Las razones de presencia y éxito de los partidos étnicos en América Latina. Los casos de Bolivia, Ecuador, Guatemala, México, Nicaragua y Perú (1990–2005)¹

The Reasons for the Presence and Success of Ethnic Parties in Latin America. The Cases of Bolivia, Ecuador, Guatemala, Mexico, Nicaragua y Peru (1990–2005)

Salvador Martí I Puig*

* Profesor titular de Ciencia Política, Universidad de Salamanca, Facultad de Derecho, Campus Unamuno s/n 37007–Salamanca (España). Tel: 34–923294400. Correo electrónico: smarti@usal.es

Resumen

El texto explora si existe alguna causalidad entre la presencia y relevancia de los partidos étnicos (PE) en seis países latinoamericanos y las "condiciones favorables" que indican diversas perspectivas de la literatura sobre acción colectiva. Para ello se realiza un análisis cualitativo multicausal orientado a los casos y a las variables que usa la lógica booleana para simplificar estructuras de datos complejos de forma sistemática. Con ello se trata de identificar la variedad de pautas causales de la presencia y éxito de los PÉ en Bolivia, Ecuador y Nicaragua, y no en Guatemala, México y Perú.

Palabras clave: partidos étnicos (causas de éxito), análisis booleano, Bolivia, Ecuador, Guatemala, México, Nicaragua, Perú.

Abstract

The text examines if there is a causal link between the presence of ethnic parties in six Latin American countries and the "favorable conditions" indicated by the literature on collective action. The author undertakes a multi–causal, qualitative analysis oriented towards cases and variables wich uses Boolean logic to systematically simplyfy complex data structures. This is used to identify the causal patterns why ethnic parties have been successful in Bolivia, Ecuador and Nicaragua, but not in Guatemala, Mexico and Peru.

Key words: ethnic parties, (account of success), Boolean analysis, Bolivia, Ecuador, Guatemala, Mexico, Nicaragua, Peru.

¿QUÉ NOS PREGUNTAMOS Y CÓMO?

Durante la última década han emergido diversos actores políticos de matriz indigenista en las arenas políticas de distintos países de América Latina. Son muchos los acontecimientos que dan muestra de ello. Sin embargo, esta irrupción en el escenario político se ha dado de formas muy diferentes y con un éxito muy desigual de un país a otro. A raíz de esto, muchos analistas se han preguntado por qué en algunos países las movilizaciones indígenas han desembocado en la creación de partidos que realizan reclamos indígenas, con una notable relevancia en sus respectivos sistemas de partidos nacionales y/o regionales, y en otros no.

Con el presente trabajo se intenta averiguar cuáles son las razones de este fenómeno: la permanencia y la relevancia de partidos étnicos en algunos países de América Latina desde inicios de la década de los noventa hasta el primer lustro del siglo XXI. Con esta intención, en las páginas que siguen se intentará averiguar si existe alguna causalidad entre la aparición y relevancia de formaciones indígenas y las condiciones favorables que señala la literatura especializada acerca de la emergencia de actores políticos a través de cuatro ramas interconectadas de la literatura sobre movimientos sociales.²

Las cuatro ramas de la literatura son las siguientes:

• la que estudia la estructura de oportunidades políticas (EOP),

• la que analiza los repertorios de acción colectiva elaborada por los actores,

• la que analiza los marcos cognitivos generados por el discurso de los actores, y

• la que analiza las estructuras conectivas de las organizaciones.

Por otro lado, operaremos con el concepto de relevancia política como una variable dicotómica en la que es posible diferenciar si ésta existe o no. Se considerará que existe un PÉ con relevancia en aquellos países donde la formación en cuestión tenga capacidad de condicionar la política del país porque forma parte de una coalición gubernamental o debido a que puede condicionar o "chantajear" —en el sentido que le confiere Sartori (1980)— las decisiones del gobierno desde la oposición. Esta relevancia, a la vez, puede ser nacional o regional. Será nacional cuando lo expuesto suceda en las instituciones (Ejecutivo y Legislativo) de ámbito nacional y regional cuando ocurra a nivel subnacional, es decir, en aquellas entidades administrativas de rango intermedio, como las regiones o los estados. Contrariamente, un PÉ no tendrá relevancia política (y por tanto se considerará irrelevante) cuando carezca de la presencia institucional que se ha descrito en el párrafo anterior. Con ello el concepto de irrelevancia no significa la inexistencia de PÉ en un país ni su ausencia en las instituciones representativas.

El objetivo de este trabajo es identificar las variables a las que hacen referencia los cuatro enfoques analíticos citados y mostrar si están presentes o no en los seis países que analizamos: Bolivia, Ecuador, Guatemala, México, Nicaragua y Perú. Se han seleccionado estos países debido a que la presencia de población indígena es significativa, si bien con proporciones muy desiguales. Una vez obtenida la batería de variables para los seis países se elaborará un análisis multicausal de carácter comparado utilizando el álgebra booleana y el análisis macrocausal, con la pretensión de ver si es posible establecer un modelo que aporte nuevos ingredientes a las teorías que indagan las razones de la aparición y relevancia de los PÉ en América Latina.

Pensamos que se trata de un ejercicio de interés debido a que la finalidad del trabajo reside en la voluntad de establecer relaciones causales entre las condiciones favorables (según la teoría) existentes en cada país y la relevancia que han obtenido los PÉ en los países en cuestión. Esta indagación se hace, como ocurre en este tipo de análisis, desde el conocimiento de la relevancia o irrelevancia que han adquirido los PÉ en los seis casos analizados. Así, antes de empezar el trabajo sabemos que los PÉ han tenido, durante el periodo estudiado (1990–2005), relevancia nacional en Ecuador⁴ y en Bolivia,⁵ y que en Nicaragua tienen relevancia regional.⁶ Contrariamente, en México,⁷ Perú y Guatemala⁸ los PÉ sólo tienen una presencia circunscrita a comunidades y no tienen capacidad de articular proyectos más amplios.

Creemos que vale la pena realizar una exploración en la dirección expuesta, ya que hasta la fecha la mayoría de trabajos sobre este tema se han centrado en estudios de caso de carácter nacional o, cuando son comparados, se han limitado mayoritariamente a analizar variables de naturaleza institucional.⁹

Para ello utilizaremos una técnica comparativa que está ofreciendo novedosas aportaciones en las ciencias sociales.¹⁰ Nos referimos al análisis booleano (basado en la lógica desarrollada por el matemático Boole), que permite considerar de manera sistemática, y no simplemente intuitiva, los efectos de las combinaciones de variables sobre la variable dependiente que estudiamos (Ragin, 1987, 2000), y lo hace integrando un número de casos considerable.¹¹ De una manera resumida se puede señalar que el método booleano consiste en elaborar una tabla en la que se recogen las características de los casos en las variables independientes y en la dependiente que nos interesa analizar para posteriormente identificar las combinaciones más simples posibles de causas que dan lugar a los resultados que nos interesa explicar, aportando así nuevos elementos para el análisis teórico del fenómeno (Llamazares, 2004).

Finalmente, hay que resaltar que a la hora de diseñar un estudio comparativo de carácter explicativo resulta fundamental poseer un conocimiento tanto teórico como empírico de los problemas que estamos abordando. En nuestro caso, el conocimiento teórico que nos permitirá identificar variables independientes relevantes y los nexos causales plausibles provendrá de los diversos enfoques de la acción colectiva y del universo de casos escogidos.

CONSTRUYENDO VARIABLES INDEPENDIENTES (O LAS CONDICIONES FAVORABLES)

La construcción de las variables que van a figurar como "condiciones favorables que inducen a la presencia y éxito de los PÉ" va a realizarse a partir de las aportaciones de los cuatro enfoques analíticos que estudian los movimientos sociales arriba citados. Para ello expondremos cuáles son los planteamientos que estos enfoques muestran a la hora de analizar la aparición, desarrollo y éxito de los actores políticos e intentaremos ver cómo pueden operacionalizarse para nuestro caso.

Pero cualquier observador informado sabe que de la simple presencia de fenómenos como la "diferencia" o la "subordinación" no se puede predecir la movilización social o política. Haciendo una exploración estadística de los datos que se extraen del cuadro 1 y correlacionándolos con valores asignados a la "relevancia" o "irrelevancia" se puede observar que sí existe asociación entre población indígena y relevancia nacional, así como entre población indígena y fragmentación etnolingüística,¹² y que ésta es positiva. Pero esta correlación está al borde de la significación y dista mucho de explicar satisfactoriamente la realidad. Así las cosas, lo más importante es construir variables causales a través de las teorías que nos ofrecen los estudios de la acción colectiva y que pasamos a ver a continuación.

La estructura de oportunidades políticas EOP

Obras como las de Tarrow (1997) y McAdam, McArthy y Zald (1999) exponen que los factores estructurales no predicen la aparición de acción colectiva. Tarrow señala que los detonantes de la acción colectiva son los cambios que se dan en el conjunto de dimensiones consistentes del entorno político, ya que estos cambios pueden fomentar o simplemente facilitar la acción de los grupos bajando el coste de la acción colectiva entre las personas. Es por eso que, según estos autores, el cuándo de una movilización explica en gran medida el porqué y el cómo. Y ese cuándo al que se refiere se ha convenido en calificar como la estructura de oportunidades políticas (EOP).

