Shenzhen, zona económica especial: bisagra de la apertura económica y el desarrollo regional chino

Juan González García *, José Salvador Meza Lora **

* Profesor-investigador de la Facultad de Economía de la Universidad de Colima y del Centro Universitario de Estudios e Investigaciones sobre la Cuenca del Pacífico. Correo electrónico: gogar@cgic.ucol.mx.

** Profesor de carrera nivel C de tiempo completo, Universidad Autónoma de Baja California, Unidad Tijuana. Correo electrónico: jsml@uabc.mx.

Resumen

En este trabajo se analiza el fenómeno reciente de las zonas económicas especiales (ZEE) en el mundo. Se presenta el caso de Shenzhen, ciudad de Guangdong, República Popular China (RPC), porque aquí se ha logrado el resultado más exitoso de la estrategia de reforma económica neoinstitucional y de apertura externa de ese país en las últimas tres décadas. Tal resultado indica la articulación de una estrategia gradual y de largo plazo, que le ha permitido a China una inserción internacional exitosa. En contraparte, se estudia el caso de México, nación que ha impulsado un tipo de reforma económica y apertura externa sin los resultados económicos y regionales esperados, por lo que se concluye sobre la necesidad de conocer el caso de dicha ZEE si es que se opta por una estrategia similar a la china.

Palabras clave: desarrollo económico, ZEE, apertura externa, reforma económica, Estado, mercado y desarrollo regional.

Abstract

This study analyzes the recent phenomenon of special economic zones (SEZ) in the world. It presents the case of Shenzhen, a city in Guangdong, in the People's Republic of China (PRC), because a more successful result has been achieved there in the strategy of neo-institutional economic reform and the external opening of that country in the last three decades. This result indicates the articulation of a gradual and long-term strategy, which has enabled China to insert itself successfully into the international economy. In contrast, the case of Mexico is studied, a nation which has pursued a type of economic reform and external opening without the expected economic and regional results. We therefore conclude that it is necessary to understand the case of the so-called SEZ if a strategy similar to China's is to be embarked upon.

Key words: economic development, SEZ, external opening, economic reform, State, market and regional development.

Résumé

Dans ce travail, il est fait l'analyse du phénoméne récent des zones économiques spéciales (ZEE) dans le monde. Il y est présenté le cas de Shenzhen, ville de Guang-dong, République Populaire de Chine (RPC), parce qu'il s'y est obtenue la plus grande réussite de la stratégie de réforme économique néoinstitutionnelle et d'ouverture sur l'extérieur de ce pays, au cours des trois dernières décennies. Un tel résultat révèle l'articulation d'une stratégie graduelle à long terme qui a permis à la Chine de s'insérer dans l'économie mondiale avec succès. En contrepartie l'étude traite le cas du Mexique, nation qui a impulsé un type de réforme économique et d'ouverture extérieure sans atteindre les résultats économiques et régionaux escomptés, ce pourquoi la conclusion porte sur le besoin de connaître le cas de la ZEE mentionnée si on opte pour une stratégie similaire à celle de la Chine.

Mots clés: développement économique, ZEE, ouverture extérieure, réforme économique, État, marché et développement régional.

Resumo

Neste trabalho se analisa o fenômeno recente das zonas econômicas especiais (ZEE) no mundo. Apresenta-se o caso de Shenzhen, cidade de Guangdong, Republica Popular da China (RPC), porque aqui se alcançou o resultado mais exitoso da estratégia de reforma econômica neo-institucional e de abertura externa desse país nas três ultimas décadas. Esse resultado indica a articulação de uma estratégia gradual e de longo prazo que permite à China uma integração internacional exitosa. Em compensação se estuda o caso do México, nação que tem impulsado um tipo de reforma econômica e abertura externa sem os resultados econômicos e regionais esperados, pelo que inclui sobre a necessidade de conhecer o caso da ZEE se é o que se decide por uma estratégia semelhante a da China.

Palavras chave: desenvolvimento econômico, ZEE, abertura externa, reforma econômica, Estado, mercado e desenvolvimento regional.

Introducción

Su participación en el valor del comercio mundial de bienes se incrementó de 1.78% de 1978 a 6.3% en 2007, ocupando también en este rubro el tercer lugar en el mundo; 17.5% del crecimiento del PIB mundial se debe a la dinámica económica de este país; aunque participa con sólo 5% del total de las exportaciones manufactureras mundiales; contribuye con 29% en el crecimiento total de la producción manufacturera; en 2008 siguió siendo el país subdesarrollado que recibió mayor monto de inversión extranjera directa (IED), con alrededor de 71 mil millones de dólares, procedentes de 192 países con 53,000 empresas extranjeras establecidas en su territorio; según la revista Fortune en 2008; de las 500 empresas más importantes a escala internacional, 450 han invertido en el territorio chino y 30 de ellas han establecido ahí sus oficinas centrales (Xinhua, 2009).

Lo anterior ha despertado el interés de especialistas y no especialistas, quienes se preguntan acerca de las causas que han originado, por ejemplo, esa tasa de crecimiento económico y, en general, esos resultados económicos, que en lo social (disminución de la pobreza extrema en 80% de la población pobre de 1949) parecen indicar que China está inscribiéndose en los países con mayores posibilidades para alcanzar su económico en este siglo XXI.

Obviamente no hay una respuesta única, pues sin duda existen muchas causas que han incidido para el logro de su crecimiento. De las diversas explicaciones, coincidimos con quienes señalan que dos han sido las razones principales que lo explican: la reforma económica y su inserción a la economía mundial (González, 2003:33; Yongtu Long, 2005:1; Cornejo, 2007; 192; Cornejo, 2008:10).

