Maten al león. El castigo a los dictadores salientes¹

Kill the Lion. Punishment for Exiting Dictators

Abel Escribà–Folch*

*Doctor en Ciencias Políticas e investigador posdoctoral en el Institut Barcelona d'Estudis Internacionals. Líneas de investigación: política comparada, regímenes autoritarios. Dirección: Calle Elisabets 10, 08001, Barcelona (España). Tel.: ( + 34) 33043058. Fax: (+34) 933427553. Correo electrónico: aescriba@ibei.org.

Resumen

Este artículo analiza las condiciones bajo las cuales los dictadores son castigados tras perder el poder. Mediante el empleo de una nueva variable que codifica cuál fue el destino de los dictadores derrocados entre 1946 y 2000 se demuestra la incapacidad de los regímenes democráticos sucesores para llevar ante la justicia a sus antiguos tiranos por razones estratégicas. Además, se ofrece evidencia de que el castigo es más probable para dictadores perso nalistas, y mucho menos para líderes de regímenes militares o de partido único. El contexto internacional tiene efectos contraintuitivos: un mayor número de dictaduras en la región hace el castigo más probable, mientras un mayor porcentaje de democracias en el mundo lo dificultan.

Palabras clave: dictadores, castigo, instituciones, tipo de régimen, transición.

Abstract

This article analyzes the conditions under which dictators are punished after losing power. A new variable that codifies the fate of dictators defeated between 1946 and 2000 is used to demonstrate the inability of subsequent democratic regimes to bring former tyrants to justice for strategic reasons. It also provides evidence that punishment is more likely for personalistic dictators, and much less for military or one party regimes. At the same time, the international context has counter–intuitive effects: a higher number of dictatorships in the region make punishment more likely, whereas a higher percentage of democracies in the world makes it more difficult.

Key words: Dictators, punishment, institutions, kind of regime, transition.

La cuestión acerca de qué hacer con los gobernantes autoritarios salientes es relevante no sólo para favorecer el proceso de consolidación democrá tica sino también para facilitar el inicio y éxito de la propia transición. Aunque en general la persecución y el castigo de los líderes con antece dentes de violaciones de derechos humanos y corrupción pueden parecer lógicos para aquellas nuevas democracias y víctimas que buscan legítima justicia, según se argumenta pueden no ser apropiados si lo que se pretende es promover la democracia y su estabilización en las distintas regiones del mundo. No obstante, no existe ningún estudio sistemático y comparativo que analice este último argumento común.

Como se demuestra en este estudio, la probabilidad de castigo puede inducir al dictador a no dejar voluntariamente el poder, impidiendo así la creación de instituciones democráticas, o llevando a la oposición a re belarse e imponer, quizás, una nueva dictadura. Pero incluso si el dictador abdica, hacerle rendir cuentas por sus acciones y abusos pasados puede dificultar el proceso de transición democrática y derivar en un nuevo conflicto por el control del poder y, probablemente, a la reintervención de la antigua elite de poder. De hecho, la mayoría de casos en que antiguos dictadores han sido llevados a juicio por regímenes democráticos o en transición han tenido lugar mediante dos tipos de procedimiento: uno, tras la intervención de fuerzas extranjeras en el país, resultado de un conflicto armado, como en los casos de Saddam Hussein (Irak) o Milosevic (antigua Yugoslavia); y dos, tras varios años y una vez que la democracia está consolidada en el país y las fuerzas armadas despolitizadas, la sociedad de un país puede, quizás, empezar a revisar su pasado y pedir responsabilidades a sus antiguos dirigentes, como en los casos de Argentina y Chile.

Los escenarios a los que un dictador, tras ser derrocado o dejar el poder debe enfrentarse no son aleatorios. Como se afirma en este trabajo, dos factores principales determinan los resultados: la fuerza del líder saliente y el contexto internacional. La fuerza del régimen saliente le permite imponer ciertas condiciones para su salida del poder como leyes de impunidad o garantías de no enjuiciamiento. Respecto del contexto internacional, dos aspectos deben ser considerados: por un lado, el aumento de la presión internacional puede inducir a los líderes a prevenir castigos futuros al mantener el poder a toda costa; por el otro, si las probabilidades de exilio son muy altas, la oposición puede optar por castigar al mandatario antes de que éste escape.

Los dictadores pueden ser, pues, asesinados, juzgados, pueden exiliarse o permanecer en sus países sin castigo alguno. A estas distintas posibilidades las denominamos "escenarios posteriores al poder", y consideramos como castigo las dos primeras.

El artículo se organiza de la siguiente forma: la primera sección describe, mediante el uso de ejemplos, los distintos escenarios pospoder aquí considerados y revisa los datos empleados. En el segundo apartado se desarrolla un simple modelo de teoría de juegos que analiza los potenciales determinantes de dichos escenarios. Las secciones 3, 4 y 5 revisan en el plano teórico el posible efecto de las variables identificadas a partir del modelo. La sección 6 presenta las variables empleadas y los resultados de los modelos estadísticos. Finalmente, en la sección 8 se describen las principales conclusiones.

1. POSIBLES ESCENARIOS TRAS DEJAR EL PODER

Revisemos en primer lugar los datos de forma descriptiva a fin de ver qué ha sucedido con los dictadores² salientes tras el fin de la Segunda Guerra Mundial. El cuadro 1 muestra las frecuencias (el número de dictadores que las experimentaron) de los distintos escenarios pospoder para toda la muestra primero³ y, segundo, tan sólo para los ex dictadores. Los datos cubren todos los dictadores en 199 países que gobernaron entre los años 1946 y 2000 para quienes se dispone de información (véase el apéndice para más detalles de la codificación).

Claramente, se observa que el resultado más común tras el derrocamiento o la abdicación de un dictador es que éste permanezca en el país, al menos a corto plazo, sin recibir castigo alguno. Si atendemos a la muestra global de dictadores, 31% (170) de ellos permanecieron impunes en sus países.⁴ Especialmente en América Latina, los dirigentes salientes impusieron la aprobación de leyes de impunidad como condición a una transición pacífica hacia la democracia, evitando así posibles enjuiciamientos por sus excesos pasados. En Argentina, el gobierno de Alfonsín garantizó una amnistía parcial incluso para aquellos que habían sido acusados y condenados por su papel en los abusos represivos del régimen militar. Tanto la ley de "Obediencia debida", que concedía la amnistía al personal militar que seguía órdenes, como la de "Punto final", que operaba como un estatuto de limitaciones, fueron inspiradas por la premisa de que facilitarían la transición a la democracia.

