Entre recursos y riesgos compartidos: La necesaria construcción de una visión crítica de cuenca transfronteriza en el río Grijalva

Between Shared Resources and Risks: The Much-needed Construction of a Critical Vision for the Grijalva River Transboundary Watershed

Guadalupe del Carmen Álvarez Gordillo¹, Hanna Laako²

¹ El Colegio de la Frontera Sur galvarez@ecosur.mx

Fecha de recepción: 30 de abril de 2014.
Fecha de aceptación: 14 de noviembre de 2014.

RESUMEN

El artículo aborda los debates sobre las cuencas transfronterizas y la construcción social del riesgo y su interacción. Se plantea la situación de los recursos y riesgos compartidos en el caso de la cuenca transfronteriza del río Grijalva, que atraviesa la frontera de México con Guatemala. Los desastres relacionados con fenómenos hidrometeorológicos no han sido abordados bajo la gestión integral del recurso hídrico, en tanto que la perspectiva transfronteriza está ausente y predomina la perspectiva fronteriza, lo que aumenta la vulnerabilidad y los riesgos en relación con los desastres. En el artículo se recomienda la perspectiva crítica transfronteriza como una opción para superar el estadocentrismo mediante la inclusión de los actores locales.

Palabras clave: desastres, gestión del riesgo, cuenca transfronteriza, río Grijalva, Chiapas.

ABSTRACT

Keywords: disasters, risk management, transboundary watershed, Grijalva River, Chiapas.

INTRODUCCIÓN^*

El propósito de este artículo es explorar los recursos hídricos y riesgos compartidos de la cuenca transfronteriza del río Grijalva, así como los debates sobre las cuencas transfronterizas y la construcción social del riesgo desde la perspectiva latinoamericana: la Red de Estudios Sociales en la Prevención de Desastres en América Latina (LA RED), que actualmente integra sus aportes al campo de adaptación al cambio climático (Lavell, 2004).

En México, la cuenca del río Grijalva es la más afectada por desastres de origen hidrometeorológico, con grandes pérdidas socioeconómicas y del patrimonio biológico y cultural. La respuesta desde la gestión gubernamental se ha limitado a la atención de las emergencias, evidenciando una falta de visión a largo plazo en la gestión del riesgo de desastres. Un rasgo específico de la cuenca Grijalva es su conformación transfronteriza, que obliga a repensar su complejidad y revisar la construcción social del riesgo. Es ésta también una propuesta, desde el Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés), que plantea "La necesidad de que los países reevalúen su vulnerabilidad y exposición para poder manejar mejor el riesgo de desastre. Es necesario que esto se integre plenamente en los procesos de planificación" (Alianza Clima y Desarrollo, 2012:2).

Si bien la perspectiva transfronteriza de las cuencas forma parte de un importante debate internacional de larga trayectoria político-jurídica, ha sido poco explorado en los casos empíricos de las cuencas transfronterizas de México y Guatemala. A lo largo de este artículo observamos que la investigación realizada en la región fronteriza de México y Guatemala muestra un carácter predominantemente fronterizo, pero carente de una visión transfronteriza.

Por carácter fronterizo nos referimos a una delimitación territorial específica compuesta por los bordes limítrofes entre dos o más países. Por ejemplo, la existencia de la frontera entre México y Guatemala representa un límite político que en la práctica se convierte en una barrera que limita la proyección de las políticas relacionadas con el agua y los desastres más allá de la división internacional. En cambio, una visión transfronteriza implicaría reconocer la situación precisa de los recursos hídricos que fluyen de un país a otro más allá de los límites nacionales, implicando un acercamiento compartido de problemáticas y soluciones. Adoptar una visión transfronteriza supone superar el estadocentrismo dominante en los estudios académicos y redefinir la noción hidropolítica para integrar otros actores y elementos en el análisis de la problemática de aguas (Kauffer, 2011a).

El carácter exploratorio e introductorio de este artículo pretende proponer una línea de investigación sobre las cuencas transfronterizas y la construcción social del riesgo.¹ La pregunta eje es ¿de qué manera la visión transfronteriza podría integrarse en el análisis de las experiencias locales y comunitarias en las cuencas transfronterizas?

A lo largo de este artículo se analizan los debates –principalmente latinoamericanos– vinculados a cuencas transfronterizas y la construcción social del riesgo en el contexto de la cuenca transfronteriza del río Grijalva, que atraviesa la frontera de México con Guatemala. Metodológicamente se contrastan los debates mencionados con los resultados del trabajo de campo para visibilizar la situación de lo transfronterizo en cuestiones de cuencas y construcción social del riesgo, con el objetivo de proponer una nueva línea de investigación. Se hace evidente la presencia de recursos hídricos y riesgos ambientales compartidos, predominantemente inundaciones, cuestionando si la falta de visión transfronteriza pudiera aumentar la exposición y vulnerabilidad de la población al riesgo de desastres, más allá de los conflictos potenciales relacionados con los recursos hídricos.

El concepto de cuenca transfronteriza proviene de las aguas compartidas entre países, en donde se entiende que los ríos pueden ser internacionales (que forman la frontera entre países) o transfronterizos (que cruzan la frontera). Por otro lado, las cuencas son espacios geográficos que no se limitan a los ríos, sino incluyen, por ejemplo, los bosques y los centros de población. Así, la cuenca transfronteriza no es el río que forma la frontera entre países sino el espacio geográfico más amplio que incluye los ecosistemas y territorios con sus poblaciones, se comparte entre países y cruza las fronteras (para profundizar sobre la terminología, véanse Conca, 2006, y Kauffer, 2011a). De igual modo, la visión fronteriza está limitada a la línea divisoria entre países, mientras que la visión transfronteriza busca cruzarla.

