La deliberación como mecanismo de control democrático: precisiones analíticas y cuestiones emergentes

Deliberation as a mechanism for democratic control: analytical precisions and emerging issues

Alejandro Monsiváis Carrillo*

* Doctor en Ciencias Sociales por El Colegio de la Frontera Norte. Profesor-investigador en El Colegio de la Frontera Norte. Temas de investigación: teoría política, gobernanza democrática, cambio institucional, rendición de cuentas. Boulevard Abelardo L. Rodríguez 2925, Zona del Río, 22010, Tijuana, Baja California.

Resumen:

La teoría deliberativa continúa enfrentando un importante desafío: precisar sus aportaciones para entender mejor la democratización de los sistemas políticos. Este trabajo ofrece una crítica de la democracia deliberativa y argumenta que la deliberación es un mecanismo clave para promover el control democrático. Se afirma que la deliberación es una práctica política que debe distinguirse de las normas democráticas que se emplean para analizarla. Este planteamiento permite repensar el "giro sistémico" en la literatura y proporciona algunas consideraciones para el renovado estudio de la política deliberativa.

Palabras clave: deliberación, control democrático, legitimidad, sistema deliberativo, teoría normativa, análisis político.

Abstract

Deliberative theory continues to face a major challenge: clarifying its analytical contributions to the explanation of how political systems democratize. Endorsing this agenda, this paper offers a critique of deliberative democracy, and argues that deliberation is a key mechanism of democratic accountability. It asserts the difference between deliberation as a political practice and the democratic norms that are used to analyze it. Discussing the "systemic turn" in the research agenda, this paper concludes providing some considerations for the renewed study of deliberative politics.

Keywords: deliberation, democratic control, legitimacy, deliberative system, normative theory, political analysis.

La teoría deliberativa defiende una concepción de la democracia en la que tienen centralidad los procesos de diálogo y justificación públicos. En vez de imaginar la democracia como un sistema para procesar intereses que se expresan de manera antagónica y competitiva, la democracia deliberativa apela a la construcción de foros públicos que sirvan para alcanzar acuerdos sobre la base del intercambio de razones y justificaciones (Guttman y Thompson, 2004: 13-16). Esta teoría ha contribuido a formular una comprensión normativa más robusta de la política y la legitimidad democráticas, ha dado lugar a una fructífera agenda de investigación sobre procesos que acontecen en las instituciones representativas y en la esfera pública, y ha servido para impulsar experimentos e innovaciones institucionales dirigidos a involucrar a la ciudadanía en los asuntos públicos y, en general, a fortalecer a la democracia.1

A lo largo ya de casi dos décadas de debate, la teoría deliberativa de la democracia ha atravesado por varias etapas de desarrollo, dando diversos giros en las agendas de investigación (Dryzek, 2010: 3-10).2 Desde concentrarse en la formulación de las condiciones ideales de la deliberación democrática, hasta el análisis de los efectos de diversos "minipúblicos" (Fung, 2007b), pasando por esfuerzos puntuales de formalización matemática (Austen-Smith y Feddersen, 2006) y sin prescindir de críticas incisivas por parte de otros especialistas (para una valoración de esas críticas, véase Neblo et al., 2010: 567-569). Una de las agendas emergentes más ambiciosas en la teoría deliberativa de la democracia es el "giro sistémico", que invita a los teóricos y analistas a pensar en la deliberación más allá de momentos o experiencias concretas, para entender sus efectos en el sistema político en su conjunto (Parkinson, 2006; Mansbridge et al., 2012; Warren, 2007).

Con todo, hay algo en el desarrollo de la teoría deliberativa que llama la atención: mientras que sus partidarios la consideran como la aportación más importante a la teoría de la democracia en las últimas décadas, otros campos del análisis político no parecen haberse percatado de la agitación provocada por los giros en el enfoque deliberativo (esto lo reconoce uno de sus más conspicuos promotores: Dryzek, 2009: 1379-1380). Aunque en el campo de la política pública existen numerosas aplicaciones, en el estudio comparado del comportamiento y las instituciones democráticos prácticamente no hay trabajos que incorporen la deliberación al análisis. A diferencia de conceptos como participación, confianza, capital social, legitimidad y otros, el concepto deliberación no ha sido incorporado plenamente en la formulación de teorías con base empírica. Esto puede explicarse, en parte, por lo difícil que resulta observar la deliberación en los procesos políticos, pero también puede ser resultado de la ambigüedad que prevalece en la conceptualización de la deliberación y el rol que ésta desempeña en la explicación de los fenómenos políticos. El hecho es que la perspectiva deliberativa sigue enfrentando un importante desafío: precisar las aportaciones que puede hacer el estudio de la deliberación a entender la democratización de los sistemas políticos.

En este trabajo sostengo que la deliberación es un concepto necesario para entender, mediante la investigación política empírica, el funcionamiento de los mecanismos de control democrático. Para avanzar por esta ruta es indispensable repensar algunos fundamentos de la perspectiva deliberativa de la democracia, clarificar las expectativas normativas asociadas con este enfoque y distinguirlas de la evaluación de sus postulados. Como mostraré en el primer apartado de este texto, algunos equívocos implícitos en la noción de la "democracia deliberativa" dificultan valorar apropiadamente el rol que puede tener la deliberación en la política democrática. En la segunda sección postularé que la relevancia democrática de la deliberación está relacionada con la posibilidad de que esta práctica contribuya al control y a la rendición de cuentas públicos. Procederé, en tercer lugar, a proponer una definición del concepto de deliberación política que evite equiparar la calidad de la deliberación con la legitimidad democrática. En las últimas dos secciones del trabajo discutiré la relación de la deliberación con las normas democráticas y realizaré algunas consideraciones analíticas relacionadas con el estudio de los sistemas y episodios deliberativos.