El segundo resultado más común ha sido el exilio: cerca de 18% (97) de los dictadores de la muestra fueron capaces de huir de sus países y encontrar refugio en otros autoritarios o incluso en democracias "amigas" (comúnmente con antiguos vínculos coloniales). Por ejemplo, Idi Amin huyó de Uganda a Libia en 1979 al recibir la invitación de Muammar al–Gaddafi. Jean–Claude "Baby Doc" Duvalier, ex presidente de Haití, ha vivido exiliado en Francia desde 1986. El antiguo dictador de Paraguay, Alfredo Stroessner, tras ser derrocado por un golpe militar se refugió en una mansión bien vigilada en Brasil, donde residió hasta su muerte.⁵

Tan sólo unos cuantos (89) fueron asesinados o encarcelados (o puestos bajo arresto domiciliario) por aquellos que tomaron el poder. Éste es sin duda el peor final posible para un dictador. Por ejemplo, en Rumania, Ceaucescu y su mujer decidieron abandonar la capital en un helicóptero tras las rebeliones en Timisoara y las deserciones de miembros del ejército. Fingiendo una avería, el piloto aterrizó, y el líder rumano y su mujer fueron capturados por el ejército y condenados a muerte por una corte militar. En 2000, bajo arresto domiciliario murió Habib Bourguiba, antiguo presidente vitalicio de Túnez. El primer presidente de Chad, Ngarta Tombalbaye, tras erosionar el apoyo de los militares y arrestar a diversos oficiales, fue asesinado en 1975, luego de un motín encabezado por miembros de la gendarmería. En Indonesia, Suharto sustituyó a Sukarno como dirigente con un golpe militar en 1965 y confinó al segundo a arresto domiciliario hasta su muerte en 1970. El propio Suharto fue puesto bajo arresto domiciliario en 2000, cuando las autoridades indonesias empezaron a investigar distintos casos de corrupción acaecidos durante su gobierno.

Por último, 52 dictadores (9.58%) fueron capaces no sólo de permanecer impunes sino que además se aseguraron un cargo prominente en las nuevas instituciones o permanecieron en las antiguas, aunque con un papel menos visible. Uno de los ejemplos más claros es el de Augusto Pinochet, líder del golpe sangriento de 1973 en Chile, quien intercambió su cargo como comandante en jefe de las fuerzas armadas por un puesto vitalicio en el senado Chileno, y así lo hizo constar en la Constitución que él mismo impuso al país en 1980. En febrero de 2004, Albert René, presidente de las Seychelles, anunció su renuncia en favor del vicepresidente James Michel. Tras hacerlo, René permaneció como líder del Frente Popular Progresista.

Sólo hay una manera de evitar la incertidumbre de estos escenarios y es permanecer en el poder el mayor tiempo posible: 63 dictadores consiguieron ostentar sus cargos hasta su muerte. Éste es el caso, por ejemplo, de Franco en España, quien murió en 1975 tras casi 40 años en el poder. Por otro lado, en el año 2000 todavía había al menos 70 líderes autoritarios en el poder para quienes aún no conocíamos el resultado durante la codificación de los datos.⁶

Si consideramos conjuntamente las dos opciones que implican la permanencia en el país sin castigo y tomamos simplemente la muestra de ex dictadores,⁷ el panorama que obtenemos es aún más claro (véanse la tercera y cuarta columnas del cuadro 1). La gran mayoría de dictadores (54.42%) se las han arreglado para permanecer impunes en sus países tras abandonar el poder; entre todos, 23.77% tuvo que exiliarse y tan sólo en 21.81% de los casos el dictador saliente ha recibido algún tipo de castigo (ya sea prisión, asesinato o arresto domiciliario).

2. UN MODELO SIMPLE DE TEORÍA DE JUEGOS

A fin de entender las condiciones que pueden conducir a los distintos escenarios post–poder desarrollamos un simple juego —en forma extensiva con información completa— con una estructura similar a los expuestos por Sutter (1995) que, de forma simplificada, busca resumir las opciones estratégicas de los actores.

El orden de preferencias de cada jugador está representado por D y O, donde D1>D2>...>Ø y, obviamente, O1>O2>...>Ø, respectivamente. D representa al dictador y O a la oposición. Del orden de las retribuciones podemos deducir que la oposición prefiere que el dictador ceda el poder y castigarlo de algún modo por sus abusos pasados y evitar así posibles futuras reintervenciones; al mismo tiempo, la oposición prefiere perdonar al dictador (o que el dictador se exilie) y que éste abdique y no reintervenga, que afrontar los costos y la incertidumbre asociados a una contienda por el poder.⁹ Por su lado, el dictador prefiere retener el poder o cederlo y ser perdonado antes que afrontar una confrontación política incierta. La lógica de los equilibrios es bastante simple y ayuda a arrojar luz sobre los determinantes de transiciones democráticas pacíficas. El cuadro 2 resume los equilibrios obtenidos de acuerdo con la regla de perfección en el subjuego y las condiciones que los hacen posibles.

Los equilibrios muestran qué tan difícil es poder castigar a los dictadores, dado que si éstos prevén que serán enjuiciados o ajusticiados renunciarán a entregar el poder, al menos de forma pacífica (sin oponer resistencia). Este resultado es plenamente consistente con los datos que describimos en la sección anterior. Obsérvese que en 12 de los 16 equilibrios, el dictador elige mantenerse en el poder, incluso afrontando la posibilidad de una rebelión. Para inducir al dictador a abdicar es necesaria una alta probabilidad de que la rebelión será exitosa en caso de que éste quiera retener el poder y un escenario pospoder relativamente bueno, como ser perdonado —lo que ocurre si el dictador conserva cierto grado de poder o capacidad de reintervención— o marchar al exilio —si la probabilidad de ser extraditado es pequeña. El castigo efectivo, conjuntamente con una transición pacífica, sólo tiene cabida en el primero de los equilibrios, en el cual se combina una capacidad organizativa muy fuerte de la oposición (p>p₁>p₂) y una elite o régimen saliente relativamente débiles (q<q₁). Como los datos nos revelan, el castigo es un resultado difícil. Respecto de la probabilidad de exilio exitoso o extradición, las conclusiones que podemos extraer son bastante contraintuitivas. En primer lugar, vemos que si las opciones de exilio se ven reducidas para el dictador (h es pequeña), entonces aumenta la utilidad relativa para el dictador de luchar y oponerse a la justicia transicional (q>q₂). En previsión de esto, la oposición puede optar por el perdón, asegurar el cambio de liderazgo y evitar una posible confrontación política. Por el contrario, si las opciones de exilio son excesivamente buenas para el dictador, a fin de evitar su huida, la oposición puede optar por asesinarlo de forma prematura y sin mediación de órganos judiciales (véanse los dos últimos equilibrios en el cuadro 2).