Según Hernández, López y Jiménez (2009), la cuenca, en su sentido hidrográfico, se ha definido como una región geográfica natural drenada por uno o varios ríos, que está delimitada por una división de aguas y cuyo curso principal desemboca en un depósito natural o artificial de agua directamente en el mar. La cuenca puede estar considerada como parte de un ecosistema, un recurso natural, un bien social y económico, y también de un territorio con sus poblaciones (Conca, 2006). Para García y Kauffer (2011), la cuenca transfronteriza se define como un espacio geográfico articulado por una red hidrográfica que es el asiento de las interacciones naturales y sociales, atravesadas por un límite político internacional que provoca que el espacio quede dividido entre dos o más Estados. Subrayan que existe una tendencia a despolitizar las formas de operación del manejo de las cuencas debido a la idea de que la delimitación de una cuenca responde a criterios naturales. Así mismo, apuntan que las cuencas cruzan límites político-administrativos internacionales, nacionales, estatales, municipales y comunitarios, y que estos aspectos deberían tomarse en cuenta en el análisis de las cuencas transfronterizas.

Las investigaciones que las autoras de este artículo han realizado desde el año 2006 las llevaron a puntualizar la falta de visión transfronteriza (Álvarez, 2011, 2013). De igual forma, sus estudios en la zona parecen indicar que existen muchos problemas transfronterizos, no abordados desde su sentido político-social ni de vulnerabilidad. Un ejemplo es la cuenca transfronteriza del río Grijalva, la cual no ha sido abordada en su sentido transfronterizo, como espacio y territorio, debido a implicaciones políticas relacionadas con el uso de los recursos hídricos y los límites fronterizos. Este argumento es apoyado con algunas investigaciones anteriores en la cuenca Grijalva que afirman también la falta de visión transfronteriza (García, 2011; García y Kauffer, 2011). Por otro lado, se encuentra que los riesgos compartidos, entendidos aquí principalmente como problemas del medio ambiente y desastres de origen hidrometeorológico, se plantean con más frecuencia, pero también desde los límites fronterizos.

El tema actual de las cuencas transfronterizas emerge desde varios ángulos locales, nacionales e internacionales. Por una parte, surge desde las necesidades locales y regionales como una compleja realidad que aborda el manejo de los recursos naturales y, por la otra, se articula con los planteamientos nacionales e internacionales en materia de cambio climático, de hidropolítica internacional y con la preocupación por el deterioro ambiental, entre otros contextos actuales (Kauffer, 2011b; Turton, 2002).

Académicamente, el tema de las cuencas transfronterizas ha sido tratado desde la disminución de la disponibilidad del recurso, lo que ha acentuado la posibilidad de conflictos entre los Estados y las alternativas para la colaboración e interdependencia entre ellos (Furlong, 2006; García y Kauffer, 2011; Hernández, López y Jiménez, 2009; Kauffer, 2011b). Según Öjendal, Hansson y Hellberg (2012), en su estudio de la cuenca transfronteriza de Lacang-Mekong, la compleja situación parece reducirse a la división entre el desarrollo participativo comunitario de recursos hídricos compartidos y el interés nacional politizado sobre los recursos, lo que aumenta las tensiones sobre el agua. Lo anterior, con base en lo expuesto por estos autores, acentúa y divide las perspectivas entre el desarrollo sustentable con la participación local, y la política del poder con sus intereses económicos. Conforme con el análisis de este artículo, el caso del río Grijalva parece confirmar esta tendencia, pero, para una conclusión categórica, se requieren investigaciones con una visión transfronteriza crítica que integre a los actores locales en el análisis y, por lo tanto, supere también el estadocentrismo común en cuestión de cuencas transfronterizas.

Un análisis integral de procesos políticos acerca de los recursos compartidos en las cuencas transfronterizas puede emerger desde la perspectiva latinoamericana de la construcción social del riesgo. Según LA RED, dicho tema tiene sus antecedentes en el fenómeno de El Niño entre los años 1982 y 1983, el cual afectó a varios países y comunidades en América Latina y dio como resultado el inicio de estudios que buscaron el entendimiento de los riesgos y desastres en la región (Lavell, 2004).

LA CUENCA TRANSFRONTERIZA DEL RÍO GRIJALVA: LA VULNERABILIDAD DE LA VISIÓN FRONTERIZA

En esta primera parte del artículo, el objetivo es analizar el caso de la cuenca del río Grijalva. Como ya se mencionó, no solamente falta una visión transfronteriza, sino que se evita su planteamiento por cuestiones políticas y de conflicto potencial que dominan la visión fronteriza, la cual no traspasa los límites político-territoriales e impide ubicarse más allá del límite internacional.

Al respecto del agua como recurso, Dourojeanni, Jouravlev y Chávez (2002) mencionan que las cuencas son unidades territoriales adecuadas para la gestión integrada del agua, debido a que las características físicas del vital líquido generan un grado alto de interrelación e interdependencia entre los usos y usuarios que intervienen, pero también entre los sistemas físicos (recursos naturales) y bióticos (flora y fauna). Además, los cambios en el uso de los recursos naturales establecen la relación que aguas arriba modifican el ciclo hidrológico aguas abajo en cantidad, calidad, oportunidad y lugar. De esta forma, en una cuenca, al compartir el recurso agua, también se comparten los riesgos relacionados con fenómenos hidrometeorológicos, como los huracanes, lluvias intensas y tormentas tropicales que provocan desastres por inundaciones y deslaves que generalmente actúan de arriba hacia abajo.

