Los estudios sobre la pobreza en América Latina*

Studies on Poverty in Latin America

Carlos Barba Solano**

** Doctor en Ciencias Sociales, Universidad de Guadalajara y Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social. Temas de especialización: estudios comparados de regímenes de bienestar, política social y pobreza. Dirección: Departamento de Estudios Socio Urbanos, Universidad de Guadalajara, Liceo 210, Planta Alta, Sector Hidalgo, C.P. 44100. Tel.: (33) 36584630.

El propósito fundamental de este artículo es establecer los ejes paradigmáticos que cruzan y organizan el campo de los estudios sobre pobreza en América Latina.

Palabras clave: pobreza, imaginarios sociales, discursos, paradigmas, campos simbólicos.

Abstract

The main purpose of this article is to determine the paradigmatic axes that cross and organize the field of studies on poverty in Latin America.

Key words: poverty, social imagination, discourse, paradigms, symbolic fields.

En América Latina la pobreza es un tema central tanto en la agenda social como en la agenda política. Esto obedece no sólo a sus enormes dimensiones en términos demográficos,¹ sino a la carga de temores sociales e ilegitimidad política que su mera existencia plantea al Estado. Esto ha provocado que el tema se ubique en el centro de la visión social tanto del Estado como de instituciones financieras internacionales.

La importancia de la pobreza y sus repercusiones en los discursos, las políticas y los programas gubernamentales han contribuido a generar numerosos estudios a escala latinoamericana. Las publicaciones sobre esta temática se han desplegado durante las últimas tres décadas y han producido un verdadero campo de batalla que se despliega en tres terrenos: el de los discursos que compiten por ganar una posición hegemónica dentro del escenario académico; el de las teorías y conceptos que los investigadores eligen o proponen para realizar estudios empíricos, y el de la toma de decisiones por parte de funcionarios de agencias internacionales o estatales dedicados a diseñar, llevar a cabo o evaluar políticas sociales.

En la primera sección de este trabajo presentaré estos conceptos; en la segunda los usaré para establecer los ejes paradigmáticos que cruzan y organizan el campo de los estudios sobre pobreza en América Latina, y en la tercera intentaré dibujar el "mapa de la batalla" de este campo en tres momentos distintos: la fase de la industrialización vía sustitución de importaciones (ISI), su reemplazo por un modelo orientado a las exportaciones (OE) y la del momento actual donde se ha iniciado una crítica a los procesos de ajuste.

DE LOS IMAGINARIOS A LOS CAMPOS SIMBÓLICOS

El concepto de "imaginarios" se refiere a una especie de "magma" de elementos simbólicos empleados en la vida cotidiana por los actores sociales o los individuos para determinar qué es real, qué tiene o carece de sentido, y para interpretar, valorar o actuar frente a la problemática planteada por algún tema en particular. Los imaginarios son dispersos, desordenados y no cuentan con fronteras claras⁴ (Rodríguez, 2004; Castoriadis, 1986).

Por lo contrario, los discursos sobre algún tópico constituyen esquemas de pensamiento o de clasificación relativamente estructurados y jerarquizados, que delimitan fronteras entre lo que se considera posible e imposible, pensable e impensable, prohibido y deseable en cada época y contexto social. La producción social del discurso está controlada por una serie de procedimientos, los cuales introducen el asunto del poder como un elemento fundamental.⁵ Se trata de un orden simbólico que permite a todos los miembros de una comunidad o grupo que fueron socializados bajo su autoridad, hablar y obrar juntos (Foucault, 1987; Frank, 1990: 113).

Los discursos se encuentran inscritos en marcos espacio–temporales que cristalizan normas y valores y que suponen el manejo, por parte de quienes los elaboran o emplean, de competencias cognitivas y culturales determinadas por su lugar social específico; por ello definen las reglas para generar enunciados con pretensiones de validez o legitimidad⁶ (Reguillo, 1996: 65–66; Foucault, 1984).

Esta perspectiva es muy cercana a la definida por Pierre Bourdieu (1995), quien afirmaba que las prácticas intelectuales se organizan en una esfera simbólica denominada "campo intelectual", en el cual al igual que en otros campos,⁷ se concretan posiciones no sólo relaciona das con tradiciones intelectuales, sino ancladas en ciertas formas de poder o capital simbólico, disponibles para ser leídas e interiorizadas por los agentes.⁸

Sin embargo, en el campo académico no es adecuado emplear directamente el concepto de discurso como eje para analizar las prácticas intelectuales de una comunidad, pues como lo estableció Thomas Kuhn (1971), dichas prácticas cristalizan en paradigmas que se encuentran mucho más formalizados que los discursos. No obstante, es indispensable mostrar que estos últimos influyen en la constitución de los paradigmas.

Antes de concluir esta sección habría que subrayar que un principio metodológico esencial, aportado por Foucault, es prestar atención a las resistencias más evidentes, porque justo ahí es donde el ejercicio del poder es más claro. Por ello, para realizar un mapa de la batalla de un campo simbólico y trazar las líneas que separan a los distintos paradigmas, es fundamental encontrar los puntos de conflicto (Foucault, 1980).

Para finalizar esta sección presento un cuadro que muestra las dimensiones implicadas por un estudio como el que aquí se propone, algunas de las cuales serán abordadas de manera inicial por este trabajo.

a) Los imaginarios

Para empezar, hay que señalar que al menos tres imaginarios sociales han alimentado formaciones discursivas que son referentes obligados de los paradigmas de bienestar que articulan en general el campo de los estudios sobre la pobreza. Estos imaginarios conciben alternativamente a la pobreza como producto de defectos individuales o morales, o como consecuencia de procesos de la desintegración social, o como resultado de la expansión del mercado y el afán de lucro.

