Reforma energética. De servicio público a modelo de negocios

Rosío Vargas Suárez*

* Doctora en ingeniería energética. Investigadora de tiempo completo, Centro de Investigaciones de América del Norte, UNAM, México. [rvargas@unam.mx].

Artículo recibido el 22-09-14. ]]> Artículo aceptado el 15-04-15.

Resumen

El objetivo de este artículo es el análisis de la reforma energética (RE) recién aprobada (2013-2014), a partir de los cambios constitucionales y sus leyes secundarias, interpretando su contenido y posibles resultados. Partimos de la base de que los objetivos medulares de la reforma han sido el desplazamiento del Estado de su lugar preminente en todas las actividades del sector energético mexicano; la modificación de los derechos de propiedad mediante el régimen de contratos, y los mecanismos para convertir lo público en privado, incluyendo la transformación de Petróleos Mexicanos (PEMEX) y Comisión Federal de Electricidad (CFE). Se concluye con implicaciones en el contexto de la relación México-Estados Unidos.

Palabras clave: reforma energética, contratos, empresas productivas del Estado.

Abstract

The aim of this article is the analysis of the recently approved Energy Reform (2013-2014), interpreting the constitutional changes and secondary laws, considering possible outcomes. We assume the core objectives of the reform have been displacing the State from its preeminent status in all the activities of the Mexican energy sector; changing property rights through contract arrangements and; transforming public activities to private ones, including the transformation of Petróleos Mexicanos (PEMEX) and Comisión Federal de Electricidad (CFE). We conclude considering possible implications in the context of the US-Mexico relationship.

Key words: energy reform, contracts, State productive company.

La globalización es contexto y el momento en que ocurre el proyecto de integración de América del Norte, mismo que a partir de la cooperación entre sus tres miembros (Estados Unidos, Canadá y México) busca elevar la competitividad de la región. En este proyecto los energéticos desempeñan un papel principal, sobre todo el petróleo, el gas y las fuentes renovables de energía, si bien estas últimas no serán objeto de nuestro análisis. Con el neoliberalismo como modelo económico dominante y la integración energética como eje conductor, el papel del Estado mexicano se redimensiona, justo a 20 años de suscrito el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN).

El aniversario de este tratado fue la oportunidad para invitar a su "reactivación", por parte de sus adherentes y promotores.¹ La invitación del presidente Barack Obama a avanzar el TLCAN tuvo una pronta y positiva respuesta del gobierno mexicano,² situación que no constituye ninguna sorpresa, dado el alineamiento de México a los intereses de Washington.³

Nuestra propuesta es que como resultado de esta "reactivación" tuvo lugar la reforma energética (RE), la cual podría considerarse como la respuesta a las demandas de la institucionalidad y las corporaciones globales y, en particular, de las estadounidenses, cuyos Chief Executive Officer (CEO) lideran la integración energética regional. Así, a través de la globalización, de los regímenes internacionales, y de los organismos internacionales, los Estados poderosos logran modificar las formas de organización de la producción de los países al imponer el modelo de mercado como esquema productivo dominante desplazando el derecho público para privilegiar las directrices propias del privado. La incorporación de los instrumentos del mercado, acompañada de toda una parafernalia y lógica "liberal" y neoliberal logran mediante una serie de mecanismos e instrumentos regulatorios ad hoc, volverse el paradigma dominante que modifica las relaciones de producción, de organización social y política en favor de los intereses dominantes. Esta es la forma como se ha conseguido la privatización de los hidrocarburos mexicanos.

El TLCAN, los arreglos globales y regionales, y los mecanismos como la Alianza para la Seguridad y Prosperidad en América del Norte (ASPAN), modelan el proceso de integración haciendo converger a Estados y corporaciones en el diseño de la estructura política regional liderada por el país hegemón que atiende a su proyecto económico y su seguridad energética. Proceso en el que si bien no soslayamos la pertinencia de considerar el concepto de asimetría e, incluso, el de ganancias relativas, sus características estructurales no serán nuestro objetivo.

Bajo la ortodoxia neoliberal se diseñan políticas orientadas al desplazamiento del Estado de las actividades productivas, en la práctica, sin embargo, su papel en la economía no se suprime, ya que su utilidad deriva de ser el encargado de establecer las reglas del juego al diseñar la regulación, crear los organismos e instituciones del mercado para su operación. Pero también en el ámbito político el Estado tiene un papel fundamental ya que legitima y vigila la imposición de las nuevas reglas del juego a través de los arreglos para el consenso entre los diferentes actores políticos que permiten dar legitimidad a lo negociado. Cuenta, además, con el poder político para apoyar a las empresas privadas y organiza el mercado a partir de definir las reglas e instrumentos legales bajo el derecho privado.⁴ Por lo anterior, no resulta extraño encontrar la convergencia de un mercado interno en competencia coexistiendo con un Estado autoritario. Incluso, las experiencias de privatización muestran que los mercados funcionan mejor cuando el Estado es un regulador fuerte. Esto dependerá no sólo de una fuerte y consistente base jurídica, sino también de la autoridad que ejerza ante actores privados, incluso con mayor poder como las corporaciones trasnacionales. La "captura del regulado" es un buen ejemplo en materia de privatización energética de lo que puede ocurrir en el caso de un Estado "débil". En este nuevo arreglo productivo en las industrias de energía, el Estado mexicano tuvo un papel fundamental para avanzar el modelo neoliberal con los arreglos asociados a la RE al facilitar los consensos entre los partidos políticos mayoritarios, el manipuleo de los Congresos locales y el control mediático para la rápida aprobación de la RE. La imposición de candados al andamiaje jurídico garantizaría impedir cualquier posible reversión.