Por otro lado, las problemáticas que comparten México y Centroamérica debido a grandes procesos de fragmentación, degradación y deforestación de las selvas, se han convertido en el tema ambiental de mayor consideración, atribuido por varios autores al modelo de desarrollo capitalista, en el que la naturaleza no es externa al capital, sino que los actuales procesos de acumulación capitalista dependen, precisamente, del manejo y manipulación de los recursos genéticos de la naturaleza. Esta situación provoca tensiones tanto en lo referente a la conservación de la biodiversidad como al empobrecimiento y los conflictos políticos de las poblaciones ubicadas en esos territorios, principalmente las indígenas (Villafuerte y Leyva, 2006).

Es importante mencionar que los procesos políticos en la frontera México-Guatemala son muy variados y con profundas raíces históricas, y es en este tipo de escenarios que generan mayor vulnerabilidad social, donde confluyen los dos grandes enfoques abordados en este artículo y que plantean la necesidad de articular el análisis de la construcción social del riesgo de desastres y la cuenca transfronteriza.

El uso histórico del agua como recurso en la cuenca transfronteriza del río Grijalva ha sido agrícola, así como para el abastecimiento para consumo y uso doméstico, y específicamente, para el lado mexicano, en presas para generación de energía eléctrica.

Las condiciones en la cuenca Grijalva se caracterizan por una gran pérdida de la cobertura forestal y la falta de un manejo adecuado del agua y de la cuenca misma, lo que ha ocasionado una progresiva reducción de la capacidad de los bosques para ofrecer el agua con la calidad y en la cantidad que requieren las poblaciones que se abastecen de los ríos de la cuenca. En estudios sobre vulnerabilidad en Guatemala se vislumbra su incremento basado en un análisis de actores, producción de granos básicos, recursos hídricos y climáticos, paisaje, geomorfología y recursos bióticos. Se mencionan también los daños y el incremento de la vulnerabilidad social en la cuenca del río Cuilco, que corresponde a la parte alta del Grijalva:

Los daños al ambiente se caracterizaron por la pérdida de suelos debido a derrumbes, deslizamientos cuyos sedimentos se desplazaron de las partes altas hacia los cauces en las partes bajas por lo que seguirán siendo origen de problemas de inundaciones en las cuencas.

]]> Los daños causados por la tormenta Stan se concentraron en la zona fronteriza de la cabecera de la cuenca del Río Suchiate y en la cabecera de la cuenca del Río Cuilco (región sur occidente de Guatemala) [...] (Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, 2007).

En la ciudad de Motozintla, en entrevistas que realizamos a pobladores durante 2009 y 2010, mencionaron que el agua para uso doméstico es insuficiente en cantidad y calidad, lo que genera conflictos entre habitantes e instituciones, ya que no cumple con las necesidades de abastecimiento, pero, además, se han otorgado concesiones para la industria minera, que en sus procedimientos podrían provocar una crisis por contaminación y escasez del agua (Álvarez, 2011).

Según la perspectiva transfronteriza, el problema general de la cuenca Grijalva es "una escasa o nula coordinación entre las autoridades mexicanas y guatemaltecas para atender la problemática en una perspectiva de cuenca" (García, 2011). El gran deterioro de la cubierta vegetal, el suelo y la mala calidad del agua en sí constituyen un grave problema, pero también incrementan los daños durante los desastres por fenómenos hidrometeorológicos, ya que cada vez hay más asentamientos humanos en áreas de peligro y mayor vulnerabilidad social. Del lado guatemalteco, la historia de los conflictos armados recientes ha dejado huella no solamente en el sentido de la pobreza económica y la marginación, sino también en las tareas pendientes de estabilidad, justicia, verdad y sanación (Duque, 2005). A esto se agregan intervenciones como la minería, que provoca mayores daños y contaminación, ausencia de visión de cuenca en las intervenciones gubernamentales, falta de participación, y ausencia de marco legal de gestión binacional del agua (García, 2011).

En la cuenca del río Grijalva se han producido daños de gran magnitud e impacto posterior a las lluvias torrenciales en 1998, huracán Stan en 2005 y huracán Matthew en 2010, con pérdidas de vidas humanas y materiales en México y Guatemala (Bitrán, 2001; CEPAL, 2012).

Las experiencias de los afectados por los desastres y las instituciones que se encargan de su atención revelan complejas situaciones preexistentes –generalmente ignoradas– relacionadas con la convivencia con el riesgo, la conducta y la vida cotidiana, el papel del Estado, el modelo de desarrollo y sus debilidades, la naturaleza de la estructura de las clases sociales, el carácter de las relaciones étnicas, las relaciones familiares y los vínculos comunitarios (Secretaría de Planificación y Programación, 2006). Sin embargo, aunque los aprendizajes en la población son bastantes, ésta no ha participado en las decisiones ni tomado en cuenta la recuperación de las pérdidas cualitativas (pérdida del paisaje, daños psicosociales y cambios en patrones culturales) y los proyectos de vida truncados para seguir trabajando después de la "reconstrucción" material.

Esta falta de articulación y participación de los actores locales en procesos a mediano y largo plazo en medidas de prevención ha limitado una eficaz gestión del riesgo de desastres, entendida como un proceso social complejo, en el que intervienen factores sociales, políticos, económicos y culturales, y a través del cual se pretende lograr una reducción, a largo plazo, de los niveles de riesgo existentes en la sociedad y fomentar procesos de construcción de nuevas oportunidades de producción y asentamiento en el territorio en condiciones de seguridad y sustentabilidad definida por las poblaciones afectadas (Lavell, 2003). Así, las historias se repiten y también parecen evitarse la comprensión e inclusión de un enfoque de gestión basado en la construcción social del riesgo en cuencas tan complejas como las transfronterizas.