En primer lugar está la imagen estigmatizadora de la pobreza, originada en los albores del capitalismo.¹¹ Las ideas básicas de este imaginario son: que la pobreza es resultado de incapacidades personales y morales; que los pobres se niegan a trabajar, y que únicamente quienes enfrentan situaciones extremas que ponen en riesgo su existencia "merecen" algún tipo de apoyo, con la condición de estar dispuestos a reformarse y a buscar sus medios de subsistencia en el mercado. Esta imagen cruzó los siglos XIX, XX y XXI y continúa vigente a través de las doctrinas de "menor elegibilidad" y la "prueba de medios", así como en programas modernos como las transferencias monetarias condicionadas.¹²

Finalmente, en el tercer imaginario la pobreza no es concebida como un problema derivado de limitaciones individuales, sino del funcionamiento del mercado y de los privilegios de grupos sociales organizados. En este caso la pobreza es vista también como un riesgo social, pero se considera que puede enfrentarse de manera solidaria (Titmuss, 1974; Esping–Andersen, 1990; Hill, 1997).

b) Los discursos

Los tres imaginarios presentados se sintetizan en tres discursos socio–políticos acerca del bienestar social: el liberal, el corporativo y el social–demócrata. Cada una de ellos se encuentra por detrás de los "mundos del bienestar" a los que hace referencia Esping–Andersen (1990) en su teoría sobre los regímenes de bienestar.

Como se puede apreciar en el cuadro 2, estos discursos son antagónicos en varios niveles. Difieren en la perspectiva que utilizan para acercarse al tema del bienestar social, también en sus visiones acerca de lo social y de la pobreza, al igual que en lo concerniente a su horizonte simbólico, así como en su concepción sobre cuáles deben ser las tareas que corresponden a la política social.

c) Los paradigmas del bienestar y la pobreza

Los discursos sociopolíticos influyen directamente en los paradigmas de bienestar que sirven de referencia a funcionarios de estados nacionales y agencias multilaterales o a los investigadores dedicados al estudio de la pobreza para la conceptualización, diseño, financiamiento y aplicación de políticas dirigidas a los ámbitos económico y social.¹⁴

Algunos autores han establecido una clara vinculación entre los distintos paradigmas de bienestar y diferentes discursos sociopolíticos, particularmente entre el neoliberalismo y el paradigma residual; entre el corporativismo y el paradigma conservador, y entre el discurso social demócrata y el paradigma universalista (Esping–Andersen, 1990, 1999).

d) El campo simbólico de los estudios sobre la pobreza

Mientras en el nivel de los paradigmas tiene lugar la disputa más abstracta sobre la conceptualización más adecuada de la pobreza, es en el nivel del campo simbólico de los estudios sobre este tema donde se determina la posición hegemónica de uno de ellos frente a los otros.

El campo simbólico está conformado por productos académicos o institucionales que son tomados como banderas por sujetos sociales concretos. Podemos usar la metáfora de una batalla, dentro de la cual se establecen frentes que en momentos históricos específicos se ven fortalecidos por unos u otros actores en conflicto.¹⁵

EL MAPA DE LA BATALLA DE LOS ESTUDIOS SOBRE POBREZA EN AMÉRICA LATINA

En el caso específico de los estudios sobre la pobreza en América Latina este trabajo intenta contextualizar teóricamente el mapeo de campos de intereses temáticos, cuestiones teóricas y metodológicas y tendencias de investigaciones relacionadas con la comprensión de la pobreza a escala regional realizado en un estudio previo (Barba, Ivo, Valencia y Ziccardi, 2005).

Como punto de partida, se asume que durante los últimos diez años ha llegado a ser hegemónico un paradigma de bienestar residual impulsado normativamente por agencias financieras internacionales y que, a lo largo de ese periodo, tanto la agenda de investigación como la de reforma social han sido dominadas por esa perspectiva.¹⁶

Sin embargo, procuraremos mostrar que a contracorriente se ha gestado una reacción crítica a este enfoque, que ha aproximado paulatinamente los estudios sobre la pobreza al paradigma universalista y ello ha abierto un campo muy amplio, no sólo para trabajos futuros, sino para nuevas propuestas.

a) La crisis del paradigma conservador

En América Latina, después de la Segunda Guerra Mundial fueron numerosas y muy importantes las publicaciones sobre el desarrollo económico. En ese contexto el tema de la pobreza fue abordado bajo el paraguas del paradigma conservador, asumiendo que ésta se resolvería gradualmente a través de la modernización de la sociedad o de la incorporación gradual de los pobres al régimen salarial y a la cobertura creciente de las instituciones de protección social.

En los años cincuenta y sesenta dos enfoques se disputaron la supremacía conceptual: la teoría de la modernización (Rostow, 1971; Hirschman, 1980) y la teoría cepalina, que llegó a ser el referente obligado de todos los países que intentaron industrializarse orientándose al mercado interno (Faria, 1978; Rodríguez, 1984).

Durante los años sesenta y setenta la visión cepalina fue fuertemente cuestionada, tanto por grupos críticos dentro de esa organización como por las teorías de la dependencia y de la marginalidad (todos cercanos al paradigma universalista). El núcleo heterodoxo centró su crítica en las incapacidades del modelo ISI para integrar socialmente a los pobres rurales, para evitar el repunte de la pobreza urbana, el desempleo y el subempleo, así como para reducir la desigualdad en la distribución de la riqueza y el ingreso o para generar desarrollo social. Dichas críticas dieron inicio a la problematización de estos temas a escala regional (CEPAL, 1961; Faria, 1978; Cardoso y Faletto, 1978; Nun, 1969; Quijano, 1969).