El libre mercado se convierte en parte de la construcción del poder estatal,⁵ al volverse el facilitador de los mercados y del capital; garante de última instancia de los "derechos" del capital global,⁶ de los contratos, de los derechos de propiedad⁷ y, con ello, de la rentabilidad de los capitales. Por eso, las corporaciones privadas toleran la presencia del Estado si bien limitando su influencia. En el tiempo esta construcción termina modificando la configuración del Estado-nación. El Estado terminará perdiendo soberanía energética (dominio eminente), política y territorial, entendida ésta como la capacidad de autodeterminación, si bien no es posible afirmar que la soberanía plena desaparece.⁸ Como bien lo plantea un académico mexicano:

[...] ahora lo importante es el nuevo orden bajo el control de Estados Unidos, y ese control requiere de la apertura de los mercados y las fronteras -y, por supuesto, el debilitamiento de las soberanías nacionales. En realidad la democracia se identifica con el triunfo del mercado libre y con la disponibilidad abierta y rápida para la recepción de capitales. Los mercados emergentes se identifican con las nuevas democracias y su condición es el debilitamiento del Estado y la privatización y desmantelamiento del sector público.⁹

Esto es lo que puede esperarse en México a la luz de los cambios que vienen con la RE, por el poder económico de los actores foráneos, quienes tienen a sus gobiernos detrás, así como por el poder que obtendrán los consorcios mexicanos que se beneficiarán de la mayor riqueza de México. Este diseño productivo nos lleva a otro aspecto que será fundamental: la cuestión territorial. Si bien en el texto sólo la destacaremos a partir de los cambios en la legislación, consideramos que este aspecto cobra relevancia a la luz de la "acumulación por desposesión" relacionada con las nuevas estrategias de las corporaciones para hacerse de vastos territorios y recursos en otros países y continentes. En esta línea destaca el aporte conceptual de David Harvey, quien define el concepto como el uso de métodos de la acumulación originaria para mantener el sistema capitalista mercantilizando ámbitos hasta entonces cerrados al mercado. La acumulación por desposesión tiene por objetivo mantener el sistema actual, repercutiendo en los sectores empobrecidos la crisis de sobreacumulación capitalista,¹⁰ pero también sugiere la posibilidad de una renta absoluta para el capitalista al volverse, en los hechos, el propietario del terreno donde se realizarán las actividades de la industria petrolera y eléctrica.

La nueva bandera de la RE cuya insignia sería "la tierra es de quién la perfora", anuncia la apropiación indiscriminada de tierras en favor de las corporaciones energéticas, así como su utilización como activo de respaldo para las actividades de financiarización de las empresas, gracias al booking de las reservas petroleras mexicanas (posible gracias al transitorio quinto de la RE) a través del cual las corporaciones podrán usarlas como un activo de respaldo. Esto encaja bien en el concepto acuñado por Harvey.

EL PUNTO DE PARTIDA: LA NACIONALIZACIÓN PETROLERA DE 1938

La Constitución de 1917 en su artículo 27 estableció lo que pertenecía a la Nación y de esto formaban parte los hidrocarburos. El artículo 27 definía que los recursos son de la Nación dentro del territorio Nacional.

Tratándose del petróleo y de los carburos de hidrógeno sólidos [...] no se otorgarán concesiones ni contratos, ni subsistirán los que en su caso se hayan otorgado y la Nación llevará a cabo la explotación de esos productos en los términos que señale la ley Reglamentaria respectiva.¹²

Dicho precepto no se siguió por los gobiernos de principios del siglo pasado, con Porfirio Díaz a la cabeza, ya que éstos otorgaron contratos y concesiones a las trasnacionales que se dedicaban a extraer el petróleo. Fue hasta 1938 cuando el presidente Lázaro Cárdenas decidió expropiar y desarrollar la industria petrolera debido a que una comisión gubernamental encontró que las empresas trasnacionales no cumplían con la legislación mexicana, aun teniendo recursos para hacerlo. Si bien es cierto que aun después de la expropiación se otorgaron contratos a los empresarios nacionales, ello se debió a la insuficiencia de recursos del Estado para cubrir las necesidades del país, en el contexto de un embargo por parte de poderes afectados por la nacionalización, por lo que no fue sino hasta 1958 que se suspendió el otorgamiento de concesiones y contratos a los capitales privados quedando PEMEX como el único facultado para explorar y explotar los hidrocarburos de la nación.

Como antecedente inmediato, la reforma energética de 2008 permite la privatización de toda las actividades de la cadena de producción de la industria petrolera bajo el régimen de contratos, y otorgó contratos de servicios integrales para las actividades de explotación petrolera. No obstante, PEMEX seguía siendo el único facultado constitucionalmente al igual que la Comisión Federal de Electricidad (CFE) para llevar a cabo las actividades consideradas estratégicas, es decir, estas entidades tenían la exclusividad de las mismas. La prerrogativa de exclusividad es lo que se modifica en diciembre de 2013 bajo la administración de Enrique Peña Nieto, con la aprobación del Congreso a la modificación a los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución y la incorporación de 21 transitorios en el paquete de cambios a la Carta Magna.¹³ Con ello se establece la transformación productiva que habrá de venir como resultado de tales cambios a la producción de petróleo y de electricidad. Estos 21 artículos transitorios fueron la base de los artículos que posteriormente se aprobarían en el Senado y la Cámara de Diputados como leyes secundarias en agosto de 2014. La importancia de terminar con la exclusividad para la CFE y para PEMEX es mayúscula, no sólo porque se abre prácticamente toda la cadena de producción a la iniciativa privada nacional y extranjera, haciendo que el Estado mexicano ahora pueda contratar a trasnacionales en cualquier actividad de la industria petrolera. La Secretaría de Energía (SENER) puede decidir el tipo de contratos, el territorio que les va a otorgar, la zona, con lo que se acabó el petróleo de los mexicanos y la renta petrolera para los mexicanos porque ésta ahora tendrá que ser compartida con las corporaciones petroleras, que con certeza están lejos de venir a hacer obras de beneficio social y a pugnar por el desarrollo nacional. Nos encontramos de nuevo en la histórica disputa por los excedentes petroleros, por la renta petrolera, por el petróleo que fue de México. No obstante, la retórica insiste en presentar a la RE como un gran paso a la modernidad y una acción necesaria para la competitividad (de Norteamérica). No escatima en afirmar que los recursos del subsuelo siguen perteneciendo a la Nación; si bien sólo en el subsuelo pues una vez en el suelo éste puede ser apropiado por los privados extranjeros y nacionales (bajo el concepto de transmisión onerosa en los contratos de licencia), quienes le darán el destino que más les convenga.