Por lo tanto, las visiones fronterizas –delimitadas por una perspectiva encerrada en los límites políticos– predominan en la gestión de riesgos compartidos en el caso del Grijalva. Para confirmar esta visión fronteriza, en esta investigación se analizó si la integración de la perspectiva transfronteriza se encontraba en el discurso y estrategias de los actores sociales de la cuenca en tres talleres: 1) representantes institucionales relacionados con la reducción del riesgo de desastres en México y Guatemala, 2) pobladores afectados, y 3) participantes de un diplomado de fortalecimiento de capacidades locales. Así mismo, nos referimos a algunas entrevistas a afectados por los desastres en la cuenca alta del Grijalva.

El primer taller institucional, en mayo de 2012, fue organizado por el Instituto de Protección Civil de Chiapas y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), con el objetivo de fomentar la coordinación fronteriza de manejo integral de riesgos entre Guatemala y Chiapas. Los objetivos específicos fueron: 1) identificar los riesgos fronterizos; 2) intercambiar y mejorar acciones, métodos, estrategias, herramientas y acciones orientadas al manejo integral de riesgos fronterizos entre Guatemala y Chiapas; 3) socializar las políticas públicas dirigidas a la reducción de riesgos de desastres (RRD), y 4) diseñar propuestas conjuntas orientadas a promover la RRD en ambos países. Vale la pena subrayar que la reunión representa un inicio significativo de integración de las dos visiones: las cuencas y la gestión de riesgos desde la perspectiva de cooperación.

Los resultados del taller fueron muy preliminares, con un enfoque centrado en los planes de acción, investigación y colaboración interinstitucionales. Aunque hubo eco y menciones en relación con el hecho de que los riesgos son compartidos con las particularidades del estado de Chiapas y Guatemala y en la aceptación de que se comparten los mismos peligros y vulnerabilidades en materia de medio ambiente y desastres. Entre las amenazas principales se identificaron los volcanes Tajumulco (localizado en el municipio del mismo nombre, departamento de San Marcos, a unos 17 kilómetros de la frontera con México) y Tacaná (ubicado también en el departamento de San Marcos, pero justo en la línea divisoria de México y Guatemala), los sismos, los tsunamis, así como los deslizamientos y deslaves. Las vulnerabilidades identificadas fueron las pérdidas de viviendas y vidas humanas, infecciones y enfermedades, contaminación y construcción no planeada, deforestación, y la falta de capacitación y colaboración entre instituciones. Por otro lado, en la reunión se tomó la tarea de encontrar y analizar los riesgos compartidos y las metodologías para mejorar las políticas públicas, sin olvidar que ambos países comparten una riqueza biológica y que se encuentran dentro de un ecosistema que representa, a la vez, un conjunto de servicios ambientales. Es decir, hubo un reconocimiento de los riesgos compartidos, pero no se analizó su origen, relación e implicaciones con los recursos compartidos.

Durante el taller no se mencionó la perspectiva transfronteriza, y los riesgos y recursos compartidos fueron tratados únicamente desde la visión fronteriza. En otras palabras, aunque se hacía indicación de compartir riesgos, se hizo evidente la existencia de la línea divisoria político-territorial como impedimento para abordar una perspectiva transfronteriza.

En 2011, con el objetivo de comprender los procesos históricos y sociales que han generado mayor vulnerabilidad y riesgo de desastres en la cuenca del río Grijalva, especialmente en la microcuenca de Motozintla, Chiapas, se colaboró en una propuesta para generar procesos participativos de gestión del riesgo de desastres. La modalidad fue un diplomado ("Hacia la construcción de capacidades para la gestión integral de cuencas") en el lado mexicano de la cuenca del río Grijalva, financiado por el Fondo Regional de Desarrollo de Ciencia y Tecnología, que incluyó a los habitantes de varias localidades de la cuenca pertenecientes a los municipios de Motozintla, Mazapa de Madero y Huitiupán, en Chiapas, y de Tacotalpa, en Tabasco. Otros actores involucrados fueron instituciones, como la Universidad Intercultural de Chiapas (Unich), la Universidad de Ciencias y Artes de Chiapas (Unicach) –campus Motozintla–, y la Universidad Intercultural del Estado de Tabasco (UIET). El total de participantes del diplomado fue de 44 personas (32 hombres y 12 mujeres), incluyendo líderes de ejidos, profesionistas y representantes de instituciones locales (Álvarez, 2013).

Además de la participación de las autoras en la gestión del riesgo de desastres, al diplomado asistieron otros investigadores expertos en recursos hídricos, forestales y agroecológicos. De esta manera, los talleres no se enfocaron exclusivamente en el análisis de la construcción del riesgo en un sentido transfronterizo, por lo que la conciencia de esta problemática no emergió como un tema central, lo cual se convierte en una limitante que tendrá que integrarse a las futuras investigaciones sobre la construcción del riesgo en las cuencas ubicadas en las regiones fronterizas entre México y Guatemala. Sin embargo, durante la realización de los talleres hubo un par de menciones a la existencia de la cuenca transfronteriza. En aquellos comentarios, los riesgos sociales principalmente identificados fueron los movimientos migratorios, la delincuencia y la inseguridad, lo cual demuestra que el análisis sobre cuencas transfronterizas y la construcción social del riesgo debería estar basado en los aspectos político-sociales, tomando en cuenta e integrando a los actores locales y sus voces en los estudios.