Más allá de la democracia deliberativa

La democracia deliberativa es una concepción de la política que describe la manera en deben conducirse los agentes políticos y las instituciones para alcanzar determinados ideales políticos. Así como hay modelos de la democracia que enfatizan los aspectos directos, participativos, liberales o republicanos de la democracia (Held, 2006), así habría también un modelo deliberativo que le da centralidad al debate y a la justificación públicos. Cuando se habla del modelo deliberativo de la democracia, sin embargo, se alude más a una perspectiva normativa de la política que a un sistema teórico del que se obtiene un conjunto de prescripciones o predicciones claras y unívocas (Morton, 1999).

De hecho, si no se tiene cuidado en precisar qué relación teórica se postula que existe entre la deliberación y la democracia, es posible incurrir en dos inconsistencias concretas.

Una de ellas surge de las interpretaciones que se pueden dar a la propia noción de "democracia deliberativa" (Mansbridge, 2007). Esta noción sugiere que el modelo deliberativo puede traducirse a un sistema político o de gobierno. Sin embargo, hay algo equívoco en este planteamiento. La "democracia deliberativa" puede pasar por un régimen distintivo si se hace abstracción de la política empírica y se pone especial atención a un conjunto de situaciones y procedimientos ideales. En el plano de la teoría normativa no es difícil imaginar a un grupo de individuos que adoptan decisiones colectivas empleando argumentos razonados (Cohen, 1997; Habermas, 1998; Rawls, 1971). Este ejercicio metodológico puede servir para analizar en abstracto los componentes normativos de la deliberación política, pero pasa por alto un hecho trivial: que la deliberación no es más que un mecanismo de coordinación y decisión políticas entre otros. Por lo tanto, si se quiere construir una "democracia deliberativa" capaz de sortear las prosaicas vicisitudes de la política, es indispensable reconocer que la deliberación es un procedimiento de decisión colectiva como la votación o la negociación (Elster, 2001:18), y que la relación entre estos mecanismos no tiene que ser agonística, sino que puede ser complementaria (Mansbridge et al., 2009: 65). Esto implica que la "democracia deliberativa" tiene que enmarcarse en una teoría de la democracia más general. La diferencia es sutil, pero fundamental: un régimen político puede tener atributos deliberativos, pero no puede ser solamente deliberativo.

Asumir que la deliberación y la democracia están unidas por una relación de necesidad y/o suficiencia es incurrir en un problema de consistencia lógica (Christiano, 1997). De ser válido el principio de necesidad, la deliberación tendría que ir ligada con el concepto de democracia de tal manera que no se podría calificar como democrático ningún régimen, proceso o fenómeno que careciera del atributo deliberativo, aunque hubiera sufragio universal, libertades civiles y competencia política. Muchos regímenes políticos actuales no podrían ser considerados democráticos, aunque lo sean, a menos que emplearan de forma irrestricta la deliberación para adoptar leyes y decisiones públicas. De manera simétrica, si rigiera el principio de suficiencia, bastaría con que estuviera presente la deliberación para que cualquier fenómeno pudiera ser considerado como democrático, aunque la participación estuviera restringida o la competencia electoral fuera limitada. Las mismas inconsistencias están presentes en el carácter democrático de la deliberación: sólo sería una "auténtica" deliberación aquella que fuera "democrática"; esto es, que contara con la participación de todos los que están implicados en el tema en cuestión. Esto supondría que no podría considerarse deliberación el intercambio dialógico que tiene lugar en comisiones legislativas, en comités de expertos o en las instancias de carácter colegiado que se encuentran en numerosas agencias estatales.

El hecho es que la democracia puede ser deliberativa pero no depende de la deliberación para ser democracia. De igual forma, la deliberación política puede ser democrática, pero no tiene que serlo para que un intercambio comunicativo pueda ser considerado como deliberación. La consecuencia es clara: la democracia deliberativa no es más que una forma de designar un ideal político en el que se espera que la deliberación desempeñe un rol central en la formulación de agendas públicas, leyes, políticas, programas y acciones públicos.3 Con este planteamiento, parecería que la democracia deliberativa queda despojada de la posibilidad de fungir como un ideal regulativo. Lo que sostengo, en cambio, es que la relevancia de la teoría deliberativa no depende de que pueda existir una "democracia deliberativa" en sentido estricto. Depende de que sea posible clarificar conceptualmente y explicar empíricamente de qué manera la deliberación contribuye a producir bienes democráticos. En la siguiente sección argumentaré que la principal contribución que puede hacer la deliberación a la política democrática es la de construir y fortalecer relaciones de control y rendición pública de cuentas.

Control democrático y deliberación

La investigación conceptual y empírica sobre el rol que desempeña la deliberación en la democracia no puede pasar por alto que la deliberación es una práctica política entre otras (Warren, 2007: 287). En general, los analistas reconocen que la deliberación no es un fenómeno que pueda presentarse de manera aislada, sino que es un elemento entre otros, que se manifiesta en el espectro amplio y heterogéneo de la política. Aunque pocas veces este supuesto aparece enunciado de manera explícita, debe ser el punto de partida para una exploración analítica más extensa. Para llevar un paso más adelante el argumento, en esta sección desarrollaré el siguiente planteamiento: La deliberación es una forma de cooperación política que puede contribuir a que quienes se ven sometidos a alguna forma de autoridad estatal, gubernamental o pública, cuenten con mecanismos para influir en las decisiones, exigir justificaciones y poder emitir sanciones de distinta índole.

Este postulado consta de dos elementos y una relación condicional entre ellos. La forma condicional sirve para subrayar que el rol político que puede tener la deliberación depende de diversas circunstancias y otros factores políticos que deben ser identificados a partir de hipótesis y estudios concretos.