3. LOS OBSTÁCULOS PARA EL CASTIGO DE LOS DICTADORES SALIENTES: TRANSICIONES A LA DEMOCRACIA

Las cuestiones de justicia "transicional" surgen generalmente cuando un régimen democrático sucede a uno autoritario. El debate, pues, se centra en si debe perseguirse y llevar ante la justicia a los dirigentes del régimen predecesor por sus abusos en el nivel de represión y corrupción. Los datos aportados y el modelo anterior muestran que la rendición de cuentas (accountability) judicial es un resultado o proceso bastante poco frecuente. De hecho, es el escenario más improbable, teniendo en cuenta que, en el cuadro 1, encarcelamiento y asesinato se han considerado juntos. Por otro lado, los datos se centran en líderes o gobernantes no en regímenes, es decir, se ha codificado qué le ocurre a un dictador al ser derrocado o dejar el poder. Así pues, de esos 89 casos de castigo, no todos corresponden a procesos judiciales o ejecuciones llevadas a cabo por un nuevo régimen democrático.

Como mostramos en la segunda sección, la opción del "juicio" ha sido la menos recurrida de todas las opciones. Los obstáculos a dicha elección pueden dividirse en dos grupos: primero, problemas técnicos o prácticos relacionados con la falta de recursos y capacidad judicial y, segundo, consideraciones estratégicas relacionadas con la fuerza relativa de los actores implicados en el proceso transicional.

Landsman (1996) y Lefranc (2004) enumeran los principales problemas de tipo "práctico" para una justicia de transición efectiva y satisfactoria que encause a los principales protagonistas de abusos en el pasado. El primero de ellos son los costos económicos relacionados con estos grandes procesos judiciales. Habitualmente, los gobiernos de transición deben lidiar con situaciones heredadas de crisis económica y severos déficit fiscales que los conducen a optar por alternativas más "baratas". Por ejemplo, el "juicio Malan" en Sudáfrica le costó al Estado siete millones de rands (Lefranc, 2004: 84). A esto, además, hay que añadir las reparaciones a las víctimas que el gobierno deberá pagar a cientos o miles de afectados por la represión del antiguo régimen.

El segundo obstáculo tiene que ver con la capacidad del poder judicial en dichos países. Los jueces y cortes existentes pueden ser insuficientes para llevar a cabo la enorme tarea que conlleva tantos casos abiertos: cientos de testigos, investigaciones, miles de documentos y pruebas, etc. A esta falta de capacidad uno debe añadir el problema de la falta de imparcialidad y la —potencial— corrupción de los jueces a cargo de las investigaciones (Landsman, 1996). Muchos de dichos jueces pudieron ser nominados durante el régimen anterior y podrían expresar su lealtad política a éste mediante sentencias e instrucciones de casos sesgadas.

El tercer obstáculo es quizás el más común y se refiere a la falta de adecuación de las leyes existentes para juzgar ciertos casos. En tales circunstancias, tanto la definición como la atribución de los cargos pueden devenir problemáticas. Puede ser que muchos de los crímenes que se pretende juzgar simplemente no estén recogidos y estipulados en las leyes vigentes, por lo que éstas deben ser reinterpretadas o "adaptadas", lo que a mediano plazo puede conducir a resultados insatisfactorios. Así, por ejemplo, el principio de nullum crimen, nulla poena sine lege tendría un grado de aplicabilidad tan elevado que conllevaría, por consiguiente, un grado de frustración y desencanto de las organizaciones de víctimas que podrían degenerar en más inestabilidad política. Por último, las nuevas leyes de carácter civil podrían contradecir a las militares. De hecho, como resultado, muchos de los crímenes cometidos podrían resultar legales de acuerdo con la legislación militar aún vigente.

En cuanto a las consideraciones estratégicas de los gobiernos de transición, la lógica del proceso la especificamos ya en el modelo de la sección anterior. Allí proponíamos que el resultado de castigo o no castigo depende, en gran medida, de la correlación de fuerzas entre antiguas elites y oposición, organizaciones de víctimas, etc. La proposición es consistente con lo expuesto ya en la bibliografía existente (Przeworski, 1991; Agüero, 1992; Colomer, 1996). En palabras de Rosenberg, "Las estrategias de las nuevas democracias para enfrentar el pasado dependen, en gran medida, de la naturaleza del antiguo régimen autoritario" (1995: 136).

No obstante, no existe aún una conclusión sistemática, tan sólo recomendaciones o consejos generales basados en el deseo de fomentar sistemas democráticos y no en estudios rigurosos. Así, por ejemplo, Huntington (1991), en sus "consejos" para democratizadores, recomienda: i) evitar cualquier juicio a las elites salientes si éstas retienen todavía un poder efectivo, y ii) llevar a cabo solamente algunos juicios puntuales en caso de que el régimen anterior fuera derrocado o colapsara. Sutter (1995), por su lado, ofrece distintos modelos de teoría de juegos sobre transiciones. Sus conclusiones son que el castigo aplicado a los dictadores salientes por el nuevo gobierno puede tener consecuencias muy negativas para el proceso de transición, tales como dificultar el cambio pacífico y la política de pactos. En consecuencia, "se requiere de un medio para proteger a los ex dictadores, para permitir una transición de régimen negociada. Una nación extranjera puede proporcionar dicha protección mediante el ofrecimiento de asilo político a un ex dictador" (Sutter, 1995: 119).