En efecto, entre 1949 y 1978 China fue una economía centralmente planificada con periodos combinados de crecimiento y años de decrecimiento económico, pero con indicadores bajos en el económico y el bienestar social. Durante la revolución cultural (1966-1976, aunque oficialmente concluyó en 1969) el deterioro de la economía china tocó fondo, el crecimiento económico se torno negativo y los índices de pobreza se incrementaron de manera notable (González, 2002:35). Después de la muerte de Mao Tse Dong, en 1976, y luego de un periodo de inestabilidad y cambio durante el gobierno de Hua Huofeng, se abandonó por completo el modelo económico soviético y se aplicó un nuevo modelo de económico, orientado hacia el exterior, basado en la combinación mecanismo de mercado-Estado, donde el segundo ha mantenido una firme dirección e intervención en el sistema económico, fundamentado en un tipo de reforma económica neoinstitucional (REN) y la apertura externa (AE), combinada con estrategias de focalización del regional desequilibrado, para propiciar la sinergia del modelo económico entre lo local y lo global (Zhou& Chuah, 2002), en busca de propiciar que el regional se dé de manera más equilibrada (Cornejo, 2007: 95).

Fue Deng Xiaoping quien lanzó esta propuesta de reforma y apertura a la economía mundial en 1978, pues estaba convencido de que "pobreza no es socialismo" y de que salir de ella debería ser la principal prioridad del país. Desde su perspectiva, cualquier medida que condujera a ese objetivo debería ser considerada correcta. Su filosofía: "la práctica como último criterio de verdad" y el eslogan "no importa el color del gato sino que cace ratones" son una síntesis del pragmatismo de su pensamiento. El eje fundamental de su REN era transformar la economía china de planificada a una socialista de mercado.

En el periodo 1949-1978 el Estado era el propietario de la tierra, de los medios de producción y del producto generado, pero a partir de 1979, con la REN y su aplicación, se introdujo el mecanismo de mercado en la economía de manera gradual y dio pie a la aparición de los agentes económicos privados. En la actualidad, el sector privado contribuye de manera importante en la economía china con una participación cercana a 70% del PIB, esperándose que en 2010 este sector participe con tres cuartas partes de la producción en bienes y servicios de toda China (Long Yongtu, 2006:1).

La segunda razón que explica el crecimiento en China tiene que ver con su política de puertas abiertas (PA), que definió su manera particular de insertarse en la globalización económica. Para los dirigentes chinos de la gran reforma de 1978 era imposible construir una China moderna y una economía capaz de impulsar el económico si continuaban con la autarquía. En razón de lo anterior se inició la aplicación de una política de PA con la finalidad de aprovechar los beneficios de la globalización. La aplicación acertada de políticas de integración a la economía mundial le permitiría ser receptora de capital, tecnología y recursos humanos calificados (Bhaskar Goswami, 2007).

Ambas estrategias, la reforma económica y la inserción a la globalización económica, desde el cambio de modelo de económico de 1978, están interconectadas y no actúan de manera separada, es decir, forman parte de la estrategia integral china del modelo de económico de orientación externa: sin la REN gradual, China jamás se hubiese abierto al exterior; sin la AE, también gradual, la REN no hubiera sido viable, y como consecuencia quizá el modelo económico chino sería un fracaso más, como muchos de los casos de países que pensaron que sólo cambiando su modelo de económico era suficiente para buscar el. Por tanto, hablar de la política de puertas abiertas en China es hablar de la REN y particularmente del tipo de reforma, con el gradualismo como característica fundamental de la misma (Yongtu Long, 2005:2). Desde nuestra perspectiva de análisis, planteamos la hipótesis de que la REN de China y su política de puertas abiertas han sido determinantes para el éxito de su reinserción a la economía internacional con efectos regionales internos.

Por tanto, revisar la estrategia particular de China, en lo referente a su política de puertas abiertas y de AE gradual de su territorio a la economía internacional, puede ser aleccionadora para países en que están impulsando o pretendan crear zonas económicas especiales, pensando en que con la sola creación de éstas lograrán generarse engranajes que arrastren a toda su economía para, mediante el de sus regiones, contribuir al económico nacional (Claus, 2000:5).

Las ZEE en el mundo

La creación de las ZEE en el mundo no es un dato reciente, su surgimiento obedece a la aplicación de una política industrial-comercial de un país, sea desarrollado o no, para impulsar a una determinada región o regiones, o a un determinado sector o ramas industriales económicas, o a la búsqueda de una política de inserción internacional. La clave es que dicha política esté contenida dentro de una estrategia global que articule el regional nacional y local, con una estrategia congruente de inserción internacional en el corto, mediano y largo plazos (Park, 1997:15).

Al privilegiar la creación de estas ZEE, obviamente no se previó que éstas fueran a generar problemas sociales ni desequilibrios ambientales, como es una constante en la mayoría de ellas en la actualidad, sino que se ponderaron más sus efectos positivos y es parte de la preocupación de las autoridades nacionales, estatales y municipales de todos los países en los que existen dichas ZEE (Lumes, 2007:15).

Desde el punto de vista de la teoría del económico (si se acepta el supuesto de que la teoría del regional está anidada en ésta), sus fundamentos se encuentran en las formulaciones de Francois Perroux, Albert Hirsckman y Raúl Prebisch (González, 2007:24-33), quienes postulan que para lograr el de un país se debe establecer y aplicar una estrategia de impulso a una determinada región económica, que permita articular a las demás regiones, estableciendo eslabonamientos industriales y comerciales, cadenas productivas positivas; generar y ampliar mercados internos y permitir el surgimiento de sectores y una economía de enclave para que los efectos positivos se propaguen al resto de las regiones, de tal manera que se consoliden capacidades competitivas dinámicas, mediante políticas de regional que brinden facilidades fiscales, comerciales, industriales, demográficas y educativas.