Entre los cambios constitucionales la modificación al artículo 25 consistió en la conversión de PEMEX y la CFE de organismos públicos descentralizados a empresas productivas del Estado (EPE), para las cuales se crea un régimen especial establecido en la Ley de Petróleos Mexicanos y en la Ley de la Comisión Federal de Electricidad. Con este cambio se modifican las leyes: Federal de Entidades Paraestatales; de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público; y de Obra Pública y Servicios relacionados con las mismas. El cambio fundamental en el artículo 27 tiene que ver con la redefinición de su contenido, donde dice que:

Tratándose del petróleo y de los carburos de hidrógeno sólidos [...] no se otorgarán concesiones ni contratos, ni subsistirán los que en su caso se hayan otorgado y la Nación llevará a cabo la explotación de esos productos en los términos que señale la ley Reglamentaria respectiva.

Esto es lo que se modifica con la RE para autorizar constitucionalmente los contratos y las concesiones a través de los contratos de licencia (en realidad concesiones).

Es pertinente señalar que el artículo 28 de la versión constitucional de 1917 definió el porqué la industria petrolera y eléctrica no constituían un monopolio al dejar claro su carácter estratégico para el Estado mexicano. El cambio al artículo 28 constitucional en la RE de 2013 tiene que ver con eliminar la facultad exclusiva de la Nación para llevar a cabo la explotación del petróleo y demás hidrocarburos, así como descartar la facultad exclusiva de generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica. Se elimina la prohibición para celebrar contratos entre el Estado y particulares; se eliminan las facultades del Estado en la industria petrolera y eléctrica en las áreas estratégicas que estaban a cargo del Estado (exploración y explotación del petróleo, la petroquímica básica y la electricidad).

Los anteriores cambios se operacionalizan a partir del diseño de las 21 leyes secundarias ajustadas al cambio constitucional con lo que el modelo estatista contenido en la Constitución de 1917 prácticamente desaparece. Con la RE se finiquitó el pacto social y con ello los objetivos sociales y de interés nacional que definían la misión de los otrora organismos públicos descentralizados en su carácter de servicio público y de beneficio social.

Este cambio profundo no podía hacerse a la luz pública, en cuanto a su verdadero contenido y alcance. Así, en diciembre 2013 la negociación de la RE en el Senado tuvo etapas que se llevaron a cabo en "lo oscurito" y fuera del recinto senatorial, lo cual permitió que a último minuto se pudieran incorporar modificaciones de fondo al Dictamen o propuesta inicial de las leyes secundarias profundizando con ello la privatización y extranjerización de las propuestas iniciales. El contenido de las leyes deja ver la orientación neoliberal que se traduce en un régimen de privilegios en favor de los privados, sobre todo trasnacionales. Por ello la RE está permeada de un alto contenido retórico que no deja de insistir en que "nada se privatiza", que los recursos del subsuelo son de la Nación, que "la renta petrolera no se comparte", y que "bajarán los precios de los combustibles y las tarifas eléctricas", promovido en el discurso del Partido Revolucionario Institucional (PRI), Partido Acción Nacional (PAN), Partido Verde Ecologista de México (PVEM) y el partido Nueva Alianza, quienes gracias al mayoriteo (mayoría numérica automática en el Congreso) lograron hacer prevalecer los intereses y agenda de las corporaciones extranjeras y nacionales. Una vez aprobada la RE, el discurso se ha dirigido a satanizar el monopolio que eran PEMEX y la CFE, soslayando por completo el papel histórico que han tenido el desarrollo económico nacional.

El contenido de las leyes aprobadas conlleva grandes riesgos para el país en materia de soberanía energética, nacional y territorial pues implican: a) la extinción y extranjerización de PEMEX y de la CFE; b) la gradual pérdida de la renta petrolera; c) riesgos de seguridad energética en todo el sistema energético al cambiar la racionalidad de un organismo de servicio público a una empresa basada en criterios de ganancia; d) aumentos en los precios de los combustibles; e) despojo de tierras a ejidatarios, pueblos y comunidades indígenas, así como a particulares en el campo y la ciudad por parte de empresas nacionales y corporativos extranjeros; f) un mayor deterioro ambiental y agotamiento de los recursos acuíferos con la explotación de los hidrocarburos no convencionales conocidos como lutitas por medio del proceso de fracturación hidráulica o fracking, con el cual están dadas las pautas para la privatización de otros recursos como el agua; un mayor empobrecimiento de las mayorías ante la pérdida de la renta petrolera nacional (lutitas y aguas profundas entran bajo el régimen de concesiones) dejando claro el sesgo clasista de la reforma y la permanencia del régimen de poder dominante que a partir de la creación de instituciones y mecanismos que harán prevalecer sus intereses y dominio, a la par que las oportunidades de corrupción, por más que enfaticen que esta RE viene con medidas de "transparencia". En cuanto al crecimiento económico y la promesa de mayores empleos, éstos quedan en retórica en la medida en que no se explicitan los mecanismos para su consecución ni en el contenido de los cambios constitucionales ni en las leyes secundarias. Las cifras de empleo que incluso se toman en el extranjero son las diseñadas por el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), uno de los principales cabilderos de la RE, entre cuyos miembros está la embajada británica, lo cual no permite confiar en su objetividad.

Las experiencias históricas ocurridas en otras latitudes de lo que traen consigo los procesos de "apertura" y privatización de los servicios públicos, no dan cuenta de que ocurran tales mejoras para la sociedad, en cambio han producido economías de enclave en beneficio de pocos y con brutales transferencias de renta y ganancias a los centros de poder.

En la aprobación de estas leyes otra de las anomalías procedimentales, en razón de la inobservancia de las prácticas legislativas en el Senado, es la creación de "procedimientos especiales" respecto al reglamento para la aprobación del dictaminen en donde estaba contenida la RE, así como el apresuramiento y la ligereza en el tratamiento de cuestiones sustantivas para el devenir nacional. Los partidos mayoritarios aprovecharon para introducir "reservas" a las iniciativas y dictámenes, gracias a su dominio en comisiones dictaminadoras, mientras bloqueaban las reservas y propuestas demandadas por los partidos de oposición. Lo anterior enmarcado en la ausencia de un auténtico debate en materia de iniciativas y proyectos de Dictamen.