El cuadro 3 muestra las frecuencias y los porcentajes de los escenarios pospoder para cada tipo de régimen sucesor, es decir, aquellos que sustituyen al antiguo dictador. Efectivamente, los datos muestran que "permanecer en el país" (sin ningún castigo efectivo) es el resultado más común y probable si el régimen sucesor es democrático (69.6% de los casos).¹² Así, observamos que el castigo o accountability judicial es más probable si el dictador es sustituido por un gobierno militar.¹³

La elección de política del gobierno depende de la fuerza relativa de las demandas del público y del régimen saliente, donde la elección tiende hacia los juicios cuando éste se debilita y hacia nada si se fortalece, y donde las comisiones de la verdad son el resultado más factible cuando la fortaleza relativa de las demandas es casi la misma.

Lo interesante de este estudio es que el autor mide la fuerza relativa del régimen saliente a través del tipo de transición que tuvo lugar en el país. De este modo, el régimen saliente es débil si la transición ocurre por su colapso, y es fuerte cuando la transición fue pactada o es resultado de una conferencia de paz promovida por un actor internacional. Por tanto, podemos deducir que distintos tipos de régimen autoritario pueden dar lugar a diferentes tipos de escenario pospoder debido a las diferencias en su fuerza relativa. La siguiente sección analiza este punto.

4. DICTADORES, FUERZA DEL RÉGIMEN Y ESCENARIOS POSPODER

Como sabemos, los distintos tipos de régimen autoritario pueden terminar de formas bien diferentes y debido a la intervención de distintos actores. El cuadro 4 muestra la relación entre el modo en que los dictadores fueron derrocados o sustituidos (centrándonos en los actores políticos) y su destino tras perder el poder. Los dirigentes que murieron en el poder o que todavía lo ostentan no están incluidos.¹⁴

Los resultados revelan algunos patrones bien interesantes. Cuando la elite de poder es quien promueve el cambio de liderazgo y dicho cambio se produce de forma regulada (no violenta o irregular), como en las monarquías tras la abdicación del rey o en sistemas unipartidistas tras el fin del mandato, la mayoría de los dictadores (144 de 172) pudieron permanecer en sus países sin ser castigados. Por el contrario, cuando los cambios protagonizados por la elite ocurren mediante un golpe de Estado, los líderes salientes, aunque en la mayoría de los casos permanecieron impunes, deben afrontar un futuro algo más incierto (15 tuvieron que exiliarse y 21 fueron castigados). El entorno más desfavorable se produce cuando el dictador es derrocado por los militares. En este caso, un gran número de ellos —39 de 109— fueron ejecutados o encarcelados por el nuevo gobierno; 42 se exiliaron a fin de evitar males mayores.

Estos resultados descriptivos demuestran, pues, que la manera en que salen los dictadores influye en su futuro tras dejar el poder. Además, como lo reconoce la bibliografía, las formas en que un régimen acaba son endógenas al tipo de régimen existente (Rosenberg, 1995).

Los textos sobre cambios de régimen y revoluciones afirman que los regímenes altamente represivos y con un nivel bajo de institucionalización tienden a ser derrocados por movilizaciones populares (Bratton y Van de Walle, 1994; Geddes, 1999a; Goodwin, 2001).¹⁵ Esto es así porque a niveles mínimos de institucionalización, los insiders "Enfrentan la perspectiva de perder todo medio visible de apoyo en una transición política: no tienen otra opción que aferrarse al regimen, a nadar o hundirse con éste" (Bratton y Van de Walle, 1997: 86). Dichos dirigentes intentan, por tanto, retener el poder el mayor tiempo posible hasta que el régimen se desmorona, y entonces abandonan el barco y huyen al exilio. Si son capturados antes, su destino puede ser fatal, como después demostraremos.

Por otro lado, existe un alto grado de acuerdo en que los regímenes salientes más fuertes son capaces, gracias a su mayor poder de negociación, de impulsar una transición negociada y, a su vez, imponer un resultado para ellos mismos más favorable que descarte el castigo. Algunos autores sugieren que dicho poder de negociación es principalmente patrimonio de los regímenes militares. Para Sutter (1995) los militares, durante el proceso de transición o tras entregar el poder, retienen una alta capacidad de reintervención mediante un golpe o la amenaza de éste. Esto les permitiría asegurarse el beneplácito de las otras partes en el proceso y evitar cualquier castigo o purga en sus filas. Según Agüero (1992) la fuerza de los militares está condicionada: los gobiernos militares que han perdido una guerra o dejan el poder en condiciones similares gozan de un menor control para imponer sus condiciones al nuevo gobierno (véase también Goemans, 2000).

Geddes (1999a, 1999b) considera que el tipo de transición es el resultado de las relaciones entre las propias facciones de los regímenes no–democráticos. A través de simples modelos de teoría de juegos, Geddes argumenta que los militares, dado que la mayoría de oficiales valoran en mayor medida la unidad y capacidad de las fuerzas armadas como institución, son más proclives a entregar el poder a los civiles si su ejercicio perjudica su cohesión. En consecuencia, en este caso, las divergencias y escisiones internas suelen conducir a transiciones negociadas. Por el contrario, en sistemas personalistas y regímenes de partido único la competencia entre elites no desemboca en la entrega del poder. En estos casos, en palabras de Geddes, "Los beneficios de la cooperación son lo suficientemente amplios como para garantizar el apoyo continuo de todas las facciones" (1999b: 13). Por ello, los gobernantes personalistas no entregan el poder y optan por huir del país y los sistemas de partido único resultan los más estables de todos.

Al analizar diferentes regímenes africanos, Bratton y Van de Walle (1994) habían ya identificado patrones similares. Según ellos, en regímenes plebiscitarios de partido único, cuando se desata una crisis de legitimidad, el régimen se muestra predispuesto a convocar una conferencia nacional para la transición debido a su mayor poder de negociación; mientras que los líderes personalistas suelen ser derrocados desde "abajo". Por otro lado, en sistemas unipartidistas competitivos, la oposición prefiere recurrir directamente a la convocatoria de elecciones sin antes convocar una conferencia nacional.