Los antecedentes históricos de la creación de las primeras ZEE se encuentran en Europa Occidental de mediados del siglo XX (Hernández Pedraza et al.; 2005: 89). En efecto, la primera ZEE se estableció en Irlanda en 1959, en la ciudad de Shannon, con la finalidad de establecer un cluster industrial para que las corporaciones transnacionales tuvieran mayores facilidades de acceso a la importación de insumos industriales para la exportación de sus productos; en Asia, la primera ZEE se erigió en Taiwán en la ciudad de Kaoshiung a mediados de los sesenta (Ota, 2003:8) y al final de dicha década existían 10 ZEE, sobre todo en Asia y América Latina; para mediados de los años setenta existían casi 80 ZEE en 25 países y entre 1975 y 2005 —sobre todo a partir de la caída del muro de Berlín en 1989 y el desmembramiento de la ex Unión Soviética en 1991— la cifra se elevó a aproximadamente 3,000 ZEE en 120 países, la mayoría de éstas en Asia (Hernández Pedraza, 2005:90). El gobierno de India aprobó en 2007 la creación 36 ZEE más, por lo que en dicho país suman 339, concentrando más de 10% de todas la ZEE del mundo, cuya cifra aproximada asciende a 3,036.

La característica de estas ZEE es que ofrecen incentivos a los inversionistas externos, expectativas de rendimientos económicos altos, cesión de derechos sobre terrenos y concesiones para explotar los recursos del país huésped, mercados de procesamiento de productos para reexportar, exenciones fiscales, condiciones infraestructurales, facilidades administrativas, mano de obra barata y calificada y expectativas de crecimiento económico para el de los mercados internos. De ellas, se espera que generen efectos propagadores de empleo, inversión extranjera directa (IED), transferencia de tecnología, efectos de proveeduría regional y nacional, vínculos y cadenas industriales y comerciales, y, en general, que puedan propiciar la transformación de la economía local para incidir en la región y en la economía nacional como un todo; para ello se les dotó de cierta autonomía de gobierno para introducir la legislación pertinente para atraer IED (Clauss, 2000:21).

Inserción de China a la economía mundial y apertura gradual

En consideración a esa dinámica y en orden para avanzar en la aplicación de la reforma en lo que se refiere a la apertura de la economía al resto del mundo, el gobierno chino decidió poner en marcha una política de puertas abiertas con el establecimiento de zonas económicas especiales.¹ Durante esta primera fase, ni el gobierno central ni los gobiernos locales tenían una idea clara acerca del grado de apertura al mercado que debería adoptarse o de cómo reformar la economía centralmente planificada. "Las ZEE serían la primera experiencia que debería servir de catalizador para avances (o retrocesos) futuros" (Cornejo, 1985:20).

En agosto de 1980 el gobierno chino decide el establecimiento de cuatro zonas económicas especiales, Xiamen, Shantou, Shenzhen y Zuhai, con un doble propósito: ser laboratorios para experimentar sus políticas de la reforma económica y servir como ventanas al mundo exterior (Lau Raymond, 2001:26). Xiamen se estableció en la provincia de Fujián, mientras Shantou, Shenzhen y Zuhai se fijaban en la provincia de Guangdong. A diferencia de otras regiones, en ellas se impusieron medidas de mercado y a los gobiernos locales se les concedió autoridad para tomar decisiones sobre inversión pública, adicional a la planificación estatal. Se les permitió decidir políticas preferenciales para atraer IED, promover sus propios planes de infraestructura, así como decidir sobre la obtención de fondos para financiar proyectos de inversión (Kuotsai Tom Liou, 1999:194). El éxito en la aplicación de esas políticas no fue inmediato, pero Shenzhen, Xiamen, Zuhai y Shantou, en cada caso, incrementaron notablemente sus flujos de IED a partir de 1984, cuando se eliminan las distorsiones que les impedían en un principio lograr los objetivos para los que fueron creadas (Lau Raymond, 2001:32).

En 1984, el gobierno extendió su política de puertas abiertas a otras ciudades y provincias: se abrieron 14 ciudades costeras: en Shangai, GuangZhou, Tianjin, Dalian, QinhuangDao, Yantai, QingDao, LianYungang, Nantong, Ninbo, Wenzhou, Fuzhou, Zhanjiang y Beihai (Choosin, 1996); después se establecieron áreas de económico y se incorporaron otras ciudades y provincias a estos esquemas de desarrollo. En 1988 el Consejo Estatal acordó transformar la isla de Hainan como la ZEE más grande de China y agrandar las otras cuatro; decidió también extender el establecimiento de ciudades costeras abiertas en las deltas de los ríos Perla (DRP) y Yangtze (DRY). En junio de 1990 el distrito de Pudong fue declarado ZEE, y se decidió que Shanghai sería la llamada "Cabeza del Dragón" (China in Brief, 2000). Desde 1992 el gobierno chino ha establecido zonas abiertas en las ciudades costeras con el Pacífico; se han agregado 15 zonas de libre comercio, 32 zonas de económico y tecnológico y 53 zonas de industrial para nueva y alta tecnologías en ciudades grandes e intermedias (Gareth Powel, 2008). En 2006 la Nueva Área de Binhai, localizada entre Beijing y Tianjin, fue aprobada como la más reciente ZEE (Guo Wanda and Yueqiu Feng, 2007).