Otra resultante es que con la reforma en ciernes difícilmente es posible garantizar la planeación indicativa en la medida en que este aspecto queda planteado de forma general y discursiva, pero no instrumental. La rectoría del Estado se verá demeritada en los hechos ante el gradual descenso de la renta nacional (ahora bajo la política de reducir el gasto que únicamente se atribuye a la pérdida de ingresos petroleros), a la incertidumbre de poder ejercer la autoridad sobre el actor trasnacional, considerando experiencias internacionales que sugieren la captura de los organismos nacionales frente a estos actores, como ya mencionamos; a la extinción gradual de los organismos públicos descentralizados PEMEX y la CFE que a la luz de los arreglos jurídicos aprobados se convierten en EPE cuyo objetivo es maximizar el valor económico; un sesgo en favor de la actividad extractiva de los hidrocarburos que llevará a un acelerado agotamiento de los recursos convencionales remanentes y a mantener la especialización productiva de un recurso sin incorporar valor agregado. Esto es lo que se podría esperar de la reforma, una vez puesta en marcha.

DISPOSICIONES EN MATERIA DE HIDROCARBUROS¹⁴

Una de las modificaciones más importantes es quitar al Estado la exclusividad de la exploración y explotación y del resto de actividades de la cadena de la industria petrolera nacionalizada. Actividades como la exploración y producción petrolera se podrán otorgar ahora a las empresas privadas por medio de contratos y será la SENER la encargada de hacerlo. Hay tres tipos de contratos: los de utilidad y de producción compartida, de licencias y los ya conocidos contratos de servicios. ¿Quién decide la licitación y las características de los contratos (en efectivo, con utilidad o producción compartida y licencias a través de la transmisión "onerosa" de hidrocarburos que se pueden llevar las trasnacionales). La respuesta es que la especificidad de los contratos queda bajo la discrecionalidad de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y las contraprestaciones están sujetas a la ley de ingresos de hidrocarburos.

Sin embargo, en la Ley no se explícita la figura del tipo de contratos a otorgar y sus características. Al no existir un modelo general, la SHCP podría tener un alto grado de discrecionalidad en cuanto a las especificidades fiscales del contrato y el monto de renta a compartir con el privado, ya que el "modelo de contrato" se realizará yacimiento por yacimiento.

Una cuestión de primer orden es el otorgamiento de concesiones bajo la figura de contratos de licencia. Mientras en el compromiso 49 del Pacto por México (entre los tres principales partidos políticos PRI, PAN y PRD) se afirmaba que no se entregaría producto (petróleo) como pago en los contratos, ni se otorgarían concesiones, es un hecho que en la RE aprobada se incorporan las concesiones bajo la forma de contratos de licencia y producto (petróleo), en los contratos de producción compartida. En el caso de las concesiones se dan a los privados condiciones más ventajosas en la medida en que no se especifica el tiempo por el cual se otorgarán.¹⁵

Debe destacarse que al principio en la iniciativa de la RE los contratos propuestos abarcaban únicamente a los de utilidad compartida, pero en las leyes secundarias de la RE quedaron incorporadas todas las modalidades de contratos, con base en un adendum al Dictamen de las Comisiones Unidas en el Senado de la República. Lo que esto puede significar es que la "apertura" fue profunda e intentó y sigue intentado satisfacer las demandas de las corporaciones privadas que no tienen límite.

La incorporación del mercado a las actividades corriente arriba se pone en marcha a partir de licitaciones de bloques y reservas petroleras llamados rondas mediante las cuales los privados acceden a las actividades corriente arriba bajo los contratos de producción compartida. Hasta ahora ha habido tres rondas: la cero, la cero punto cinco y la uno. La entrega de las reservas y yacimientos petroleros bajo el mecanismo de "la ronda cero" (13 de agosto 2014) llevaría a que PEMEX eligiera las reservas con las cuales se quiere quedar. Si bien aun cuando la retórica oficial afirma que se van a dejar las reservas de los yacimientos en los que actualmente produce, el mecanismo induce a que PEMEX migre hacia contratos, condición para obligarla a cederlos a los extranjeros y empresas nacionales. En la ronda cero se dijo que PEMEX se quedaba con la mayor parte de las reservas probadas (83%) y con 21% de recursos prospectivos, las trampas estuvieron en tomar como parámetro para el otorgamiento de las reservas un monto menor al solicitado por PEMEX (se basó en las reservas existentes en el 2014 cuando la solicitud de hizo con la base de reservas de 2013), así como en prácticamente no otorgar a PEMEX reservas de la categoría 3P, lo que reduce a la mitad las reservas solicitadas por PEMEX. La información oficial elude esta cuestión y afirma haber otorgado a PEMEX casi el total de las reservas solicitadas. Propiciar la migración de asignaciones a contratos es otro mecanismo para dejar las reservas petroleras en manos de las corporaciones. Las Leyes están diseñadas para restar poder a PEMEX y una forma de hacerlo es, precisamente, quitándole a PEMEX reservas petroleras y gaseras. Incluso Cantarell podría pasar a manos de las trasnacionales. SENER queda a cargo de darlas a licitar a la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH).

Con el traspaso de las reservas las corporaciones privadas podrán formar consorcios para realizar la actividad de exploración. Con los contratos, las migraciones y las asociaciones de PEMEX (farm-out) y la explotación de los yacimientos transfronterizos, la mayor parte de las reservas petroleras quedarán en manos privadas. Esto podría hacer que la participación de PEMEX concluya en un tiempo menor de lo declarado por la SENER (20.5 años).¹⁶ Esta es la forma en que se introduce la competencia y se incorpora a PEMEX a la misma.

A fin de apresurar el traspaso de recursos se ejerce presión sobre PEMEX y el Instituto Mexicano del Petróleo (IMP) para que cedan información estratégica a las empresas privadas, ya que con las leyes ha comprometido la obligación de PEMEX y el IMP para entregar la información correspondiente a cada cuenca, campo y yacimiento a un centro de información de empresas privadas. En caso de no entregarla, las multas serán de entre 20 y 100 millones de pesos a PEMEX y al Instituto Mexicano del Petróleo.