De los dos elementos referidos, el primero es la deliberación, entendida como una forma de cooperación política. Esta noción proviene de la formulación que hace James Bohman, al considerar a la deliberación una práctica dialógica implicada "en el proceso de formar una razón pública" (Bohman, 1996: 25). En la siguiente sección de este trabajo abordaré una definición más precisa de la deliberación. En este momento hay que poner énfasis en su función política: la deliberación funge como un eslabón entre agentes que tienen intereses heterogéneos y en conflicto; es un mecanismo que permite a los agentes políticos adoptar decisiones colectivas o decidir cómo han de adoptar esas decisiones. Su carácter distintivo es que implica una interacción basada en el intercambio de razones y planteamientos para adoptar un curso colectivo y obligatorio de acción.

El segundo elemento es la noción de rendición de cuentas democrática (democratic accountability) o control democrático, término que utilizaré en este trabajo para referirme a este concepto. El control democrático es una relación política que se origina en el principio de igualdad política de todos aquellos que forman parte de algún sistema de autogobierno (Christiano, 2008: 75-128; Dahl, 1971). Si la norma básica de la democracia es la "inclusión empoderada de aquellos afectados por las decisiones y acciones colectivas" (Warren, 2006: 386), el control democrático supone que la constitución de la autoridad y su desempeño deben estar sometidos al escrutinio y a la influencia de quienes quedan sujetos a los dictados de esa autoridad. En términos de Craig T. Borowiak (2011: 9-13), para la rendición de cuentas democrática es necesario que los gobernados tengan oportunidades para sancionar y exigir respuestas de los poderes que los gobiernan. Materializar este ideal requiere una amplia variedad de mecanismos: elecciones regulares y competitivas, pesos y contrapesos estatales, órganos estatales de supervisión, interfaces socioestatales de participación, manifestaciones sociales, entre otros (Bovens, 2010; Gurza Lavalle e Isunza Vera, 2010; Mainwaring, 2003). El control democrático demanda la operación articulada y contingente de múltiples elementos: normas políticas, conglomerados institucionales, actores políticos (partidos, grupos de interés, movimientos sociales…) y procesos políticos (elecciones, consultas públicas, implantación de programas, expresiones de protesta…). Se trata, en última instancia, de un proceso continuo, en el que los estándares de control se redefinen y actualizan en el curso del propio proceso político. En pocas palabras, el control democrático se integra de procesos que acontecen, de manera secuenciada y articulada, en múltiples foros y espacios estatales y públicos.

En este escenario, la deliberación constituye un mecanismo de control político, como lo son también las elecciones, la adjudicación legal o las dinámicas asociativas. La deliberación es decisiva para difundir información, proporcionar voz, representar discursos o intereses, clarificar diferencias, construir razonamientos públicos, exigir justificaciones, generar compromisos y sostener pautas de coordinación que trasciendan la toma de decisiones concretas. El rol que puede cumplir como mecanismo de control democrático, sin embargo, es contingente. No puede ser especificado de manera genérica y en abstracto, debido a que la deliberación no es un fenómeno político uniforme, que opera siempre bajo las mismas reglas y en algún locus o espacio político exclusivo. Antes bien, como mostraré en las dos secciones siguientes, la deliberación es una forma de comunicación política que adopta diversos formatos, cumple distintas funciones y, dependiendo de las circunstancias, puede ser regida o evaluada por normas complementarias o por normas que están en tensión. De la misma manera, para valorar las contribuciones específicas que puede hacer al control democrático es necesario tener en cuenta el carácter procesual y sistémico de los procesos deliberativos (véase la última sección de este trabajo). La deliberación no es simplemente algo que acontece en un momento discreto en el tiempo, en un contexto determinado. Es un fenómeno que adopta una forma secuencial y cuyas consecuencias pueden trascender lo que acontece en un foro deliberativo particular.

Sobre el concepto de deliberación

La deliberación se pone en práctica en ámbitos muy distintos: los órganos académicos colegiados, la junta directiva de una empresa, la intimidad de una relación afectiva entre dos personas… Incluso se puede sostener una deliberación en el fuero interno de una misma persona (Goodin, 2000). Con todo, se trata de un fenómeno elusivo, lo cual dificulta su observación o medición.

En particular, la conceptualización de la deliberación se dificulta por un motivo especial: sus presupuestos normativos. Por tratarse de un concepto estrechamente asociado con una concepción normativa de la legitimidad y la democracia, es difícil separar lo que la deliberación es de lo que la deliberación debería ser, e incluso de lo que la deliberación debería producir. Sin embargo, el problema de definir el concepto de deliberación mediante ideales normativos es que lo "estiran" más allá de sus atributos constitutivos (Sartori, 2008; Goertz, 2006: 69-94). Entonces, por un lado, se vuelve controvertido qué tipo de normas deben ser consideradas deliberativas, y por el otro, se dificulta su observación empírica en la medida en que se confunde el proceso deliberativo con las expectativas normativas que se espera observar o constatar.

Por ejemplo, si se asume que la "auténtica" deliberación debe ser un intercambio ponderado de razones y argumentos, se puede cuestionar que esta definición está dejando fuera formas testimoniales o narrativas de comunicación política que podrían ser consideradas como elementos de un proceso deliberativo (Young, 2000: 52-76). De la misma manera, si se define la deliberación como un intercambio comunicativo que debería regirse por los principios de razonabilidad, inclusión y publicidad, se establece un estándar demasiado exigente. Es difícil encontrar episodios de deliberación en los que no haya desequilibrios de poder, en los que estén incluidos todos los interesados y en los que, simultáneamente, tenga lugar un debate sustantivo y abierto entre todos los participantes. Si se atenúan las exigencias normativas, en contraste se estarían devaluando los ideales que acompañan a la perspectiva deliberativa.

