Court ruling on environmental conflicts: A case study of the watershed of the Bogota river, Colombia
Leonardo Güiza Suárez, Beatriz Londoño Toro y Cristhian David Rodríguez Barajas*
Universidad del Rosario. Edificio Suramericana. Av Jiménez 8-49 Piso 2 Bogotá, Colombia *Autor para correspondencia: cristian_rb89@hotmail.com
Recibido octubre 2014; ]]> aceptado diciembre 2014
RESUMEN
Las acciones judiciales de protección al ambiente constituyen una alternativa para lograr la adopción de políticas públicas que tiendan a disminuir la contaminación de las aguas fluviales y la degradación de las cuencas hidrográficas, que son una problemática mundial cada vez más común y compleja que involucra la vulneración de los derechos humanos. En este trabajo se desarrolla un análisis del caso concreto de la cuenca hidrográfica del río Bogotá- CHRB, en el que se produjo un fallo judicial que incluye una estrategia para su recuperación. Asimismo, se desarrolla una reflexión teórica a partir del contenido, información secundaria y resultados de una encuesta semi-estructurada realizada en los municipios de la cuenca. Este caso evidencia algunas fortalezas derivadas de la judicialización de un conflicto ambiental, en la medida que otorga la oportunidad de reunir a los actores involucrados y promover la construcción conjunta de soluciones. Adicionalmente, se corrobora la importancia de las acciones colectivas como medio para promover la formulación de políticas públicas y la adopción de medidas para la protección del ambiente, los derechos colectivos y fundamentales en una comunidad.
Palabras clave: acción judicial, acción popular, contaminación hídrica, derechos colectivos, acción colectiva.
ABSTRACT
Legal actions for environmental protection are an alternative to achieve the adoption of public policies to reduce and control pollution of rivers and degradation of the watersheds, that is an increasingly common and complex world problem involving breach human rights. This paper analyzes the case of Bogota River watershed, for which there was a Court ruling that included a comprehensive strategy for its recovery. This work develops a theoretical reflection from the content thereof, and from secondary information and results of a semi-structured survey on the municipalities of the watershed as well. This case demonstrates that some strength arises when an environmental conflict is taken to court, as it gives the opportunity to bring together stakeholders and promote joint solutions. It also confirms the importance of collective action as a means to promote the formulation of public policies and measures for protection of the environment and of the collective and fundamental rights of the community.
Key words: judicial action, water pollution, collective rights, collective action.
]]> INTRODUCCIÓN
El agua constituye un elemento indispensable para la vida en la Tierra y aunque muchas veces se considere como un recurso abundante, lo cierto es que el agua dulce es bastante escasa ya que constituye aproximadamente el 3 % del total de la del planeta y cerca del 70 % de aquella no puede ser aprovechada por encontrarse congelada en las zonas polares o en depósitos subterráneos (Dossier 2012).
Las aguas fluviales contenidas en ríos, arroyos y quebradas, son la fuente principal para la satisfacción de necesidades humanas, ya que suministran agua, alimento, fertilización de los suelos y posibilidad de transporte. Sin embargo su disponibilidad es baja, pues de 1338 millones de km3 de agua existente en el planeta, sólo 2000 km3 corresponden a aguas fluviales, lo que es el 0.0001 % del total de agua, de ahí la prioridad en su protección (Sabater y Elosegi 2009). Adicionalmente, la disponibilidad de las aguas fluviales se ve disminuida por el aumento en su consumo y en su contaminación, pues en el último siglo la población humana mundial se ha triplicado y el consumo de agua se ha sextuplicado, (World Water Council sin fecha).
Se calcula que aproximadamente dos millones de toneladas de desechos son depositados diariamente en las fuentes hídricas y que un litro de aguas residuales contamina ocho litros de agua potable, razón por la que se estima que a mediados de este siglo entre 2000 y 7000 millones de personas sufrirán escasez de agua (ONU sin fecha).
En México, más del 70 % de los cuerpos hídricos se encuentran contaminados, por lo que la disponibilidad y el acceso al recurso hídrico es cada vez menor (CONAGUA 2011), en gran parte, por la debilidad e ineficacia normativa, la falta de conciencia y la pasividad de las autoridades (Greenpeace 2012).
El caso colombiano no se distancia mucho del mexicano, pues según el Instituto de Estudios Ambientales y Meteorología (IDEAM 2001), debido al alto grado de contaminación y degradación de las fuentes hídricas, el 67 % de la población colombiana se encuentra en riesgo de desabastecimiento de agua en condiciones climáticas medias.
Frente a la vulneración de derechos como la vida, la dignidad, la salud, el ambiente sano, la salubridad pública y la igualdad, ocasionada por la degradación de las cuencas hidrográficas, la sociedad civil ha incrementado su participación en la conservación del agua, debido a su estrecha relación con la satisfacción de necesidades básicas (OPS 2011).
Las acciones judiciales son un mecanismo mediante el cual las personas pueden promover y exigir la protección del agua y los derechos humanos que de ella dependen. Cuando las entidades competentes no cumplan sus funciones en materia ambiental o los mecanismos extrajudiciales de participación y control ambiental no den resultado.
A nivel mundial se han promovido acciones judiciales relacionadas con la contaminación de las fuentes hídricas que han generado medidas para la recuperación y protección de las mismas, dentro de las cuales vale la pena resaltar las que se muestran en el cuadro I.