PEMEX también está obligado a ceder actividades aguas abajo (refinación, petroquímica, comercialización, transporte y distribución) por medio de concesiones y licencias, ya que según la nueva Ley de Hidrocarburos, PEMEX sólo las podrá llevar a cabo si así lo decide y no ya obligatoriamente.

Servidumbres

Con un claro propósito se mantuvo el carácter estratégico de la industria petrolera y eléctrica en el transitorio 8 del decreto constitucional del 20 de diciembre de 2014. En razón del interés social y la utilidad pública las corporaciones privadas y los contratistas podrán conseguir "expropiar" tierras bajo el concepto de "ocupación temporal". Usaron el carácter estratégico otrora prerrogativa de estas actividades, para la obtención de tierra que en el caso de serles negadas pueden obtener bajo un virtual despojo. Esto es usar a modo el carácter estratégico de estas actividades para imponer la actividad energética sobre otras actividades con la fuerza constitucional como respaldo. La ocupación más evidente en terrenos será donde se presuma la existencia de recursos no convencionales, al igual que donde se vayan a realizar construcciones eléctricas, con la característica de que éstas serán ocupaciones permanentes, más que temporales.

Debe destacarse que el concepto de servidumbre legal de los hidrocarburos quedó desbordado en las leyes secundarias, ya que en el transitorio 8 estaba limitado a las actividades de exploración y explotación. Ahora en la Ley de Hidrocarburos se sustituye el término "por industria de hidrocarburos" con la posibilidad de construir instalaciones temporales y permanentes en el campo y la ciudad, ya que se abarcaría desde las actividades de exploración hasta las de comercialización como gasolineras (artículo 96 de la Ley de Hidrocarburos).

Las servidumbres ponen en entredicho toda la propiedad social, privada y comunitaria. El cambio de paradigma va en el sentido de que la tierra ya no es de quien la trabaja, ahora "la tierra es de quien la perfora". El riesgo de ruptura del tejido social es muy grande. En la ley aprobada está la permisividad para que ocurra el despojo y el abuso. Si bien se accedió a otorgar al dueño del predio un porcentaje de entre 2 y 3% de las ganancias, aunque no en todos los casos están garantizadas las ganancias de la actividad (por lo que se convierte en un concepto virtual). No se aceptó el carácter vinculatorio a la consulta de las comunidades, quienes no podrán oponerse, en caso de no aceptar las obras. La resolución fue que la SENER elaboraría la metodología para determinar el porcentaje de participación del dueño del terreno, siempre y cuando éste no obstruya la competitividad del contratista, ni represente una carga desproporcionada para la corporación. Para los desplazados (propietarios) existe la posibilidad de ser contratados como empleados de las trasnacionales. La afectación temporal de predios tendrá un Reglamento expedido por el presidente de la República.

Renta petrolera¹⁷

El presupuesto nacional actual es de 4.5 billones de pesos (del gobierno federal), de los cuales un billón viene de PEMEX, más lo que se paga por concepto de la venta diaria de combustibles. Gran parte de este monto constituye la renta petrolera. Esto es lo que va a dejar pertenecer a México, porque se va a compartir la renta petrolera con las corporaciones extranjeras y algunas empresas nacionales. Este billón de pesos se va a reducir sustantivamente. Pese a la retórica contraria, se legaliza la forma discrecional de compartir la renta petrolera.

Las entidades oficiales relacionadas se orientan a establecer un régimen tributario como factor de atracción a la inversión extranjera. Es la promesa que se hace en el extranjero.

Es de esperarse que el destino de la renta siga los lineamientos de las instituciones internacionales y del modelo neoliberal en la medida en que será la SHCP la que definirá la política de ingresos petroleros y su destino, así como la negociación de los contratos con los privados.

Si bien se sabe que la renta se reducirá, se desconoce el hoyo fiscal que la pérdida de la renta generará, monto que por ley debió haberse calculado con antelación a la aprobación de la RE en el Congreso. En la Cámara de Diputados se tocó el tema del hoyo fiscal, durante las deliberaciones sobre las leyes secundarias, en relación con la caída en los ingresos de los estados. De acuerdo con algunas estimaciones ésta sería de 23 600 millones de pesos. Dependiendo de la producción petrolera y con ello de las reservas petroleras con que se quede PEMEX, el hoyo fiscal podría llegar hasta 846 mil millones de pesos, por el desplazamiento de PEMEX como operador, declaró el senador Manuel Bartlett en el pleno del Senado.

LEY DE LA INDUSTRIA ELÉCTRICA¹⁸

La RE persigue la formación de un mercado eléctrico mayorista que en lo que concierne a la CFE se basa en la estricta separación legal de este otrora organismo público descentralizado. Esto de hecho significa su desintegración vertical y horizontal con la idea de que no interfiera en la conformación del mercado y no ejerza su poder de "monopolio". Si bien la transmisión y distribución quedan a cargo de la CFE, aunque en la ley se le autoriza a ésta a contratar a privados para que realicen estas mismas tareas, lo que refleja la voluntad de beneficiar a las corporaciones por encima de la Comisión Federal de Electricidad.

La tendencia para que las empresas públicas se conviertan en monopolios y oligopolios privados son muchas y han sido la experiencia de diversos países. El verdadero problema con los monopolios es la capacidad con que cuentan para ejercer su poder de mercado y establecer precios al nivel que éstos quieren para obtener enormes ganancias. Este nunca fue el caso con la CFE porque, al igual que PEMEX, eran organismos públicos creados para el interés social, el servicio público, la seguridad energética y para cubrir las necesidades nacionales, aun en los espacios geográficos más distantes. Su razón estaba más en un modelo productivo de integración vertical y horizontal que en una pretensión para ejercer su poder de mercado. No está por demás señalar que la integración vertical y horizontal sigue siendo la principal virtud de las trasnacionales con lo que logran reducir costos de producción y aprovechar economías de escala.