A pesar del riesgo de asociar la deliberación política con prácticas en apariencia triviales, es necesario avanzar hacia una distinción analítica. Lo que define a la deliberación no debe confundirse con los ideales o criterios normativos que pueden utilizarse para evaluar su funcionamiento. Remitirse a la extensa bibliografía sirve para constatar un hecho sintomático: no existe una definición de la deliberación que unifique las discusiones normativas o la investigación empírica. Como señala David M. Ryfe (2005: 54), los teóricos parecen más interesados en estudiar sus consecuencias que en debatir qué es la deliberación. Esto ha cambiado en alguna medida, pues diversos planteamientos se han formulado con la intención de discutir la forma como se define la deliberación (Bätchtiger et al., 2009; Neblo, 2007; Rosenberg, 2007), pero no se ha logrado ningún tipo de convergencia en torno a una conceptualización o definición en particular.

Para muestra, véanse algunas de las nociones empleadas en la literatura, comenzando por la que formuló John Dryzek (2000: 76) y que es ampliamente utilizada: la deliberación es "una comunicación que induce la reflexión sobre preferencias, valores e intereses de una manera no-coercitiva". Esta definición no contiene elementos normativos, pero resulta demasiado general y abarcativa. Lo mismo puede decirse de otras formas de concebir la deliberación centradas en las propiedades de la discusión o el habla sobre asuntos políticos (Chambers, 2003: 307). Por ejemplo, Michael X. Delli Carpini et al. (2004: 318-319) denominan "participación discursiva" a las formas de actividad ciudadana que implican hablar, discutir y debatir sobre distintos asuntos políticos y sociales, que pueden tener un alcance local, nacional o internacional, y que pueden realizarse en encuentros cara a cara, conversaciones telefónicas, intercambios de correos electrónicos o en foros de Internet. Del lado contrario, Joshua Cohen (2007: 219) y Dennis F. Thompson (2008: 503-504) han defendido concepciones de la deliberación mucho más restrictivas y normativamente densas.

Para avanzar en una definición alternativa, es necesario asumir, en primera instancia, que la deliberación es una práctica de cooperación política. Este concepto no aplica a las modalidades de deliberación política subjetiva, que acontecen en el fuero interno de una persona (Goodin, 2000). Antes bien, describe una situación de interacción entre dos o más agentes políticos. Esta interacción, por otra parte, es de carácter cooperativo: las acciones de los participantes siguen una pauta convergente de acción colectiva. Como proceso cooperativo, la deliberación es de carácter dialógico y comunicativo: depende del intercambio de mensajes en un código que tiene sentido para los interlocutores. El intercambio deliberativo es fundamentalmente lingüístico, que adopta una forma argumental, pero puede implicar también el intercambio de imágenes, signos u otras formas simbólicas. Incluso puede implicar códigos no compartidos en tanto exista un proceso colaborativo de esclarecimiento de esos códigos.

Señalar que la deliberación es una forma de cooperación política que se basa en el intercambio comunicativo es parte del proceso de definición de tal concepto, pero no es todavía suficiente. Una conceptualización más precisa debe hacerse a partir de lo indicado por Thompson, quien aboga explícitamente por una clara delimitación conceptual de la deliberación política. Su argumento queda plasmado de la siguiente manera:

[Los investigadores] deben enfocarse en esas características de la práctica que se relacionan directamente con el problema fundamental que la teoría deliberativa pretende abordar: en un estado de desacuerdo, ¿cómo pueden los ciudadanos alcanzar una decisión colectiva que sea legítima? Los primeros dos aspectos del problema, desacuerdo y decisión, caracterizan las circunstancias de la democracia deliberativa. El tercero, la legitimidad, prescribe el proceso mediante el cual, bajo tales circunstancias, las decisiones colectivas pueden ser justificadas moralmente a aquellos que quedarán sujetos a ellas. Éste es el elemento clave que define a la democracia deliberativa (Thompson, 2008: 502-503).

El planteamiento de Thompson es convincente, salvo por una razón en específico: la legitimidad de la decisión colectiva no puede ser un componente del concepto de la deliberación. Las justificaciones mutuas pueden ser parte del proceso deliberativo y pueden influir poderosamente en la legitimidad de la decisión, pero la legitimidad de la decisión colectiva no puede ser considerada un elemento necesario de la deliberación. La legitimidad es un elemento que depende de la calidad del proceso, pero que es conceptualmente distinto del proceso deliberativo. En su planteamiento, Thompson incurre en uno de los problemas descritos en la primera sección de este trabajo: asumir que la deliberación es una condición necesaria de la legitimidad democrática. Sin embargo, con o sin deliberación, una decisión política puede ser democráticamente legítima. La legitimidad democrática no implica que se hayan resuelto las diferencias y los desacuerdos. Antes bien, da respaldo moral a una de las alternativas posibles y obliga a todos los implicados a acatar los resultados de la decisión. Esto se puede conseguir a través de la deliberación, pero también a través de otros mecanismos políticos.

Mi postura es que el concepto de deliberación debe ser distinguido de las normas políticas que sirvan para evaluar su calidad o sus resultados. Por este motivo, la definición que propongo es la siguiente:

La deliberación política es una forma de cooperación política que tiene como finalidad adoptar una decisión colectiva mediante el intercambio de argumentos y justificaciones, en una situación en la que existen desacuerdos sobre cómo debe actuarse para resolver un problema colectivo.

A partir de estas definiciones es necesario realizar una serie de precisiones adicionales para identificar categorías que permitan distinguir diversas modalidades de las prácticas deliberativas. El punto de partida es que toda forma de acción política deliberativa es una instancia de comportamiento cooperativo de comunicación entre dos o más actores. Esto permite distinguir el proceso de cooperación comunicativa de la forma y los contenidos de esa comunicación: el discurso, la argumentación, la expresión de testimonios. Este recorte separa el comportamiento cooperativo de la calidad de la comunicación política. De esta manera, la evaluación de la calidad de la deliberación se puede realizar mediante instrumentos específicos (véase, por ejemplo, Steiner et al., 2005). Paralelamente, hay que asumir que las distintas manifestaciones de la política deliberativa no se ubican a lo largo de un mismo continuo. Las diferencias entre una conversación política informal, el debate en un foro público y la discusión legislativa no son simplemente de orden o grado. Son formas de interacción política cualitativamente diferentes.