Aunque estas áreas adoptaron políticas preferenciales diferenciadas, han jugado un papel dual: por un lado, atraer IED que les permitiera, no sólo el acceso de capitales del exterior para elevar su planta productiva, sino que además y —quizá lo más importante— que los inversionistas trajeran la tecnología y el know how en el manejo de las empresas que les permitiera aprovechar sus capacidades para competir. Finalmente, habría que agregar que con el rápido de las ZEE se pretendía el establecimiento de puentes con las regiones más atrasadas para posibilitar su crecimiento y económico y generar efectos propagadores (Handfield & McCormack, 2005).

El de Shenzhen como zona económica especial

Shenzhen está situada en la provincia de Guangdong, costa sureste de China, adyacente a la bahía de Dapeng en el este y al norte de Hong Kong. Su extensión territorial aproximada es de 2,000 km². Se divide en seis distritos urbanos: Baoan, Nanshan, Futian, Luohu, Yantian y Longgang. Cada uno de esos distritos se ha reconvertido en función de una división del trabajo regional y de producción de conocimiento al estilo smithiano (OCDE, 2000:22) sobre la base de sus ventajas de localización y en la disponibilidad de sus recursos naturales, capital humano y financiero. Nanshan es el centro donde se ubican industrias de alta tecnología; en Futian reside el gobierno municipal y se ubica en el corazón de la ZEE; Luohu, adyacente a Hong Kong, es el centro comercial y financiero, y Yantian se distingue por su logística. El puerto de Yantian tiene la segunda terminal de contenedores de agua profunda más grande de China y cuarta en el mundo.

En 1980, Shenzhen era un pueblo pesquero con cerca de 30,000 habitantes, en 2008 su población registraba cerca de 10.5 millones de personas y en la actualidad es el principal centro productivo del país, el mayor receptor de IED y la ciudad comercial más activa que cualquier otra en China (Yaolin Mark y Xiaochen Meng, 2004). Su tasa promedio anual de crecimiento del PIB entre 1980 y 2006 fue de casi 22%. Este crecimiento puede dividirse en tres etapas, como se observa en el siguiente cuadro. En cada una de éstas se observa una transformación estructural importante.

1. En la primera de etapa (1980-1986) el gobierno central estableció infinidad de oficinas como "ventanas" para "guiar", "supervisar" y "apoyar" a la IED y al comercio. Debido a la inversión gubernamental para desarrollar las funciones administrativas, el crecimiento registrado no se debió sólo a la IED, sino a la absorción de una gran cantidad de recursos del gobierno central. Durante estos primeros años los inversionistas extranjeros estaban a la expectativa de lo que sucedería con la nueva reforma² (Lachang Lu y Yegua Dennos Wei, 2007).

2. Durante la segunda etapa (1987-1995) las transformaciones que se sucedieron en China obligaron a Shenzhen a afrontar nuevos retos. La política de puertas abiertas se hizo extensiva a otras áreas y regiones. Shenzhen, que en una primera etapa se había visto favorecida con esas políticas, empezó a perder gradualmente sus ventajas comparativas, ya que tuvo que compartir y competir con otras provincias y zonas costeras abiertas. Aunado a ello, los costos de los factores productivos (tierra, capital y trabajo) se incrementaron y el rápido crecimiento urbano y el deterioro ambiental de la industria productora de bienes intensivos en trabajo obligaron al gobierno local a buscar nuevas estrategias de crecimiento y industrial. El gobierno municipal de Shenzhen se planteó transformar la ciudad en una ciudad de innovación (Lachang Lu y Yegua Dennos Wei, 2007: 235).

3. En la tercera etapa (1996-2006) se aprecia el éxito de las políticas de reconversión industrial hacia la producción de bienes de alta tecnología iniciado durante la etapa previa y cuya finalidad era sobre todo impulsar a la región, con base en una estrategia sustentada en la producción de conocimiento (Elliasson, 2000:148149). Como se observa en el cuadro 3.

Con este proceso de reforma y cambio estructural, Shenzhen pasó de ser una industria tradicional a principio de la década de los ochenta a una ciudad industrial de alta tecnología, gracias a la rápida reconversión tecnológica de sus empresas, que pasaron de ser productoras de bienes ensamblados a productoras de bienes manufacturados en su totalidad (Guo Wanda y Yueqiu Feng, 2007). Estas políticas tuvieron de inmediato sus efectos positivos: de 1991 a 2000 la tasa de crecimiento anual de industrias de hi-tech fue de 53.3%. Y para 2005 el sector de las telecomunicaciones, computadoras y electrónica participó con más de 70% del total de la producción industrial, seguido por el sector eléctrico y maquinaria con 8.33%, instrumentos y equipos de oficina 3.8%, productos metálicos 3.16% y plásticos con 2.7% (Enright Michel J. 2007).

La IED captada por Shenzhen ha pasado de 153.7 millones de dólares en 1979, a 3.3 mil millones de dólares en 2006. Hong Kong ha sido la fuente más importante de capitales, al contribuir con las dos terceras partes del total de su inversión debido a su privilegiada localización y los vínculos culturales. Dicha IED genera una tercera parte de la fuerza de trabajo total, contribuye con tres cuartos del valor de la producción industrial total y genera cerca de 60% de las importaciones y exportaciones totales de la provincia de Guangdong (State Statistical Bureau, 2006). En 2006, el PIB de Shenzhen era de 71.3 miles de millones de dólares, cuarto entre las ciudades de mayor crecimiento en China y muy cerca de Guangzhou, tercera ciudad en importancia, y casi la mitad de Hong Kong. Por lo anterior, Shenzhen puede ser considerada como una de las ciudades que mayor impacto positivo ha tenido sobre el regional (Taverner James, 2007; Cornejo, 2007; 92).