Según la experiencia internacional, la privatización de la generación de electricidad ha devenido en monopolios eléctricos que han dejado amargas experiencias en el ejercicio de su poder de mercado y la especulación, esto ocurrió con Enron en California. En México existe el riesgo en la RE de que las corporaciones quieran usar el poder de mercado, por lo que en un intento de evitarlo se introdujo en las leyes secundarias un mecanismo para que las corporaciones privadas eviten congestionar el sistema denominado derechos financieros de transporte. Es práctica común entre los privados ejercer presión sobre el Centro Nacional de Control de Energía (CENACE), organismo encargado del despacho eléctrico, ya que una empresa puede encontrar más beneficios en congestionar las redes que en expandirlas. Lo anterior debido a que las rentas de congestión son mucho más altas que las rentas de expansión, el riesgo de la especulación existe. La paradoja es que el empresario privado siempre va a ganar; tanto si incorpora su producción a la red, como si no lo hace. Mientras el CENACE no podrá intervenir en el mercado.

Al igual que con los precios de las gasolinas y el gas natural, se ha promovido la idea de que con la RE las tarifas van a bajar debido a que se va a usar gas natural, lo que hará que la generación de electricidad se vuelva más económica. No obstante, no hay certeza de que el bajo precio del gas sea una condición permanente y de largo plazo. Tampoco hay garantía de que los precios para la electricidad puedan bajar, en la medida que la última generación que se despache a la red se irá a precios de mercado, lo que hará que aumenten las tarifas. Nada apunta a que la determinación de las mismas va a cambiar. Las tarifas no van a bajar porque se fijan al costo marginal o el costo del productor más ineficiente. Lo que sí hay es la propuesta para sustituir los subsidios generalizados por subsidios focalizados.

En esta industria también hay la constitución de servidumbres legales. En el segundo Dictamen del Senado se dio entrada a empresas eléctricas garantizándoles la entrega de terrenos para sus proyectos. Se modificó el artículo 11 de la Ley de la Industria Eléctrica en el que la empresa eléctrica se considera de utilidad pública, por lo que se procederá a la constitución de servidumbres por la vía administrativa. Esta Ley de la Industria Eléctrica no prevé que los afectados (propietarios del terreno) puedan participar en las utilidades de la empresa.

EMPRESAS PRODUCTIVAS DEL ESTADO (EPE)¹⁹

El cambio en el estatus jurídico de la CFE y de PEMEX es clave para entender los alcances de la RE. De ser instrumentos del Estado en su carácter de organismos públicos descentralizados o empresas públicas con objetivos sociales, con la RE se transforman en entidades propiedad del gobierno federal con objetivos propios de una empresa privada que buscan la maximización del valor económico (ganancias). Si bien el artículo 25 de la Constitución establece que en el Estado queda el control sobre los otrora organismos públicos, no lo autoriza a convertirse en propietario exclusivo.

Con la RE se rediseñan las ahora EPE bajo criterios de gobernanza corporativa, siendo el administrador distinto del propietario (gobierno o accionistas) y donde las decisiones fundamentales recaen en el Ejecutivo. Los cambios son visibles no sólo por lo que dejan de ser, sino en lo que se convierten. No prevalece más la Ley de Entidades Paraestatales, quedan fuera de la ley de Adquisiciones y Arrendamientos, de la Ley de Obras Públicas trasladando todas sus decisiones al consejo de administración, a quien se le da todo el poder de gestión. No obstante, la autonomía de las empresas es virtual porque el Ejecutivo tiene la facultad de nombrar a todos los consejeros. Éstos no van a ser servidores públicos.

Es de destacar que la recomendación de establecer el Consejo de Administración está en el mandato de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) para la privatización de PEMEX.²⁰ Este ha sido uno de los principales aportes del organismo internacional, si bien el gobierno mexicano no siguió al pie de la letra alguna de sus recomendaciones.²¹

El objetivo de la RE con ley eléctrica es crear un mercado eléctrico al tiempo que se pretende debilitar a la CFE para que no estorbe el funcionamiento del mercado. Para ello se le pulveriza a partir de la separación legal en lo que concierne a su integración vertical y horizontal, si bien esto último aún no es claro. Considerando a las principales instituciones participantes en el nuevo diseño eléctrico, se puede señalar que se trata de un sistema tricéfalo que tendrá dificultades, incluso para atender las emergencias como los apagones. Como parte de éste, el CENACE (Operador Independiente), organismo descentralizado, se encargará de coordinar a todos los generadores más a la SENER y la CRE. La posibilidad de problemas en el sistema podría surgir debido a que no hay un responsable principal. Al eliminar la rectoría del Estado, se crea un régimen de excepción para empresas públicas. Esto genera un sistema eléctrico complicado desde su organización, además de desbalanceado por el mismo funcionamiento como mercado.

Así, en las leyes de la RE se escribe el epitafio de PEMEX y la CFE en la medida de que ni a PEMEX ni a la CFE se les dan elementos para competir; se les deja en indefensión técnica y jurídica, se les crea un régimen de excepción para empresas públicas en el que se sustituyen el derecho público por el derecho privado. Se puede decir que se les pondrá a competir con "los ojos vendados, las manos atadas y los bolsillos vacíos".²²

A PEMEX se le mantendrá como el principal contribuyente, habida cuenta la necesidad de ingresos por parte del Estado y la incapacidad de sustituirlo con otra fuente. Su muerte es anunciada en la medida que el régimen tributario es mucho más estricto que el correspondiente a las empresas privadas. PEMEX, además de pagar 65% de impuestos y derechos, deberá entregar 30% de sus utilidades mediante la figura de dividendos. PEMEX será una empresa al servicio del gobierno en turno, manejada por éste con sistemas referenciados y rendición de cuentas.

En conclusión, no habrá autonomía para las dos futuras empresas productivas del Estado, ya que seguirán dependiendo del gobierno a través del Consejo de Administración, presidido por la SENER y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Con todo lo anterior se garantiza el avance en el desmantelamiento del Estado mexicano.

ÓRGANOS REGULADORES²³

Los órganos reguladores son la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH) y la Comisión Reguladora de Energía (CRE). No son de nueva creación pero su función va a facilitar el proceso de privatización del sector energético. Por ello se les dota de enormes facultades para que sean capaces de llevar con éxito el proceso regulatorio que requerirá el mercado, quedando a nivel de secretarías de Estado según el cronograma público.