 Para observar las diferencias entre las distintas formas de política deliberativa es necesario tener presentes cuatro dimensiones.

La primera dimensión es la de autorización. Para participar en una deliberación no hace falta ser electo ni recibir alguna designación formal. No obstante, contar con algún rol reconocido en un foro o espacio público, e intervenir en un diálogo en consecuencia con ese rol, le confiere un estatus particular a la comunicación política. La segunda dimensión se refiere al grado en que el diálogo cumple a la vez funciones expresivas e instrumentales. La función expresiva de la comunicación permite que los interlocutores se reconozcan como contrapartes legítimas y el intercambio se base en la reciprocidad. La función instrumental del diálogo se refiere al intento de persuadir a los interlocutores a partir de un proceso de argumentación y justificación. La tercera dimensión es el carácter resolutivo del diálogo. Aunque la deliberación tenga lugar en el marco de un conflicto o un desacuerdo sobre la ruta de acción pública que debe seguirse en caso determinado, el resultado de esa discusión no tiene que ser una decisión concreta. La cuarta dimensión se refiere a la obligatoriedad que tienen las resoluciones o decisiones adoptadas en los procesos deliberativos.

Con base en estas dimensiones se obtiene una tipología de la deliberación, que se presenta en el cuadro 1. Éste muestra que se pueden distinguir tres tipos generales de cooperación política dialógica.

El primer tipo es la participación discursiva. El concepto de "participación discursiva" ha sido formulado por Cook et al. (2007), Delli Carpini et al. (2004) y Jacobs et al. (2009). Para estos autores, este término se define como "el encuentro de unos ciudadanos con otros en escenarios formales o informales —cara a cara, o vía telefónica o por Internet— para discutir temas locales, nacionales o internacionales" (Cook et al., 2007: 30). Desde mi punto de vista, el término de "participación discursiva" debe limitarse a las distintas formas de hablar sobre política y asuntos públicos que tienen lugar en los ámbitos domésticos, laborales y públicos. Es necesario distinguir las conversaciones o discusiones sobre política que sostiene la ciudadanía empleando diversos medios, de otras formas de deliberación que describiré enseguida. Para "hablar sobre política" no hace falta ser electo o recibir ninguna autorización en particular. Participan discursivamente quienes comunican a otros sus opiniones y convicciones políticas. Este tipo de participación tiene una finalidad fundamentalmente expresiva, en la medida en que se comparten valores y hechos, pero también instrumental, en tanto se busca persuadir a otros de las propias ideas. Como ha señalado Jane Mansbridge (1999: 211), el habla cotidiana sobre política, aunque no sea deliberación en estricto sentido, es un elemento crucial de un sistema deliberativo.

El segundo tipo es la deliberación colegiada. Ésta se efectúa en aquellos foros que han sido constituidos con el propósito de debatir asuntos públicos y emitir resoluciones: encuestas deliberativas, consejos consultivos, entre otros. Esta forma de deliberación es el intercambio comunicativo que se lleva a cabo bajo las siguientes circunstancias: quienes participan en el intercambio han sido seleccionados o han obtenido alguna forma de autorización institucional para ser parte del debate; el intercambio tiene la finalidad de que la comunicación permita expresar los intereses, argumentos o preferencias de cada participante, y se lleva a cabo con el propósito de adoptar una resolución que no tiene un carácter vinculante.

Finalmente, la deliberación política es la que se utiliza en la adopción de decisiones vinculantes con base en el intercambio de razones y justificaciones públicas. El hecho de que la deliberación esté ligada no solamente con las funciones expresivas y resolutivas de la comunicación, sino también con la obligatoriedad de las decisiones, implica que quienes participan en este debate han recibido algún tipo de autorización, electoral o de otra índole. La deliberación política se lleva a cabo en los parlamentos, los órganos estatales de regulación y vigilancia, y otras instancias con capacidad para adoptar decisiones que adquieren obligatoriedad.

Los tres tipos identificados delimitan el dominio conceptual de las prácticas deliberativas. Es importante notar que, conforme se incrementan los atributos que definen a un tipo, el conjunto de casos que pueden cumplir con esos atributos se reduce. Esto es relativamente sencillo de constatar: hablar sobre política es un comportamiento más común que los procesos deliberativos que concluyen con una resolución vinculante. Por otra parte, dado que cada uno de los tipos de cooperación dialógica identificados tiene atributos particulares, es posible postular que las condiciones que explican su operación y las consecuencias políticas que pueden tener son también distintos. Esto implica, por así decir, que los distintos tipos de política deliberativa deben ser explicados mediante elementos o factores diferentes. De la misma forma, también es necesario señalar que dar cuenta de las relaciones de articulación o interdependencia entre los distintos tipos de política deliberativa es una vía para entender mejor el funcionamiento de los sistemas deliberativos.

Deliberación e ideales regulativos

En este trabajo he insistido en la necesidad de separar, con propósitos analíticos, la deliberación como fenómeno político de las normas o ideales políticos que están implicados en los procesos deliberativos. Esta distinción no debe tomarse como una manera de restar importancia al estudio empírico de las normas políticas o a los ideales regulativos; por el contrario, es tal su relevancia para entender la política, que deben ser objeto de un escrutinio sistemático tanto de carácter conceptual como empírico (Bauböck, 2008; Rehfeld, 2010).