Sobresale el fallo emitido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina el 8 de julio de 2008, el cual tuvo origen en un grupo de personas que demandaron al Estado Argentino, la ciudad de Buenos Aires y 44 empresas, por la contaminación del río Matanza-Riachuelo. Los accionantes responsabilizaron a las empresas por verter al río los residuos sin tratamiento previo y al Estado Argentino y a la ciudad de Buenos Aires por no ejercer de eficientemente sus funciones con respecto a la contaminación de la cuenca. El fallo declaró responsable al Estado Nacional y a la ciudad de Buenos Aires por su omisión en materia de prevención y recomposición del daño ambiental. De ello, se dictaron diferentes acciones de saneamiento en las que se señalaron a los responsables de ejecutarlas y su respectivo plazo de cumplimiento (Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina 2008).
]]> Por otro lado, el 6 de noviembre del año 2012 el Tribunal Latinoamericano del Agua (TLA) condenó al Estado Mexicano por la vulneración del derecho fundamental al agua y la ineficacia de los mecanismos para la consecución de la justicia ambiental. Asimismo, reconoció el grave deterioro de las cuencas hídricas en ese país y la debilidad de los mecanismos jurídicos, políticos y de participación para su conservación y recuperación (TLA 2012). En dicha condena el TLA consideró que esta problemática se debe en parte a la deficiente coordinación de las entidades competentes y formuló algunas recomendaciones, como el fortalecimiento del sistema de procuración de justicia ambiental, para lograr la materialización de la normatividad y la adopción de medidas para suplir las deficiencias legales en las materias hídrica y ambiental (TLA 2012).En Colombia se han emitido algunas decisiones judiciales para salvaguardar los derechos colectivos afectados por la contaminación de los cuerpos de agua, en las que se ha ordenado la ejecución de obras y programas para la descontaminación de corrientes hídricas como los ríos Pandi, Suárez y Ejido y las quebradas San José y la Honda (Defensoría del Pueblo sin fecha).
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante la Sentencia expedida el 28 de marzo de 2014, ordenó a varias entidades estatales tomar medidas para la recuperación de la CHRB, que abarca el 32 % departamento de Cundinamarca, con una superficie de 589 143 ha, e involucra a 46 municipios (CAR 2006). Esta cuenca presenta una compleja problemática ambiental debido a la contaminación por vertimientos, la degradación de los ecosistemas que la componen y la falta de conciencia ambiental. Este fallo se expidió para proteger los derechos colectivos a gozar de un ambiente sano, a la salubridad pública y a la prestación eficiente de los servicios públicos domiciliarios, pues las medidas adoptadas anteriormente no han sido eficaces ni articuladas, lo que ha desencadenado una progresiva violación de los derechos fundamentales y colectivos de los habitantes de la zona. Este proceso judicial constituye un caso de estudio importante, pues permite hacer comparaciones con otros casos similares e identificar elementos que pueden ser replicados en otras cuencas hidrográficas, como algunos componentes
de la estrategia adoptada para la recuperación del río o los instrumentos procesales y legales empleados.
Igualmente, este caso evidencia el alcance que tienen las acciones judiciales para lograr la protección del ambiente y los Derechos Humanos ligados a éste, como mecanismos supletorios de las debilidades y omisiones en el ejercicio de las funciones y deberes en materia ambiental. Por lo anterior, este fallo establece un precedente con respecto a las facultades del juez para contribuir a la elaboración de políticas públicas y estrategias integrales que busquen detener la vulneración y amenaza de los Derechos Humanos.
Estos antecedentes resultan relevantes para países como México, que en el año 2012 incluyó en su ordenamiento jurídico la figura de las acciones colectivas para la protección de los derechos difusos o de tercera generación (Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos 2011).
En este estudio se exponen los principales elementos de las acciones populares consagradas en la normatividad colombiana y se hace un análisis del caso de la CHRB y el fallo emitido por el Consejo de Estado, con el fin de identificar su alcance, aciertos y carencias y describir brevemente la estrategia que se pretende implementar.
En la primera parte del artículo se estudia la importancia de las acciones populares para la protección del ambiente en Colombia, posteriormente se analiza el caso concreto de la CHRB, el contexto de su problemática y el fallo que se emitió para su recuperación. Finalmente se determinan los aportes más relevantes del caso y los retos que se presentan para aplicarlo.
MATERIALES Y MÉTODOS
]]> Este artículo se nutre de los avances de investigación del Grupo de Investigación en Derechos Humanos de la Universidad del Rosario, el cual adelantó un estudio del fallo judicial emitido por el Consejo de Estado, en el que se ordena la implementación de una política pública para la recuperación y conservación de la CHRB.Se hizo necesario, en primer lugar hacer un estudio del contenido de la providencia de primera y segunda instancia para extraer los elementos más sobresalientes de esta problemática, del proceso judicial y de la estrategia adoptada por el juez para solventar la situación. Posteriormente, se consultó información secundaria acerca de la CHRB y otros casos en los que se produjeron decisiones judiciales similares, así como literatura relacionada con la contaminación del recurso hídrico y la judicialización de los conflictos ambientales.