Por otra parte, para apuntalar el éxito en la transformación industrial, el gobierno municipal de Shenzhen continuó jugando un papel primordial. En el 11° Plan Quinquenal 2006-2010 de la RPC, logró que se considerara prioritaria la transformación definitiva de la industria hacia la alta tecnología (Hi Tech) y servicios de alto valor (Enright Michel J., 2007). En congruencia con tal propósito, la inversión municipal en ciencia y tecnología alcanzó 1.5 billones de RMB (también reconocidos como yuanes) en 2006, 7.26% de la inversión pública total de la ciudad. La inversión en ciencia y tecnología alcanzó 92.5 billones de RMB, aplicándose 3.65% del PIB para investigación y tecnológico (Lachang Lu and Yegua Dennos Wei, 2007:235).

Cuadro 5

Factores que explican el éxito de Shenzhen

Sin lugar a dudas, muchos son los factores que explican su éxito, sin embargo los que consideramos más relevantes son:

1. El primero y el más importante radica en que el gobierno central aplicó su política de puertas abiertas y su reconversión como ZEE. Fue en Shenzhen donde se llevó a cabo por primera vez, y con mayor amplitud, una reforma comprensiva de mercado. Como ZEE, disfrutó de un esquema de políticas preferenciales. Ello le permitió crear condiciones favorables para atraer capitales del exterior y estimular la competitividad de las empresas.³ La política de puertas abiertas respondió a un momento determinado y a circunstancias particulares. Aunque fue el inicio de grandes cambios, se tuvo que ir reconvirtiendo las políticas preferenciales de la ZEE en función de la situación cambiante del entorno y de los objetivos prioritarios de crecimiento económico establecidos por los gobiernos central y local.

2. Shenzhen disfruta de una ventaja privilegiada en su localización al ser una ciudad costera adyacente a Hong Kong. Shenzhen está localizada frente a la DRP y conectada a Hong Kong en el sur. Su ubicación geográfica es estratégica, por su cercanía con Hong Kong y por servir de puente para las transacciones económicas y comerciales de China continental con el mundo capitalista. La estructura industrial ascendente y la competitividad de las empresas de Shenzhen se han visto favorecidas por esta proximidad con Hong Kong, de donde provienen, no sólo los montos más importantes de capital para inversión, sino todo el know how empresarial, comercial y tecnológico. En una primera fase, a principios de la década de los ochenta, dada el alza en los costos de producción local y la proximidad geográfica y cercanía cultural, los empresarios de Hong Kong decidieron transferir sus industrias intensivas en trabajo a la DRP, en particular a Shenzhen; después fueron transferidas empresas con mayor tecnología y de servicios (Lachang Lu y Yehua Dennis Wei, 2006:233).

3. El papel del gobierno local como promotor del crecimiento y económico. Dadas las circunstancias particulares de China, durante la primera fase de la aplicación de las políticas de puertas abiertas (1980-1990) el gobierno central jugó un papel fundamental en la aplicación de la reforma económica y, por ende, fue el responsable de los avances obtenidos. Desde ahí se decidía y aplicaba todo lo referente a la política de puertas abiertas. Mientras tanto, los gobiernos locales se sujetaban a lo dispuesto desde Beijing, de manera tal que sus documentos y decisiones eran como "copias al carbón" de lo dispuesto desde el centro (Yaolin Mark y Xiaochen Meng, 2004:185). Debido a ello, las políticas aplicadas en Shenzhen, al igual que el resto de las ZEE, habían estado sujetas a lo dispuesto desde el poder central. A partir de 1992, posterior al tour emprendido por Deng Xiaoping hacia las regiones de la costa, se autorizó al gobierno municipal de Shenzhen para que pudiera legislar. El establecimiento de nuevas regulaciones y leyes emitidas por el gobierno municipal no fueron simplemente una nueva legislación, sino una nueva práctica que buscó crear un ambiente propicio para la inversión local de multinacionales y generar mayores incentivos, sobre todo para las inversiones de alta tecnología. Lo más importante de todo estriba en que el sistema legal y las nuevas regulaciones se decidieron en función de los requerimientos y necesidades locales, no tanto de los intereses nacionales o transnacionales (Yaolin Wang y Xiaochen Meng, 2004: 186-87). Por tanto, fue la capacidad en la toma de decisiones en el gobierno municipal lo que les permitió establecer un sistema legal propicio y aplicar políticas preferenciales propias a fin de alentar la inversión de empresas de hi tech y desestimular inversiones no acordes con los objetivos prioritarios para la ciudad.

4. Importancia de la infraestructura urbana. Shenzhen fue objeto de importantes inversiones gubernamentales en infraestructura portuaria y urbana, lo que le ha permitido alcances extraordinarios. Es la única ciudad china que dispone de puertos de varios tipos, aeropuertos y marina. El puerto de Yantian en Shenzhen se ubica como la segunda terminal de contenedores de agua profunda más grande de China y cuarto en el mundo. Por otro lado, Shenzhen es de las ciudades con más y mejores carreteras y vías férreas que la conectan con las principales ciudades de la DRP y con Hong Kong. Los gobiernos central y municipal son conscientes de que una buena infraestructura es necesaria para crear un ambiente logístico favorable que permita incrementar la competitividad industrial de la ciudad.