En las entrevistas realizadas a algunos habitantes en el año 2012, ellos comentaron sobre la histórica relación cotidiana que comparten con personas de Guatemala, tanto por el paso libre de un país a otro, como por las transacciones comerciales en ambos lados en lo que respecta a productos alimenticios, aparatos domésticos y ropa, y por ser paso frecuente para los migrantes hacia Estados Unidos. Sin embargo, mencionan que, además del deterioro ambiental y la pobreza, en los últimos años se ha incrementado la migración guatemalteca en búsqueda de empleo, se han deteriorado las relaciones entre personas, e incluso se generado desconfianza por el incremento del narcotráfico y los conflictos violentos en algunas localidades.

Como puede observarse, si bien existe un entendimiento sobre las inundaciones y las afectaciones arriba-abajo en la cuenca, este tema no fue discutido a profundidad. Dicho hallazgo –a pesar de su carácter muy limitado– cobra importancia en el análisis de la construcción del riesgo. Así, se puede ver que la integración del concepto de cuenca transfronteriza indica que los riesgos percibidos por los actores locales emergen desde sus problemáticas inmediatas. En este sentido, se requiere un análisis más profundo sobre la influencia y la interacción de los procesos políticos contemporáneos transfronterizos –como la migración, la violencia y la pobreza– en la construcción del riesgo percibido desde la academia y desde los investigadores, que se definen en términos del medio ambiente, la ecología y los desastres.

Los resultados de los talleres en las localidades y las interacciones con los actores locales demuestran el importante vínculo entre el análisis de la construcción del riesgo de desastres y los procesos sociales y políticos más amplios en la cuenca transfronteriza. Los diferentes niveles de causas, presiones dinámicas y condiciones inseguras dan como resultado una alta vulnerabilidad de la población a las inundaciones y coinciden con los planteamientos del modelo de presión de Wisner et al. (2004).

EL DEBATE Y LA NECESARIA VISIÓN SOBRE LA CUENCA TRANSFRONTERIZA

Según Hernández, López y Jiménez (2009), el concepto cuenca transfronteriza se deriva de la existencia de un sistema internacional basado en la definición del territorio de los Estados-nación modernos establecido por las élites a partir de la Paz de Westfalia en 1648, cuando por primera vez se introdujo el concepto soberanía nacional, que básicamente definió lo que hoy en día son los Estados-nación y sus fronteras, que frecuentemente representan el imaginario de separación y la identidad nacional.

En el sistema westfaliano se utilizaron elementos naturales considerados como "separadores" para delimitar el perímetro de los Estados; uno de estos elementos han sido principalmente los ríos, que por mucho tiempo han sido utilizados como soportes físicos para los límites internacionales y establecer la frontera geopolítica entre un Estado y otro. Al mismo tiempo –argumentan Hernández, López y Jiménez (2009)–, si bien la frontera es un espacio que solamente separa, a la vez une a las poblaciones de uno y otro lado del límite en una región, debido a las relaciones transfronterizas, a partir de las dinámicas económicas, sociales, culturales y ambientales que trascienden el límite político.

Además, cabe mencionar que los recursos naturales están sujetos a usos y significados culturales, y desde los niveles nacional e internacional son objeto de agendas de conservación, conflictos y colaboración. De igual forma, hoy en día, diversas instituciones plantean también la necesidad de crear mecanismos binacionales o multiestatales que permitan la regulación, el control y la cooperación equitativa y justa de los recursos compartidos, los cuales asocian la noción de gobernanza (Park, Conca y Finger, 2008).

El manejo integrado de recursos hídricos (MIRH), promovido por la Organización de Naciones Unidas (ONU) desde la década de 1960 y más ampliamente en la de 1990, ha subrayado los principios de buena gobernanza y participación pública en su manejo y equidad; protección de los ecosistemas y de la cantidad y calidad del agua; institucionalidad; gobernabilidad; empoderamiento y la gestión de riesgos. Así mismo, con esta acción se ha aumentado la concientización y movilización política en torno de los problemas de seguridad del agua a niveles local e internacional (Hernández, López y Jiménez, 2009:18-20).

De acuerdo con Hernández, López y Jiménez (2009), la adopción del concepto cuenca hidrográfica en el derecho internacional ha sido un proceso difícil, en especial al referirse a recursos compartidos entre varios Estados, lo que ha propiciado que, en muchas de las cumbres, el tema haya quedado relegado o no se haya querido destacar por la falta de consenso en torno de los principios para la distribución transfronteriza de los derechos del agua, sobre todo por la amenaza que representa para la soberanía (García y Kauffer, 2011).

En este contexto se da el debate académico e internacional que busca analizar las relaciones entre los Estados relativas al conflicto y la cooperación transfronterizos en el tema de los recursos hídricos (Furlong, 2006; Kauffer, 2011b).

De igual forma, el debate sobre la hidropolítica ha sido criticado por ser únicamente estadocéntrico, ya que esta perspectiva ignora otros factores referentes al manejo de las cuencas transfronterizas, tales como el rol de las comunidades locales, de las mujeres y de las organizaciones no gubernamentales (ONG). Las críticas también apuntan hacia la necesidad de un análisis más profundo de las relaciones históricas en las cuencas transfronterizas y de sus poblaciones, que potencialmente han sido más colaborativas que conflictivas (Furlong, 2006; Kauffer, 2011b).

Por otra parte, la literatura sobre las relaciones internacionales en torno del medio ambiente, la hidropolítica y las cuencas transfronterizas, está divida en dos campos principales (Kutting, 2007). Por un lado, el debate sobre la seguridad ha dominado la discusión sobre el medio ambiente y se ha centrado en la posibilidad de conflicto entre los Estados por los recursos naturales, así como por la disminución de su disponibilidad. Este último planteamiento es criticado por la falta de evidencia empírica sobre las posibles "guerras del agua". Por otro lado, existe el debate vinculado a la teoría crítica de la globalización, que se enfoca, precisamente, en las estructuras globales para explorar la hidropolítica y el medio ambiente, tendencia que critica el estadocentrismo de las relaciones internacionales. Sin embargo, según Kutting (2007), el problema es que las dos literaturas no dialogan entre sí, a pesar de tener preocupaciones comunes sobre el rol de las poblaciones en asuntos del medio ambiente.