Asimismo se consultó en el registro público de acciones populares de la Defensoría del Pueblo con el fin de revisar aquellas acciones populares que han sido interpuestas en relación con la degradación de los cuerpos de agua para tener un panorama de la utilización de este mecanismo en el país.
Esta consulta se llevó a cabo en los temas de vertimientos, acueducto y alcantarillado, y la contaminación de quebradas y ríos. Se hizo una revisión de la información de cada proceso para seleccionar los casos que se relacionaran con el estudio y se incluyeron los datos más relevantes de éstos en el cuadro II.
Se desarrolló una encuesta semi-estructurada a las alcaldías de los 46 municipios que conforman la cuenca. La encuesta constó de cinco preguntas enfocadas a conocer la percepción de las administraciones municipales acerca de: I) los principales factores de degradación de la cuenca, II) las acciones prioritarias para dar cumplimiento al fallo, III) las recomendaciones para el óptimo funcionamiento de la Gerencia Estratégica de Cuenca, IV) las dificultades para cumplir las órdenes de la providencia y V) las percepciones sobre la idoneidad de la estrategia adoptada en el fallo. La encuesta fue contestada por 24 de los 46 municipios, es decir por el 52 % de los entes territoriales involucrados y los resultados fueron analizados mediante estadística descriptiva.
De esta manera, con fundamento en el análisis del contenido del fallo, la información secundaria obtenida, la normatividad legal y constitucional y los resultados de la encuesta, se construyó un panorama de las dificultades, aciertos y retos que surgen para el cumplimiento de la disposición.
RESULTADOS Y DISCUSIÓN
El papel de las acciones populares en la protección de los recursos naturales en Colombia
En Colombia se ha expedido una extensa normatividad para la protección del ambiente y los derechos asociados a éste. La Constitución Política ha sido reconocida por la Corte Constitucional (Sentencia T-411 de 1992) como una "Constitución Ecológica". Asimismo, se han expedido normas como el Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente (Decreto 2811 de 1974) y la Ley 99 de 1993, con el fin de consolidar un marco jurídico que permita la protección ambiental. Sin embargo para lograr una efectiva protección del ambiente se requieren mecanismos como las acciones colectivas, que permitan materializar estos contenidos normativos, mediante la exigencia de la garantía de los derechos colectivos y su aplicación a los casos concretos (Gonzaga 2014). Adicionalmente, estas acciones posibilitan el control sobre los actos que tienen influencia sobre el medio natural y promueven el cumplimiento de los deberes ambientales en cabeza del Estado y los particulares. Por lo anterior, constituyen un instrumento de limitación al poder y una vía de participación en las decisiones referentes al ambiente (Supelano 2012).
]]> El artículo 88 de la Constitución Colombiana, consagra la acción popular como mecanismo para la protección de los derechos colectivos, entendidos éstos como aquellos que "corresponden a un titular que no es un individuo o una persona natural, sino una entidad compuesta sin duda de individuos e intereses individuales, pero con personalidad propia, distinta y diferenciada de los sujetos individuales que la integran" (López 2000). Es decir, aquellos derechos e intereses que recaen sobre una colectividad, como el derecho a gozar de un medio sano o la defensa del patrimonio cultural. Este mecanismo de rango constitucional fue reglamentado por la Ley 472 de 1998, que otorgó la facultad de interponer la acción a cualquier persona que considere vulnerado o amenazado un derecho o interés colectivo, como consecuencia de conductas de la Administración o de los particulares, con el fin de solicitar su protección y garantía. Lo anterior ya sea de manera preventiva (evitar el daño contingente y hacer cesar el peligro o amenaza) o de manera restitutoria (hacer cesar la vulneración y restituir las cosas a su estado anterior), siempre que sea posible (Londoño et al. 2009).Debido a su carácter preventivo, la acción popular tiene un trámite preferencial con respecto a las demás acciones, exceptuando el hábeas corpus, la acción de tutela y la acción de cumplimiento (artículo 6, Ley 472 de 1998). Además, puede interponerse en cualquier momento, siempre y cuando permanezca la vulneración o amenaza al derecho colectivo. Adicionalmente puede ser interpuesta por cualquier persona natural o jurídica que pretenda obtener la protección de los derechos colectivos, aún cuando no pertenezca a la comunidad afectada directamente (Defensoría del Pueblo 2007). Esta acción judicial incluye una audiencia especial (artículo 27, Ley 472 de 1998), en la cual intervienen las partes para lograr acuerdos que garanticen la protección de los derechos colectivos y el restablecimiento de las cosas al estado anterior. Dichos acuerdos se logran a través de pactos de cumplimiento aprobados mediante sentencia y constituyen una forma de terminación anticipada del proceso. Si no se logran dichos pactos el juez deberá continuar con el procedimiento de la acción para emitir la sentencia de fondo.
En Colombia, el Consejo de Estado ha emitido pronunciamientos con el fin de salvaguardar el derecho a gozar de un ambiente sano. Como en el caso de la contaminación ambiental ocasionada por el relleno sanitario de Sincelejo (Sentencia del 5 de octubre de 2009), a partir del cual se establecieron algunas especificaciones que deben tener los rellenos sanitarios para garantizar los derechos colectivos de las personas.