De esta forma, la EOP pone énfasis en los cambios que se han dado en un entorno concreto y que gracias a éstos aparecen "recursos exteriores" que pueden ayudar (e inducir) a los colectivos subordinados a la acción colectiva, descubriendo aliados potenciales y mostrando todo aquello en que las autoridades son vulnerables a sus demandas y presiones.¹³

Hay una nutrida literatura que relaciona la existencia de una EOP favorable y la aparición de nuevos actores políticos. Con el afán de sintetizar los elementos que destaca la literatura como "recursos exteriores" que abren "oportunidades", es preciso distinguir dos tipos de elementos. Por un lado están los de carácter sistémico, que se refieren a las oportunidades generadas a raíz de cambios en las reglas del sistema político que hacen menos costosa la movilización política y que generalmente se producen por la consagración de nuevas garantías respecto a los derechos y las libertades o por la aparición de nuevas fórmulas de acceso a las instituciones. Y por otro lado los de carácter relacional, que se refieren a la capacidad nuevos actores políticos de entrar en el escenario político.¹⁴

Entre estos cambios destacan, en la dimensión sistémica, tres fenómenos. En primer lugar, la creación de Constituciones que garantizan, además de los derechos y libertades democráticas, elementos multiculturales (Van Cott, 2000); en segundo lugar, las reformas de los sistemas electorales que hacen menos costosa la entrada de nuevas formaciones políticas en la competición (Van Cott, 2003), y en tercer y último lugar, los cambios en la organización territorial del poder, descentralizando el sistema político y creando nuevos espacios representativos de proximidad (Van Cott, 2005). Respecto a la dimensión relacional, cabe señalar la debilidad y la fragmentación de los sistemas de partidos existentes en casi todos los países de la región, fenómeno que ha supuesto una notable inestabilidad de las elites políticas y la posibilidad de participar en la contienda electoral con ciertas expectativas (Alcántara, 2003; Coppedge, 1998; Mainwaring y Scully, 1995).

Así las cosas, es posible exponer que la EOP (respecto a los PÉ) presente en los tres últimos lustros en América Latina puede caracterizarse a través de los tres fenómenos que siguen: 1. la presencia de elementos multiculturales en la Constitución; 2. la permeabilidad del sistema de partidos, y 3. una organización territorial del poder descentralizada. Seguidamente intentaremos elaborar diversos indicadores para cada uno de los tres fenómenos y ver si éstos han estado presentes (o no) en los seis países estudiados. Así, los fenómenos se operacionalizarán como variables dicotómicas (presencia o ausencia) que formarán parte de la tabla final del análisis.

Constitucionalismo multicultural

Para observar la presencia de elementos multiculturales en las leyes fundamentales de los diversos países de la región es importante ver cómo fue aprovechada la nueva ola de reformas constitucionales —a raíz de los procesos de apertura y democratización de los regímenes— por los representantes de los pueblos indígenas. En este sentido, la coyuntura política que presentaban los debates públicos en las asambleas constituyentes supuso la apertura de un espacio ideal para que las organizaciones que representaban los intereses de los pueblos indígenas pudieran articular y vehicular sus demandas.¹⁵

Ciertamente, durante las dos últimas décadas representantes indígenas tuvieron la oportunidad de participar —como lo demuestra la presencia de miembros de organizaciones indigenistas en las asambleas constituyentes de Colombia, Ecuador, Nicaragua, Panamá y las Guayanas— en la redefinición de las reglas de juego fundamentales del Estado, otorgando así a las instituciones una legitimidad que antes carecían entre dichas poblaciones.¹⁶

Según Van Cott (2000), es posible hablar de un constitucionalismo multicultural cuando en una Constitución aparecen tres o más de los elementos que se siguen a continuación, a saber: 1. el reconocimiento formal de la naturaleza multicultural de las sociedades y la existencia de pueblos indígenas como colectivos subnacionales distintos; 2. el reconocimiento de la ley consuetudinaria indígena como oficial y como derecho público; 3. el reconocimiento de los derechos de propiedad y restricciones a la alienación y división de las tierras comunales; 4. el reconocimiento del status oficial de las lenguas indígenas en el territorio y espacios donde los pueblos están ubicados; 5. la garantía de una educación bilingüe, y 6. el reconocimiento del derecho a crear espacios territoriales autónomos.

En esta dirección, es posible observar la inclusión de estos elementos en cada uno de los seis países de la región en el cuadro 3. En este cuadro se presenta una columna con los países analizados y otras seis columnas con los elementos que expone Van Cott (2000), y finalmente, en la última columna se señala si la Constitución del país en cuestión puede considerarse "multicultural" y, por tanto, si hay presencia (o no) de la variable "constitucionalismo multicultural". En el cuadro se señala que hay presencia de la variable en Bolivia, Ecuador, Nicaragua y Perú, mientras que en México y Guatemala no la hay.

La mayor o menor permeabilidad del sistema de partidos da cuenta de la posibilidad de que en un sistema político dado puedan entrar a competir nuevas fuerzas políticas, rompiendo así un statu quo partidario. Para que esta característica se dé es necesario la presencia de dos elementos: un sistema electoral inclusivo y un sistema de partidos fraccionado e inestable.

El estudio de las reformas de los sistemas electorales (incluyendo en la definición la administración electoral), y la consiguiente emergencia de nuevos partidos, es, probablemente, uno de los temas más trabajados en la ciencia política comparada de los últimos años (García Diez, 2005). Los sistemas electorales, tal como expone Coppedge (1998), crean una estructura subyacente que "soporta y restringe la evolución de los sistemas de partidos" y explica en parte la variación de los sistemas de partidos en los países.

Precisamente por ello, en este apartado es preciso hacer una prospección de los cambios en el sistema electoral para observar cuáles se han transformado y en qué dirección. Para ello acudimos a diversos trabajos que estudian la apertura de los sistemas de partidos a través del análisis de la representación proporcional (considerando la fórmula y la magnitud del distrito), la rebaja en los umbrales de representación, la existencia de escaños reservados para las listas electorales de carácter étnico y la presencia o no de requisitos para tener acceso y permanecer en la arena electoral.¹⁷

De la literatura analizada destaca la ausencia de reformas electorales en el sentido de dotar de mayor "inclusividad" en Guatemala, México y Nicaragua, mientras que sí las hubo en Ecuador, Bolivia y Perú. En el caso del Ecuador, hubo cambios favorables respecto al incremento de la magnitud de la circunscripción bajo representación proporcional y en el acceso a la inscripción de las formaciones independientes para obtener el voto. En los casos peruano y boliviano, destaca el incremento de la magnitud de la circunscripción bajo representación proporcional. Estos datos se exponen gráficamente (con el indicador de presencia o ausencia) en la segunda tabla del cuadro 4.

En cuanto a la existencia de circunscripciones específicas, creadas para dar voz a "territorios" con alta concentración de poblaciones indígenas, se observa que sólo Nicaragua ha creado dos circunscripciones especiales: la de la Región Autónoma Atlántico Norte y la de la Región Autónoma Atlántico Sur, en las que se facilita la representación de las minorías étnicas presentes en la costa caribe. El caso mexicano, respecto a la existencia de circunscripciones específicas para representación de colectivos indígenas, es ambiguo, debido a que la existencia de reglamentos de usos y costumbres ha supuesto un mecanismo singular a partir del cual en los municipios indígenas las autoridades tradicionales pueden postularse a puestos representativos pero siempre a través de los partidos tradicionales, y generalmente por el Partido Revolucionario Institucional (PRl). Por ello no consideramos que en México exista una circunscripción para la población indígena (Viqueira y Sonnleitner, 2000). Por esta razón, en la tercera columna del cuadro 4 sólo Nicaragua figura con el indicador de presencia.

En cuanto a la solidez del sistema de partidos, cabe señalar —tal como se ha hecho frecuentemente en la literatura—¹⁸ que una alta fragmentación de éste y una débil institucionalidad (fruto de una gran volatilidad del voto) suponen un incremento de la probabilidad de que surjan nuevas fuerzas políticas.¹⁹ En esta dirección, en el mismo cuadro 4 se muestran (en la cuarta y quinta columna) dos indicadores relacionados con la institucionalización de los sistemas de partidos; a saber, el índice efectivo de partidos sobre el porcentaje de los escaños y el índice de volatilidad electoral (también sobre el porcentaje de los escaños) señalando si el valor de estos indicadores es alto, medio o bajo. De la información expuesta se observa que los países andinos tienen un índice efectivo de partidos y un índice de volatilidad muy elevado, tal como lo viene señalando la literatura especializada,²⁰ mientras que en Nicaragua y México los valores de dichos índices son muy bajos y en Guatemala el índice del número efectivo de partidos tiene un valor intermedio y el de volatilidad un valor alto. Sin embargo, el caso de Nicaragua vuelve a necesitar de una puntualización, ya que los índices de las dos columnas referidas a la "solidez del sistema de partidos" dan cuenta de la totalidad del país, pero no de las circunscripciones de la RAAN y la RAAS, que son las que nos interesan debido a que son "especiales" por dar representación a comunidades indígenas. En esta circunscripción los índices mantienen valores de rango medio/alto debido a la existencia de la formación política Yatama y al relativo éxito que tuvieron (a diferencia del resto del país) terceros partidos en los comicios de 1990, 1996, 2001 y 2006 (Frühling, González y Buvollen, 2007: 165 y ss).