Las normas asociadas con las condiciones y las consecuencias democráticas de la deliberación son numerosas. Sin pretender exhaustividad, se podría decir que, para ser democrática, la deliberación debe ser inclusiva, en el sentido de que puedan participar en el proceso deliberativo todas aquellas personas que se vean involucradas por las decisiones colectivas que implantará la autoridad política; equitativa, en tanto que todos los participantes puedan contar con un poder equivalente para influir en el proceso político; pública, de tal forma que el debate, los argumentos, la información pertinente y la decisión política puedan ser del conocimiento de los implicados, y que incluso trasciendan la localización espacial y temporal del proceso deliberativo; epistémicamente eficiente, lo cual implica que la deliberación debe contribuir a descubrir o construir alternativas de acción que sean intrínsecamente mejores en términos de sus contenidos normativos, científicos o técnicos; colectivamente orientada, pues se pretende que las decisiones democráticas deben promover los intereses comunes y el más amplio bienestar general; cívicamente consecuente, en el sentido de motivar a la ciudadanía a participar, tomar en cuenta los intereses de otros, ser capaces de modificar sus puntos de vista, de reconocer las diferencias, de aceptar las decisiones colectivas y de colaborar en la implantación de las acciones elegidas; y políticamente legítima, dando respaldo moral a las decisiones colectivas adoptadas.

De acuerdo con el planteamiento formulado en la segunda sección de este trabajo, otras normas relevantes para evaluar la deliberación son las asociadas con la rendición de cuentas y el control democrático. Por ejemplo, además de la legitimidad de las decisiones y acciones públicas, se pueden considerar otras: la construcción de propuestas de leyes, políticas o acciones políticas con base en justificaciones que apelan al interés público, la posibilidad de someter a un escrutinio dialógico las preferencias, las decisiones y los resultados de los gobernantes, el incremento en la calidad de la información y el debate público debidos a los intercambios deliberativos entre ciudadanos, representantes y funcionarios, y más.

Al analizar empíricamente la relación de la política deliberativa con sus ideales regulativos, sin embargo, es necesario tener en cuenta diversas consideraciones. La primera es que para conocer el rol que tienen las normas en la política deliberativa es necesario considerar que los ideales regulativos no son parámetros constantes, sino fenómenos políticos cuyos atributos son variables. Las normas políticas son nociones regulativas que pueden traducirse en conceptos observables empíricamente.

En segundo lugar, es preciso asumir que los ideales regulativos de la deliberación no pueden integrarse de manera aditiva, como si se tratara de aglomerar en torno a la deliberación el mayor número de expectativas virtuosas posibles. Por el contrario, hay que reconocer que diversos ideales políticos pueden ser contradictorios entre sí. Una paradoja discutida por Simone Chambers (2004) ilustra este punto: la calidad de la deliberación puede requerir que dos normas democráticas en apariencia perfectamente compatibles, la inclusión y la publicidad, tengan que ser restringidas para que al menos una de ellas prevalezca. Según su planteamiento, la deliberación que tiene lugar entre pocos participantes y a puertas cerradas puede ser de mejor calidad que la que se realiza en un foro abierto a numerosos interlocutores, pues entonces la argumentación se vuelve menos compleja y más susceptible de apelar a la emotividad colectiva.

Las tensiones entre las normas democráticas y la deliberación no deben ser consideradas un inconveniente de orden secundario. Por el contrario, deben ser analizadas por mérito propio. Por ejemplo, la inclusión política es una norma democrática que podría considerarse una condición necesaria de toda práctica deliberativa. Si la deliberación debe ser inclusiva, ¿esto significa que deben estar incluidos todos los afectados por una decisión en el proceso deliberativo? Es decir: ¿en el debate de una ley deben participar todos los ciudadanos? La respuesta en un sentido estricto debe ser afirmativa, si se quiere ser congruente con la norma democrática de inclusión. Pero esto equivale a cancelar la diferenciación institucional y normativa entre ciudadanos y representantes. Obviamente, se trata de un postulado inviable. Lo conveniente es asumir que la inclusión deliberativa debe evaluarse a partir del contexto de decisión. En este caso, tratándose de una legislación ordinaria, la deliberación debe tener lugar entre los representantes electos. Desde luego, puede exigirse a los representantes que participen efectivamente en un proceso deliberativo antes de aprobar una ley, o se les puede requerir también que antes de debatir esa ley en el pleno hayan realizado foros de discusión con expertos y ciudadanos.

Otras tensiones semejantes se encuentran en la relación entre la deliberación y la equidad política. Esta última exige que los ciudadanos tengan iguales oportunidades de influencia política, de tal manera que los diferenciales en el poder social o económico no se traduzcan en diferenciales de poder económico. Esta idea no solamente es difícil de realizar en la práctica, sino que también conceptualmente es controvertida (Przeworski, 2010: 71-98). En un momento dado, se pueden presentar diferencias que no se originan solamente en el poder social o económico de los participantes, sino también en las capacidades deliberativas de los interlocutores. Dado el caso, cabe preguntarse: ¿es menos legítima una decisión adoptada democráticamente aunque algunos participantes tengan menos elocuencia y capacidad argumentativa que otros? Para la teoría deliberativa, si esos participantes no pudieron deliberar en condiciones igualitarias, la decisión carece de respaldo moral suficiente. No obstante, si los miembros menos elocuentes fueron representados por otros miembros mejor habilitados para el debate, la objeción deliberativa debe matizarse. Desde una perspectiva democrática, tan importante es que todos los implicados puedan deliberar en igualdad de condiciones como que las decisiones colectivas se adopten en un proceso que pueda representar adecuadamente a las distintas posturas políticas.

La equidad política como condición deliberativa remite a otro problema: los desequilibrios originados en el conocimiento experto. Yannis Papadopoulos (2012) señala que entre las innovaciones institucionales más sobresalientes de carácter deliberativo se encuentran las que crean espacios para el debate entre expertos. Estos diseños responden a la especialización y la complejidad de los asuntos de la política pública. La consecuencia es que, al mismo tiempo que la deliberación entre expertos puede ser robusta y técnicamente sofisticada, se afianza la diferencia entre legos y expertos, incrementando los costos del involucramiento ciudadano en cuestiones altamente especializadas. En casos como éste, en aras de fortalecer el control democrático, no es suficiente con reflexionar acerca de qué mejora la calidad de la deliberación, también hay que pensar qué dispositivos políticos o institucionales pueden servir como controles efectivos.