Asimismo el Consejo de Estado (2011) ha exigido la adopción de acciones concretas para garantizar la protección del ambiente. Como en el caso del Archipiélago de San Andrés (Sentencia del 24 de noviembre de 2011) en el que ordenó la ejecución de un plan de acción a partir de mesas de trabajo para el control de la contaminación y la violación a las normas ambientales. Las acciones populares han sido un instrumento importante para la protección del recurso hídrico, pues desde el año 1998 al 2007 se interpusieron cerca de 391 acciones populares relacionadas con el tema, de las cuales el 56.5 % fueron resueltas favorablemente (Sandoval 2010).
Tal como se observa en el cuadro II, los departamentos en los cuales se ha presentado un mayor número de acciones populares relacionadas con la contaminación del recurso hídrico son Cauca y Cundinamarca. Los problemas más comunes son la ineficacia en el tratamiento de aguas residuales, los vertimientos industriales y la actividad minera.
La acción popular constituye un mecanismo que otorga la posibilidad de exigir la garantía de los derechos colectivos, de construir acuerdos con los actores involucrados y de adoptar medidas de prevención y restitución de las cosas al estado anterior.
Las acciones colectivas en México, un nuevo mecanismo para la protección ambiental
En México, con la reforma al artículo 17 Constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de julio de 2010, se constitucionalizó la figura de la acción colectiva. Posteriormente, el 8 de septiembre de 2011 se publicó en el Diario Oficial de la Federación una reforma al Código Federal de Procedimientos Civiles, que reglamentó la figura de las acciones colectivas para la protección de los derechos e intereses difusos y colectivos y los derechos e intereses individuales de incidencia colectiva. Esta reforma otorga a las personas físicas, a los grupos de personas, a las organizaciones civiles e incluso a las autoridades, la facultad para interponer dichas acciones en representación de una colectividad con el fin de proteger sus intereses mediante un sólo proceso que producirá efectos para todo el grupo de personas.
Las acciones colectivas para la protección de los derechos e intereses colectivos y los derechos e intereses individuales de incidencia colectiva son un mecanismo reciente en el ordenamiento jurídico mexicano. Por ello apenas se empiezan a presentar las primeras acciones de este tipo. En la Procuraduría Federal del Consumidor se han emitido sólo ocho sentencias favorables en defensa de los derechos de los consumidores (PROFECO 2014).
De igual manera la asociación civil Acciones Colectivas de Sinaloa interpuso una acción colectiva contra la compañía Grupo México por los daños ambientales causados por el derrame de 40 mil m3 de solución de ácido sulfúrico y metales pesados en los ríos Bacanuchi y Sonora, con el fin de obtener la reparación del daño ambiental y el pago de una sanción (Forbes 2014). Así, estas acciones colectivas constituyen una nueva alternativa dentro del marco legal mexicano para exigir la protección y recuperación del ambiente. Por lo que resulta oportuno el estudio de decisiones judiciales que se han adoptado en países como Colombia. De esta manera se podrá aplicar esta experiencia a casos como el del río Santiago, que atraviesa los municipios de El Salto y Juanacatlán y recibe vertimientos de alrededor de 400 plantas industriales (Enciso 2013).
]]> El caso concreto, la degradación de la cuenca hidrográfica del río Bogotá (CHRB)La CHRB se ubica en el departamento de Cundinamarca hacia el centro del país (Fig. 1). Se divide en las subcuencas alta, media y baja y en todas ellas presenta una seria problemática ambiental, debido los vertimientos de aguas residuales de los municipios, del distrito capital de Bogotá y de actividades productivas, además de factores del orden institucional, económico y social, que agudizan el conflicto.
Los municipios que conforman la cuenca cuentan con una población cercana a 1 297 752 hab de los cuales el 75 % corresponde a población urbana y el 25 % restante a población rural, sin contar a los habitantes del Distrito Capital que se acercan a los 7 millones (CAR 2006). Todos estos habitantes ven amenazados y vulnerados sus derechos fundamentales y colectivos debido a la existencia, en el río Bogotá, de metales tóxicos como el plomo ( > 0.05 mg/L) o el cadmio (> 0.2 mg/L) y niveles muy altos de contaminación bacteriana (coliformes fecales, E-Coli) que alcanzan concentraciones entre 105 y 107 NMP/100 mL. Además en algunos puntos del río la demanda bioquímica de oxígeno (DBO) y los sólidos totales (ST) se encuentran en el orden de 120 y 400 mg/L respectivamente, en tanto que la concentración de oxígeno disuelto presenta valores inferiores a 1.0 mg/L (CAR sin fecha).
En el año 1992, el ciudadano Gustavo Moya Ángel interpuso una Acción Popular en contra de la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá (EEB), con el objeto de salvaguardar los derechos colectivos a gozar de un ambiente sano, así como la seguridad, la salubridad. y la protección de los derechos de usuarios ante los servicios públicos. Expuso que como consecuencia del bombeo y almacenamiento de las aguas negras del río Bogotá para la generación de energía en el Embalse del Muña por parte de la EEB, se estaba generando un daño grave al ambiente y a los elementos del espacio público, especialmente la degradación de las aguas y el oxígeno. Adicionalmente afirmó que se estaba ocasionado un daño a la salud de las personas, debido a las condiciones fitosanitarias inadecuadas, así como también un daño en el patrimonio por la disminución del valor comercial de los predios aledaños al río. Por lo tanto, el accionante solicitó la construcción de las obras necesarias para el tratamiento adecuado de las aguas del río Bogotá antes de su disposición en el Embalse del Muña. Posteriormente se presentaron más acciones populares en los años 1999, 2000 y 2001, con la finalidad de proteger a los derechos colectivos vulnerados debido al mal estado de la CHRB, acciones populares que fueron incluidas en el mismo expediente.