5. Shenzhen ha sido casa de emigrantes provenientes del interior del país y más recientemente del exterior. El rápido crecimiento económico alcanzado y las políticas inmigratorias asumidas por el gobierno central para ofertar una fuerza de trabajo de bajo costo han transformado a Shenzhen en un polo de atracción de grandes montos de población joven del interior. Esta ciudad no sólo es un mosaico cultural que combina la cultura diversa de otras provincias y regiones de China, sino que además ha incorporado rasgos del exterior de China, debido a la fuerte influencia de Hong Kong y al arribo de un gran número de empresarios e inversionistas de diversas partes del mundo. Esta circunstancia ha permitido que la población de origen chino en Shenzhen disponga de una cultura que, sin abandonar los rasgos propios de su cultura, asimila lo mejor de otras, como es la actitud empresarial y la disposición al ahorro y a la innovación (Fang, T., 2001).

Políticas claves que han incidido para la competitividad de Shenzhen

a) Una de las políticas claves que explican la transformación industrial de Shenzhen ha sido la habilidad del gobierno para atraer inversión del exterior (IE), lo que le ha permitido transformar la estructura industrial y hacerla más competitiva. Las empresas extranjeras participan con 40% del PIB total de Shenzhen. Entre las principales medidas para atraer IE se pueden considerar la eliminación de trabas burocráticas y administrativas a la inversión extranjera; facilitación de los permisos para el establecimiento de compañías de propiedad total de extranjeros; autorización para el libre acceso a la tierra; dotación de la infraestructura requerida por las firmas extranjeras para el de su actividad productiva en parques industriales; permiso para la repatriación de las utilidades; el establecimiento de políticas favorables para la importación de bienes tecnológicos; apoyo logístico y financiero para empresas con capacidad exportadora; reducción o excepción de tasas impositivas en función del tipo de compañía; deducción impositiva debido a gastos de entrenamiento y capacitación de personal; apoyo a los trabajadores con escuelas y guarderías para sus hijos, y establecimiento de fondos gubernamentales para investigación y tecnológico (Shenzhen Government, 2008).

b) La transformación de Shenzhen en función de la creación de nuevas ventajas competitivas. Por tradición, la economía de Shenzhen había dependido de la IED de la industria intensiva en trabajo, cuyo crecimiento fue sin precedentes durante la década de los ochenta e inicios de la de los noventa. Ya a mediados de esta última su modelo de crecimiento dejó ver serias limitaciones, sobre todo el de su baja productividad, por lo que el gobierno decidió llevar a cabo acciones con la finalidad de transferir ese modelo de crecimiento a otro centrado en la ciencia y la tecnología. Valorando sus fuerzas y debilidades externas e internas, el gobierno elaboró la Estrategia para el científico y tecnológico y el Perfil para el de investigación de nueva y alta tecnología. Como parte importante de esta estrategia Shenzhen fue denominada "Ciudad Nacional de Innovación" y se decidió y apoyó el establecimiento de algunas zonas de hi tech (Lachang Lu y Yegua Dennos Wei, 2006:237). Para lograr la transformación industrial, se aprobó que 4% del PIB de la ciudad fuese utilizado para alentar la investigación y el tecnológico⁴ (Lachang Lu y Yegua Dennos Wei, 2006:235).

c) En apoyo a la política de creación de nuevas ventajas comparativas, se carecía de personal altamente capacitado y la formación local era insuficiente para lograr la transformación de la estructura productiva hacia el sector de hi tech, por lo que en 2001 se persuadió a los graduados de las principales universidades e institutos en China a establecer un centro universitario⁵ con la calidad necesaria para la formación de técnicos calificados y la generación de investigación y tecnológico. Dicho centro universitario se creó en 2003 con científicos e investigadores provenientes de las tres principales universidades de la región (Universidad de Pekín, Universidad de Tsinghua, ambas en Beijing, y del Instituto de Tecnología en Harbin); para ello fue necesario darles facilidades de acceso, fondos generosos y un ambiente propicio para el de sus actividades.

d) La concentración urbana obligó al gobierno municipal a desconcentrar la actividad productiva a espacios geográficos con menor población y aprovechar los centros urbanos para la realización de operaciones industriales con mayor valor. En este sentido, los gobiernos locales y provinciales aplicaron políticas para el establecimiento de empresas multinacionales de industrias intensivas en tecnología y se actuó para transformar a Shenzhen en una ciudad donde se concentrara el poder de mando de las grandes empresas que operan en China (Guo Wanda y Yueqiu Fena, 2007). Los resultados de estas políticas están a la vista: desde principios de los noventa las empresas transnacionales expandieron sus áreas de inversión de manera que el establecimiento de centros de investigación y tecnológico hicieron de esa región uno de los tres centros de investigación y más importante de toda China (los otros dos son Beijing y Shangai).⁶

]]> e) Desarrollo de un sistema financiero moderno y eficiente. Para dar seguridad y eficiencia a la actividad productiva de las empresas privadas domésticas y multinacionales, el gobierno de Shenzhen estableció un sistema financiero integral con un moderno sistema bancario, fianzas y seguros. Todas las instituciones financieras domésticas tienen sucursales en Shenzhen y todos los bancos de esta localidad tienen cobertura mundial para sus operaciones, además de que cerca de 50 instituciones financieras extranjeras han establecido sucursales en esta ciudad. Una de las dos operadoras de bolsa establecidas en China está localizada en Shenzhen.

f) En el sentido de concentrar a las grandes empresas y conglomerados industriales el gobierno local se dio a la tarea de alentar la formación de clusters industriales o concentraciones industriales para beneficiarse de las economías de escala y mejorar las ventajas comparativas regionales. Debido a este tipo de organización industrial se ha generado un enlace productivo y financiero eficaz entre las empresas, posibilitando con ello asegurar el abastecimiento y responder con eficacia a las exigencias del mercado. Los principales clusters en Shenzhen son de electrónica, computadoras, telecomunicaciones, juguetes, plástico, relojes, pinturas de óleo, servicio postal, servicios de logística, servicios portuarios, finanzas, árboles artificiales e impresoras (Market Profiles, 2007).