Del cuadro 4 pretendemos operacionalizar la variable "permeabilidad del sistema de partidos". Partimos de que existe un sistema de partidos permeable siempre que hay un índice de número efectivo de partidos y de volatilidad electoral medio o elevado (fenómeno que ocurre en Bolivia, Ecuador, Guatemala y Perú) o un sistema electoral permeable (como acontece en Bolivia, Ecuador y Perú) o, en su ausencia, la existencia de una circunscripción específica destinada a representar a una zona con presencia de comunidades indígenas (que es el caso de Nicaragua). En esta dirección, la presencia de la variable "permeabilidad del sistema de partidos" se da en todos los países menos en uno: México.

La organización territorial del Estado experimentó una notable transformación en la mayoría de países de América Latina durante el periodo analizado. Después de las reformas democratizadoras de los años ochenta siguieron, en la década siguiente, las que descentralizaron la mayoría de Estados (Jordana y Gomá, 2004). Estas últimas reformas (las descentralizadoras) fueron impulsadas "desde arriba" y "desde abajo". El impulso "desde arriba" vino por parte de dos actores. Uno de ellos fue el conjunto de organizaciones internacionales públicas —destacando el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial (BM) o la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)— que apostaron por una mayor descentralizaron del Estado en una época en que el modelo "estadocéntrico" (estatista y corporativo) llegó a su fin debido a la crisis de la deuda y cuando las doctrinas de la governance aconsejaban una descarga de competencias desde el gobierno central hacia las regiones y municipios —además de la privatización y externalización de servicios. El otro actor fue la coalición de "redes de defensa" de los derechos de los pueblos indígenas, que una vez que consiguieron que la Organización Internacional del Trabajo (OIT) aprobara el Convenio 169²¹ impulsaron iniciativas para que los gobiernos de los países de la región lo ratificaran, dando la oportunidad a que las comunidades indígenas pudieran crear administraciones propias y más adecuadas a sus necesidades (Brysk, 2000; Kekc y Sikkin, 1998). En cuanto al impulso "desde abajo", se dio por la presión de diversos colectivos que querían tener espacios de representación de proximidad. Dentro de este colectivo coincidieron actores muy heterogéneos, desde elites regionales que desafiaban el "centralismo capitalino" de algunos gobiernos nacionales hasta organizaciones indígenas que reivindicaban el reconocimiento de identidades, lenguas y derechos consuetudinarios.

A raíz de esta dinámica aparecería una doble oportunidad para la emergencia de lo étnico. Por un lado, porque en el proceso de redefinición del nuevo diseño territorial surgirían demandas de derechos específicos por parte de algunos pueblos indígenas, y por otro porque la simple posibilidad de elegir representantes en los espacios institucionales cercanos (como el local o regional) podría suponer la aparición de cargos electos pertenecientes a dichas comunidades. En esta línea, un importante sector de la academia y de los organismos internacionales interpretó el "autogobierno" de comunidades indígenas como un mecanismo "benéfico" que podría significar una mayor participación de los pueblos indígenas en la sociedad a través de instituciones propias insertadas en el entramado institucional del Estado (PNUD, 2004: 47–72).

Durante los tres lustros analizados, la mayoría de los países estudiados llevó a cabo reformas en su organización territorial.²² En el caso de Bolivia, durante ese periodo se experimentó una doble presión: "desde arriba", las elites regionales de la "media luna" (de las regiones de Santa Cruz, Tarija, Pando y Beni) atizaron sus demandas autonomistas, y "desde abajo" aparecieron demandas de los pueblos indígenas desde los municipios y las comunidades. Ante dichos acontecimientos, las autoridades del país elaboraron una legislación más descentralizadora.

En el marco de esta política se promulgó en 1994 la Ley de Participación Popular (LPP), que creó un fondo para las municipalidades (con la coparticipación de los ingresos fiscales nacionales y una fórmula especial de reparto) con lo que se multiplicó la creación de municipalidades (Oxhorn, 2004). Antes de 1994, la estructura territorial del país se dividía en departamentos, provincias, secciones de provincias y cantones, y después de la LPP las secciones de provincia se convirtieron en municipios. Posteriormente, según la Ley de Descentralización de 1995, la estructura del Estado quedó articulada por nueve departamentos, con un prefecto y un concejo departamental, por las provincias (dirigidas por subprefectos) y municipios (cuyo ejecutivo era el alcalde y su legislativo el concejo municipal), y dentro de éstos se ubicaron los distritos municipales y entre ellos los distritos municipales indígenas, en tanto que entidad expresamente establecida por ley. En esta estructura, hasta 2005 los prefectos eran nombrados por el Ejecutivo, los subprefectos por los prefectos y los alcaldes y su concejo eran elegidos por voto directo de los ciudadanos.²³ De lo expuesto destaca que la "democratización territorial" en Bolivia pasó por el voto municipal, desde donde las comunidades indígenas obtuvieron visibilidad institucional.²⁴

En el caso de Ecuador, también se observó una doble presión durante la década de los noventa. Desde arriba apareció una coalición de elites regionales de la región Pacífico (sobre todo del Guayas) que empezó a demandar mayor autonomía de su región, mientras que desde abajo aparecieron demandas de organizaciones indígenas, sobre todo provenientes de territorios "serranos" (como son Cotopaxi, Cañar, Bolívar, Imbabura, Chimborazo) y del Amazonas, con alta densidad de población indígena pero poca población relativa en el país.

La organización territorial del país, según la Constitución de 1997 (que entró en vigor en 1998), se articuló a través de la provincia, con un concejo provincial, conformado a través de un sistema de elección mixto (directo e indirecto) y un prefecto (escogido por sufragio directo), cantones del que aparecen municipios, con su alcalde y su concejo municipal elegidos por sufragio directo; y la parroquia, con una junta parroquial.²⁵ La Constitución de 1998 también incorporó referencias a "circunscripciones y territorios indígenas", si bien no definió muy bien de qué se trataba. Posteriormente se desarrollaron dos leyes que enfatizaron la posibilidad de incluir la participación de los pueblos indígenas en instancias subnacionales, aunque nunca tuvieron una relevancia sustantiva.²⁶

Respecto a Guatemala, si bien durante la década de los noventa, a raíz del proceso de paz, existió presión "desde arriba" por parte de la comunidad internacional para que se crearan espacios de autonomía territorial que tuvieran en cuenta a las comunidades indígenas, el resultado negativo del referéndum de 1998 sobre las reformas que deberían implementarse (siempre a raíz de los acuerdos de paz) paralizaron dicho proceso. Por ello la única referencia a los pueblos indígenas en este aspecto aparece en el Decreto 12/02 del Código Municipal (en el artículo 20), que hace referencia a comunidades de los pueblos indígenas y alienta a que se inscriban al registro civil del municipio exponiendo su organización, administración interna, valores, autoridades tradicionales reconocidas, pero sin ninguna especificación de su rol potencial o de sus competencias.

El caso de México es singular, ya que si bien se trata de un país federal compuesto por 32 estados y con una larga historia sobre políticas (muchas veces nominales) destinadas a los pueblos indígenas, no fue sino hasta 1994, con el levantamiento del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), que apareció en la agenda política el tema de la autonomía indígena. Después de un largo y conocido proceso de negociaciones, se empezó a legislar en el Congreso sobre el tema en 2001, pero con un resultado menor (si se tienen en cuenta las expectativas despertadas) y el tema cayó en punto muerto (Assies, 2000; Aragón Andrade, 2007). Ciertamente, después de 2001 se reformó la Constitución, y en ésta se presentó al país como único e indivisible, si bien expone el derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación en el marco de la Constitución y señala que el reconocimiento se hará en las entidades federativas correspondientes y según el desarrollo legislativo de dichas entidades.²⁷

En cuanto a Nicaragua, a finales de los años ochenta las autoridades Sandinistas respondieron a la presión "desde abajo" de grupos miskitos, mayagnas y ramas alzados en armas en la guerra de la Contra, y a la presión "desde arriba" ejercida a través de negociadores internacionales, creando instituciones representativas en los espacios territoriales donde las comunidades indígenas tenían una importante presencia. Esta reforma institucional se efectuó con la aprobación de la Ley 28/87. Esta ley era un Estatuto de Autonomía para dos regiones: la Región Autónoma Atlántica Norte (RAAN) y la Región Autónoma Atlántica Sur (RAAS), con entidad propia, competencias y autoridades, así como la existencia de un consejo regional, un coordinador regional y autoridades municipales comunales. Por todo ello es posible afirmar que Nicaragua es, claramente, un país descentralizado en clave multicultural y multiétnica (Palenzuela, 2004).

De lo expuesto es posible crear la variable "descentralización" a partir de los dos indicadores que hemos analizado anteriormente: la existencia (o no) de niveles políticos intermedios electos y la de entidades comunales que privilegien presencia indígena. En este sentido, daremos cuenta de que existe la variable "descentralización" en aquellos países que han creado espacios de representación a nivel subnacional (como ocurre en Ecuador, México y Nicaragua) y/o entidades autónomas para comunidades indígenas (que es el caso de Bolivia y Ecuador). Así las cosas, de los seis casos que analizamos se constata —tal como se resume en el cuadro 5— que el único país que mantiene un sistema político centralizado es Guatemala, donde hay ausencia de la variable.