En el año 2004, doce años después de la presentación de la primera acción, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca con ponencia de la Magistrada Nelly Yolanda Villamizar declaró solidariamente responsables de la catástrofe ecológica de la CHRB, por acción, a todos los habitantes e industrias de la cuenca que habían realizado sus vertimientos domésticos e industriales sin previo tratamiento y por omisión en el control de los vertimientos de las aguas residuales, a la Nación. Con esta decisión se buscó amparar los derechos colectivos a un ambiente sano, a la salubridad pública y a la eficiente prestación de los servicios públicos domiciliarios, mediante la aprobación de los pactos de cumplimiento y la disposición de medidas adicionales. Estos acuerdos y medidas estuvieron en su mayoría relacionadas con la protección del páramo de Guacheneque del cual nace el Río Bogotá, el control de vertimientos industriales, agrícolas y pecuarios, la recuperación de la ronda del río y la construcción y adecuación de plantas de tratamiento de aguas residuales (PTAR).
Vale la pena resaltar que en el trámite del proceso se llevaron a cabo 17 reuniones en mesas de trabajo antes de presentar los proyectos de pactos de cumplimiento, en las que se contó con la presencia de expertos en el tema para lograr definir una solución técnica integral. Los demandados presentaron el recurso de apelación para que se revocara el fallo en segunda instancia, argumentando que el juez extralimitó sus facultades al emitir órdenes que desplazaban las competencias de las entidades encargadas de la gestión del río. Además, afirmaron que se había adelantado un trámite ilegal, pues se aprobaron algunos pactos de cumplimiento y posteriormente se emitió una sentencia de fondo. De igual manera afirmaron haber actuado de manera diligente y proactiva y aseguraron que muchas de las órdenes expedidas en la sentencia eran imposibles de cumplir. Adicionalmente, surgieron posiciones como la del jurista Amaya (2004) quien afirmó que la política ambiental del país no puede ser establecida desde los estrados judiciales pues esto afecta de manera grave el presupuesto oficial. En segunda instancia, se recopilaron documentos, informes, estudios y se llevaron a cabo al alrededor de 50 reuniones para discutir la problemática y sus posibles soluciones con el acompañamiento de los entes de control. Finalmente en el mes de marzo del año 2014, 22 años después de interpuesta la Acción Popular por el señor Moya, cuando éste ya había fallecido, el Consejo de Estado de Colombia, emitió la decisión definitiva con Marco Antonio Velilla como Consejero Ponente.
Principales causas de la problemática
Entre las causas identificadas por el Consejo de Estado (2014) con respecto a la degradación de la CHRB, está la inexistencia de una política única de gestión ambiental de la cuenca, así como la dispersión de recursos y esfuerzos en materia de información, planeación, gestión y coordinación interinstitucional, en gran parte por la falta de un espacio de concertación e intercambio entre los actores institucionales.
]]> Debe considerarse que las subcuencas alta, media y baja presentan diferentes problemas que varían dependiendo de las características sociales, económicas y ambientales de cada una. Por lo que cada una requiere de soluciones específicas, que a su vez deben ser articuladas entre sí para solucionar la problemática global. Dentro de estas problemáticas particulares se encuentra la degradación de los ecosistemas estratégicos como los páramos y bosques donde nace el agua, los que se ven afectados por diferentes actividades productivas. Este problema se enmarca en un contexto de vulnerabilidad socioeconómica caracterizado por la falta de oportunidades y alternativas de subsistencia, pues gran parte de las personas que impactan estos ecosistemas lo hacen para satisfacer sus necesidades básicas a través de las actividades productivas que tradicionalmente han desarrollado.Cabe resaltar que la sociedad civil se ha organizado y ha participado activamente en la transformación del conflicto de la CHRB, tal es el caso de la Asociación de Usuarios de los Recursos Naturales Renovables y Defensa Ambiental de la Cuenca del Río Bogotá (Asurío) y las veedurías ciudadanas que llevan a cabo un seguimiento y acompañamiento de todas las gestiones para la recuperación y conservación del río Bogotá.
La estrategia establecida en el fallo para proteger y recuperar la CHRB
El Consejo de Estado estableció una estrategia sistémica para la protección y recuperación de la CHRB. A partir de los estudios realizados respecto a la situación de la cuenca, de la información aportada por los diferentes actores y de los argumentos expuestos en las diferentes reuniones. Esta estrategia está compuesta por tres elementos: I) la articulación interinstitucional e integración de instrumentos de gestión, planeación y observación, II) la integración de instrumentos financieros, técnicos y de monitoreo del río y III) la implementación de proyectos comunes y específicos (Consejo de Estado 2014).