En este sentido, desde la década de 1990, los debates en torno de las relaciones internacionales han criticado el estadocentrismo, debido a que las perspectivas de globalización sobrepasaban las fronteras de los Estados-nación. Entre los fenómenos globales superados por los límites se encuentran las cuestiones del medio ambiente, que no obedecen a las fronteras políticas. La tendencia de teorías críticas de la globalización ha subrayado la necesidad de analizar el medio ambiente y la hidropolítica, precisamente, desde una perspectiva global, tomando en cuenta otros actores globales, como la sociedad civil (las ONG y movimientos políticos en el ámbito mundial) o las empresas multinacionales que funcionan en las regiones.

Por otro lado, Öjendal, Hansson y Hellberg (2012) encuentran que el agua se está convirtiendo en un eje significativo de la política global actual debido, por una parte, a la disminución del recurso con efectos posiblemente desastrosos para la población vulnerable y, por otra, a que propaga los efectos del cambio climático, por ejemplo, a través de inundaciones, que hacen sentir el calentamiento global. Según ellos, una gran parte de los recursos de agua potable están en las aguas transfronterizas. Sin embargo, el conocimiento internacional sobre el manejo de estos recursos en forma transfronteriza suele ser débil. Estos mismos autores encuentran que el campo de estudio sobre las cuencas transfronterizas está dividido en dos: las relaciones internacionales, que se enfocan en la política transnacional inclinada hacia la consideración de los intereses nacionales, y los estudios de desarrollo, que subrayan la participación, planeación e intervención (Öjendal, Hansson y Hellberg, 2012). Por lo tanto, para un manejo integral de las aguas transfronterizas se requiere el entendimiento de los dos campos, que podrían nutrirse uno del otro.

Bajo esta consideración, es fundamental preguntar si la construcción de la visión transfronteriza logra superar el estadocentrismo mencionado, o si sólo sirve para acentuarlo de forma distinta para mejorar las políticas públicas y las relaciones internacionales en cuestión de la hidropolítica. En este sentido, ¿la visión transfronteriza mejora la integración de los actores locales y las comunidades en cuestiones de riesgos y recursos compartidos?

EL ANÁLISIS DE LA CONSTRUCCIÓN SOCIAL DE RIESGO

Este contexto de debate sobre las cuencas transfronterizas y la participación local es pertinente para analizar la construcción social del riesgo como una forma de integración de los aspectos relacionados con el desarrollo y las experiencias locales a las cuestiones de la hidropolítica actual.

Lavell (2004) explica que en el campo de estudio sobre desastres han existido dos formas de entenderlos: como un producto y como un proceso sujeto a condiciones sociales y naturales que, en su conformación e interacción, proveen las condiciones para que sucedan. Según este autor, los investigadores sobre desastres en la región de América Latina (LA RED) se basan en el segundo entendimiento, lo cual implica un profundo conocimiento del tiempo, la historia, el territorio y la sociedad para la construcción del riesgo, mientras que el primero ha sido dominante en el campo internacional de estudios sobre desastres. El entendimiento distinto, generado sobre todo en la región de América Latina durante las últimas décadas, se debe al enfoque particular que ve los desastres vinculados a los propios procesos del desarrollo de la humanidad. En este sentido, el desastre es un momento en el ciclo o en el continuo del riesgo que implica una transformación y una nueva construcción del riesgo en el espacio colectivo. El análisis de esta construcción, entonces, busca clarificar y dilucidar las formas en que el riesgo se construye por la sociedad y en la sociedad (Lavell, 2004).

Por otra parte, según García (2005), uno de los entendimientos sobre la construcción social del riesgo se basa en la escuela francesa, que se enfoca en analizar las formas en que la sociedad construye los riesgos culturalmente; en otras palabras, en las percepciones del riesgo socialmente construidas.

Pero también existe el otro entendimiento –brindado principalmente en este trabajo–, que se ubica en las regiones de América Latina y a partir de LA RED, que entiende los desastres como procesos históricamente construidos por la sociedad y en la sociedad. Así, la construcción social del riesgo tiene que ver con las vulnerabilidades en la sociedad, que, debido a su propio proceso de desarrollo, se hace vulnerable a los desastres, es decir, construye socialmente los riesgos. Sin embargo, y de acuerdo con García (2005), los dos entendimientos y usos del concepto de la construcción social del riesgo deberían ser complementarios, no excluyentes.

Lo que está en el fondo del análisis de la construcción social del riesgo en los estudios que prevalecen en América Latina durante la década pasada reciente es la visión de que los desastres son problemas no resueltos del desarrollo o actualizaciones del grado del riesgo existente en la sociedad. Como resultado, el debate sobre la construcción del riesgo requiere poner la atención en el problema de la vulnerabilidad y en las formas en que los cambios en las pautas y modelos de desarrollo la moldean históricamente, ya que la vulnerabilidad se ha considerado en términos de "déficit en el desarrollo" (Lavell, 2004:37).

Así, el análisis de la construcción del riesgo subraya la dimensión humana de la problemática de desastres y las amenazas, que no existen como objetividades analizables y medidas sin referencia a la sociedad. En otras palabras, la amenaza solamente asume tal característica (amenazante) cuando se establece una relación con un conjunto humano vulnerable que no puede estudiarse sin referencia a la sociedad, lo cual transforma el análisis desde un problema técnico y científico hacia un problema social y político: "[las amenazas] son realidades construidas socialmente, a pesar de su claro y definitorio sustrato físico" (García, 2005; Lavell, 2004:8).