El repertorio de acción colectiva

Frente a los analistas que sostienen que las movilizaciones son fruto de la aparición de una EOP, están quienes apuntan que la "oportunidad" tiene un fuerte componente cultural y que se pierde algo importante cuando se limita la atención al análisis de las transformaciones acaecidas en las instituciones políticas o en las relaciones entre actores políticos (McAdam, 1998: 91). En esta dirección, Gamsony Meyer (1999) exponen que "las oportunidades políticas abren el camino para la acción política, pero los movimientos sociales con su repertorio de contienda también crean las oportunidades para ésta".

Ciertamente, la relación entre la EOP y las acciones que emprenden los movimientos sociales es fluida, impredecible y crucial, pues si bien las EOP restringen y facilitan simultáneamente la acción colectiva a un amplio abanico de grupos, éstos a veces actúan independientemente de las oportunidades, incidiendo en las instituciones e incluso creándolas. Así, a pesar de que se suele afirmar que los movimientos sociales surgen como respuesta a las oportunidades que el medio ofrece, también es cierto que su desarrollo se ve firmemente determinado por sus propias acciones, que se inscriben y transmiten culturalmente y que pueden calificarse —como lo hace Charles Tilly (1978)— como el "repertorio de confrontación" o "repertorio de acción colectiva".

Las funciones del "repertorio de confrontación" son tres: 1. comunicar y transmitir las exigencias de los movimientos sociales; 2. generar solidaridad e identidad entre los miembros y vincular a los líderes con sus seguidores, y 3. desafiar a sus adversarios a partir de la creación de incertidumbre (Martí, 2002). En cuanto a las estrategias y el repertorio de los movimientos sociales, pueden ir desde la acción colectiva violenta hasta la utilización de acciones convencionales. Entre estos dos extremos existe un abanico de propuestas políticas cambiantes que utilizan la "disrupción" y pueden calificarse como política disruptiva o transgresiva (McAdam, Tilly y Tarrow, 2005).

Si tuviéramos que trabajar la historia de la acción colectiva de las comunidades indígenas de América Latina nos encontraríamos con que es tan longeva como el conocimiento que tenemos de ellas. Con todo, en este apartado observaremos, por un lado, la capacidad que han tenido los movimientos indígenas del subcontinente para armar un amplio repertorio de acción colectiva con capacidad disruptiva y, por otro, el peso que aún tiene hoy el recuerdo de algunas guerras (o, mejor dicho, campañas de terror) desatadas en algunos países durante los años inmediatamente anteriores a la ola de emergencia indigenista en la región. Así las cosas, las variables que se desprenden de este enfoque son, en primer lugar, la capacidad contenciosa de los movimientos indígenas y, en segundo lugar, la presencia de conflictos violentos recientes de gran intensidad.

La capacidad contenciosa: campañas transnacionales y disrupción

En el sentido expuesto en las movilizaciones indígenas de "nuevo cuño" es posible observar el tránsito de actividades de "contienda contenida" a otras de "contienda transgresiva" y viceversa (Gómez, 2003, 2004). En este tipo de movilizaciones la actividad política convencional y la no convencional se presentan como algo profundamente interrelacionado y consustancial a la "dinámica de la contienda política".³¹ Las expresiones políticas de "contienda transgresiva" realizadas desde los colectivos indígenas han mostrado una gran capacidad de innovación en cuanto al repertorio de estrategias de movilización que se iniciaron con las marchas sobre las ciudades para denunciar la celebración del V Centenario del Descubrimiento de América y proclamar Quinientos Años de Resistencia Indígena y Negra.

Desde entonces cabe destacar la existencia de dos tipos de acción colectiva: por un lado, la organización de campañas internacionales de apoyo a las demandas de los pueblos indígenas y, por otro, la organización de manifestaciones y marchas con capacidad de paralizar el desempeño normal de la vida cotidiana de los países (o regiones) donde se desarrollan. Para no exponer detalladamente la lista de campañas de ámbito internacional desarrolladas durante la última década ni la sucesión de actividades disruptivas acaecidas en la región nos basamos, para el primer tipo de acción colectiva, en el trabajo de Brysk (2000) y, para el segundo, en los datos que se exponen en el proyecto de Minorities at Risk,³² dirigido por Ted Gurr en el marco del Center for International Development and Conflict de la Universidad de Maryland.

Respecto a la organización de campañas internacionales de apoyo a las demandas de los pueblos indígenas destacan las acontecidas en Ecuador, con las campañas lideradas por el Ecuador Network, y con gran intensidad los de México a raíz del levantamiento del EZLN en 1994.³³ En cuanto a la organización de manifestaciones y marchas con capacidad de paralizar el desempeño normal de la vida cotidiana de los países (o regiones) es preciso anotar los casos de Bolivia, Ecuador, México y Nicaragua.³⁴

De lo expuesto es posible crear la variable "capacidad contenciosa" observando si en los casos analizados se han desarrollado los dos fenómenos que nos sirven de indicadores; a saber, campañas transnacionales y/o desarrollo de actividades disruptivas de ámbito nacional. En el cuadro 6 se puede observar que en Ecuador y en México se han dado los dos fenómenos, y en Bolivia y Nicaragua uno, siendo estos países donde existe la presencia de la variable "capacidad contenciosa". Contrariamente, en Perú y en Guatemala la variable está ausente.

Conflictos violentos recientes de gran intensidad

Durante la década de los ochenta no hubo conflictos bélicos entre países en América Latina. Las guerras que existieron en la región fueron conflictos internos en el seno de sistemas políticos autoritarios, pseudodemocráticos o en transición. De ello se deduce que durante los lustros analizados la mayor parte de la violencia fue administrada por el Estado o por ejércitos irregulares.

De los seis países que estamos analizando cabe distinguir por un lado los casos de Guatemala, Nicaragua, Perú y México, y por otro los de Bolivia y Ecuador. En los cuatro primeros hubo conflicto social y político con presencia de grupos armados irregulares y con actividad de las fuerzas armadas, aunque con características muy diferentes en cada caso, mientras que en los dos países andinos, Bolivia y Ecuador, no hubo conflictos.

Lo ocurrido en Nicaragua es notablemente distinto a lo que aconteció con su vecino septentrional. En primer lugar porque la violencia no se desencadenó por parte del Estado con políticas punitivas hacia las comunidades indígenas, sino que éstas rechazaron las nuevas estructuras de poder del gobierno sandinista, que chocaban con sus autoridades tradicionales, con lo que empezó a emerger un conflicto que rápidamente aprovechó la administración estadunidense.³⁶ Y en segundo lugar porque en Nicaragua los pueblos indígenas de la costa atlántica —los mayagnas, ramas y miskitos— fueron protagonistas activos del conflicto más que víctimas pasivas, ya que en ese país las organizaciones de estos pueblos, con el apoyo de Washington y de las diversas entidades que componían la Contra, fundaron la organización político–militar llamadas MISURA (que posteriormente se integró a la resistencia nicaragüense), que se enfrascó en el proyecto de guerra de baja intensidad tutelada por el gobierno de Reagan.³⁷ Dicho conflicto cesó en 1987, cuando las organizaciones indígenas firmaron la paz con las autoridades Sandinistas a cambio de la aprobación de un estatuto de autonomía para la costa atlántica.

En cuanto a México, el fenómeno del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), ubicado en Las Cañadas de la selva Lacandona de Chiapas, es difícil describirlo strictu sensu como una guerrilla y tampoco es posible señalar el proceso político acontecido en el sureste de México como de violencia, y menos de violencia extrema. Ciertamente, después del primer día de enero de 1994 hubo un enfrentamiento armado en la zona que ocupó el EZLN, que se limitó a los municipios de Chenalhó, Comitán, Ocosingo, Altamirano y Las Margaritas, pero rápidamente se llegó a un "alto al fuego" por la presión social que ejerció la sociedad mexicana a la administración de Salinas.³⁸ Desde entonces (y hasta la fecha) la estrategia seguida por el gobierno mexicano ha sido de aislamiento, cooptación y, en algunos casos, acoso.³⁹ Por otro lado, el EZLN, desde en inicio el siglo XXI, suspendió las negociaciones con el gobierno y optó por emprender un proceso de "autonomía" en los territorios que tenía presencia y cierto control a través de las juntas de buen gobierno —no sin discrepancias y conflictos dentro de la "comunidad" zapatista (Estrada Saavedra, 2007: 499–566).

En el caso de Perú, a diferencia de lo acontecido en Nicaragua y México, y al igual que en Guatemala, se desencadenó una dinámica de terror. Durante la década de los ochenta e inicios de la década de los noventa la organización militar Sendero Luminoso se apoderó de la mayor parte de las tierras altas del país, siendo la sierra de Ayacucho el epicentro. Esta organización político–militar se afincó durante toda la década de los ochenta en la sierra y a través de un mensaje apocalíptico ejecutó un siniestro plan de exterminio de una gran parte de los miembros de las comunidades indígenas, pues 70% de sus víctimas fueron indígenas (De Gregory, 1990, 1993). Según los datos ofrecidos por la Comisión de la Verdad y Reconciliación del Perú (CVR, 2003; COMISEDH, 2003), Sendero Luminoso no se convirtió tanto en una "guerrilla étnica" sino una guerrilla "etnicida", a la que posteriormente el Estado combatió a través de contundentes políticas contrainsurgentes que golpearon una vez más a la comunidad indígena de las tierras altas del Perú.⁴⁰ Tal como expone Basombrío (1999: 414):

la irrupción de Sendero Luminoso en 1980 y el tipo de actuación que desarrolló en los años posteriores rompió todos los esquemas hasta entonces contemplados en América Latina. Por primera vez un movimiento de este tipo desarrolló una práctica sistemática de agresión a la población civil que competía, y probablemente superaba, a aquellas de las que el propio Estado es responsable. El profundo desprecio a la vida humana, su desdén doctrinario y práctico por el tema de los derechos humanos [...] le hicieron un caso singular en el continente.