Para lograr la articulación interinstitucional, el Consejo de Estado ordena la creación de un Consejo Estratégico de Cuenca, el cual se convertirá mediante un proyecto de ley en una Gerencia Estratégica de Cuenca. Este organismo tendrá la misión de dirigir, gestionar, articular, integrar y coordinar todas las acciones que se adelanten para la protección y recuperación de la cuenca, así como también constituirá un escenario de construcción concertada de soluciones. Asimismo, se ordena la actualización y articulación de todos los instrumentos de planeación y de ordenamiento territorial y la realización de inventarios de las zonas de importancia ecológica especial, con el fin de lograr una gestión coherente entre las entidades involucradas.
También se ordena la creación del Observatorio Regional Ambiental y de Desarrollo Sostenible del Río Bogotá (OBARBO), el cual tendrá como objetivo contribuir a la construcción de una visión integral de la cuenca que reúna las percepciones de los actores, de manera que se logre consolidar un banco de datos y de información socioambiental, para optimizar la medición, seguimiento, evaluación y control. Adicionalmente, se ordenó la creación de un Sistema Regional de Información Ambiental para la Gestión Integral de la CHRB (SIGICA Río Bogotá), que llevará el registro, almacenamiento, validación, modelación, monitoreo, control, evaluación, y divulgación de toda la información relacionada con la cuenca.
En lo que respecta a los instrumentos financieros, el Consejo de Estado ordena reforzar el ya existente Fondo de Inversiones para la Adecuación del Río Bogotá (FIAB), con la creación del Fondo Común de Cofinanciamiento (FOCOF), mediante el cual se financiarán los programas y acciones para la recuperación y protección de la cuenca.
Además, la estrategia incluye la construcción y mejoramiento de la infraestructura relacionada con el tratamiento de las aguas residuales en el distrito capital y los municipios, incluyendo las plantas de tratamiento, los sistemas de acueducto y alcantarillado y parques ecoeficientes para el tratamiento de los desechos generados por las curtiembres, así como la implementación de un sistema de evaluación del riesgo y de valoración del daño ambiental.
Sumado a lo anterior, se ordenó el desarrollo de capacitaciones a los habitantes de la CHRB sobre manejo de residuos sólidos y el uso eficiente y conservación del agua. También se ordena promover la adquisición y mantenimiento de áreas de especial importancia ecológica y la implementación de esquemas de pagos por servicios ambientales para promover la conservación y recuperación de las áreas de importancia estratégica para la conservación de los recursos hídricos.
Así las cosas, la decisión no se limita a la emisión de órdenes generales enfocadas al cumplimiento de las funciones y deberes de los demandados, o a obligaciones aisladas de hacer y no hacer, sino que establece una estrategia sistémica e integral que involucra a todos los actores, lo que puede considerarse como una política pública para la gestión ambiental de la cuenca.
]]> Principales aportes, falencias y retos que presenta el falloEl fallo emitido por el Consejo de Estado para la recuperación del río Bogotá establece medidas con capacidad de contribuir a la garantía de los derechos vulnerados y genera aportes para el abordaje de otras problemáticas similares, pues constituye un punto de referencia en lo que respecta a la protección judicial de las aguas fluviales.
Este caso muestra cómo la judicialización de un conflicto ambiental puede constituir una oportunidad para reunir y articular a los actores del mismo, en torno a la garantía de los derechos involucrados. En este sentido, el juez cumple una función articuladora en conflictos complejos en los que a las instituciones y actores involucrados se les dificulta unificar sus posiciones y tomar decisiones de fondo.
Asimismo, el fallo establece un precedente en lo que respecta a las facultades del juez popular y el alcance de sus decisiones para salvaguardar los derechos colectivos y evidencia que el marco de una acción judicial es un escenario en el cual se pueden evaluar las medidas y programas implementados, ejercer control sobre los actos de la administración y promover el mejoramiento de su gestión.
Adicionalmente, algunos aspectos del trámite procesal que se surtió en el caso pueden constituir una referencia para casos similares. Por ejemplo, la conformación de mesas de trabajo con las partes del proceso para la construcción de decisiones sólidas y sustentadas permite enriquecer la discusión y aumentar la posibilidad de proteger los derechos vulnerados o amenazados.
Aún cuando se entiende que la aprobación de los pactos de cumplimiento constituye una forma de terminación anticipada del proceso, en este caso se aprobaron algunos pactos de cumplimiento y adicionalmente se adelantó la etapa probatoria y se emitió una sentencia de fondo. Además no se realizó una sola audiencia de pacto de cumplimiento sino que por el contrario, hubo varias sesiones con el fin de profundizar en el tema.
Cabe resaltar que este fallo del Consejo de Estado constituye un avance jurisprudencial que aporta a la solución de la problemática ambiental de la CHRB, pues presenta un único plan de acción que posibilita que los actores del conflicto actúen de manera coordinada y articulada. Además, aborda temas fundamentales como el fortalecimiento y la unificación de los sistemas de información y planeación, lo que permite llevar a cabo el ordenamiento del territorio de manera apropiada, priorizando la protección y garantía de los derechos humanos. De igual forma, ordena la inversión de los recursos necesarios y la implementación de estrategias para atender las problemáticas que presenta la cuenca, lo que suple la falta de voluntad de algunos actores en este aspecto.