En México estos organismos han tenido dificultad para regular con eficacia, y su papel se ha dirigido más bien a facilitar la colocación de las inversiones directas en las industrias del sector. Ahora tendrán mayores retos habida cuenta el poder de los corporativos que vendrán, el respaldo de sus países y la protección de que gozan bajo los tratados internacionales suscritos por México.

La CNH tendrá la tarea de todo el proceso de privatización de las actividades de exploración y producción de hidrocarburos. La CRE tendrá bajo su responsabilidad diversas actividades como el otorgamiento de permisos para el transporte para la transformación industrial, transporte por ductos, almacenamiento y comercialización de derivados de hidrocarburos. Esta última queda como una verdadera secretaría de energía para actividades aguas abajo, gas y electricidad. Además se va a encargar de calcular los precios y se va a coordinar con el CENACE para atender quejas de usuarios.

Desde el diseño mismo de los organismos se presentan sesgos que determinarán su éxito o fracaso, así como la línea a seguir. Es claro que serán para favorecer a los privados. Esto se puede reforzar por el hecho de que los órganos reguladores han quedado subordinados al Ejecutivo, que nombrará libremente a sus funcionarios. La autonomía es sólo formal, no real, ya que el Ejecutivo a través de una entidad determinará la estructura y funcionamiento de los órganos reguladores. Lo que antes eran dos organismos descentralizados se convierten en dependencias federales. El régimen propuesto es complicado y disperso. Se creará una burocracia con altos ingresos.

Si bien hay dos organismos reguladores también hay diversas disposiciones en otras leyes y bajo otras autoridades. Por tanto hay muchas instituciones con gran complejidad regulatoria que podría propiciar su captura por parte de los entes privados. El mayor temor es precisamente la posibilidad de su captura por parte de los regulados, como se ha dado en varias partes del mundo.

Uno de los aspectos que evidencia de forma clara el objetivo de su creación para favorecer y facilitar a los privados se presenta en la disposición del artículo 33 por el cual se otorgan, junto con los contratos, la declaratoria de utilidad pública para ocupar terrenos, para la ocupación temporal del terreno, junto con el contrato o licencia. La cnh y a la cre harán efectiva la declaratoria de utilidad pública para hidrocarburos y tendido de infraestructura eléctrica.

CONCLUSIONES

El esquema de subordinación y subdesarrollo se profundizará en la medida en que se amplíen las transferencias de renta a las economías desarrolladas a través de mecanismos diversos entre los que están: fuga de las ganancias de sus corporaciones; por la dependencia de México de combustibles, tecnología y otras importaciones procedentes de las naciones más desarrolladas; por diferenciales de precios; por la posibilidad que tienen las trasnacionales para evitar la doble tributación y por transferencias monetarias intrafirma que pueden hacer las corporaciones.

La realidad es que aquí no van a construir refinerías. Vienen a perforar pozos y a colocar su maquinaria y equipo, por lo que no van a demandar de la industria mexicana y tampoco van a crear empleos, excepto en la burocracia. El precio del petróleo tampoco va a bajar, ya que éste es fijado por el mercado internacional y la gasolina no lo va a hacer. El precio de la electricidad depende del precio del gas (cuyo precio no permanecerá bajo por siempre) y sólo los grandes consumidores van a comprar a las grandes empresas, el resto de la sociedad va a comprar a la CFE. Esta empresa para sobrevivir va a tener que aumentar los precios y no bajarlos, como se afirma en la propaganda oficial. El precio de las gasolinas, como ya lo han declarado los funcionarios, tampoco bajará por el control de la inflación, y porque los precios los determinará el mercado y éste muestra una tendencia a establecer precios con base en los máximos permitidos.

Lo territorial y lo político son otros problema asociados al control que ejercerán los poderes fácticos para mantener su dominio. La cuestión territorial es de primer orden en la medida que las trasnacionales acapararán amplios espacios territoriales para la explotación del gas de lutitas y en aguas profundas. La imposición de estas actividades junto con las propias del sector eléctrico sin duda romperán el tejido social, ya que los desplazamientos ocurrirán en comunidades, ejidos, ciudades en donde habiten poblaciones indígenas, pobres y sin alternativas. Mismas que no tendrán opción ya que las consultas a las que se les invite a manifestar su posición respecto a las obras, no tendrá carácter vinculatorio. En la frontera norte y en los transfronterizos los problemas del acaparamiento de grandes bloques por parte de las corporaciones tienen el riesgo de los desplazamientos territoriales por parte de Estados Unidos. Algunos de sus centros de pensamiento han dejado ver el imaginario geopolítico sobre el que trabajan, en donde la parte norte de México es incorporada a la del sur de Estados Unidos en una región que podría llamarse Mexamérica, y el Golfo de México, convertido en el Golfo de América. El petróleo que de aquí se extraiga (área Perdido) también tiene el riesgo de perderse, por parte de México, en la medida que se planea su transporte a tierra a través de la infraestructura estadounidense localizada al sur de Texas, así como por el hecho de que, hasta ahora, el petróleo en Estados Unidos no puede ser exportado por ley, si bien el asunto ya se discute en el Congreso de Estados Unidos, por lo que una vez que ingrese el de México, éste no podrá regresar al país.

En lo político intentarán perpetuar al grupo en el poder a fin de garantizar la continuidad de la RE y el predominio de sus negocios, entre ellos la Presidencia de la República. Los contratos ahora dependen del presidente. Esto da los mecanismos para un regreso autoritario al viejo régimen por la centralización y el reforzamiento del presidencialismo que implica el diseño de esta RE. En la próxima elección las trasnacionales tendrán el poder para decidir la presidencia.

Con estas leyes se quitó el candado con que había sido resguardado el capítulo energético en el TLCAN. Los medios extranjeros han declarado que la RE rebasó con los resultados sus expectativas. Lo lamentable es que en el ámbito doméstico la sociedad siga confiando en la retórica oficial de que el petróleo y las empresas del sector siguen siendo de los mexicanos. La deliberada confusión busca cubrir el hecho de que los ganadores son las corporaciones fundamentalmente extranjeras y algunos grupos empresariales mexicanos. De entre ellos las corporaciones anglo se aprestan a sacar la mejor ventaja.