Lecciones para México de las ZEE en China: el papel del Estado en las transformaciones institucionales

A diferencia de China, cuya reforma fue dirigida por un Estado fuertemente vertebrado y autoritario, en México el gobierno consideró que el fracaso de las estrategias económicas del modelo de sustitución de importaciones se debió a una intervención excesiva del Estado en la economía, la cual fue determinante para las apariciones de las crisis económicas de mediados de la década de los setenta y sobre todo la de 1982. Debido a lo antes expuesto, desde los inicios de la década de los ochenta en México se aplicó un modelo y una estrategia de economía abierta. Ésta se llevó a cabo sobre la base de cuatro ejes fundamentales: sustitución de la rectoría económica del Estado por el automatismo del mercado en todos los ámbitos posibles; reducción y, de ser posible, eliminación de la intervención económica del Estado en la economía mediante la desincorporación parcial o total de las empresas públicas; puesta en marcha de la apertura económica y desregulación de la economía en todos los ámbitos posibles (Ugarte, Fernando, 1994:79-122).

De esta manera, el gobierno mexicano de las últimas tres décadas ha impulsado políticas económicas que reafirman la menor intervención estatal en la economía. Congruentes con esta estrategia, se aplicaron medidas de apertura y desregulación económica con un claro objetivo: fomentar la participación del sector privado y atraer ahorro del exterior. Con ello, les cedieron a los actores privados la preeminencia económica, con lo que la acción del Estado quedó restringida a la esfera macroeconómica y se evitó, en lo posible, el impacto de agentes externos en el quehacer económico (Ibarra, 2005; 107-120).

Aunque México y la República Popular China aplicaron sus respectivas estrategias casi en un mismo momento histórico y de que se plantearon propósitos similares, inserción a la economía mundial, los resultados fueron contrastantes. China con su política intervencionista dio un rumbo más definido a su economía, sus indicadores económicos son sólidos y presenta una gran credibilidad económica y política. México, en cambio, sujeto a las fuerzas del mercado y con una cada vez menor intervención del Estado en la economía, mantiene indicadores zigzagueantes, no se ha logrado un crecimiento económico consistente y su credibilidad económica está en duda (González, 2002:85).

Las decisiones de política económica se han hecho en función del modelo económico nuevo liberal, en el que el gobierno no se compromete con acciones directas en el quehacer económico en su conjunto y deja las principales decisiones de política económica en los sectores privados. De hecho, no se reconoce la gradualidad en la aplicación de políticas, ni mucho menos se formula una política industrial definida con acciones específicas con base en un proyecto de desarrollo de largo alcance (González y Meza Lora; 2008;775), excepto del establecimiento de medidas de apoyo a los sectores privados, en quienes recae la verdadera toma de decisiones; el gobierno mexicano busca no meter las manos en la priorización de sectores. De manera implícita se reconoce la regulación automática del mercado, cuando la rígida realidad muestra, una y otra vez, que las economías de mercado no se regulan por sí mismas y de que no se puede dejar a la economía en "piloto automático" (valga la expresión), mucho menos, cuando éstas funcionan con "fallas" evidentes. Dejar que las fuerzas del mercado actúen por sí solas y sean las que conduzcan la economía significa no tomar lección alguna de otras economías.

El establecimiento de una estrategia de desigual

El desconocimiento de otras estrategias congruentes e integrales con el modelo de económico nacional, al intentar reducir de manera simultánea el regional desigual, ha impedido la posibilidad de una estrategia que pudiese favorecer a las regiones con mayor potencial, e impide que haya políticas de promoción específica que otorguen medidas preferenciales que mejoren el potencial regional, que se dirijan recursos adicionales para infraestructura y otorgamiento de servicios para detonar su crecimiento, etcétera. Para ilustrar lo anterior, el ejemplo más cercano es el del establecimiento de ZEE en China y el de las zonas libres en México en el noroeste y sureste del país.

Cabe aclarar que antes que China, México aplicó zonas económicas de excepción y que el primero aprendió del segundo (como quizá lo hizo de otros tantos países, a los que envió visores en la década de los setenta para preparar su apertura al mundo) para la puesta en marcha de las suyas. Las estrategias para el establecimiento de zonas francas difirieron en China y México. Los líderes chinos aplicaron una estrategia de desigual favoreciendo a las regiones de la costa conforme esa estrategia fue dando resultados positivos se fue extendiendo a otras ciudades y regiones, al grado de que hoy la mayor parte de la zona costera en China está completamente abierta a la IED y al comercio internacional. México, que había puesto en práctica zonas libres desde 1965 en las regiones fronterizas con Estados Unidos en el norte y Belice en el sur, a principios de la década de los noventa inició un proceso de gradual eliminación del llamado régimen de excepción a fin de incorporar a todo el país a un nuevo régimen impuesto por el TLCAN con Estados Unidos y Canadá. Aunque las zonas libres habían jugado un papel importante en el crecimiento y económico de la región noroeste durante varias décadas, fueron desmanteladas con el fin de homogeneizar a las regiones en torno a una política nacional. Los resultados en la aplicación de ambas estrategias son evidentes: China se ha insertado con éxito a la economía mundial. Hoy México es más dependiente de la economía estadounidense, mientras las ZEE de China han alcanzado un crecimiento extraordinario y han logrado reconvertirse a fin de seguir aprovechando su despegue inicial y su privilegiada localización y ser el motor que arrastre a otras regiones y provincias del interior; en México, en aras de superar los desequilibrios regionales de manera simultánea, al desaparecer el régimen de zona libre, la región del noroeste no sólo no ha logrado reconvertirse, sino que al carecer de un plan preconcebido del quehacer futuro y al depender únicamente de las fuerzas del mercado, tiende a perder sus ventajas comparativas iniciales. Además, ha olvidado que con modelos económicos de apertura externa los sectores económicos clave y las regiones deben jugar un nuevo papel para hacer compatible y congruente la aspiración de aprovechar los fines de la estrategia de apertura externa con integración regional (Katz, 1999; 338).