Al llegar los años ochenta se sumaron las críticas de perspectivas ortodoxas centradas en el mercado.¹⁷ Las críticas promercado dirigieron sus baterías hacia los desequilibrios macroeconómicos generados por la excesiva intervención del Estado y el proteccionismo implícito en el modelo sustitutivo; los liberales criticaron especialmente el impuesto inflacionario que afectaba directamente a los pobres.¹⁸

b) El ascenso del paradigma residual

A partir de los años ochenta, la convicción de que la apertura de las economías era el camino a seguir fue acompañada por el fortalecimiento de lo que se conoce como el Consenso de Washington, que sustituyó al estructuralismo cepalino como marco de referencia convencional para abordar la cuestión social.¹⁹

El ascenso del citado consenso puede ser visto de igual forma como la consolidación de un nuevo "bloque histórico"²⁰ de carácter transnacional, integrado por altos funcionarios gubernamentales y de agencias financieras, inversionistas financieros y asesores internacionales y articulado alrededor de un discurso socioeconómico cuyo propósito manifiesto es construir sociedades de libre mercado abiertas a los flujos económicos globales.

Estos criterios se convirtieron desde un primer momento en el telón de fondo de la mayoría de los estudios sociales realizados posteriormente en América Latina. Tal es el caso de los trabajos que exploran los procesos financieros que dieron origen a la crisis de 1982²³ y de aquellos que intentaban explicarla y solucionarla,²⁴ trabajos que adoptaron una perspectiva que reaccionaba críticamente a la estrategia de industrialización vía sustitución de importaciones, seguida por la mayoría de los países de la región, y que subrayaban el agotamiento de la estrategia basada en la expansión del mercado interno y los fracasos de los regímenes nacionalistas y populistas.²⁵

c) La reforma social y el auge del paradigma residual

Al arrancar los años noventa, la persistencia y aun el agravamiento de los viejos problemas de pobreza, desigualdad y exclusión social como resultado de los procesos de estabilización y ajuste estructural, obligaron a que las propias agencias financieras internacionales reconocieran la necesidad de realizar una reforma social para hacerles frente. Este reajuste desembocó en la constitución progresiva de un nuevo paradigma de bienestar social, impulsado por el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)²⁶ y acogido con matices por numerosos gobiernos.²⁷

El nuevo paradigma se caracteriza por ser transnacional, en la medida en que el Estado–nación ha dejado de ser la única escala que demarca las opciones para el bienestar. Se distingue también por su respeto al libre funcionamiento del mercado y por atribuirle a éste el papel fundamental en la generación y distribución de bienestar social, aspecto que le confiere un carácter residual.²⁸

Desde un punto de vista normativo, una piedra de toque han sido los informes sobre el desarrollo mundial publicados por el Banco Mundial, particularmente a partir de 1990, donde por primera vez de una manera directa se puso a la pobreza y a las estrategias para superarla en el centro de la acción de esta institución financiera. Informes posteriores situaron como ejes distintos tópicos como: el problema de la gobernabilidad de los procesos de ajuste; la necesidad de reformar las instituciones de seguridad social para incrementar los niveles de ahorro interno; la necesidad de flexibilizar los mercados laborales; la exigencia de disminuir la desigualdad social, porque se empezó a reconocer que ésta tiende a limitar el crecimiento económico, y el compromiso de lograr un crecimiento sostenido para reducir la vulnerabilidad social (Banco Mundial, 1990, 1993, 1993a, 1993b, 1994, 1995, 1997 y 2001).

El punto central de esta producción documental ha sido, por supuesto, atribuir al crecimiento económico un papel crucial para la reducción de la pobreza.²⁹ Este punto de vista ha sido acompañado por la reducción de la responsabilidad estatal y la apertura para un nuevo papel de las organizaciones de la sociedad civil.

Este enfoque ha cristalizado en una serie de recomendaciones a los gobiernos latinoamericanos: 1) focalizar la acción pública en los más pobres; 2) descentralizar los servicios de salud y educación; 3) invertir en capital humano y en infraestructura social; 4) subrayar la vulnerabilidad de los pobres a los ciclos económicos y conceder un papel central a la dotación de activos para protegerlos en épocas de crisis; 5) prevenirse frente a la volatilidad con políticas macroeconómicas contracíclicas, especialmente con ahorros en periodos de crecimiento (Barba, 2007).

En la construcción del nuevo paradigma el BID ha complementado al Banco Mundial.³⁰ Una aportación fundamental de esa agencia es haber recomendado la creación de redes mínimas de seguridad de carácter contracíclico para hacer frente a la vulnerabilidad de aquellos situados por encima de la línea de la pobreza extrema³¹ (BID, 1996, 1997, 1998).

• Por una parte, el establecimiento de una nueva agenda de reforma social regional.

• Por otra, la evaluación técnica y académica de su cumplimiento por parte de los diversos gobiernos latinoamericanos.

d) Estudios sobre el desenvolvimiento de la reforma social

Durante la primera mitad de los años noventa, de acuerdo con datos aportados por CEPAL–CLADES (1995), se realizaron innumerables trabajos, concentrados en unos cuantos países,³² que se agruparon alrededor de cuatro grandes cuestiones:

• La primera temática continuaba los trabajos iniciados en la década de los ochenta y se refería a los costos sociales del ajuste.³³

• La segunda, cada vez más importante y central, se relacionaba con el problema de la escalada de la pobreza a nivel regional.³⁴

]]> • La tercera se refería a la temática del empleo.³⁵

• La cuarta se dirigía al estudio del desempeño de los servicios sociales en el contexto de la crisis y el ajuste y de las propuestas de descentralización³⁶ (CEPAL–CLADES, 1995).

Posteriormente, durante la segunda mitad de los años noventa se publicaron numerosos libros y capítulos de autores que cuentan con un gran prestigio académico o como consultores internacionales. Esta clase de publicaciones se relaciona claramente con las agendas del ajuste y la reforma social ya mencionadas pero se caracterizan, por lo general, por intentar matizar, medir, evaluar y criticar el recetario del Consenso de Washington.