No obstante, como muestra la bibliografía reciente en torno a regímenes autoritarios, las instituciones dictatoriales son endógenas y creadas bajo ciertas condiciones y para cumplir determinadas funciones. Tanto Gandhi y Przeworski (2006) como Smith (2005) muestran que la mayor institucionalización de un régimen sirve para encuadrar ciertos sectores de la oposición dentro de las estructuras del régimen, por lo que tienden a alargar los años en el poder de los dictadores (Gandhi y Przeworski, 2007). La evidencia empírica disponible demuestra que los sistemas de partido único son los más estables (Brownlee, 2004a; Smith, 2005), mientras que los regímenes autoritarios competitivos son los más inestables (Gates et al., 2006). Así pues, podemos emplear el tipo de régimen existente (personalista, de partido único o militar) como proxy de la fuerza relativa del dictador o régimen saliente. Según lo argumentado arriba, esperamos que la probabilidad de castigo y de exilio sea mayor para dictadores personalistas, cuyo derrocamiento suele deberse a movilizaciones populares o golpes militares.

5. FACTORES INTERNACIONALES

Desde el final de la Segunda Guerra Mundial, la comunidad internacional ha hecho un esfuerzo considerable hacia el reconocimiento de que las pasadas violaciones de derechos humanos y la corrupción generan obligaciones a los Estados respectivos (Cohen, 1995), lo que se ha traducido, como lo observa Méndez (1997), en una creciente tendencia a ampliar las normas de aplicación universal que regulan la investigación, persecución y reparación de tales hechos.¹⁶ Así, por ejemplo, la Convención para la Prevención y Castigo del Crimen de Genocidio fue adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en diciembre de 1948.¹⁷ Por primera vez en la historia, el genocidio quedaba penado por ley.¹⁸ Los intentos por parte de la comunidad internacional para atajar la corrupción empezaron mucho más tarde sin embargo. En 1996, la OEA firmó la Convención Interamericana contra la Corrupción. En 2003, la Asamblea General de la ONU adoptó la Convención contra la Corrupción, que requiere a los países que estipulen la corrupción como acto criminal.

Los investigadores en este campo han propuesto diversas teorías para dar cuenta de este proceso pujante de control internacional. Así, las teorías realistas defienden la idea de que los gobiernos aceptan las obligaciones internacionales debido a la presión que para ello reciben de otras potencias.²¹ Por el contrario, la teoría "ideacional" atribuye el surgimiento de estos instrumentos al poder de persuasión de las democracias consolidadas. Moravcsik adopta un enfoque más racionalista y defiende que este tipo de delegación es una táctica "utilizada por los gobiernos para 'cerrar' y consolidar a las instituciones democráticas, mejorando así su credibilidad y estabilidad frente a las amenazas no democráticas" (2000: 220). Así pues, los principales defensores de los regímenes internacionales de control tenderán a ser democracias jóvenes, mientras que las ya consolidadas aceptarán tan sólo compromisos retóricos y opcionales, y las dictaduras se opondrán a cualquier colaboración.

En resumen, la reciente evolución del contexto internacional provoca, en el contexto de nuestro modelo de teoría de juegos, que la probabilidad de los dictadores de exiliarse con éxito, h, se vea reducida. Al aumentar el número de democracias en el mundo (especialmente desde los años setenta), también aumenta el número de Estados que adoptan y aceptan los distintos instrumentos de derecho internacional contra la corrupción y la tortura. Por contra, una elevada proporción de dictaduras en la misma región puede generar el efecto opuesto al aumentar la cooperación entre regímenes y facilitar las opciones de huida de los dictadores salientes. Por ejemplo, Mobutu Sese Seko (Zaire) e Idi Amin (Uganda) escaparon de sus países y se exiliaron el primero en Togo y el segundo en la Libia de Gaddafi. De acuerdo con nuestro modelo teórico, las consecuencias de ambos factores son contradictorias. Mientras el aumento de la presión democrática dificulta, sin duda, las probabilidades de exilio, también hace aumentar la utilidad relativa de resistir en el poder, por lo que la oposición puede verse obligada a ofrecer el perdón si desea facilitar el cambio de liderazgo. Por otro lado, una alta presencia de dictaduras en la región puede inducir a la oposición a acabar con el líder saliente, a fin de evitar su huida y una posible futura reintervención suya con ayuda externa.

6. PREDICIENDO EL DESTINO DE LOS DICTADORES

Variables²²

Nuestro principal objetivo es analizar la parte predecible de los escenarios pospoder de los dictadores, partiendo de nuestro modelo teórico y formal. La pregunta es pues, ¿hay algún elemento estructural y contextual que nos ayude a predecir qué le ocurrirá a un dictador una vez que abandone el poder?

Uno de los principales factores que determinan la situación pospoder de un dictador es la fuerza del régimen saliente y, por tanto, el tipo de régimen, como señalan los autores antes citados. La evidencia existente nos muestra que los regímenes personalistas son más proclives a sufrir un fin violento, mientras que los regímenes de partido único son los que disfrutan de un mayor grado de estabilidad y poder de negociación (Brownlee, 2004a; Smith, 2005; Escribà–Folch, 2007). Mediante un sistema unipartidista no sólo se distribuyen rentas y privilegios, sino que también

los partidos proporcionan un lugar para la negociación política dentro de la elite gobernante que representa más que una distribución confiable del patrocinio. Al ofrecer a sus miembros un sistema de largo plazo para la solución de sus diferencias y el avance de su influencia, los partidos generan y mantienen un cuadro de liderazgo cohesivo (Brownlee, 2004b: 7).

Por otro lado, y como apunta Sutter (1995), debemos tener control por la capacidad de amenaza de los gobiernos militares, a fin de evitar un posible castigo. Para capturar estas variedades de régimen empleamos dos variables dicotómicas más: uno, "partido único", que toma valor 1 si se trata de un régimen de partido único, y dos, "régimen militar", que toma valor 1 si se trata de un régimen militar. La categoría "régimen personalista" será la categoría de referencia (véase el apéndice).

Para medir la posible incapacidad de los regímenes democráticos sucesores a la hora de castigar a los dictadores por sus abusos pasados hemos construido la variable "democracia sucesora", que tiene valor 1 si el sucesor del dictador saliente es un líder democrático. El contexto internacional es medido por dos variables que buscan capturar la probabilidad h de exilio en el modelo: la primera es el porcentaje anual de "democracias en el mundo", que puede dificultar el exilio y el castigo. La segunda variable es la proporción de regímenes no–democráticos en la misma región ("dictaduras en la región"), que puede facilitar el exilio pero a su vez incentivar el ajusticiamiento de los dictadores a fin de evitar su huida.

