empresas mismas. En segundo término, en las fronteras no se ha solucionado la velocidad de revisiones, es insuficiente la inversión en tecnologías de lectores ópticos, rayos gama y lectores de visas láser. Lo anterior forma un conjunto de respuestas a la presión institucional de corte centro-periferia, originado por la agenda de seguridad de los EUA. El tenue compromiso del gobierno mexicano podría deberse a: a) falta de coordinación intergubernamental en México entre varios niveles de gobierno; b) problema de profesionalización y tecnificación de decisiones sobre el tema; c) visiones políticas no totalmente convergentes a las de EUA, ni a las de la relación bilateral Canadá-EUA.

Por otra parte, las comunidades fronterizas se han visto negativamente afectadas por la seguridad aumentada en los puertos fronterizos, como lo hacen patente los múltiples informes de la Border Trade Alliance (2003), que piden ser tomados en cuenta por las autoridades de ambos países en sus decisiones que afectan el flujo eficiente de mercancías e inversiones.

En lo referente a la voluntad política de crear compromisos medibles y abiertos al escrutinio público, es decir, el porqué de niveles de cooperación y compromiso tenues, las posiciones de México, EUA y Canadá son muy diferentes. Por una parte, el gobierno federal ha encargado el tema de seguridad al Gabinete de Orden y Respeto. Sin embargo, están excluidas las secretarías de Economía, Energía, Comunicaciones y Transportes (SCT), Salud, así como Pemex y la CFE. Es decir, existe concentración de funciones en las partes judiciales reactivas, más que en una visión integral contemplada, tanto en el Acuerdo de Asociación Fronteriza, como en el más integral ASPAN.

A pesar de todo el análisis anterior, la existencia de un acuerdo bilateral sobre seguridad y facilitación de comercio, ha dado resultados que, aunque marginales, parecen encarar el fenómeno actual de los tres socios comerciales. Aún no podría decirse que se tienen fronteras inteligentes. Para analizar los niveles de compromiso y la amplitud de las medidas, dentro del enfoque de NEI, a continuación se muestra de manera resumida un análisis comparativo de desarrollo institucional entre México y Canadá, donde se observa claramente que los compromisos medibles son menores en México, por los problemas institucionales nacionales y la corrupción: véase el compartimiento de información clasificada.

Resalta para México, que los agentes relevantes no están total ni claramente integrados a la visión de seguridad fronteriza con facilitación de comercio. Ello acrecienta el reto y el costo de la coordinación. Por ejemplo, en términos del flujo seguro de mercancías, el gobierno mexicano requiere redoblar esfuerzos para expandir acuerdos con el sector de comercio de exportaciones e importaciones, así como con los transportistas nacionales, en tanto que en Canadá dichos acuerdos ya existen. Con ello, la autoridad puede concentrarse en proyectos binacionales de armonización de auditorías en las aduanas interiores, por ejemplo. Como se muestra en el cuadro 5, las asimetrías más importantes entre Canadá y México, frente al hub de los EUA, se dan en la coordinación y el compartimiento de información y seguimiento de los objetivos. Para la administración del presidente Calderón, parece que el primer conjunto de acciones se enfoca a reducir el problema de seguridad interna. Aún no está claro si las acciones conjuntas de diversos órdenes de seguridad federal y subfederales significarán fuertes cambios institucionales y de reglas del juego, como lo plantea la NEI, o bien si mantendrán el statu quo en términos de competencias institucionales, así como de replanteamientos en las arquitecturas institucionales divergentes relacionadas con el comercio (derivadas del TLCAN) y la seguridad de la región de Norteamérica.

EL RETO PARA EL GOBIERNO Y LA SOCIEDAD RELEVANTE: CONCLUSIONES

El impacto de los cambios institucionales en términos de seguridad fronteriza tiene implicaciones al cambiar los incentivos que enfrentan los negocios y la sociedad, pero también los gobiernos. Dada la importancia toral de la seguridad para los EUA, parece que se aplica el concepto de centro-periferia en la agenda de seguridad de América del Norte, pero tal modelo no caracteriza la cooperación ni el proceso de integración económica que deriva del TLCAN. Los costos de la agenda de seguridad han recaído fundamentalmente en las empresas. El registro de exportadores e importadores, las medidas de acceso a puentes fronterizos, las normas y estándares para las mercancías comerciadas y aun las decisiones de localización de plantas y comercializadoras, son impactadas por la anterior agenda de seguridad.

Para el caso de los gobiernos, la exigencia de presupuestos mayores se une a la necesidad de redefinir el papel de la autoridad aduanera, judicial y de facilitación de comercio. Por ejemplo, deben replantearse las situaciones de información y casos confidenciales de acuerdo con prácticas de referentes internacionales, en específico de los EUA y Canadá, lo cual se aborda en la propuesta de cambios al sistema coordinado de seguridad nacional enviado por el ejecutivo al Congreso al final de 2005 (González Placencia, Negrete Sansores y Zepeda Lecuona, 2005). Como se muestra en el cuadro 5, la complejidad del cuerpo institucional puede generar inmovilidad para las autoridades, que en lugar de reducir los costos de transacción para hacer negocios e incrementar la dinámica de integración económica, los aumenta reduciendo así la posición competitiva del país y sus agentes económicos.

Todo el análisis anterior apunta a que, a pesar de acciones de cooperación internacional antes y después del 9/11, que son bien vistas por los socios comerciales principales de México, el tema de seguridad pública es profundo, complejo, y donde el paradigma de unificación, coordinación federal-subfederal bajo un sistema de red social no ha sido completamente abordado.

El enfoque de NEI es un medio para resaltar cómo las asimetrías institucionales, el problema de confianza en las mismas entre los tres socios comerciales (y dentro de las sociedades de cada uno de ellos), las decisiones comprometidas y medibles que son asimétricas, los presupuestos diferentes, así como que el costo de la nueva agenda de seguridad y facilitación de comercio recae fundamentalmente en las empresas, y hacen de la acción coordinada un fenómeno muy complejo que no se ha resuelto satisfactoriamente.

El cambio institucional creado a raíz del TLCAN fue notorio (discontinuo en términos de North, 1990), como para dejar en claro que el tratado creaba nuevas reglas del juego generalmente aceptadas. Sin embargo, la nueva agenda, sobre todo después del 9/11, requiere crear estos mencionados cambios discontinuos de instituciones, para profundizar entre los agentes económicos involucrados para su beneficio que se está en un nuevo nivel de cooperación y facilitación de comercio.

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NOTA