Bruce Ackerman. La nueva división de poderes

Javier Duque Daza^*

(México: Fondo de Cultura Económica, 2007), 194 pp.

^*Universidad del Valle, Colombia

El texto constituye un estudio que ilustra la tesis de la convergencia planteada por Norberto Bobbio (El filósofo y la política. México: Fondo de Cultura Económica, 1996) entre filosofía política y ciencia política, la cual combina el análisis empírico comparado de diversas constituciones y sus concreciones, y los argumentos acerca de lo que considera que debe ser una nueva estructura de división de poderes en las democracia. La combinación de ambas perspectivas confluye en una "evaluación institucional reflexiva". El punto de partida, una pregunta: ¿dividir el poder en las democracias en beneficio de qué? La respuesta, otra triada: 1) el desarrollo de la democracia; 2) el adecuado funcionamiento de las estructuras funcionales de decisiones; 3) la implementación y la protección de los derechos fundamentales.

La respuesta a la pregunta está desarrollada en cuatro capítulos. El primero, "La legitimidad democrática", se trata en lo fundamental de una crítica del presidencialismo, el de Estados Unidos y el adoptado en todos los países de América Latina. El autor retoma los clásicos planteamientos de Juan Linz ("The perils of presidentialism". Journal of Democracy 1, vol. 1, 1991; "Presidential or parlamentary democracy: Does it make a difference?", en Juan Linz y Arturo Valenzuela (comps). The Failure of Presidential Democracy. Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1994) y Scott Main–waring y Matthew Shugart ("Juan Linz: Presidentialism and democracy: A critical appraisal". Comparative Politics, 29 (4): 449–471. 1997), sintetizados en la expresión "la pesadilla linziana": la inestabilidad que tiende a producir en el presidencialismo la configuración de gobiernos divididos, debido a la dualidad de la legitimidad de ambos poderes (con el extremo de los quiebres a la democracia); parálisis legislativas con presidentes con congresos mayoritarios de partidos opuestos; parálisis del ejecutivo en similares situaciones (crisis de gobernabilidad); círculos viciosos de gobiernos por decretos; posibilidades de "autoridad absoluta" en situaciones opuestas, de gobiernos unificados. Sin olvidar la tendencia al caudillismo, la rigidez potencialmente desgastadora de los periodos fijos de gobierno y la "difícil combinación" de presidencialismo con multipartidismo (Scout Mainwaring, "Presidentialism, multipartidism, and democracy: The difficult combination". Comparative Political Studies 26 (2), 1993: 198–228).

En general, comparte la tesis según la cual el presidencialismo resulta menos adecuado que el parlamentarismo para el sostenimiento de los regímenes democráticos. Frente a las críticas al presidencialismo, resalta ciertas bondades del parlamentarismo (no hay dualidad de poderes que se reclaman legítimos; flexibilidad en los periodos; menor tendencia al personalismo; la presencia de un poder moderador, el monarca o el presidente junto al primer ministro, en especial en aquellos países en los cuales existe lo que denomina "el sistema de una cámara y media", es decir, con dos cámaras pero una de ellas con mayor fuerza, funciones y responsabilidades, que suele ser de origen nacional).

Del análisis resulta la necesidad de diseñar una nueva división de poderes diferente a la existente en Estados Unidos y que, en lo que va del argumento, incluiría: una cámara encargada de elegir gobierno, además de su función de contribuir a legislar (A) y el poder del pueblo (B), que se expresaría a través de la realización de referendos en serie, cuando sean requeridos para validar decisiones. Así, se evitan todos los males del presidencialismo y se adoptan las bondades del parlamentarismo, con una novedad: la recurrencia sistemática al pueblo como forma de legitimar el poder.