A esa ola de violencia que se ensañó en la región de Ayacucho se sobrepusieron tres actores que reforzaron la dinámica de la violencia: Sendero Luminoso, las fuerzas armadas y las rondas campesinas.⁴¹ El fruto de ello fue un golpe profundo a la vida cotidiana de las comunidades campesinas indígenas de la región central del Perú, y con mayor énfasis en los departamentos de Ayacucho.

A raíz de lo expuesto al pensar en la variable que muestra la existencia de procesos de intensa represión y violencia sobre poblaciones indígenas, optamos por señalar solamente la presencia o la ausencia de estos procesos. Una presencia que sólo se otorga en los casos de Perú y Guatemala, como se concluye del texto que precede a este párrafo.

La otra aproximación teórica a los actores políticos focaliza su trabajo en el estudio de la agregación de intereses y la capacidad de generar redes de movilización poniendo el énfasis en su estructura organizativa. Esta perspectiva parte de la premisa de que la forma en que se organiza un actor determina el curso, el contenido y los resultados de su acción (Tarrow, 1997). Así, este enfoque se centra en el estudio de las estructuras de movilización, definidas como "los canales colectivos tanto formales como informales a través de los cuales la gente puede movilizarse e implicarse a la acción colectiva" (McAdam, McCarthy y Zald, 1999: 24). Para hacer una aproximación que nos aporte una variable significativa para las preguntas que se formulan en este texto analizaremos la solidez organizativa de los movimientos indígenas.

La forma en que los teóricos se han aproximado al estudio de la organización informal de los actores políticos ha sido la teoría de la movilización de recursos (McCarthy y Zald, 1973; Kriesi, 1999, y McAdam, 1986), la cual ha puesto el interés en el análisis comparado de las infraestructuras organizativas de los actores con el objetivo de comprender mejor los patrones históricos de la movilización y predecir cuáles facilitan la emergencia, eficacia y consolidación de los movimientos. De ello se infiere que las decisiones que los activistas toman respecto a la forma que adopta la organización tienen importantes consecuencias en relación con su capacidad de obtener recursos y movilizar a sus fieles, así como en el grado de legitimidad que adquiere el movimiento a los ojos de la sociedad. También se afirma que la forma, además de dar estructura y cuerpo a la identidad y a la acción de las organizaciones, puede ayudar (o dificultar) a la creación de relaciones con otras organizaciones (o movimientos) y con las mismas instituciones.

El estudio de la organización de los movimientos ha obtenido últimamente un renovado interés, hasta el punto de que McAdam, Tilly y Tarrow (2005) han hecho eco de dos "mecanismos" fundamentales que deben operar para que un movimiento pueda convertirse en un actor político relevante en la arena política. Estos mecanismos son los de correduría y apropiación social.

El primer mecanismo hace referencia a la capacidad que el núcleo duro de los activistas de un movimiento tenga a la hora de hacer conexiones entre dos o más enclaves sociales previamente desconectados, pudiendo crear así nuevos actores colectivos potenciales (McAdam, Tilly y Tarrow 2005: 103). La presencia o ausencia de este mecanismo estará vinculada a la existencia (o no) de redes organizativas densas en los movimientos indígenas de cada uno de los países analizados. Así, para observar si se da el mecanismo de la correduría (y en qué grado está presente) es necesario analizar el formato organizativo de estos movimientos, advirtiendo su presencia en aquellos movimientos articulados sobre un complejo entramado de coordinación multinivel de base comunal, local, regional y estatal. En este caso, las organizaciones meramente comunales–locales suponen una pobre densidad asociativa y la ausencia del mecanismo, mientras que la existencia de vínculos entre los movimientos locales y las asociaciones regionales da cuenta de una mayor coordinación geográfica y lingüística, con la capacidad de abordar problemas complejos, como los que emanan del pluralismo étnico, de la no correspondencia entre etnia y territorio o de la convivencia entre mestizos, colonos y diversas etnias indígenas. Finalmente, los movimientos que tienen un espacio de coordinación real a nivel nacional presentan la existencia del mecanismo de la correduría.

El segundo de los mecanismos, el de apropiación social (McAdam, Tilly y Tarrow 2005: 111–112), nos da cuenta de la capacidad que tienen determinados movimientos de penetrar y atribuirse otros espacios sociales, con sus identidades colectivas "a disposición", para ponerlas al servicio de la causa de los primeros. Generalmente estos "espacios sociales" han sido comunidades eclesiales de base, formaciones partidarias o redes gremiales. En esta dirección, es preciso observar cuáles han sido los campos multiorganizativos previos a la creación de grandes movimientos que luego han dado vida a partidos políticos indigenistas. Entre ellos debe observarse si en la creación de los partidos indigenistas se han insertado organizaciones campesinas locales, formaciones de activistas pertenecientes a grupos revolucionarios de la izquierda, intelectuales indígenas y sus asociaciones y redes de las iglesias católica y protestante, o incluso antiguas formaciones políticas.

En caso de que los movimientos indígenas hayan tenido la posibilidad de "apropiarse" de estos campos, éstos han dispuesto rápidamente de sus recursos materiales, políticos, simbólicos, intelectuales y morales. Sobre este mecanismo cabe observar el éxito que tuvieron los movimientos indígenas de Ecuador y Bolivia para apropiarse de redes campesinas, eclesiales e incluso de formaciones partidarias.⁴² Otros casos de apropiación, aunque menos intensos, se dieron en Nicaragua a partir de los ochenta cuando la Iglesia morava dio su apoyo incondicional a la formación MISURA y YATAMA (Vilas 1991).

Como caso de contraste aparece Guatemala, ya que si bien a mediados de los años noventa la URNG pudo haber sido una plataforma de reivindicación indigenista, sus magros resultados electorales y sus luchas intestinas terminaron por hacerla inviable.⁴³ El caso mexicano podría ser —una vez más— objeto de polémica debido a que si bien existe una notable densidad del campo organizativo, éste es muy heterogéneo; a la par, las organizaciones de tercer nivel que existen son débiles y se encuentran enfrentadas a raíz de contenciosos políticos; por ello señalamos que las organizaciones realmente sólidas y relevantes son las de nivel local, con poca articulación regional e interregional. Respecto a la capacidad de apropiación de entornos, en algún momento pudo parecer que el EZLN se "apropió" de redes asociativas de la izquierda radical del país, pero posteriormente se observó que fue, sobre todo, una alianza estratégica (Rovira, 2005). La incapacidad de consolidar y extender territorialmente una organización política de carácter civil —como pretendió ser en un momento el FZLN— lo constatan.⁴⁴

De lo expuesto podríamos inferir que los dos elementos relevantes en el estudio de la estructura organizativa de los actores políticos indigenistas son: 1. la existencia de formas organizativas sólidas previas a nivel regional y nacional que generan cohesión y solidaridad para los movimientos indígenas antes de convertirse en un partido, y 2. la capacidad de apropiación social de redes sociales preexistentes —los llamados campos multiorganizativos— y de heredar organizaciones ya formadas, con una imagen previamente constituida y una elite política entrenada.

En el cuadro 8 es posible observar que sólo en los casos de Ecuador, Bolivia y Nicaragua están presentes los dos mecanismos (densidad del campo asociativo y apropiación de entornos), siendo el primero de los mecanismos de ámbito nacional sólo en los dos países andinos, mientras que en Nicaragua es de ámbito regional (la costa caribe). Con base en esta constatación, la variable "solidez organizativa" sólo está presente en los tres países mencionados: Ecuador, Bolivia y Nicaragua.

Marcos cognitivos: La construcción de discursos

Hasta este apartado se ha tratado el tema de las "estructuras de oportunidad", de "estrategias organizativas" y de "repertorio acción colectiva", pero para que se dé la activación de un actor político es necesario que haya elementos mediadores entre la oportunidad, la organización y la acción, y éstos son los significados compartidos y los conceptos por medio de los cuales la gente tiende a definir su situación. Para que se crean actores políticos es imprescindible que los colectivos se sientan agraviados y crean que la acción colectiva puede contribuir a solucionar la situación.

Los PÉ desarrollan una importante tarea en la producción simbólica ya que la acción colectiva no depende sólo de los rasgos estructurales de una sociedad, sino también de las "cosmovisiones" compartidas o, como lo definen diversos teóricos (Snow et al, 1986; Snowy Benford, 1998; Eyerman y Jamison, 1991), de los "marcos de acción colectiva". Según estos autores, que desarrollan la obra seminal de Ervin Goffman, los "marcos" son representaciones simbólicas utilizadas para indicar conductas y eventos de forma evaluativa y para sugerir formas de acción alternativas. Los marcos cognitivos pueden definirse como los discursos culturales para describir significados compartidos que impulsan a las personas a la acción colectiva.