Entre los tópicos predominantes en esos trabajos, destacan:

• El análisis de los efectos de la estabilización y el ajuste o del nuevo modelo económico sobre la distribución del ingreso, la pobreza y el empleo en América Latina.³⁷

• Estudios particulares sobre políticas y programas sociales para reducir la pobreza.³⁸

• Evaluaciones y comparaciones regionales sobre la evolución del gasto social.³⁹

• Documentos y trabajos sobre la focalización de programas sociales y la descentralización de los servicios sociales.⁴⁰

• Estudios comparativos de políticas sociales.⁴¹

]]> • Estudios comparativos sobre la reforma de la seguridad social.⁴²

• Enfoques sobre la necesidad de políticas sociales activas en el contexto de los procesos de ajuste.⁴³

• Se ha producido además una cantidad importante de textos sobre programas específicos de combate a la pobreza.⁴⁴

Sin duda, la gran riqueza crítica de los trabajos que han abordado las trayectorias de los procesos de reforma social propuestos por el Banco Mundial y el BID, permitió el surgimiento de un corpus cada vez más grande de estudios que tienden a separarse del mainstream, a los cuales se puede considerar como emergentes e iniciadores de enfoques alternativos.

e) La crítica a los procesos de ajuste y la apertura de una fase multiparadigmática

La revisión de los datos regionales recientes⁴⁵ sobre el desempeño de las economías latinoamericanas a lo largo de la década de los noventa, permite comprender la intensa búsqueda de alternativas conceptuales que se ha ido desplegando durante los últimos años. Cada vez es más claro que la inclusión social está inmersa en un contexto problemático de avances democráticos, desestructuración de la economía y reducción de las capacidades del Estado para intervenir.

Esta búsqueda ha coincidido con un cambio en la manera de observar la cuestión social, que se ha producido a nivel internacional,⁴⁶ que posibilita una comprensión mayor de los retos que deben incluirse en la construcción de una nueva agenda y de estrategias concretas para hacerles frente.

Avanza el reconocimiento de que los procesos de ajuste y el predominio de un paradigma residual están estrechamente vinculados con la continuidad y el surgimiento de nuevas formas de pobreza, con profundos procesos de exclusión y de vulnerabilidad social, así como con frecuentes crisis de legitimidad de los gobiernos. Conforme eso ocurre, se han desarrollado numerosos debates que subrayaban el carácter limitado y excluyente del nuevo modelo económico latinoamericano.⁴⁷

La generación de indicadores sociales clave y la evaluación de múltiples experiencias nacionales han alimentado estudios en América Latina que asumen el bienestar social como producto de una interacción compleja entre el mercado, las políticas sociales, las estrategias domésticas y comunitarias y que cuestionan la pretensión de aproximarse a nuestra región como un todo (Barba, 2003 y 2007). Asimismo, han nutrido las perspectivas de quienes cuestionan la suposición de que el crecimiento económico per se es la panacea para resolver la pobreza y la desigualdad y los enfoques de aquellos que no aceptan que la única vía abierta para enfrentar los problemas sociales es residualizar las políticas sociales.

LA REDEFINICIÓN DE LO SOCIAL

Desde finales de los años noventa muchos autores han sostenido en diversos foros la necesidad de reconocer que "lo social debe estar en el centro y no en la periferia de la discusión sobre el desarrollo".⁴⁸ Este enfoque ha planteado como tema central al desarrollo social como un componente fundamental del desarrollo económico y ha desembocado en la propuesta de agendas alternativas de política social.⁴⁹

Este regreso de lo social se distingue por un acercamiento gradual de la producción académica regional al paradigma universalista, que incluye estudios de historia económica y social de largo plazo⁵⁰ o estudios históricos sobre la política social en países específicos como México.⁵¹ Encierra también intentos de sistematización crítica de los paradigmas de política social que han prevalecido en América Latina.⁵²

Por otra parte, después de años de pasmo, la CEPAL ha logrado recuperar un papel importante en la apertura de enfoques alternativos sobre lo social a escala regional. Destacan la propuesta para una "transformación productiva con equidad"⁵³ y el impulso y promoción de derechos económicos, sociales y culturales (DESC), de carácter universal e indivisible, que pongan en la agenda la construcción de la ciudadanía social y rompan con la oposición entre universalidad y focalización.⁵⁴ Este giro ha servido de eje para plantear temáticas centrales para el paradigma universalista.

En el mismo tenor varios autores han replanteado el significado del concepto de ciudadanía social en nuestro contexto⁵⁵ y se ha producido un número considerable de artículos y libros que abordan la problemática de los derechos humanos, económicos, sociales y culturales y el tema de la construcción de ciudadanía social en la región.⁵⁶

El enfoque sobre la ciudadanía y los derechos y titularidades se articula con estudios sobre los diversos tipos de exclusión social reinantes en la región y su interacción histórica con los distintos modelos de crecimiento adoptados. Particularmente importante es la afirmación de quienes sostienen que tradicionalmente las políticas universalistas en América Latina han sido excluyentes de los grupos de menores ingresos o de aquellos con sangre indígena o herencia negra y que ello exige para superar las diferencias existentes una discriminación positiva o acción afirmativa. Lo que sencillamente implica que la focalización puede servir como un instrumento para la universalización,⁵⁷ aunque no pueden dejarse a un lado las críticas de quienes cuestionan la capacidad redistributiva de las políticas focalizadas cuando no contribuyen a generar ciudadanía o plantean nuevos esquemas clientelistas, populistas o de estados sin ciudadanos.⁵⁸

Otro tema emergente es el del cambio de paradigma del bienestar, que implica la discusión sobre la trasnacionalización y mediación doméstica de la política social,⁵⁹ temática íntimamente relacionada con la construcción de tipologías y la propuesta de metodologías para analizar las políticas a escala regional, así como la realización de análisis comparativos sobre el proceso de reforma social en general o de reforma de los sistemas pensionarios en particular, entre distintos países de la región, y entre América Latina y otras regiones del planeta.⁶⁰

Ante la persistencia de la pobreza, los marcos normativos propuestos por las instituciones financieras internacionales han sufrido importantes transformaciones. El cambio más importante ha sido la tendencia a incorporar elementos que flexibilizan el economicismo y el reduccionismo que continúa como núcleo del paradigma.