Según Lavell (2004), los estudios iniciales sobre la construcción social del riesgo en América Latina se enfocaron en el análisis a nivel local y desde las ciencias sociales –el enfoque más multidisciplinario de las teorías de dependencia o interdependencia– de los actores sociales y el rol protagónico de las comunidades. En este sentido, los estudios enfocados en la construcción del riesgo se relacionan con temas como los terremotos y la marginalización, el proceso de desarrollo urbano en generar vulnerabilidad al riesgo sísmico, la mitigación popular, sequías y huracanes, hasta la incorporación del problema de las guerras, la sociedad de riesgo y la comunicación del riesgo (Beck, 2000; Blaikie et al., 1996; Farré, 2005). En México, en particular, el terremoto de 1985, con sus efectos en la capital del país, constituyó el desastre nacional más impactante sufrido durante el siglo pasado y dio origen a una vasta gama de literatura desde la perspectiva social (García, 2005; Lavell, 2004:26).

Durante la década pasada, la construcción del riesgo se enfocó en tres cuestiones interconectadas: la gestión del riesgo, la subjetividad de éste y el medio ambiente.

En cambio, la gestión del riesgo sugiere un proceso complejo con su componente social y como un problema conceptual y conflictivo. Desde esta perspectiva, se observa que, al igual que en el caso del debate sobre las cuencas transfronterizas, el sentido político-social de los recursos y riesgos compartidos se está acentuando más allá de su manejo.³ Por lo tanto, según Lavell (2004), un aspecto clave en la gestión del riesgo es la forma en que se busque compatibilizar las nociones subjetivas y objetivas del riesgo, considerado como una condición conflictiva y dinámica que es producto de la contradicción entre los intereses y proyectos de unos y las necesidades de seguridad de otros, y su resolución requiere de procesos de negociación entre los intereses encontrados. En este sentido, existen riesgos aceptables, inaceptables y aceptados, que puedan ser, por ejemplo, relacionados con la degradación de los bienes públicos o recursos naturales, con sus consecuencias negativas para la mayoría y positivas para grupos privados selectos. Es aquí cuando se habla de subjetividad del riesgo, que se relaciona con distintos actores sociales, los cuales, a su vez, están condicionados, entre otras cosas, por los intereses, condiciones de vida, coyunturas, estatus, educación y cultura de los individuos y colectividades bajo riesgo o encargados institucionalmente para gestionarlo.

Desde 1990, el campo de estudio sobre la construcción del riesgo ha empezado a incluir componentes en materia ambiental y de sustentabilidad, de modo similar que en el debate sobre las cuencas transfronterizas. Además, se ha analizado que los desastres son productos de desequilibrios en las relaciones entre la sociedad y su ambiente. En consecuencia, son problemas ambientales de primer orden y, para algunos autores, hasta una expresión aguda de la degradación ambiental y de la irracionalidad en el uso de los recursos naturales, lo cual ha sido objeto de una creciente reflexión en América Latina durante la presente década.

Por otra parte, el concepto de sustentabilidad en las décadas de 1980 y 1990 incluyó la consideración de que era imposible lograr un desarrollo sostenible sin la reducción de los riesgos. A partir de esto, la degradación ambiental generó dos enfoques relacionados: la degradación de los recursos o ambiente natural, y la de los entornos ambientales construidos, particularmente las ciudades. Así, la degradación se convirtió en un concepto de relevancia para el análisis de lo construido y no solamente lo natural.

Sobre todo, en las zonas centroamericana y de México, los huracanes –como el Mitch en 1998– suscitaron una ola de investigaciones y discusiones sobre la relación entre pobreza rural, degradación ambiental y escenarios de riesgo crecientes, caracterizada por el incremento en las pérdidas por desastres y la creciente degradación de cuencas hidrográficas y la explosión urbana en Centroamérica, conjugadas con las condiciones de pobreza extrema imperantes a finales de 1990 (Aguilar, 2007; Villafuerte y Leyva, 2006). Es importante mencionar que los debates a este respecto han aumentado en los últimos años debido a la integración del tema del cambio climático y el control de los desastres. Además, a nivel internacional se han involucrado perspectivas integrales –tales como la gestión del riesgo de desastres– que pretenden avanzar, a mediano y largo plazo, en su prevención (IPCC, 2012).

Diversos autores como Lavell, Maskrey, Wisner, Blaikie, Mancilla y otros de la red han incidido en plantear los desastres como riesgos no manejados y consecuencias del desarrollo, con la inclusión de un análisis histórico de la construcción social de los riesgos en contextos rurales y urbanos. Este tipo de análisis ha sido poco frecuente en espacios delimitados como cuencas y, más aún, en cuencas transfronterizas, las cuales, como se abordó anteriormente, muchas veces son percibidas como espacios de conflicto y de poca cooperación.

A través de una revisión teórica, el análisis del riesgo se ha considerado un componente, una herramienta, un eje transversal de todos los procesos de desarrollo, y un elemento importante para el manejo integral de cuencas. Para el tema de los desastres en cuencas transfronterizas, el objetivo último del análisis es reducir los riesgos de desastres relacionados con los fenómenos de origen natural, como los hidrometeorológicos. Según Haider y Montero (s. f.), el análisis de riesgo de desastres se puede considerar una herramienta importante para el manejo de cualquier cuenca y debe contemplar un proceso participativo de análisis de amenazas y vulnerabilidades para proponer planes de desarrollo.