Pero el proceso de creación de marcos —también llamado "enmarque"— no parte de cero, sino que es el resultado agregado de la experiencia personal, la memoria colectiva y las prácticas objetivadoras que habitualmente asociamos al concepto de cultura. Por ello, si bien los recursos económicos y organizativos o las características del contexto político influyen en la evolución de los actores, también es necesario considerar los aspectos simbólicos, pues los agravios y las injusticias sociales no son suficientes por sí mismos para el inicio de la movilización o acción política (Snowy Benford, 1998; Snow et al., 1986).

En el caso que tratamos es preciso indicar que este trabajo de urdidumbre simbólica que desarrollan los intelectuales orgánicos del "indianismo" ha acompañado a la movilización política (Máiz, 2004). De ahí que su presencia no pueda ser reducida a una mera "fase cultural" inicial y previa a la propiamente política. En este sentido, la elaboración de un complejo discurso identitario ha contribuido de manera notable a la etnificación de las demandas políticas y a la construcción, a partir de identidades campesinas o comunitarias locales heterogéneas, de una identidad colectiva en cuanto indígenas, e incluso a la aparición de una genérica identidad indígena nacional. Así, el discurso "indianista" ha tenido que generar una narrativa específica empleando recursos de naturaleza ética y estética, a la vez que ha podido recurrir a evidencias empíricas, para dar significados y otorgar valores sociales y políticos al término indianidad, frente a otras posibles alternativas, como podrían ser las de "campesinos", "trabajadores", "mestizos".⁴⁵

Por eso la identidad indígena —allí donde se ha constituido— es el resultado contingente de mucho trabajo social y político impulsado por intelectuales, líderes y organizaciones indígenas, elaborado con tesón conociendo la competencia que suponían otras posibles articulaciones identitarias. Tal como expone Ramón Máiz (2004: 327–336), no existe una "indianidad" en sí (depositada en la etnicidad) que garantice que más tarde o más temprano se traduzca en una "indianidad" para sí. Lo que aparece es un fenómeno de movilización política en el que se articula y construye de forma dinámica la exteriorización de una identidad colectiva indígena que, a la vez, se dota de un sentido específico.

De ello es posible afirmar que la naturaleza contingente de las identidades "indias" en la región puede ser evaluada respecto al éxito que hayan tenido los "creadores de discurso" en una doble tarea, a saber: 1. generar un discurso de "indianidad" que traspase lo meramente singular y presente ese discurso como herramienta integradora de los diversos pueblos presentes en un territorio o país, y 2. vincular este discurso con significados políticos contrarios a las medidas "neoliberales" impulsadas por el gobierno.⁴⁶

En esta "doble tarea", los movimientos indígenas de Ecuador y Bolivia han tenido éxito. En los dos casos el discurso étnico no ha sido "esencialista", sino que se ha manifestado incluyente con los diversos pueblos indígenas, a la par que ha conseguido presentarse como una sensibilidad directamente enfrentada a las políticas neoliberales y privatizadoras (Brysk, 2000; Brysk y Wise, 1995). El caso de Nicaragua es más complejo. En la tarea de generar un discurso "inclusivo" ha destacado siempre el recurso de la "identidad costeña" frente a la del resto de nicaragüenses (que en la costa se les denomina españoles), a pesar de ciertos conflictos intraétnicos.⁴⁷ En cuanto al discurso antineoliberal, si bien en un inicio el movimiento indígena se enfrentó a las políticas impulsadas por la revolución sandinista, a partir de los años noventa los think tanks costeños (como el CIDCA o URACAAN) y los dirigentes indígenas han ido elaborando un fuerte rechazo a las políticas neoliberales y se han activado luchas para proteger sus territorios y recursos.⁴⁸

Con base en lo expuesto pretendemos elaborar la variable "discurso movilizador". En este ejercicio se considera que éste ha existido cuando los movimientos indígenas han sido capaces de elaborar un discurso de "indianidad" integrador y/o una conexión entre el discurso étnico y el de rechazo a las políticas neoliberales. Así las cosas, tal como se muestra en el cuadro 9, esto ha ocurrido (y hay presencia de la variable) en Bolivia, Ecuador, México y Nicaragua.

RECAPITULANDO: ¿QUÉ HEMOS CONSEGUIDO?

Desde sus orígenes, el estudio de la vida política ha ido vinculado a la comparación, entendiéndola como el acto de revelar y resaltar diferencias entre distintas realidades que nos interesan para poder explicar "el porqué" de ciertas cosas (Morlino y Sartori, 1994). Con esta pretensión se supone que es posible explicar las propiedades (o características) de ciertos casos a partir de sus atributos.

Extraer inferencias explicativas es el objetivo más ambicioso y difícil de la comparación, y por ello demanda un tratamiento más elaborado. Cuando queremos explicar por qué las cosas son así y no de otra manera, un estudio centrado en un único caso es problemático y, por lo tanto, es necesario recurrir a la comparación. Pero esto nos obliga a plantearnos cómo debemos realizar las comparaciones para que resulten útiles a nuestros objetivos explicativos (Llamazares, 2004).

En este texto, como señalamos al inicio, recurrimos a la técnica comparativa de análisis denominado booleano, que se basa en la lógica del mismo nombre. Este tipo de análisis permite considerar de manera sistemática los efectos de las combinaciones de variables independientes (que son las ocho confeccionadas a lo largo del segundo apartado del presente texto) sobre la variable dependiente (que hemos definido al inicio como una variable dicotómica de relevancia o irrelevancia) y hacerlo con un número de casos considerable: los seis países analizados.

Este método consiste en elaborar tablas en las que se recogen las características de los casos en las variables independientes que interesa analizar, sabiendo cuáles son las dependientes. Con ello, la lógica booleana permite identificar posteriormente las combinaciones posibles más simples de causas que dan lugar a los resultados que queremos explicar. Con ello es posible avanzar en la explicación de fenómenos y, a veces, aportar alguna luz a las teorías que pretenden explicar dichos fenómenos.

Una vez expuesta la tabla de "ausencia" o "presencia" de las variables es necesario ver si es posible eliminar —por coincidencia— alguna de las columnas de variables, con el objetivo de identificar las combinaciones más simples de causas que dan lugar a los resultados que nos interesa explicar. En esta labor observamos en el cuadro 10 la total coincidencia de valores entre las tablas de la variable que se refiere a la elaboración de un discurso movilizador y la que se refiere a la capacidad contenciosa —cuyas columnas se destacan con una pantalla gris. Al coincidir se establece que puede eliminarse una de las columnas, ya que no aporta ningún dato diferencial, y así se simplifica la ecuación.⁵²

Posteriormente se otorga una letra del alfabeto (de la "A" a la "F") a cada una de las variables con las que hemos trabajado, donde la grafía en mayúscula significa presencia de la variable y en minúscula significa ausencia. La asignación de "letras" y variables sería la que muestra el cuadro 11, y acto seguido el cuadro 12 muestra la "ecuación" de variables independientes que tiene cada país (según lo expuesto en el cuadro 10) y el valor de las variables dependientes.

En el cuadro 12, en la tercera columna, aparece la variable dependiente resultante para cada país, siendo "R" relevancia y "r" irrelevancia. Con ello intentaremos, seguidamente, elaborar inferencias y teorizar sobre las relaciones existentes entre las variables independientes y la dependiente.

Así las cosas, nos interesa ver las combinaciones presentes en Bolivia, Ecuador y Nicaragua (ABCDeF) que indican la presencia de un PÉ relevante. De lo expuesto se puede anunciar que la presencia de la ecuación de variables no simplificable ABCDeF es necesaria para que los PÉ tengan relevancia en las arenas política de los países latinoamericanos, diferenciando su ámbito nacional o regional.

A la vez, también se puede inferir que hay relaciones complejas de causalidad en la misma ecuación A–B–C–D–e–F. Una relación que podemos desentrañar gracias a las teorías de la acción colectiva. Del abanico de teorías con el que hemos trabajado es posible afirmar que el conjunto de variables ABCDe supone la existencia de una "estructura de oportunidades políticas" abierta y la ausencia de un conflicto armado de carácter genocida reciente, mientras que el conjunto DF se refiere a la presencia de una organización sólida, con capacidad disruptiva y con un discurso consistente de identidad y denuncia.

En la dirección expuesta, es posible pensar que hay un nexo causal entre las variables independientes y que la combinación de propiedades ABCe en los casos analizados permite explicar la presencia DF (que sería un conjunto de variables endógenas al modelo). Y DF sería a la vez el factor (la causa simple) del terminante R, de relevancia.

Después de lo observado deberíamos confirmar que los PÉ no son el resultado natural o automático de la existencia de divisiones étnicas, culturales o lingüísticas en una sociedad, ni de que la población indígena sea mayoritaria —como se observa al contrastar el caso de Nicaragua con los de Guatemala o Perú. Precisamente por ello es necesario destacar qué nos cuentan las combinaciones (contraintuitivas) de Perú y Guatemala.

De la combinación de variables presentes en Perú (ABCdEf) se deduce una EOP abierta (ABC) que podría facilitar la aparición de organizaciones indigenistas sólidas y con capacidad de activar un discurso y unas actividades propias. Sin embargo, no es así, tal como se observa en la combinación df. En este sentido podríamos afirmar que el impacto del intenso y sanguinario conflicto (E) que se ensañó con la población indígena durante los años ochenta y principios de los noventa ha inhibido la aparición de un movimiento de matriz indigenista bien organizado (F), con capacidad de generar actividades disruptivas (D) y un discurso que las pudiera dignificar, dando como resultado la irrelevancia política de esta comunidad que, como se observa en el cuadro 1 de este trabajo, representa a casi la mitad de la población.