La presencia de recursos naturales —como petróleo u otras materias primas— facilita la acumulación de ingresos en manos de las elites. Si consideran que su posición está en riesgo, los líderes de países ricos en recursos optan por el escape, en el que además suelen contar con la ayuda de las grandes potencias que al cobijo de su gobierno se pueden haber beneficiado de un acceso privilegiado a dichos recursos. Además, la falta de control fiscal tiende a repercutir negativamente sobre la capacidad organizativa de la oposición. Por tanto, incluimos en los modelos la variable "recursos naturales", la cual tiene valor 1 si la media de la tasa de exportaciones de combustible o materias primas sobre el total de exportaciones es mayor a 50 por ciento.

Hemos incluido también en el segundo grupo de modelos una variable dicotómica que toma valor uno si el país tuvo crecimiento negativo el año de salida del poder del dictador. Haggard y Kaufman (1997) argumentan que las transiciones llevadas a cabo en tiempos de recesión, minan la capacidad negociadora del líder saliente a la hora de fijar sus condiciones de salida. Así pues, el crecimiento negativo es un claro indicador de crisis, por lo que puede hacer aumentar la probabilidad de castigo o exilio de un dictador si éste es acusado de apropiación ilícita.

También se han considerado otras variables de control. La primera mide el grado de inestabilidad heredada del país, y es la "suma de las transiciones" hacia una dictadura ocurrida en el pasado. Según Gandhi y Przeworski (2006), esta variable captura la propensión hacia la represión de una sociedad, por lo que puede ejercer un efecto positivo sobre la probabilidad de castigo. La segunda variable es el número de años que el líder saliente ha estado en el poder, a fin de realizar el control por la posible consolidación o erosión de su liderazgo (Hite y Morlino, 2004). Otro factor considerado son las diferencias en el número de países con pena de muerte; es por eso que incluimos la variable "población musulmana" que mide el porcentaje de dicha población en un país, puesto que es en los países de mayoría musulmana donde más abunda la existencia de la pena capital e incluso, en algunos casos, las ejecuciones públicas. También controlamos a través del nivel de desarrollo del país medido por el "PIB per cápita".

La variable dependiente es "escenario pospoder", y codifica cuál ha sido el destino de un dictador una vez fuera del poder. Se trata de una nueva variable que toma los siguientes valores: 1 si el dictador no es castigado y permanece en el país, sin o con otro cargo público; 2 si el dictador es encarcelado, juzgado o puesto bajo arresto domiciliario, y 3 si el dictador se ha exiliado.²³ Dado que la variable dependiente es constante para cada dictador, para los análisis hemos tomado o bien el valor que las variables independientes tuvieron el último año en el que el líder estuvo en el poder, o bien la media de la variable durante el gobierno de dicho dictador.

El efecto de la democracia

El cuadro 5 detalla los resultados de las estimaciones llevadas a cabo mediante modelos logísticos multinomiales.²⁴ Para los análisis se toma como categoría base (o de comparación) la primera, esto es, permanecer impune en el país.²⁵ Como puede apreciarse, nuestra hipótesis respecto del papel negativo de la democracia como régimen sucesor se confirma ampliamente. Los coeficientes para dicha variable son negativos y muy significativos. Si estimamos la probabilidad de cada escenario para los dos valores de la variable "democracia sucesora" —manteniendo al resto constante en sus medias— obtenemos que la probabilidad de castigo cuando el régimen siguiente es una democracia es de 0.15, la de exilio es 0.09, mientras que la de permanecer impune en el país es de 0.74.

Por el contrario, si el régimen sucesor no es democrático, la probabilidad de castigo pasa a ser de 0.27, la de exilio es 0.24, mientras que la de permanecer en el país es de 0.47.

En lo referente al resto de las variables, sus efectos concuerdan con lo esperado. La presencia de recursos naturales en el país aumenta considerablemente la probabilidad de exilio, como predijimos. El número de dictaduras en la región tiene también el efecto predicho al reducir (significativamente) las opciones de exilio y aumentar la probabilidad de castigo por razones estratégicas. La suma de transiciones pasadas hacia una dictadura y el porcentaje de población musulmana tienen un efecto positivo y significativo sobre la probabilidad de castigo al dictador saliente; sin embargo, el nivel de desarrollo parece favorecer la permanencia del dictador en el país. Las características del régimen, en tanto que militar o civil, reducen la probabilidad de que deba exiliarse el dictador, así como los riesgos de castigo. En la siguiente sección analizamos con mayor detalle el efecto del tipo de régimen, desagregando la probabilidad de castigo entre asesinato (o ejecución sumaria) y castigo formal.

Tipo de régimen y el destino de los dictadores

El cuadro 6 muestra el resultado de las estimaciones en las que desagregamos en la variable dependiente si el dictador fue castigado (prisión o arresto domiciliario o asesinado (o ejecutado). Diversos aspectos de los resultados merecen ser comentados. En primer lugar, vemos que el efecto del tipo de régimen concuerda con lo esperado: un dictador que gobierna un régimen personalista corre un mayor riesgo de ser castigado o asesinado tras dejar el poder. Por ejemplo, en Malawi, tras las crecientes presiones de la oposición, agravadas por la suspensión de la ayuda externa, Banda se vio forzado a aceptar un sistema multipartidista. Una vez fuera del poder, tras perder unas elecciones, Banda fue acusado y juzgado por haberse apropiado más de cinco millones de libras (Sánchez Piñol, 2006). Dados los riesgos a los que pueden enfrentarse si son derrocados, dichos dictadores personalistas son también más proclives a tomar el camino del exilio a la primera señal de inestabilidad. El caso de Haití sirve para ilustrar este punto. En 1985, las revueltas y los disturbios estallaron debido a las penosas condiciones económicas y la malnutrición de la población. En enero de 1986, las protestas se habían extendido a las principales ciudades del sur del país. A pesar de las presiones por parte de los Estados Unidos Duvalier decidió permanecer en Haití, lo que descencadenó mayores disturbios, incluso en la capital. Finalmente, sin bases de apoyo, "Baby Doc" Duvalier decidió exiliarse en Francia. Por su lado, los dictadores militares son mucho menos proclives a ser castigados, y los de partido único a ser asesinados.