La intención ha sido ir más allá de la dimensión de los niveles insuficientes de ingreso, incorporando variables clave como la privación de capacidades (Sen, 2000), enfoque que cristalizó en la perspectiva del desarrollo humano, encabezada por el PNUD a partir de los años noventa.

En este contexto, se ha subrayado de manera creciente el papel central de los "activos" económicos, sociales y culturales de los pobres para permitirles hacer frente a las constantes crisis económicas y las catástrofes naturales y familiares.⁶¹ Acompañando esta perspectiva, varios autores han concluido que el capital social influye de manera positiva e importante en el desarrollo económico y social, así como en la equidad y la democracia.⁶²

Otro tema que ha sido ampliamente abordado es el de la governance, dimensión que subraya la necesidad de desarrollar mecanismos de intermediación entre sociedad civil y Estado, para favorecer la participación social y la descentralización política y encaminarlos a lograr un "buen gobierno".⁶³

En resumen, se puede hablar de matices paradigmáticos que favorecen un rediseño de lo social desde una perspectiva liberal y que expresan la necesidad de sobrepasar un enfoque puramente economicista de la pobreza.

b) Enfoques alternativos

Un grupo cada vez mayor de autores latinoamericanos reconoce que la pobreza es resultado de pautas estructurales de distribución de la riqueza y el ingreso. Esto ha llevado a tomar en consideración no sólo a los individuos tradicionalmente excluidos del mercado de trabajo debido a viejos patrones socioculturales (Sojo, 2001; Sojo y Gacitúa, 2000), sino a quienes enfrentan situaciones de precariedad laboral y bajos salarios, porque a los problemas de informalidad, subempleo y desempleo se ha sumado un tema muy importante: en muchos casos el trabajo formal, especialmente cuando se trata de trabajo no calificado, no es ya garantía suficiente para superar la pobreza.⁶⁴

El análisis de la pobreza ha tendido a incorporar a numerosas categorías que dan cuenta de las bases estructurales de la pobreza y la desigualdad en la región, como:

• La pobreza estructural, asociada a las fallas de los viejos modelos de protección social⁶⁵ y a los factores políticos, sociales y culturales propios de la historia de cada sociedad, que continúan dificultando su modernización en un marco de mayor equidad y democracia social.⁶⁶

• Los nuevos pobres, noción que ha sido reelaborada en América Latina y particularmente en Argentina para referirse al empobrecimiento de grandes sectores de la clase media, producto de la crisis de empleo generada por el nuevo modelo económico regional, que se traduce en pérdidas de ingreso y cobertura de la seguridad social.

• La exclusión social y laboral, concepto que ya no sólo alude a las viejas tendencias culturales y políticas asociadas a los regímenes autoritarios y a los modelos desarrollistas predominantes hasta los años setenta,⁶⁸ sino al hecho de que en la región tienden a predominar las tendencias excluyentes sobre las integradoras en el terreno del empleo, debido a la crisis del empleo formal,⁶⁹ a la emergencia del desempleo estructural⁷⁰ y a la persistencia de una economía de pobreza,⁷¹ al igual que en el ámbito sociocultural ante la evidente vigencia de la discriminación histórica de indígenas y afrolatinos.⁷²

• El empobrecimiento, noción que apunta a la superación del efecto estático generado por la excesiva importancia otorgada a los estudios de mediciones de líneas de la pobreza, y que subraya la dinámica procesual e incorpora en el concepto mismo de pobreza la volatilidad económica regional, que ha provocado que numerosos hogares vivan situaciones de vulnerabilidad aguda, de entrada y salida de la pobreza en breves lapsos de tiempo.⁷³

Sobresale también una serie de estudios enfocados a analizar las relaciones existentes entre pobreza y ciudadanía, tanto desde la perspectiva de los movimientos sociales y de la participación ciudadana en las políticas sociales, como desde la perspectiva de los derechos sociales y de los dilemas que la relación ciudadanía y pobreza implican para la construcción de la democracia a escala regional.⁷⁴

La temática de la nueva cuestión social ampliamente debatida en Europa⁷⁵ apenas empieza a ser abordada en nuestra región alrededor de dos cuestiones: la economía solidaria (Singer, 2002) y los programas de transferencia incondicionales de ingresos. En ambos casos hay críticas de fondo: en el primer caso se ha señalado que apoyar esta clase de pequeñas actividades económicas es riesgoso en términos sociales, porque por una parte puede enmascarar la transferencia del riesgo empresarial hacia los trabajadores (Lo Vuolo, 2001) o hacer caso omiso del hecho de que en la región las diferencias entre las microempresas y el trabajo por cuenta propia son muy sutiles. En el segundo, se ha señalado (Théret, 1994) que en la medida en que este tipo de programas elude la discusión de las causas de desempleo y la exclusión social, termina por asumir los presupuestos neoliberales al crear una ficción de derechos.

CONCLUSIONES

El recuento preliminar y polémico que he realizado muestra avances evidentes en el campo de los estudios sobre la pobreza en América Latina. Sin embargo, es evidente que se requiere profundizar en numerosos campos tomando como referencia al paradigma universalista que lentamente ha ampliado su influencia a escala regional, entre ellos los mencionados por Barba, Ivo, Valencia y Ziccardi (2005):

• El problema de la generación de empleo de calidad y de amplias oportunidades de ingreso.

• La construcción de derechos sociales mínimos para todos, para eliminar la pobreza.

• Enfoques multidimensionales que aborden la pobreza y las políticas sociales desde la articulación de las esferas económicas, políticas y sociales.