Notas

¹ Las tres naciones se proponen articular posiciones para aprovechar las reservas de gas de la región, que constituyen las más grandes del mundo, y así reducir el costo de las cadenas productivas, explicó Sergio Alcocer, vicecanciller para América del Norte. "Obama en México: recuento de sus visitas desde 2009", México,12 de febrero de 2014 [http://noticias.terra.com.mx/mexico/obama-en-mexico-recuento-de-sus-visitas-desde-el-2009,f3788bce15924410VgnVCM20000099cceb0aRCRD.html], fecha de consulta: 21 de septiembre de 2014.         [ Links ]

² Hay quienes consideran que la invitación para poner el petróleo en la agenda bilateral ocurrió durante la visita del ex presidente Bill Clinton a México. Esto fue durante la octava edición de la Cumbre de Negocios Toluca, octubre, 2010. Véase John Saxe-Fernández, "PRIAN: Fracking Mexico II", La Jornada, 18 de septiembre de 2014 [http://www.jornada.unam.mx/2014/09/18/opinion/032a1eco], fecha de consulta: 21 de septiembre de 2014.         [ Links ]

³ Esto en un contexto global en el que los capitales imponen sus intereses respaldados por las naciones más poderosas, los Estados menos poderosos encuentran dificultades para rechazar la imposición de esos intereses. Paulino Ernesto Arellanes Jiménez, "El neoliberalismo económico. Aplicación del realismo político. La relación de los conceptos de las relaciones internacionales en las teorías realismo político y neoliberalismo económico", en Teorías de relaciones internacionales y aplicación práctica, tomo II, Paulino Ernesto Arellanes (coord.), Puebla, Montiel y Soriano editores, 2009, pp. 81-104.         [ Links ]

⁴ Véase L. Weiss (ed.), The Myth of the Powerless State: Governing the Economy in a Global Era, Hong Kung, UP Publications, 2007, pp. 10-15.         [ Links ]

⁵ John Gray, False Down. The Desilution of Global Capitlism, Nueva York, The Press, 1998 p. 175.         [ Links ]

⁶ Saskia Sassen, Globalization and its Discontents, Nueva York, New Press, 1998, p. 221.         [ Links ]

⁷ Esta es la tesis de Vogel, quien considera esta "mercantilización" de las funciones del Estado como un proceso de re-regulación, más que de desregulación. Véase su trabajo en Steven K. Vogel (ed.), Free Markets More Rules: Regulatory Reform in Advanced Industrialized Countries, Ithaca, Cornell University Press, 1996,         [ Links ] caps. 1, 2 y 11.

⁸ Sassen sostiene que la soberanía sigue siendo una característica importante del sistema internacional, pero ya no se restringe al Estado nacional. Véase Saskia Sassen (ed.), ¿Perdiendo el control? La soberanía en la era de la globalización, traductor: Víctor Pozanco; Epílogo: Antonio Izquierdo, Barcelona, Bellaterra, 2001, pp. 10-20.         [ Links ]

⁹ Víctor Flores Olea, "La modernidad tecnocrática", La Jornada, 25 de agosto de 2014, p. 31 [http://www.jornada.unam.mx/2014/08/25/opinion/022a1pol], fecha de consulta: 25 de agosto de 2014.         [ Links ]

¹⁰ David Harvey, "El 'nuevo' imperialismo: acumulación por desposesión", Socialist Register, Buenos Aires, CLACSO, 2004, pp. 99-129.         [ Links ]

¹¹ "Los nuevos rostros del imperialismo", entrevista a David Harvey por Araceli Varela Sánchez y Marcos Mariño Beiras (Zürich, 18 de enero de 2004: originalmente publicada en la revista mensual gallega Tempos Novos) [http://www.herramienta.com.ar/revista-herramienta-n-26/los-nuevos-rostros-del-imperialismo], fecha de consulta: 23 de abril de 2015.         [ Links ]

¹² Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, México, Berbera Editores, 2012, pp. 25-27.         [ Links ]

¹³ Decreto por el que se "Reforma y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de Energía", Diario Oficial de la Federación, México, 20 de diciembre de 2013.         [ Links ]

¹⁴ Ejecutivo Federal, Iniciativa con proyecto de Decreto por el que se expide la Ley de Hidrocarburos y se reforman diversas disposiciones de la Ley de Inversión Extranjera;         [ Links ] Ley Minera y Ley de Asociaciones Público Privadas, 28 de abril de 2014.         [ Links ]

¹⁵ Adendum de la madrugada del 10 de diciembre de 2013, sobre el 4° transitorio constitucional del Decreto del 20 de diciembre de 2014, modificando todo el sistema de contratación.

¹⁶ SENER, Ronda Cero, México, Secretaría de Energía, 2014, p. 5.         [ Links ]

¹⁸ Ejecutivo Federal, Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley de la Industria Eléctrica, 28 de abril de 2014.         [ Links ]

¹⁹ Ejecutivo Federal, Proyecto de Decreto por el que se expiden la Ley de Petróleos Mexicanos y la Ley de la Comisión Federal de Electricidad y se reforman y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, la Ley de Adquisiciones Arrendamientos y Servicios del Sector Público y la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, 18 de junio, 2014.         [ Links ]

²⁰ OCDE, Gobierno corporativo y medidas del Consejo en Petróleos Mexicanos. Evaluación y recomendaciones, Informe del secretariado de la OCDE preparado a petición de Petróleos Mexicanos (PEMEX) y de las autoridades mexicanas, 1 de septiembre de 2010.         [ Links ]

²¹ Sacan al sindicato del consejo de administración de PEMEX, pero lo dejan en la Comisión Federal de Electricidad. Aun cuando la OCDE en sus documentos no recomienda sacarlo.

²² Heberto Barrios, Radio UNAM Programa del IIEC a cargo de Irma Manrique, 1 de agosto de 2014.

²³ Ejecutivo Federal, Iniciativa con proyecto de Decreto por el que se expide la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética y se reforman diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, 28 de abril de 2014.         [ Links ]