El cuadro 7 detalla las probabilidades estimadas a partir del modelo anterior para cada tipo de régimen (manteniendo el resto de las variables constante en sus medias). La mayor probabilidad de castigo corresponde, efectivamente, a los sistemas autoritarios personalistas. Éstos van seguidos por los sistemas de partido único y, finalmente, los militares. Respecto del exilio, la mayor probabilidad la presentan los sistemas de institución única, mientras que los dictadores que gobiernan regímenes de partido único o militares, sin excesivas presiones de la oposición, son los que con mayor certeza son capaces de permanecer impunes en sus países tras abandonar el poder.

Las variables referentes al contexto internacional tienen efectos opuestos:²⁶ por un lado, el porcentaje de democracias en el mundo, si bien dificulta el exilio de los dictadores, parece también dificultar su castigo o asesinato como habíamos predicho, dado que para el dictador, bajo estas circunstancias, aumenta la utilidad relativa de resistir en el poder, dado que su vulnerabilidad si dejan el país se ve acrecentada; por el otro, la proporción de dictaduras en la misma región, en lugar de facilitar el exilio, lo hace más improbable (como ya vimos en el modelo anterior), a la vez que aumenta las posibilidades de castigo y asesinato. Una explicación posible es que la oposición, viendo una alta probabilidad de que el dictador escape (h en el modelo), prefiere ajusticiarlo o encarcelarlo, a fin de prevenir una futura reintervención.

Vemos que también en este modelo se aprecia el efecto negativo sobre la probabilidad de castigo que tiene el hecho de que el dictador sea militar. Sin embargo, el efecto no es significativo, lo que indica que las características del régimen están mejor captadas por las variables institucionales y de contexto que por las del líder saliente.

7. CONCLUSIONES

Predecir el destino de los dictadores una vez han perdido el poder no es una tarea fácil. Aun así, los resultados de este estudio muestran que lo que le ocurre a un dictador tras perder el poder no es un resultado aleatorio, sino que viene determinado por una serie de condicionantes político–económicos y estratégicos.

En lo que respecta a la capacidad de los regímenes democráticos para castigar y llevar ante la justicia a sus antiguos tiranos, los resultados claramente muestran que dicha opción es difícil por razones tanto prácticas como estratégicas. Para garantizar el tránsito de un régimen a otro, las nuevas fuerzas democráticas se ven obligadas a ofrecer ciertas garantías a la elite saliente a fin de salvaguardar la viabilidad del nuevo régimen.

El tipo de régimen autoritario ejerce también un efecto fundamental, ya que determina la capacidad relativa del dictador respecto de otros actores políticos. Así, los dictadores personalistas, más proclives a ser derrocados mediante revueltas populares y golpes militares tienen un mayor riesgo de ser castigados o ejecutados una vez fuera del poder.

El contexto internacional muestra tener efectos contradictorios e incluso sorprendentes en estos procesos. Mientras un alto número de dictaduras en la misma región podría favorecer las opciones de exilio, los resultados muestran todo lo contrario, el castigo deviene más probable. Por otro lado, la presencia de más democracias en el mundo, aunque ciertamente dificulta el exilio, también impide el castigo a los líderes derrocados, dado que la utilidad de éstos de retener el poder y oponerse a cualquier castigo aumenta, por lo que a fin de facilitar el cambio, la oposición debe conceder ciertas garantías.

Lo presentado en este trabajo ayuda arrojar luz sobre los determinantes de los procesos de justicia transicional y sus obstáculos, a la vez que puede propiciar una mayor investigación acerca de las condiciones favorables para una efectiva transición a la democracia.

APÉNDICE. VARIABLES Y FUENTES

• Escenario pospoder: nueva variable que toma cuatro valores según el destino del dictador tras dejar el poder: 1 si el dictador permanece impune en el país como civil, 2 si el dictador es asesinado, encarcelado, juzgado o puesto bajo arresto domiciliario, 3 si el dictador marcha al exilio y 4 si el dictador permanece en el país impune y con otro cargo público. La variable ha sido codificada usando numerosas fuentes históricas así como los Keesing's Contemporary Archives.

Nota: Arresto domiciliario se considera prisión. La codificación toma en cuenta el último nivel de castigo o situación del dictador dentro del periodo de un año después de que éste perdiera el poder. El asesinato por razones sucesorias o políticas es considerado como castigo.

• Tipo de régimen: tipo de régimen según la codificación y actualización de Wright (2008). Las categorías son las siguientes: 1) regímenes personalistas, que incluyen tanto a regímenes monárquicos como a los personalistas; 2) regímenes de partido único, que incluyen a los de partido único puros y a ciertos tipos de híbridos (partido único/militar y partido único/personalista), y 3) regímenes militares, que incluyen también a regímenes militares puros y a los híbridos militar/personalistas.

• Democracias en el mundo: porcentaje anual de democracias en el mundo. Tomada de la base de datos ACLP (elaborada por Przeworski et al., 2000 y sucesivamente actualizada).

• Dictaduras en la región: proporción anual de dictaduras en una misma región.

• Régimen político: toma valor 1 si el régimen es una dictadura y 0 si es democracia según la clasificación elaborada por Przeworski et al. (2000).

• Recursos naturales: variable dicotómica que toma valor 1 si la media de la tasa de exportaciones de combustible o materias primas sobre el total de exportaciones es mayor a 50%. Fuente: FMI (1999) y actualizada.

• Transiciones a dictadura: suma de las transiciones pasadas en un país hacia una dictadura. Si el país tuvo alguna transición antes de 1946, la variable toma valor 1. Variable tomada de Przeworski et al. (2000).

• Democracia sucesora: Variable dicotómica que toma valor 1 si el gobernante que sucede al dictador es democrático, 0 si no lo es.

• PIB per cápita: en precios internacionales de 1985. Variable tomada de Penn World Tables 5.6a.

• Crisis económica: variable que toma valor 1 si el crecimiento del PIB per cápita en un año dado es negativo, y construida a partir de los datos de Penn World Tables.

• Población musulmana: porcentaje de dicha población en el país. Variable tomada de Przeworski et al. (2000).

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NOTAS

¹La primera parte del título está tomada de la novela de Jorge Ibargüengoitia, Maten al león . México: Joaquín Mortiz, 1969.

³ Esto es, incluyendo a aquellos que murieron en el poder y a quienes aún permanecían en él al final del periodo estudiado.

⁴ Esto incluye miembros de las fuerzas armadas que tras entregar el poder volvieron a los cuarteles.