La creación de la Gerencia Estratégica como autoridad de cuenca es una iniciativa interesante, ya que es factible que este nuevo órgano contribuya a la articulación y coordinación institucional, pues integra en un mismo espacio a las entidades que tienen competencia en el tema. Sin embargo, surge la duda, pues en un escenario caracterizado por la multiplicidad de autoridades y competencias con respecto a un mismo asunto, no queda claro si la inclusión de otra autoridad con funciones similares pueda contribuir, o por el contrario, generar más confusión entre las entidades. Por lo tanto, la cooperación armónica entre las entidades competentes para lograr una acción conjunta constituye un reto para esta autoridad de cuenca.
En lo que respecta a la protección de ecosistemas estratégicos, la implementación de esquemas de pago por servicios ambientales, puede ser un instrumento efectivo que aporte una solución a largo plazo y que demuestre la necesidad de priorizar la construcción de acuerdos entre los actores involucrados, con respecto a la imposición unilateral de medidas.
Asimismo, se requiere unificar las percepciones con respecto al recurso hídrico, de manera que su protección surja voluntariamente y no como el cumplimiento de una obligación impuesta, por lo que sobresale la importancia de la orden dirigida a la realización de capacitaciones para generar conciencia acerca de la importancia de la cuenca.
]]> Por otra parte, tal como lo manifestaron los representantes de las entidades territoriales encuestadas, existen grandes obstáculos en lo que a recursos económicos y humanos se refiere, por lo tanto es imperativo que la recuperación de la cuenca se consolide como una de las prioridades a nivel municipal, departamental y nacional de manera que se destinen los recursos suficientes para lograr las metas planteadas.Los diferentes municipios de la cuenca, la veedurías y la comunidad han expresado sus percepciones acerca de sus preocupaciones e inconformidades con respecto al cumplimiento del Fallo, principalmente en asuntos como la reubicación de predios localizados en la ronda del río y de algunas curtiembres que realizan vertimientos al río, y la falta de recursos e instrumentos para modificar los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) y actualizar los inventarios ambientales (Contraloría General de la República 2014).
De igual forma, el ingeniero químico Hernando Robles Villa, presidente de la Asociación de Usuarios del río Bogotá (Asurío), ha manifestado su inconformidad frente a algunos diseños de interceptores y plantas de tratamiento, y a la construcción de la planta elevadora para la PTAR de Canoas, pues considera que no benefician el interés general de la comunidad, se generarán costos adicionales innecesarios y no se está aportando una solución al problema de contaminación del embalse del Muña.
En este orden de ideas, hay que notar las posibilidades que genera la judicialización de un conflicto ambiental, en este caso materializadas en soluciones potencialmente efectivas, que deben ser fortalecidas por la participación ciudadana y la voluntad de todos los actores involucrados.
¿Está facultado el juez popular para formular una política pública?
Una de las preguntas que surgen a primera vista es si un juez de la república, que no ha sido elegido por votación popular, está facultado para formular una política pública con respecto al manejo integral de la cuenca hidrográfica, o si por el contrario, está excediendo sus funciones y desplazando las competencias de la administración.
Este es un tema que ha cobrado vigencia frente la ineficacia de la administración en la formulación de políticas públicas y la agudización de las problemáticas que involucran la vulneración de los derechos humanos. Razón por la que el juez adopta un papel protagónico y hace uso pleno de sus facultades con el fin de salvaguardar los derechos que le han sido encomendados.
Lo anterior se ha traducido en el surgimiento de lo que ha sido denominado el "activismo judicial", que es un concepto que incorpora un nuevo rol del juez con respecto a los demás órganos estatales y a la sociedad, enfocado en el control de estos órganos y la suplencia de sus ineficacias, con el fin de lograr la materialización de la garantía de los derechos humanos (Santiago 2008).
Por lo tanto, las entidades estatales deben actuar de forma armónica y articulada para conseguir los fines del Estado (artículo 113, Constitución Política de Colombia), de manera que los principios de separación de poderes y de colaboración armónica cobran especial relevancia al momento de garantizar el bienestar general y los derechos de los asociados.
Es entonces cuando el rol del juez se extiende más allá del caso particular y hace evidente su capacidad de gestionar, controlar y ejecutar los intereses públicos, sobre todo en los conflictos estructurales de gran magnitud, en los cuales se le presenta la oportunidad de participar en la construcción de políticas públicas (Berizonce 2012).
]]> La Constitución Política de Colombia establece que la administración de justicia es una función pública (artículo 228), por lo que corresponde a los jueces de la república hacer realidad los propósitos que inspiran la carta fundamental y las leyes, de manera que no queden plasmadas únicamente en el papel y se materialicen en garantías reales (Corte Constitucional, Sentencia C-037/96).En lo que respecta a las facultades del juez en el marco de una Acción Popular, la Ley 472 de 1992 contempla que el juez podrá emitir ordenes de hacer o no hacer, para hacer cesar la vulneración o amenaza y exigir la realización de conductas para restaurar las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o interés colectivo (artículo 34).
Hay que tener en cuenta que la acción popular además de ser un mecanismo para la protección de los derechos e intereses colectivos, constituye un medio de realización de los deberes y fines estatales establecidos Constitución Política de 1991, que involucran derechos fundamentales, sociales, económicos y culturales. Por lo tanto, la adopción de decisiones integrales por parte del juez para la consecución de estos fines no es una opción sino un deber.
Entonces, no puede pensarse que el juez popular carece de la potestad de establecer una política pública en relación con la descontaminación y recuperación del río, cuando sólo de esta manera es posible garantizar los derechos e intereses colectivos.