Finalmente, hay que considerar es que el análisis de las normas políticas no puede ser realizado en abstracto. Es preciso indagar qué tipo de circunstancias políticas se asocian con determinadas expresiones deliberativas y con determinados bienes democráticos. En particular, es necesario poner atención a las condiciones institucionales en las que se produce la deliberación (Warren, 2007). La deliberación política es una práctica situada, que tiene lugar en escenarios diversos, los cuales tienen grados relativos de interdependencia entre sí, como los componentes de un sistema.

El giro sistémico y los episodios deliberativos

Tratando de recuperar la visión de conjunto, algunos prominentes partidarios de la teoría deliberativa han llamado la atención acerca de la necesidad de estudiar los sistemas deliberativos (Dryzek, 2010; Mansbridgeet al. 2012; Parkinson, 2006; Thompson, 2008: 414-416). La noción de sistema remite a la necesidad de dar cuenta de la interdependencia de un conjunto de partes y funciones. La agenda se ha orientado a conocer la manera en que las dinámicas deliberativas se articulan unas con otras y tienen consecuencias más amplias. Con este giro se recupera la visión estructural, que venía ya perfilada en el sistema de doble "carril" de Jürgen Habermas (1998: 363-406), y se resalta el carácter procesual y secuencial de la política deliberativa (Goodin, 2008:186-204).

El giro sistémico en la teoría deliberativa representa un paso adelante en el estudio de las consecuencias agregadas de la deliberación. Sin embargo, para dialogar productivamente con las agendas de investigación sobre el control democrático, es necesario hacer algunas precisiones adicionales. Dedicaré el resto de este trabajo a formular dos planteamientos complementarios. El primero está relacionado con la noción de "sistema deliberativo". Al respecto, sostendré que un sistema deliberativo es en realidad un "sistema político", en su sentido genérico. La comunicación política y los procesos deliberativos son un componente de ese sistema. El segundo planteamiento introduce la categoría de "episodio deliberativo" para delimitar analíticamente los procesos en los que se ponen en juego las relaciones de interdependencia entre los componentes del sistema político-deliberativo.

Las aportaciones del giro sistémico pueden distorsionarse si termina por prevalecer la idea de que los sistemas deliberativos tienen existencia independiente y separada de los conglomerados institucionales de los sistemas políticos. No hay que pasar por alto que los procesos deliberativos están insertos en escenarios institucionales concretos. Como ha señalado Mark Warren (2007: 287): "[…] es claro que ‘democracia deliberativa' habrá de significar un sistema deliberativo [énfasis en el original] dentro del cual múltiples variedades, modos y niveles de deliberación se distribuyen a lo largo de otras instituciones y sistemas". En la conceptualización del sistema deliberativo que realiza Dryzek (2009: 1384-1388; 2010: 10-13), por ejemplo, se distinguen espacios de formación de los discursos y la opinión pública, espacios "empoderados", mecanismos de transmisión de la deliberación entre espacios públicos y espacios "empoderados", mecanismos de rendición de cuentas, y la decisividad que puede tener la comunicación política o la deliberación. Aunque esta formulación tiene el cuidado de señalar que los espacios donde tiene lugar la comunicación política son espacios con distintos atributos institucionales, es preciso poner énfasis en esos componentes: el sistema deliberativo no existe de manera independiente a los escenarios y conglomerados institucionales en los que los actores políticos convergen y coordinan sus acciones, empleando elecciones, sistemas de votación, negociaciones e incluso distintas formas de coerción o coacción política.

El sistema deliberativo se constituye como sistema en la medida en que la comunicación política, los discursos públicos y los procesos deliberativos construyen articulaciones y vínculos entre distintos actores, foros y estructuras institucionales. Puesto este énfasis, el señalamiento de Dryzek (2009: 1381-1382) adquiere mayor relevancia analítica: la tarea de la investigación es analizar las condiciones en las que la deliberación puede ser inclusiva, auténtica y consecuente. El reto analítico consiste en identificar los mecanismos de articulación de distintos procesos políticos y conglomerados institucionales a través de la deliberación. La distinción entre participación discursiva, deliberación colegiada y deliberación política debe contribuir a tender puentes entre el estudio de los minipúblicos, las dinámicas asociativas y los distintos elementos que son regularmente el objeto del análisis político: las instituciones electorales, la representación política, las relaciones entre los poderes estatales, la conducción de las políticas públicas, entre otros. De la misma forma, es necesario resaltar la relevancia de aportaciones que promueven el diálogo entre la perspectiva deliberativa y el desarrollo de teorías sobre las redes de política pública (De Leon y Varda, 2009), los sistemas asociativos complejos (Luna y Velasco, 2009) e incluso el estudio de los movimientos sociales (Della Porta, 2005).

La noción de "sistema" alude a las relaciones de interdependencia y articulación entre distintos elementos de un conglomerado de actores, instituciones y procesos políticos. Sin embargo, hace falta incorporar un elemento que dé cuenta del carácter procesual de la política deliberativa. En un sistema político tienen lugar múltiples procesos de comunicación y debate público, que corren paralelos, se intersectan, se presuponen unos a otros, o pueden ser mutuamente excluyentes. Para poder evaluar los atributos y las consecuencias públicas y democráticas de esos procesos es necesario contar con una herramienta que permita delimitar analíticamente los elementos que los componen. Sostengo que la categoría de episodio deliberativo puede cumplir con esa función.

Esta categoría tiene la finalidad de ser un instrumento para analizar el funcionamiento de los componentes de los sistemas deliberativos y estudiar sus consecuencias más amplias. Los "episodios" son "corrientes continuas de vida social" (Tilly y Goodin, 2006: 14-16), delimitados por eventos determinados que enmarcan el funcionamiento y la articulación de distintos mecanismos cognitivos, ambientales y relacionales en contextos particulares. Los episodios deliberativos son instancias definidas por los distintos momentos de discusión y debate sobre un asunto en particular. Los episodios deliberativos contienen los procesos de comunicación que se efectúan en distintos escenarios y dispositivos institucionales. Su delimitación está dada por los temas y el tipo de actores e instancias que se involucran en el debate.