Continúa el argumento. El segundo capítulo, titulado "Especialización funcional", parte de la crítica al presidencialismo de Estados Unidos, en el cual no existe explícitamente un poder encargado del control de la burocracia, por lo cual esta función recae sobre el presidente. Esta ambigüedad debe ser subsanada con la creación de un tercer poder: el poder supervisor de la burocracia (C), encargado de controlar a los funcionarios en temas como la corrupción, la transgresión de funciones, la eficiencia. Es un poder con carácter autónomo que regula a los funcionarios de carrera. A los miembros de este poder se les deben garantizar estabilidad, alta remuneración y estatus y autonomía que eviten manipulación por parte de los políticos. Se trata de crear una instancia de "guardianes constitucionales" que reemplazarían a ciertos comités de supervisión que suelen existir en regímenes presi–dencialistas y parlamentarios. Se va configurando la nueva división, ahora con tres poderes.

Faltan dos nuevos poderes en la fórmula de Ackerman. El tercer capítulo, denominado "Derechos fundamentales", los propone. ¿Cómo proteger los poderes de la Cámara, los referendos y el poder supervisor de la burocracia? A través del poder supervisor de la democracia (D) y del poder de la justicia distributiva (E). De acuerdo con Ackerman, el modelo clásico trinitario de poderes no se ocupa de la protección de la democracia ni de los derechos fundamentales. Para subsanar de forma clara estas falencias, el cuarto poder debe estar encargado de regular y garantizar la realización de elecciones libres, periódicas, limpias, evitando las tentaciones del poder en ejercicio de suspenderlas, y salvaguardar los derechos fundamentales, como la libertad de expresión de los ciudadanos. El quinto poder se ocuparía de garantizar los derechos económicos y sociales, de los cuales suelen hacer caso omiso los políticos y el gabinete. Se trata de poner en marcha la justicia distributiva, de crear un poder dispuesto a dar garantías al cumplimiento de derechos sin los cuales la democracia no tiene sentido.

El cuarto capítulo, "La forma de la nueva división de poderes", recapitula de forma breve la propuesta y se anticipa a los críticos con tres consideraciones importantes:

1. Frente a los neoinstitucionalistas históricos y sociológicos, aunque la propuesta parece ubicarse en una perspectiva de ingeniería constitucional "sin contexto", anota (de forma escueta y puntual): "La ingeniería constitucional debe combinarse con sensibilidad cultural y realismo económico" (p. 26). De hecho, el autor recuerda con frecuencia que el modelo de presidencialismo de Estados Unidos no debe exportarse a otros países de manera mecánica, como ha ocurrido en el pasado, especialmente en los países de América Latina y algunas de las nuevas democracias de Europa del Este, en las cuales sólo tres países han optado por la vía parlamentaria (Hungría, República Checa y Eslovaquia).

]]> 2. La propuesta parece muy compleja y enrevesada, pero en realidad se trata de un nuevo diseño que mantiene la premisa de existencia de poderes autónomos que se controlan mutuamente, sólo que ahora el acento recae sobre poderes soberanos que brinden garantías a los ciudadanos y protejan a la democracia.

3. Debe reconocerse que su propuesta de rediseño institucional, de igual forma que otras, cuenta con pocas posibilidades de adopción, dado que las instituciones tienden hacia las inercias históricas y son difíciles de transformar.

El ensayo del profesor Ackerman, aunque en una primera lectura da la impresión de tratarse de un ejercicio abstracto de ingeniería institucional, contiene, además de una nueva propuesta de diseño de poderes públicos, una doble orientación normativa: la defensa de la democracia y la necesidad de su preservación, y la búsqueda de justicia distributiva como un objetivo central.

Escrito como un ensayo, contiene una clara fundamentación conceptual y teórica y una amplia revisión bibliográfica (las citas ocupan una tercera parte del libro). Dos obras anteriores del autor analizaron algunos de los presupuestos de esta propuesta, especialmente lo que denomina "el ideal de la democracia dualista" (We the People 1. Foundations. Cambridge: Harvard University Press, 1991; We the People 2: Transformations. Cambridge: Harvard University Press, 1998): la idea de que la división de poderes contiene uno de los fundamentos centrales de la democracia moderna.