• Otros que incorporen diversas dimensiones como los procesos de acumulación, legitimidad y generación de ciudadanía social en el marco de la globalización y que sean capaces de dar cuenta de la heterogeneidad regional.⁷⁶

• Enfoques comparativos que den cuenta de la gran heterogeneidad regional.⁷⁷

• Estudios históricos que permitan reconstruir la génesis de la cuestión social y su relación con las diversas ideas dominantes en torno a la pobreza en las diferentes sociedades latinoamericanas.⁷⁸

• Enfoques cualitativos que estudien las transformaciones de los hogares en América Latina, su relación con las actividades productivas y sus prácticas de sobrevivencia.

• Estudios sobre el envejecimiento y la vulnerabilidad de los hogares con ancianos; estudios sobre la vulnerabilidad de los hogares y la precariedad laboral de hogares encabezados por mujeres.

• Estudios institucionales para analizar la construcción de las instituciones de bienestar, desde los procesos de creación, incorporación o cobertura y normas y mecanismos de inclusión y exclusión asistencial.

Urge dilucidar ¿cuál es el umbral de tolerancia o de aceptación de la desigualdad, de la miseria y de la pobreza en las sociedades latinoamericanas? Y ¿cómo incorporar este elemento sociocultural en las acciones de superación de la pobreza?

Finalmente, un tema de importancia extrema es el de la construcción de coaliciones sociales y políticas que puedan impulsar una agenda social más democrática e inclusiva, que le dé sustento histórico a nuevos paradigmas de bienestar a escala regional.

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NOTAS

* Este trabajo sintetiza otros trabajos previos realizados entre 2004 y 2008. Por ello, quiero reconocer explícitamente las contribuciones de Anete Ivo, Enrique Valencia y Alicia Ziccardi, quienes participaron en un proyecto que yo coordiné en 2005, el cual fue patrocinado por el Comparative Research Programme on Poverty (Barba, 2004; Barba et al., 2005, y Barba, 2008).

¹ En 2008 la CEPAL consideraba que en América Latina y el Caribe 33.2% de la población (182 millones de personas) vivía en la pobreza. En ese año la pobreza extrema o indigencia habría aumentado levemente, en relación con las cifras de 2007, al pasar de 12.6% en ese año (68 millones de personas) a 12.9% en 2008 (71 millones) (CEPAL, 2008).

² Una empresa de estas dimensiones es irremediablemente provisional y polémica.

³ Las categorías seleccionadas provienen de distintos contextos teóricos: imaginario y paradigma de la filosofía de la ciencia (Castoriadis, 1986; Kuhn, 1971); discurso de la arqueología del saber (Foucault, 1987), y campo simbólico de la teoría sociológica (Bourdieu y Wacquant, 1995).

⁴ Aunque los discursos sociales se sirven de dichos elementos, los incorporan selectivamente y los jerarquizan en torno a intereses específicos de tradiciones particulares.

⁵ Entre los procedimientos que Foucault denomina "de tipo externo", está la definición de lo que se prohíbe y lo que se permite. De igual forma, al interior de cada discurso existen principios de clasificación, de ordenación y de control sobre los cuales cualquier afirmación o aseveración legítima debe construirse. Fuera de estos principios nada tiene ninguna posibilidad de "verdad" (Foucault, 1987).

⁶ Este mismo autor se refiere al discurso como "[...] un conjunto de reglas anónimas, históricas, siempre determinadas en el tiempo y en el espacio que han definido en una época dada, y para un área social, económica, geográfica o lingüística dada, las condiciones de ejercicio de la función enunciativa" (Foucault, 1984:198).

⁸ Para el enfoque de los campos simbólicos propuesto por Bourdieu, la noción de "agencia social" es complementaria. Esta afirmación supone una toma de postura a favor del construccionismo social que considera que la realidad es producto de las destrezas humanas. Los agentes poseen la capacidad de intervenir activamente en el espacio simbólico donde operan, reproduciéndolo o modificándolo significativamente. Sin embargo, se reconoce que sus posibilidades son diferenciales porque dependen de la disponibilidad de recursos elaborados por otros y de un capital simbólico que puede actualizarse a través de sus prácticas y relaciones intelectuales.

⁹ Esta perspectiva se basa en el concepto de "doble hermenéutica" formulado por Anthony Giddens, que será explicitada posteriormente (Giddens, 1993).

¹⁰ Es necesario señalar que entre los imaginarios, los discursos y los paradigmas existe una interacción constante, ya que elementos de los paradigmas también pueden llegar a formar parte de los imaginarios a través del proceso que Giddens (1993) denomina "doble hermenéutica", que se refiere al hecho de que en el desarrollo del conocimiento social se puede rastrear la incidencia de conceptos aportados por agentes "profanos", mientras que las nociones acuñadas por los metalenguajes de las ciencias sociales reingresan y afectan rutinariamente al campo de las prácticas sociales. Esto significa que existe una especie de espiral dentro/fuera entre ciencia y sociedad.

¹¹ Imaginario originado entre los siglos XVI y XIX, que la concibe como una amenaza al orden social. Esta imagen alimentó tanto a la filantropía eclesiástica y privada del siglo XVIII, como a las leyes de pobres del siglo XIX, que pretendían contribuir a establecer la disciplina fabril entre quienes habían sido desplazados por el avance de las manufacturas y se habían trasladado del campo a las ciudades (Bauman, 1999; Susín Beltrán, 2000).

¹² En conjunto funcionan como criterios básicos para focalizar la acción pública y para evitar la transferencia de recursos públicos a quienes pueden estar intentando evitar un empleo honesto para obtener algo a cambio de nada (Skocpol, 1987; Hill, 1997).

¹³ Este imaginario se asienta en viejas formas de protección social heredadas del orden feudal que reafirman el modelo familiar tradicional, androcéntrico, y se rearticulan a proyectos de desarrollo económico capitalista encabezados por el Estado, sobre todo a partir del siglo XIX a través de la creación del seguro social durante el gobierno del canciller alemán Otto von Bismarck (Malloy, 1986; Esping–Andersen, 1990; Lautier, 2001).