En el caso de Guatemala, también se podría llegar a una conclusión semejante, aunque en este país centroamericano la ecuación de variables denota un espacio más restrictivo respecto a la "estructura de oportunidades políticas" (aBc), sobre todo después de los resultados del referéndum constitucional de 1998, en el que se invalidaron las reformas que hubieran otorgado un carácter multicultural a la Constitución. Pero, al igual que en Perú, podríamos señalar el carácter determinante de un conflicto bélico que tuvo características de genocidio (E). En este caso, tanto por razones de la cerrada EOP como por el impacto inhibidor de la violencia, no ha emergido ninguna formación indígena sólidamente organizada (f) con capacidad disruptiva y discursiva (d) que pudiera suponer la aparición de un PÉ relevante en la arena nacional, y ni siquiera ha habido una estrategia de apropiación del actor político que negoció los acuerdos de paz de 1996, la URNG.⁵³

De todo ello, y a manera de conclusión, se podría afirmar que para que existan PÉ relevantes debe ocurrir previamente que ciertos actores tomen decisiones intencionales y estratégicas, sabiendo que estas decisiones sólo tendrán sentido en un entorno institucional abierto respecto al reconocimiento de la diferencia, con una organización territorial del poder descentralizada que les suponga un fácil acceso a recursos institucionales, con unas reglas de juego electorales permeables y un entorno donde los actores políticos clásicos estén fraccionados o en crisis.⁵⁴ Y todo ello con la prevención de que el recuerdo de episodios recientes de violencia extrema opera como un elemento inhibidor (o, mejor dicho, paralizador)⁵⁵ en este proceso de construcción de actores políticos.

De todas formas, esto no quiere decir, en los casos donde no aparece la ecuación ABCDeF, que las comunidades indígenas o sus miembros no lleven a cabo actividades políticas, sino que lo hacen de otra forma. A veces a través de formaciones de carácter mestizo y otras, como diría James Scott (2000), recurriendo a la infrapolítica. Pero el desarrollo de este último tema ya no corresponde a este ensayo.

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NOTAS

¹ Debo agradecer los comentarios y sugerencias de los profesores Iván Llamazares, Willem Assies, Marga Gómez–Reino, Aníbal Pérez–Liñán, Joy Langston y de dos revisores anónimos de la Revista. También es preciso anotar la contribución de comentarios que realizaron los asistentes a las sesiones de debate que se realizaron en seminarios organizados por el área de Ciencia Política de la Universidad de Salamanca, la Fundación CIDOB de Barcelona, el CIDE de México y el Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM, donde se presentó un borrador. A todos ellos debo mucho de lo sensato que se expone en este artículo y ninguna de las debilidades, que son de mi exclusiva responsabilidad.

² Nos referimos a cuatro ramas de la literatura de movimientos sociales que dan prioridad a una perspectiva de procedimiento.

³ No hay acuerdo en la literatura sobre el concepto de "partido étnico". En este texto se utiliza el concepto acuñado por Van Cott (2005), pero es cierto que a menudo estas formaciones suelen ser coaliciones de formaciones diversas antes que partidos propiamente étnicos; en este sentido, tienen un carácter —sobre todo— pluriétnico. Esta característica se señala en el apartado "Consolidación y solidez organizativa", que hace referencia precisamente a la "solidez organizativa" y expone que estos partidos, cuando son exitosos, se han apropiado organizaciones políticas ya existentes.

⁵ En Bolivia el partido Movimiento al Socialismo (MAS) obtuvo 27 diputados nacionales y 8 senadores en 2002 y 72 diputados y 12 senadores en 2005; y el Movimiento Indígena Pachakutik (MIP) consiguió 6 diputados nacionales en 2002.

⁶ En la Región Autónoma del Atlántico Norte (RAAN) la formación Yatama gobierna en coalición con el FSLN desde el año 2000 y tiene la presidencia de la misma. En la Región Autónoma del Atlántico Sur (RAAS) la fuerza de Yatama es más débil, pero mantiene suficiente fuerza como para condicionar políticas. Respecto a la representación en las dos cámaras autonómicas (de un tamaño de 48 escaños hasta 2002 y de 45 a partir de 2006) la formación étnica Yatama obtuvo 23 escaños en 1990, 8 en 1994, 8 en 1998, 11 en 2002, 13 en 2006; y en la RAAS 4, 5, 4, 2, 6 en las mismas convocatorias.

⁷ En el caso de México, la participación indígena en el mundo local se ha circunscrito, con diferencias según el estado, al mecanismo de "usos y costumbres". La excepción a esta lógica ha sido la creación del partido indígena oaxaqueño Movimiento de Unificación y Lucha Triqui (MULT), con resultados modestos de uno o dos diputados, durante los años noventa, en el legislativo estatal. Actualmente existe un intenso debate sobre la participación indígena en México en el ámbito municipal y estatal; véanse en este sentido los trabajos de Hernández, Paz y Sierra (2004) y Burguete (2008).

⁸ En Perú y Guatemala, la presencia indígena en la política se ha dado a través de la inserción de miembros de comunidades dentro de los partidos tradicionales. Con todo, desde los años noventa en los dos países las comunidades indígenas se han empezado organizar políticamente en el ámbito local a través de candidaturas independientes. En Perú destaca presencia de un alcalde en Puno, cuatro en Cusco, cinco alcaldes en Apurímac, dos en Ayacucho y uno en Huancavelica. Este proceso, si bien ha supuesto un avance, no ha tenido una proyección regional o nacional. El "fracaso" de la candidatura de Rigoberta Menchú en las elecciones presidenciales de 2007, que obtuvo 3% de los sufragios en la primera vuelta con la formación Encuentro por Guatemala, es una muestra.

⁹ Los mayores esfuerzos realizados sobre esta temática los ha hecho la politóloga Donna Lee van Cott, quien empezó a analizar el impacto de las formaciones indígenas y sus representantes en las reformas constitucionales de Colombia y Venezuela (2000); después indagó el impacto de la apertura de los sistemas electorales del subcontinente en la aparición de formaciones indigenistas (2003) y en su posterior obra (2005) compara desde diversos elementos analíticos los casos de Argentina, Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela. También cabe destacar el trabajo de Deborah Yashar (2005).

¹⁰ Este tipo de análisis comparativo se denomina también Qualitative Comparative Method, (QCA) y se ha desarrollado con éxito en diversos estudios sobre política latinoamericana, destacando la obra de Wickham–Crowley (1992).

¹¹ La lógica booleana es inductiva y utiliza variables de naturaleza binaria en una truth table en la que se clasifican diversos tipos de situaciones sociales frente a "desenlaces" (las variables dependientes) con la intención de identificar "patrones de causación" a través de una exhaustiva consideración de todas las combinaciones presentes/ ausentes de condiciones sociales. Se trata de identificar la variedad de pautas causales que dan lugar a un fenómeno.

¹² El índice de fragmentación etnolingüística se utiliza para comparar sociedades donde existen diversos cleavages étnicos, culturales y lingüísticos. Tiene su origen en los trabajos realizados por la academia soviética de los años setenta y posteriormente se ha recuperado y perfeccionado en las ciencias sociales y económicas. Los datos que se citan en la tabla provienen del Informe de Desarrollo Humano del PNUD (2004) destinado a la diversidad cultural.

¹³ Según esta perspectiva, estos cambios en la EOP suponen siempre la generación de oportunidades. Son éstas las que ofrecen incentivos para la acción colectiva que proponen los movimientos sociales.

¹⁵ Con todo, a pesar del reconocimiento formal que se aprecia en los ordenamientos jurídicos, el desarrollo legal y el alcance de las políticas implementadas en cada administración estatal son muy desiguales (Dandier, 2002). De todas formas, es evidente que el efecto de la "etnificación" de los textos constitucionales ha significado el fin de un largo periodo de "invisibilidad", a la par que ha supuesto la aparición de incentivos institucionales que potencian la creación de identidades colectivas indígenas en el seno del Estado y la dignificación de sus demandas. De todo ello es posible inferir un progresivo fortalecimiento de los actores de matriz identitaria y de sus movilizaciones.

¹⁶ Para un análisis detallado de la legislación étnica en los diversos países, dirigirse al índice Legislativo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

¹⁷ Nos referimos a los trabajos de Sánchez (2008), Freidenberg (2008) y Pachano (2007) para el caso de Ecuador; al texto de García Diez en VV.AA. (2005: 55–91) en el caso de Guatemala; a los trabajos de Roncaglio et al. (2007) y Van Cott (2003) en el caso de Bolivia; al texto de Van Cott (2003) para Perú; al trabajo de McConell (en prensa) y de Frühling, González y Buvollen (2007) para Nicaragua; y a los de Viqueira y Sonnleitner (2000) y Hernández y Sierra (2004) para México. Para ver las características comparadas de los sistemas electorales respecto a la fórmula, la modalidad de voto, el tipo de regla, el número de escaños a elegir y el número de distritos y su magnitud se ha recurrido a la obra de Colomer (2004).

¹⁸ Sobre el tema de la institucionalización y crisis de los sistemas de partidos en América Latina, cabe destacar los trabajos de Coppedge (1998) y Mainwaring y Scully (1995).