Por lo tanto, si el Estado y los particulares cumplen a cabalidad sus deberes y obligaciones en materia ambiental, la intervención del juez no es necesaria. Así, debe considerarse que la judicialización de los conflictos ambientales debe ser un mecanismo supletorio y subsidiario de otras vías e instrumentos de gestión ambiental de carácter preventivo y precautorio, que deben promoverse con el fin de evitar la concreción de daños ambientales.
De esta manera, se deben fortalecer nuevos mecanismos de gestión ambiental que involucren a los diversos actores y se enfoquen en la solución consensuada e informada de los conflictos ambientales a partir de la participación ciudadana y la cooperación interinstitucional, sin necesidad de acudir a las instancias judiciales (Güiza y Palacios 2014)
La percepción de los entes territoriales acerca del fallo
Según los entes territoriales involucrados en la problemática, los vertimientos domésticos, las actividades agropecuarias y los vertimientos industriales constituyen los tres principales factores de degradación y contaminación de la cuenca, seguidos de la falta de conciencia ambiental, la minería y la deforestación.
Igualmente, las administraciones municipales consideran como acciones prioritarias para la recuperación de la cuenca aquellas relacionadas con: I) la actualización y adecuación de los instrumentos de planeación, II) la optimización de los sistemas de tratamiento de aguas residuales y alcantarillado y III) la recuperación y protección de áreas de especial importancia estratégica, tal como se muestra en la figura 2.
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Dentro de los mayores retos está controlar el impacto de las aguas residuales urbanas y rurales, así como la recuperación y protección de las áreas de importancia estratégica como los páramos, humedales, bosques y zonas de ronda hidráulica.
Con respecto a los obstáculos para la materialización del Fallo, tal como se observa en la figura 3, sobresale la insuficiencia de recursos económicos, la escasez de recursos humanos y asesoría técnica, y la falta de conciencia ambiental de los actores involucrados.
La debilidad en materia de recursos económicos y humanos refleja que el tema ambiental aún no se ha consolidado como un asunto prioritario en la agenda pública nacional, por lo que no son canalizados los recursos necesarios para atender las problemáticas de esta índole. Igualmente, la falta de conciencia ambiental es uno de los factores determinantes en la disfuncionalidad de la relación de los habitantes del territorio con la cuenca.
Los gobiernos municipales formularon algunas recomendaciones para el óptimo funcionamiento de la Gerencia Estratégica de Cuenca, principalmente la necesidad de involucrar a todas las entidades e instituciones que tienen la capacidad de aportar a la solución del problema y promover la actuación articulada de las mismas, promover la participación efectiva de los representantes de los municipios y de la comunidad, y la ejecución rigurosa de labores de seguimiento y verificación del cumplimiento de los deberes de cada uno de los actores del conflicto ambiental.
Finalmente, el 91.6 % de los entes territoriales que contestaron la encuesta perciben la estrategia adoptada por el Consejo de Estado, como una vía idónea para dar solución a la problemática, pues reconocen que pese a los retos y dificultades para su implementación, establece medidas para hacer frente a los asuntos neurálgicos, promueve la coordinación interinstitucional y establece responsabilidades puntuales de obligatoria ejecución involucrando a un importante número de actores.
CONCLUSIONES
]]> Este fallo emitido por el Consejo de Estado para la protección y recuperación de la CHRB constituye un precedente en lo que respecta al alcance de este tipo de acciones colectivas, pues demuestra su capacidad de promover políticas públicas y desatar decisiones trascendentes en beneficio de la protección del medio ambiente y de los derechos colectivos.Asimismo se evidencia que la judicialización de un conflicto ambiental promueve la construcción de espacios de interacción entre los actores y permite ampliar la perspectiva del conflicto y lograr acuerdos para proteger los derechos vulnerados.
La debilidad e incumplimiento de la normatividad ambiental, la degradación de las fuentes hídricas y la ineficacia de la gestión ambiental son aspectos comunes en Colombia y México. De igual forma, las acciones colectivas para la protección de los derechos e intereses colectivos o difusos son figuras jurídicas de gran similitud en los dos ordenamientos jurídicos y en el caso colombiano han permitido un gran avance en la garantía de los derechos colectivos, especialmente el derecho a gozar de un ambiente sano.
Por lo tanto, las acciones colectivas recientemente incorporadas en el ordenamiento jurídico mexicano constituyen una alternativa importante para la protección y recuperación ambiental en ese país, en el evento en que las entidades competentes no cumplan sus deberes y responsabilidades en esta materia y los mecanismos extrajudiciales de participación y control ambiental no den resultado.
Por otro lado, deben fortalecerse los instrumentos preventivos de gestión ambiental que involucren la participación ciudadana, la coordinación interinstitucional y la educación ambiental, para evitar la congestión de los despachos judiciales y decisiones tardías.
También es necesario conciliar las percepciones y enfoques con respecto al recurso hídrico, a través de la generación de conciencia acerca de los derechos humanos que están juego y la promoción de acuerdos. Asimismo es indispensable una voluntad sólida por parte de las instituciones estatales para cumplir las órdenes del Fallo y reunir esfuerzos en beneficio de la cuenca. Se precisa igualmente de un seguimiento constante por parte de la ciudadanía, las organizaciones sociales, las universidades y los organismos de control.
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