¹⁴ No basta, por supuesto, con enunciar las bondades, desventajas y consecuencias sociales de la aplicación de cada uno de estos paradigmas, porque su puesta en práctica, la construcción de agendas sociales y el impulso de proyectos que los tome como referentes no es tan sólo un asunto técnico o intelectual, sino un problema político cuyo eje es la construcción de una "voluntad social", limitada por condiciones histórico–estructurales. Este tema lo he analizado en otros trabajos (Barba, 2008).

¹⁵ Es en el nivel de las investigaciones concretas donde se producen los conflictos más específicos sobre esta disputa alrededor de un número limitado de temas. En este espacio se puede hablar de perspectivas hegemónicas y contrahegemónicas.

¹⁶ La discusión académica y técnica sobre esta temática ha tendido a estar dominada por los criterios establecidos por el Consenso de Washington. En este marco, las instituciones financieras internacionales (IFI), así como los gobiernos y técnicos en estrecho acuerdo con ellas, han ido centrando sus estudios o acciones en el marco de la teoría de las políticas sociales "minimalistas" e instrumentos de inversión en el capital humano (De Ferranti et al., 2000).

¹⁸ Puede verse una amplia genealogía teórica de estas discusiones sobre la pobreza en Tepichín (1998), y otra versión más breve en Barba y Valencia (1997).

¹⁹ Este cambio marcó el fin de la tentativa regional de lograr una modernización de carácter nacional y se significó por derruir la coalición distributiva que le dio sustento al proyecto de industrialización fundado en el mercado interno (alianza que incluía sectores de las clases medias, organizaciones obreras, empleados públicos, empresarios industriales nacionales y extranjeros, políticos y funcionarios públicos nacionalistas) (Barba, 2007).

²⁰ De acuerdo con Antonio Gramsci, toda hegemonía tiende a construir un bloque histórico, o sea, a realizar una unidad de fuerzas sociales y políticas diferentes y tiende a mantenerla unida a través de la concepción del mundo que ella ha trazado y difundido (Gruppi, 1978).

²¹ Como lo planteaba la CEPAL.

²² Como lo planteaban las teorías de la dependencia y la marginalidad.

²³ Por ejemplo: Whitehead, 1979; Devlin y Ffrench Davis, 1995, y Thorp, 1998.

²⁴ Banco Mundial, 1990, 1994, 1995, 1997; Edwards, 1995; Williamson, 1990.

²⁵ No obstante, sería un error considerar que esta orientación fue asumida de manera pasiva por los intelectuales latinoamericanos o aquellos que sin serlo estudiaban la región, pues aunque en general reconocieron la necesidad de los procesos de ajuste, mantuvieron reservas críticas sobre su puesta en marcha, vg. Salama, 1989; Urrutia, 1993; Fernández, 1996; Ffrench Davis, 1996, y Thorp, 1998.

²⁶ Que se articuló con el Consenso de Washington.

²⁸ El cual se expresa nítidamente en su tendencia a considerar el crecimiento económico como el mecanismo fundamental para reducir la pobreza.

²⁹ Concibiéndolo como generador de oportunidades de incorporación individual al mercado.

³⁰ Subrayando la necesidad de que América Latina realice procesos de privatización de activos públicos y reformas comerciales, fiscales y financieras, así como los sistemas de seguro social y los mercados laborales, para favorecer la racionalidad del mercado en la asignación de recursos. De igual forma ha impulsado procesos de descentralización de servicios sociales, focalización de programas dirigidos a los más pobres y creación de fondos de inversión social.

³¹ Esa institución ha asumido también que la clave para reducir la pobreza es el crecimiento económico, pero ha mostrado una mayor sensibilidad al impacto diferencial de distintos estilos de crecimiento sobre el empleo. Por ello ha subrayado que éste se obtiene a través de un uso intensivo de mano de obra descalificada. Además reconoce que los procesos de ajuste han generado deuda social, pero afirma que las recuperaciones son más rápidas cuando el ajuste se realiza con rapidez (BID, 1997).

³² Los principales fueron Chile, Argentina, Costa Rica, Bolivia, Colombia, Brasil y México (CEPAL–CLADES, 1995).

³³ Estaba integrada por trabajos cuyos títulos abarcaban aspectos como: los efectos sociales de la apertura; el cálculo y manejo de la deuda social; los costos sociales del ajuste estructural; el ajuste y la situación social; los procesos de ajuste y el desarrollo social, o el impacto de las políticas de ajuste en la pobreza rural.

³⁴ Incluía cuestiones como: los métodos idóneos para medir la pobreza total, urbana y rural; las políticas adecuadas para erradicar la pobreza; la creación de tipologías sociales sobre la población en situación de pobreza; la reforma del Estado para luchar contra la pobreza, y el gasto social como mecanismo para luchar focalizadamente contra la pobreza.

³⁵ Consideraba aspectos como: el impacto de las políticas de ajuste en el empleo y los ingresos; la reestructuración económica y los mercados laborales, y los vínculos entre educación y empleo.

³⁶ Englobaba asuntos como: la evolución, cobertura, eficiencia y equidad de los sectores de salud y de educación; la elaboración de estadísticas sociales confiables, y los sistemas de medición de la calidad de los servicios.

³⁸ Ejemplos: Barba y Pozos, 2004, 2005; Fleury, 1998; Gacitúa, Sojo y Davis, 2001; Gallart, 2001; Hicks y Woodon, 1999; Ravallion, 1998; Valencia et al., 2000.

³⁹ Cominetti y Ruiz, 1998.

⁴⁰ Di Gropello y Cominetti, 1998; Lacabana y Maingon, 1997; Raczynski, 1995; Subbarao, 1997.

⁴¹ Schteingart, 1999; Zahler, 1983 (se incluye porque escapa a las temáticas dominantes a la primera mitad de la década).