¹⁹ Véase sobre este tema el texto de Madrid (2005).

²⁰ Lo expuesto se confirma en las últimas obras sobre política en los países andinos, y en concreto sobre el sistema de partidos en Perú, Bolivia y Ecuador. Véase el trabajo editado por Roncagliolo y Meléndez (2007). Respecto a Ecuador, destaca la obra de Sánchez (2008).

²¹ En el Convenio 169 se promueve el respeto a las culturas de los pueblos indígenas, sus formas de vida, sus instituciones y tradiciones, como pueblos permanentes, con una identidad y derechos derivados de su presencia histórica y contemporánea en los países que habitan. Éste también dispone que la conciencia de la identidad o autoidentificación debe ser considerada como criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican los principios de dicho instrumento y que estos pueblos tienen el derecho a decidir las prioridades de su propio desarrollo y a ejercer el control de su desarrollo social, económico y cultural. El convenio, en contraste con otros instrumentos anteriores, establece con toda claridad principios generales de consulta y consentimiento. También hace referencia al reconocimiento de derechos especiales para los pueblos indígenas sobre las tierras que les sirven de sustento, al respeto que debe tener el Estado del derecho consuetudinario de los pueblos y la necesidad de que los gobiernos establezcan organismos institucionales apropiados para administrar programas y políticas concernientes a los pueblos indígenas. Con todo, en el citado convenio no se otorga a los pueblos indígenas capacidad decisoria (ni derecho a veto) y no se hace referencia expresa a la autonomía indígena.

²² Los datos que se presentan se han obtenido de la base de datos del BID sobre legislación indígena.

²³ A finales de 2005 se convocó a la elección de prefectos, que son los que actualmente están a cargo de cada departamento.

²⁵ La junta parroquial se elige desde 1998, pero tiene muchos problemas para crearse debido a que dispone de muy pocas competencias y menos recursos.

²⁶ Nos referimos a la Ley 27/97, Ley Especial de Descentralización y Participación Social, en la que se expuso (en el artículo 42) la posibilidad de que los pueblos indígenas y negros pudieran participar a través de sus autoridades en el Comité Permanente de Desarrollo Provincial. Posteriormente se aprobó la Ley de Organización y Reglamento de Comunas de 2004, donde se plantea que es posible constituir cabildos que den cabida a autoridades indígenas.

²⁷ Al momento de redactar este texto se habían hecho reformas en diversos Estados y también se había dado un importante desarrollo legislativo sobre pueblos indígenas y sus derechos en los estados de Durango, Chiapas, Quintana Roo (donde se cita la creación de un Gran Consejo Maya), Oaxaca, Morelos y Nayarit.

²⁸ Por ello actualmente está vigente la disposición transitoria de la Constitución, y como no se conformaron las regiones, que deben aprobarse por referéndum, éstas coinciden con los límites de los anteriores departamentos. La última elección a nivel regional fue el pasado noviembre de 2006.

²⁹ Las comunidades indígenas se asimilaron a las "comunidades campesinas", y así consta en el artículo 89 de la Constitución cuando expone que las "comunidades campesinas y nativas" tienen existencia legal y personería jurídica y se desarrolla en la Ley 24656/87, Ley General de Comunidades Campesinas, y en el Reglamento de Ley General de Comunidades Campesinas de 1991.

³⁰ Incluso en un movimiento autodenominado "insurgente" como el EZLN la dimensión política, el repertorio no violento y la negociación se han priorizado en todo momento a la vía armada. De hecho, desde el levantamiento de 1994 el EZLN no ha desarrollado ninguna ofensiva militar y ha insistido, en cambio, en movilizar políticamente a la sociedad civil.

³¹ Según McAdam, Tilly y Tarrow (2005: 15, 149) a partir de la "dinámica de la contienda política" se inician episodios en los que se democratizan o transforman los sistemas políticos.

³²Los datos detallados por las diversas comunidades indígenas de cada uno de los países de América Latina puede obtenerse en <http://www.cidcm.umd.edu/inscr/mar>.

³³ Sobre las movilizaciones de redes internacionales a favor de los pueblos indígenas en Ecuador cabe dirigirse a la obra de Brisk (2000). Respecto al caso mexicano, existe una extensa literatura sobre las redes transnacionales de solidaridad que se activaron a raíz del conflicto en Chiapas. Entre ellas destacan los textos de Olesen (2005) y Rovira (2005).

³⁵ Hay una gran cantidad de documentación sobre violencia en Guatemala. El trabajo más completo es el Informe de la Comisión de Esclarecimiento Histórico (CEH), que consta de cuatro tomos. Además, cabe señalar el trabajo de Falla (1992) sobre masacres en el Ixcán y el de Figueroa Ibarra (1999) sobre la desaparición forzada en Guatemala.

³⁶ Las obras que mejor expresan este conflicto en la costa caribe de Nicaragua son las de Hale (1994) y Vilas (1991).

³⁷ Sobre la llamada "guerra de baja intensidad" desplegada por Estados Unidos y la guerra de la Contra, véase Martí (1997).

³⁸ Desde 1994 hasta la fecha ha aparecido un ingente volumen de literatura sobre el alzamiento del EZLN y el conflicto en Chiapas. Dos textos relevantes que analizan la eclosión del conflicto y su desarrollo son los de Tello Díaz (1995) y Harvey (1994).

³⁹ Entre las operaciones de acoso destaca la matanza ocurrida el 28 de diciembre de 1997, cuando un grupo de paramilitares asesinó a 45 hombres, mujeres y niños en la comunidad tzotzil de Acteal. Sobre contrainsurgencia frente al proyecto zapatista destaca la obra de López y Rivas (2004).

⁴⁰ En 1983 y 1984 las fuerzas armadas del Perú llegaron a la sierra y emprendieron una campaña de violencia que se conoce como la "guerra sucia". En dicho bienio, en cinco provincias de Ayacucho (Huamanga, Huanta, Cangallo, La Mar y Víctor Fajardo) se produjeron 5 645 muertes, que fueron el 46% del total que se produciría en Ayacucho en los 14 años que duró el conflicto y el 20.5% del total que se produjo en todo el país en el mismo periodo. La concentración de la violencia fue de tal magnitud que si se hubiera realizado en la misma proporción de Huanta, en Lima la cifra hubiera sido de 213 453 personas (Basombrío 1999: 424).

⁴¹ Existe una amplia literatura sobre la violencia en Perú durante la época de Sendero Luminoso. La obra editada por Steve J. Stern (1999) ofrece una visión amplia y ponderada.

⁴² Sobre este proceso de "apropiación" de organizaciones políticas, véase Alcántara y Marenghi (2007) para el caso de Bolivia; y la obra de Sánchez (2004, 2007) para el caso ecuatoriano.

⁴³ Véase en ese sentido los textos de Figueroa Ibarra (2005) y Figueroa Ibarra y Martí (2006).

⁴⁵ Véase sobre este tema el texto de Máiz (2004).

⁴⁶ Los trabajos de Wise y Brysk (1995) y Yashar (1998) enfatizan la importancia que ha tenido la lucha contra las medidas neoliberales en el proceso de construcción del discurso étnico en aquellos lugares donde se han desarrollado amplias movilizaciones de carácter étnico. Este debate se analiza de manera amplia en el trabajo de Trejo (2000).

⁴⁷ Los conflictos intraétnicos en Nicaragua nunca han sido importantes; con todo, cabe destacar una cierta posición de supremacía del pueblo miskito frente a los mayagna y rama.

⁴⁸ En esta dirección, véase el célebre caso de Awas Tigni, así como la determinación de las comunidades para delimitar sus territorios ancestrales para preservar sus recursos naturales frente a la voracidad de las empresas transnacionales y el mismo Estado nicaragüense (Gurdian, Hale y Gordon 2004).

⁴⁹ El trabajo sobre las elites indígenas mexicanas realizado por Gutiérrez Chong (2001) demuestra la falta de un discurso unitario entre los diversos pueblos indígenas. Incluso en el estado de Chiapas, con una relevante población indígena en términos reales y relativos, lo "étnico" no supone un elemento integrador, y otros elementos —adscripción ideológica, militancias organizativa o estratificación social— ejercen mayor poder aglutinador.

⁵⁰ Destaca la labor realizada por el centro de estudios CIRMA, con sede en la ciudad de Antigua.

⁵¹ Frente a este punto cabe señalar la emergencia de discursos contra el neoliberalismo en algunas comunidades indígenas (tanto en Guatemala como en Perú), generalmente a raíz de la pretensión de empresas para explotar recursos mineros.

⁵² Esta coincidencia tiene una notable lógica, pues los enfoques que hacen referencia al repertorio de acción colectiva y los que trabajan sobre los marcos cognitivos tienen puntos de coincidencia. El primero de los enfoques expone que los actores realizan acciones para denunciar y comunicar, y la segunda que los discursos tienen, además de un componente de diagnóstico y pronóstico, otro de motivación o inducción a la acción. Así las cosas, podríamos decir que los movimientos que realizan acciones necesitan verbalizarlas para darlas a conocer y dar sentido a la propia acción, y viceversa.

⁵³ Para observar la evolución de la URNG desde su creación a su desempeño electoral, véase Figueroa y Martí (2006).

⁵⁵ Sobre los efectos de la violencia y la acción colectiva, véase Brockett (1991).