Los episodios deliberativos son unidades analíticas que contribuyen a identificar cómo se construye la interdependencia entre distintos elementos de un sistema político en el interior de los límites que definen ese episodio. La delimitación del episodio deliberativo necesariamente debe ser temporal, pero debe estar definida también por eventos o acontecimientos políticos particulares. De esta manera, será posible reconstruir las secuencias y procesos que tienen lugar entre el comienzo y el término de ese episodio. La interdependencia se puede observar en el grado en que la agenda y los contenidos de lo que se debate en un espacio o foro institucional concreto están influidos por las decisiones adoptadas en otros momentos o instancias deliberativas que acontecieron previamente o que transcurren en paralelo.

El estudio de los episodios deliberativos podría ser clave para entender mejor el rol que tiene la deliberación en el control democrático. Las consecuencias democráticas de la deliberación no se producen de manera instantánea y uniforme, como resultado del funcionamiento de una instancia deliberativa particular. Son producto de la combinación y la articulación de múltiples procesos de comunicación política con una amplia variedad de fenómenos políticos. El análisis de los episodios deliberativos requiere emplear el método, descrito por Archon Fung (2007a), de "involucramiento constructivo" entre la teoría democrática y el análisis político. De acuerdo con este autor, una forma alternativa de teorización normativa puede impulsarse a partir de la evaluación empírica de las aportaciones y consecuencias de instituciones y procesos políticos. Desde esta perspectiva, la categoría de los episodios deliberativos podría dar cuenta no solamente de los considerables desafíos implicados en la construcción de minipúblicos auténticamente deliberativos, sino también de los mecanismos involucrados en la todavía más compleja tarea de democratizar los sistemas políticos.

La apuesta formulada en este trabajo es que la política deliberativa es un elemento que considerar en la tarea de entender y explicar el control y la rendición de cuentas democráticos. Para desarrollar este planteamiento he comenzado una reflexión crítica sobre el modelo de la democracia deliberativa. El ideal de ésta es sin duda atractivo e influyente: que la política democrática esté basada en prácticas de intercambio de justificaciones públicas orientadas a generar respuestas a los problemas colectivos, que sean a la vez más certeras y que cuenten con un respaldo público más robusto. Pero para ser congruentes con ese ideal es necesario tratar con rigor los supuestos en los que se basa. He sostenido, en consecuencia, que para entender mejor el rol que tiene la deliberación en la política es necesario separar el concepto de la deliberación de las expectativas democráticas que la acompañan.

De esta forma, he formulado una concepción de la deliberación en estos términos: son deliberativos aquellos intercambios de razonamientos que se producen en el marco de la necesidad de resolver un problema colectivo a través de una decisión que resulte vinculante. Ésta ha sido la base para distinguir tres tipos concretos de prácticas deliberativas: la participación discursiva, la deliberación colegiada y la deliberación política. Asimismo, he afirmado que las condiciones que favorecen la deliberación, la calidad del proceso deliberativo y sus consecuencias políticas son todos elementos que deben ser teorizados y analizados empíricamente. Para hacerlo, uno de los retos más importantes que enfrenta la teoría deliberativa es ofrecer explicaciones que den cuenta de la interdependencia de distintos escenarios, foros, diseños institucionales y procesos deliberativos. El horizonte es la integración de la democracia como sistema. La teoría deliberativa ha aportando un detallado conocimiento del diseño y el funcionamiento de diversos tipos de minipúblicos; es momento de retomar uno de los impulsos constitutivos de esta teoría: la reflexión normativa y la investigación empírica sobre la democracia en su conjunto.

La intención de este trabajo es promover una agenda de investigación sobre la deliberación política que sea capaz de dialogar de manera más activa con otras áreas del análisis sociopolítico. De un lado se encuentra la convicción de que, en los sistemas de gobierno contemporáneos, la multiplicación de foros e instancias de gobernanza dan un rol visible y relevante a la deliberación política. Es preciso dar cuenta, por lo tanto, de ese rol de tal forma que los estudios de las instituciones políticas, el gobierno y las políticas públicas puedan conocer con detalle qué esperar de la política deliberativa. En otro lado se encuentra la trayectoria que ha tenido la teoría deliberativa de generar conocimiento a partir de una estrecha articulación entre la reflexión normativa, las aportaciones a la práctica y el análisis empírico. Recuperar los elementos de esta trayectoria es prioritario para entender los retos que enfrentan los sistemas políticos contemporáneos en términos de articular de manera productiva las experiencias deliberativas que los constituyen, y la renovación y ampliación de las condiciones democráticas en las que se desenvuelve la acción pública.

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Notas

El autor agradece las valiosas sugerencias de los revisores anónimos.

1 Existen destacados trabajos que ofrecen una evaluación sistemática de las distintas aportaciones de la teoría deliberativa de la democracia. Entre otros, véanse Chambers, 2003; Dryzek, 2010; Fishkin, 2009; Goodin, 2008; Rosenberg, 2007; Steiner, 2012.

2 En la academia latinoamericana el enfoque deliberativo también ha ganado terreno y evolucionado en sus temáticas de interés. Véanse, entre otros, Avritzer, 2002; Castaños et al., 2008; Hevia et al., 2011; Monsiváis Carrillo, 2006; Monsiváis Carrillo, Pérez y Tavera (en prensa); Montes de Oca, 2014.

3 De manera convergente con este planteamiento, véase la crítica de Warren (2012) a la influencia que han ejercido en la teoría de la democracia contemporánea los "modelos" de la democracia, incluyendo el modelo deliberativo.