⁴² Castiglioni, 2000; Cruz–Saco y Mesa Lago, 1998; Huber y Stephens, 2000; Mesa Lago, 2001.

⁴³ Albánez, 1993 (también se incluye porque escapa a las temáticas dominantes a la primera mitad de la década).

⁴⁴ Un ejemplo relevante lo constituye el caso del programa mexicano bautizado como "Progresa" (Programa de educación, salud y alimentación), posteriormente rebautizado como "Oportunidades". Véase Valencia et al. (2003), donde se encuentra una síntesis de estudios y evaluaciones sobre ese programa.

⁴⁵ Dichos datos, generados fundamentalmente por la CEPAL, indican que los países de la región no sólo enfrentan hoy los mayores retos de la historia en términos de pobreza, desigualdad y exclusión social, sino crecientes problemas de desempleo, subempleo, informalidad laboral, desigualdades y exclusiones por razones de raza, género y edad e inseguridad ciudadana (véase, por ejemplo, CEPAL, 2001; Gacitúa, Sojo y Davis, 2000, y Weller, 2000).

⁴⁶ Véase Castel, 1995; Esping–Andersen, 1999, y Rosanvallon, 2000.

⁴⁸ Y que los procesos de integración y bienestar social sólo pueden alcanzarse sumando la capacidad gubernamental a través de políticas públicas, particularmente la política social; con el desempeño del mercado a través de la producción y distribución de riqueza, y el potencial solidario del capital social.

⁴⁹ Entre ellos: Barba, 2007; Franco y Sáinz, 2001; Ivo, 2003; Sojo, 2002a, 2006; Stalling y Weller, 2001, y Sunkel, 1999.

⁵⁰ Thorp, 1998.

⁵¹ Barba, 2003 y 2004a; Ordóñez, 2002.

⁵² Barba, 2007; Ivo, 2003; Fleury, 2004; Franco, 1996; Raczynski, 1999.

⁵³ Cuyo centro es la noción de calidad del crecimiento y el rechazo a la separación de tareas entre la política social y la política económica (CEPAL, 1990, 1992, 1997, 1997a).

⁵⁴ CEPAL, 2000.

⁵⁵ Donde la secuencia de puesta en práctica y ejercicio de los derechos civiles, políticos y sociales no ha seguido el patrón que Marshall asumía como universal.

⁵⁶ Barba, 2009; Calderón, 1999; Fleury, 2004; García Canclini, 1995; Hopenhayn, 2001; Pérez Baltodano, 1997; Sojo, 2002 y 2003, y Ziccardi, 2001.

⁵⁸ Barba y Pozos, 2004, 2005; Fleury, 2004; Ivo, 2001.

⁵⁹ Barba, 2007; Filgueira, 1997; Huber, 2004.

⁶⁰ Barba, 2007; Cruz Saco y Mesa Lago, 1998; Filgueira, 1997; Martínez, 2008.

⁶⁰ Banco Mundial, 2001.

⁶² Bullen y Onyx, 1998 ; Kliksberg y Tomassini, 2000.

⁶³ Osmond, 1998.

⁶⁴ Barba y Pozos, 2005; Pozos, 2003; Román, 2003; Salama, 1999, 2004.

⁶⁵ Asociada al carácter restringido de los viejos sistemas de protección social regionales que en muchos casos protegía solamente al sector de trabajadores formales incluidos en el régimen salarial, que reforzaba el modelo reproductivo del breadwinner (que se traducía en una fuerte desigualdad de género) y dejaba por fuera a quienes participaban en el sector informal, a la mayoría de quienes laboraban en el sector agrícola y a la población indígena o afroamericana (Barba, 2007; Figueroa, 2001).

⁶⁶ Fleury, 1998; Sojo, 2001.

⁶⁸ Algunos autores mexicanos y brasileños resaltan la herencia autoritaria, clientelista y corporativa en las relaciones entre Estado y sociedad, producto de una larga historia de esclavismo y latifundio que sedimentó relaciones profundamente desiguales, verticales y jerárquicas; también subrayan el carácter centralizador, patrimonialista y autoritario del Estado populista latinoamericano, que condujo a políticas de seguridad social excluyentes (Barba, 2003; Fleury, 1998; Nunes, 1997; Ordóñez, 2002). Otros subrayan la larga historia de discriminación abierta o soterrada de la mayoría de los grupos indígenas de la región y de exclusión social de grandes masas de campesinos minifundistas que se han visto obligados a migrar a los centros urbanos o a otros países y que ha favorecido una gran desigualdad regional y una distribución geográfica de la pobreza y de los recursos (Geandreau, 2001).

⁶⁹ Esta dimensión remite a la precarización salarial y a la desregularización laboral (Destremau y Salama, 2002).

⁷⁰ Que remite no sólo al ajuste del mercado laboral, sino a la naturaleza del nuevo modelo económico y su incapacidad para generar empleo suficiente (Tokman, 1997; Stallings y Weller, 2001; Weller, 2000).

⁷¹ Sojo y Pérez, 2002.

⁷² Sojo y Gacitúa, 2000.

⁷³ Salama, 1999; Valencia et al., 2003.

⁷⁴ Jacobi, 2000; Scherer–Warren, 1999; Ziccardi, 2001, 2004.

⁷⁵ La nueva cuestión social supone optar entre tres paradigmas distintos: el paradigma contractual formulado por Rosanvallon (2000), que pone en el centro el derecho al trabajo como el mecanismo fundamental de integración social y de ingreso; el paradigma de los derechos defendido entre otros por Ferry (2004), y el paradigma de la dádiva incondicional y ciudadana, desconectado de las actividades laborales (Caillé, 2002).

⁷⁶ Esto exige agendas sociales diferentes en los distintos tipos de regímenes de bienestar latinoamericanos.

⁷⁸ A la manera de Castel, 1995.