⁵ Para los líderes africanos una nueva opción fue creada recientemente por el gobierno americano. Se trata del puesto de African President in Residence creado por la Universidad de Boston. Aparentemente, dicho puesto no requiere que el dirigente haya sido democrático y respetuoso con los derechos humanos. A estos líderes se les permite, pues, viajar a Boston, vivir cómodamente y visitar el país con su propio cuerpo de seguridad y servicio. El ex dictador de Zambia, Kenneth Kaunda, fue el primer Balfour African President in Residence de la Universidad de Boston. La segunda fue Ruth Perry, jefe de Estado de Liberia.

⁶ Algunos fueron derrocados poco después, así que fueron codificados e incluidos en la muestra.

⁷ Es decir, excluyendo a aquellos que murieron en el poder y aquellos que aún lo ostentaban al final del periodo considerado.

⁸ Asumimos que el dictador decide si exiliarse o no tras saber si la oposición pretende castigarlo o lo tiene ya bajo custodia y debe hacerlo con la ayuda o colaboración de fuerzas extranjeras o del país.

⁹ Este es un supuesto común en modelos de conflicto y negociación. Es preferible una cesión pacífica del poder, aunque ello implique no poder rendir cuentas o aceptar el exilio del autócrata saliente, a que éste decida retener el poder y, por tanto, el cambio de régimen dependa de una lucha abierta e incierta, con los costos en infraestructura, vidas humanas e inestabilidad institucional que ello conlleva. Asimismo, los casos en que la oposición pierde una contienda, el pago es para ésta el mínimo, Ø. Se trata de una simplificación lógica que supone que aquellos casos en los que el dictador recupera el poder o lo mantiene tras una disputa violenta, son el peor escenario para una oposición que, bajo tales circunstancias, deberá asumir los costos de la expropiación, la persecución y la represión. Por otro lado, para el dictador ser castigado y aceptar (D8) es preferible que el castigo tras una derrota (Ø), ya que se supone que en el primero de los casos hay cierto grado de salida pactada y, por tanto, es más probable que dicho castigo ofrezca mayores garantías institucionales y jurídicas.

¹⁰ También algunos dictadores han promovido la creación de comisiones de investigación de la verdad. Por ejemplo, tras la muerte de Touré en 1984, las fuerzas armadas se hicieron del poder y crearon una especie de Comité Nacional de Enderezamiento para gobernar el país. Dicho gobierno autorizó la creación de una comisión oficial de investigación, a fin de esclarecer lo sucedido a los prisioneros del régimen anterior. Sin embargo, nadie fue llevado ante la justicia y los resultados jamás fueron publicados (Bronkhorst, 1995).

¹¹ Las dos primeras opciones no son excluyentes. De hecho, las comisiones de la verdad pueden servir como base y prueba para el posterior enjuiciamiento de los principales dirigentes del régimen anterior.

¹³ En la lógica de nuestro modelo, un régimen militar es mucho más fuerte que uno de cualquier otro tipo, por lo que es más capaz de imponer un castigo al ex dictador sin asumir demasiados riesgos de resistencia o reintervención de este último.

¹⁴ Nótese, de todas formas, que el número total de casos en este cuadro 4 (388) y en el cuadro 3 (360) no coincide exactamente con el número total de ex dictadores del cuadro 1 (408); ello se debe a la disponibilidad de datos de las dos variables empleadas para hacer los cruces con la variable "escenarios pospoder".

¹⁵ Siguiendo la lógica de nuestro modelo, se trata de líderes que tienen mucho que perder si dejan el poder, por lo que lo retienen tanto como pueden y tan sólo una rebelión puede lograr destronarlos.

¹⁶ Estos instrumentos pueden clasificarse en dos categorías: i) declaraciones, como la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948), que son adoptadas por organizaciones internacionales y no son legalmente aplicables, aunque si pueden serlo a nivel político; ii) convenciones, que son legalmente aplicables y se incluyen dentro el derecho internacional, el cual provee los mecanismos para su instrumentación y control.

¹⁷ La primera vez que se aplicó esta ley fue en 1998, cuando la Corte Criminal Internacional para Ruanda halló culpable a Jean–Paul Akayesu (ex alcalde de un municipio Ruandés) de nueve cargos de genocidio.

¹⁸ En 1985 la Organización de Estados Americanos aprobó la Convención Interamericana para la Prevención y el Castigo de la Tortura. El más reciente paso hacia un sistema internacional de justicia fue la creación en 1998 de la Corte Criminal Internacional.

¹⁹ Amnistía Internacional enumera más de 12 estados que, desde la Segunda Guerra Mundial, han llevado a cabo detenciones, extradiciones, juicios y condenas basándose en el principio de jurisdicción universal. Entre ellos se encuentran: Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, Francia, Alemania, Israel, México, Holanda, Senegal, España, Suiza, Reino unido y Estados Unidos.

²⁰ Entre los ejemplos más claros se encuentran Amnistía Internacional y Human Rights Watch. En 2001 se creó el International Center for Transitional Justice, con el objetivo de dotar de asistencia a los Estados con voluntad de ejercer medidas de rendición de cuentas por los abusos del pasado. Es también el caso de Transparency International, organización que a través de conferencias, encuentros, provisión de datos y anuarios busca aumentar el control y prevención de la corrupción estatal.

²¹ Esto podría explicar la adopción del protocolo contra la corrupción por parte de la Comunidad Económica de los Estados Africanos Occidentales.

²³ Las categorías "permanecer en el país como civil" y "permanecer en el país con otro cargo público" han sido unificadas tras llevar a cabo simples pruebas de Wald y LR (véase Long y Freese, 2003).

²⁴ La reducción en el número de casos se debe a la disponibilidad de datos, en especial, de las variables económicas como el PIB per cápita. No obstante, los resultados hallados son robustos y se mantienen prácticamente idénticos si excluimos dichas variables y aumentamos el número de observaciones a 329. Debido a este hecho, hemos decidido mostrar los resultados que incluyen las variables de desarrollo, dado que su efecto es teórica y estadísticamente relevante.

²⁵ Los coeficientes de regresión se estiman, pues, en relación con esta primera categoría que ejerce de grupo de comparación, y por eso no aparece en los resultados.

²⁶ Para tratar de captar el contexto internacional más hostil también se realizaron análisis incluyendo una variable dummy para la década de los noventa y otras variaciones temporales, sin embargo, su efecto no era significativo.