Una China abierta a las economías del mundo y con un crecimiento importante de su demanda interna presenta mayores incentivos de inversión en sus ZEE que todo el territorio mexicano. El atractivo de la inversión en México, fundamentalmente en su región noroeste, muestra una preocupante tendencia, dada la pérdida de las ventajas comparativas y la agudización de la recesión reciente en el mercado estadounidense entre 2007 y 2009, con la creciente contracción de su demanda de bienes importados del exterior.

Para que en México cambiara la situación actual de fracaso del modelo y estrategia de económico y de regional, se requeriría de una política de regional ad hoc a los fines del modelo de económico, que articulara a ambos desde una amplia perspectiva: de integración regional, de cadenas productivas, política industrial, proyectos regionales, inversión en sistemas regionales de innovación, y de reconsideración de los objetivos de la apertura externa (Graizbord y Aguilar; 2006;112). Sólo de esa manera es posible esperar a que —de continuar el actual modelo de económico secundario exportador o nuevo liberal— se dé la transición final entre un modelo de basado en los mercados internos, con " regional equilibrado" a otro con apertura externa y mercados externos, que —con una estrategia de " regional desequilibrado" pero ad hoc a una estrategia de largo plazo y gradual— logre finalmente una inserción exitosa en la globalización económica mundial y cumpla con las metas del económico y social.

Consideraciones finales

Del análisis realizado se deduce que la estrategia de REN y la inserción internacional o apertura externa son condiciones sine qua non para propiciar que un país tenga éxito en sus propósitos de desarrollo o disminución del subdesarrollo. En el caso de China, su REN y AE del territorio fueron dirigidas por el Estado, que ha sabido compaginar el gradualismo con el ensayo de prueba y error, para no cometer desaciertos de estrategia que puedan generar problemas internos, derivado de la inserción internacional del territorio a la economía internacional de hoy día, más interdependiente y competitiva. Lejos de buscar un regional equilibrado, la estrategia del gobierno chino fue la de considerar un desigual regional como punto de partida de su apertura al exterior. Shenzhen es una de las ZEE más exitosas de esta política. La aplicación de políticas desiguales le permitió a esa ciudad aprovechar sus recursos, potencialidades y ventajas, haciendo de ella uno de los centros más dinámicos y prósperos de China, lo que se fortaleció con la política de libertad y autonomía para legislar en favor del económico y regional de la ZEE.

La descentralización, la autonomía, la pertenencia a una región geográfica de importancia y el encadenamiento de Shenzhen a la región del territorio chino al exterior han sido los factores que han permitido a esta ZEE contribuir al acelerado crecimiento económico de la región oriental de China continental y ha sido detonante para generar eslabonamientos industriales y tecnológicos hacia el interior del país, fortaleciendo el crecimiento y regional endógeno (Taverner, 2007:4). Es la ZEE de Shenzhen, fruto de un modelo de económico, la que garantiza la articulación de los intereses nacional-regionales, con el interés de los agentes económicos del exterior, representados sobre todo por las corporaciones transnacionales. Así, el modelo económico chino expresa una combinación única de pragmatismo y visión que obedece a circunstancias históricas y culturales propias.

El caso de Shenzhen, como ZEE, es ilustrativo para México, país que —con un modelo de económico orientado hacia el exterior, pero sin gradualismo y sin un horizonte de largo plazo— pensó que con la firma del TLCAN y la renuncia tácita a las zonas libres, francas o de excepción le generaría mayores beneficios. Shenzhen demuestra que sí es posible impulsar una determinada forma de inserción internacional, a partir de un modelo de económico propio y que atienda a las necesidades regionales y nacionales de económico.

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Notas

² En esta primera fase cerca de 60% de la inversión provino del gobierno central.

³ La IED se incrementó 10% anual de 1980 a 2006. El valor de las exportaciones alcanzó la cifra de 136.1 billones de dólares en 2006.

⁴ Con esa inversión se espera que la producción de hi tech se incremente a un promedio anual de 20% en los próximos años.

⁵ Antes de esta fecha había en Shenzhen una universidad con sólo 25 estudiantes graduados, los que eran, por supuesto, insuficientes para hacer de ella una ciudad moderna.

⁶ Para ilustrar los avances obtenidos basta con mencionar la experiencia de Nokia. Esta firma multinacional inició operaciones en el distrito de Gongguang en 1995, nueve años después (2004) se producía en este distrito de Shenzhen 80% de todos sus productos que se exportaban a los países de occidente. Para 2004, 10 empresas transnacionales habían establecido en Shenzhen sus centros de investigación y desarrollo tecnológico (Lachang Lu y Yegua Dennos Wei, 2006:235).

⁷ El objetivo 13 del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, en su apartado sobre Desarrollo Regional, establece: "Superar los desequilibrios regionales aprovechando las ventajas competitivas de cada región, en coordinación y colaboración con actores políticos, económicos y sociales al interior de cada región, entre regiones y en el ámbito nacional".