Desde una perspectiva de capacidades para enfrentar y adaptarse, se ha definido la vulnerabilidad como "las características de una persona o grupo y su situación que limita su capacidad de anticipar, enfrentar, resistir y recuperarse de los impactos de una amenaza natural" (Wisner et al., 2004:7). El nivel de vulnerabilidad depende de varios factores que se relacionan, por un lado, con los riesgos de origen natural y social y, por otro, con los recursos y estrategias de que disponen los individuos, hogares y comunidades. Por su parte, la relevancia de la noción de vulnerabilidad social se relaciona con la posibilidad de captar cognitivamente cómo y por qué diferentes grupos y sectores de la sociedad están sometidos de forma dinámica y heterogénea a procesos que atentan contra su subsistencia y capacidad de acceso a mayores niveles de bienestar (Busso, 2001).

Los enfoques para reducir o enfrentar el riesgo, por lo tanto, han dependido de la definición de las amenazas y vulnerabilidades. En este sentido se tiene, en primer lugar, la visión fisicalista, que tiende a clasificar las amenazas como externas y responde a la atención de los desastres y a la recuperación de los medios físicos. Y, en segundo lugar, la inclusión de la teoría de la construcción social, que permite trabajar con expectativas de prevención de desastres a largo plazo, tomando en cuenta los modelos de desarrollo y la participación de la población.

Por último, tal como menciona Smith (2013), los actores locales generalmente suelen tener conocimiento adecuado sobre los riesgos que enfrentan, lo cual debería respetarse en el análisis de la construcción tanto del riesgo como de la visión crítica de las cuencas transfronterizas.

REFLEXIONES FINALES

Con base en lo expuesto, se propone el análisis conjunto de las cuencas transfronterizas y la construcción del riesgo como una nueva veta teórica con potencial de desarrollo en los estudios transfronterizos. Principalmente, los debates seleccionados apuntan hacia la naturaleza transfronteriza de los recursos hídricos y de las cuencas, lo cual ha llevado a analizar los conflictos y la cooperación entre los Estados divididos por fronteras y que comparten cuencas, así como también el mismo estadocentrismo de los enfoques analíticos.

A pesar de la frontera política entendida como un límite, vale la pena subrayar que éste no es la única característica de la frontera, sino que también se puede entender como un lugar para relaciones transfronterizas y riesgos compartidos. Por lo tanto, en el campo de la hidropolítica y en las relaciones en el ámbito internacional se ha abordado la cuestión de la seguridad en los casos de cuencas transfronterizas, por un lado, y, por el otro, la perspectiva de la globalización crítica, que busca explorar el rol que juegan los actores más allá de las fronteras políticas: las comunidades, la sociedad civil y las empresas multinacionales que pueden presentar tanto conflictos como relaciones de colaboración al interior de los Estados-nación y en el contexto transfronterizo.

Entre los recursos compartidos de las cuencas transfronterizas, existen también problemas compartidos: riesgos y desastres potenciales –percibidos, aceptados, aceptables e inaceptables–, que a lo largo de la historia han sido y están siendo producidos por la sociedad y en la sociedad que ocupa las regiones ubicadas en ambos lados de la frontera política, pero que en cierta forma están invisibilizados por la existencia de esa misma frontera, de tal forma que se podría afirmar que la frontera política aumenta la vulnerabilidad en cuestión de los riesgos y desastres.

Lo que llama la atención en los análisis de las cuencas transfronterizas y la construcción del riesgo son las consecuencias y la problemática compleja de la región, que pone el acento en los déficits del desarrollo, más allá de las fronteras nacionales.

Sin embargo, la visión transfronteriza sobre los recursos y riesgos compartidos pareciera estar ausente –de maneras consciente e inconsciente– en los proyectos de investigación y de colaboración interinstitucional y en las visiones de la población. Aunque existe cierto reconocimiento de riesgos compartidos, los recursos no se mencionan porque generan conflictos políticos. Por tal razón, en este artículo se ha destacado la importancia de los debates sobre las cuencas transfronterizas y la construcción social del riesgo vinculado a los modelos de desarrollo, entre los que se encuentran, como un factor de análisis, los recursos y riesgos compartidos. Como resultado, consideramos la necesidad de mayor investigación sobre su sentido transfronterizo, así como su naturaleza política y social.

Desde una perspectiva internacional de la hidropolítica, se reconocen dos grandes debates: la discusión en torno de la escasez del agua y sus efectos en las relaciones entre Estados, y el estudio de los conflictos existentes y potenciales en lo relativo a las aguas transfronterizas (Kauffer, 2011a). Al respecto, Hernández, López y Jiménez (2009:46) refieren que América Central y México constituyen un marco geográfico interesante para estudiar el tema de las cuencas transfronterizas, ya que es una zona muy fragmentada políticamente, lo que, en consecuencia, ha originado: a) una gran división de los sistemas hídricos al utilizar los ríos como soporte físico de los límites, b) la mayoría de los procesos de la conformación de estos límites fue conflictiva y requirió la intervención de terceras partes, y c) aún hay secciones que precisan resolución para aclarar no sólo asuntos territoriales, sino también aspectos relacionados con los usos de los recursos naturales, especialmente el agua. A este respecto, cabe mencionar que las líneas limítrofes desde el sur de Estados Unidos hasta el sur de Panamá incorporan los ríos como soportes físicos de los límites internacionales en alguno de sus segmentos, lo que ha provocado la fragmentación política de sus cuencas, además de un deterioro ambiental y tensiones por el uso y acceso al recurso hídrico (Medina y Rodríguez, 2011).

Según García y Kauffer (2011), las investigaciones sobre las cuencas y recursos naturales desde una perspectiva que rebase las fronteras políticas son prácticamente inexistentes. Hay algunos trabajos recientes que exploran cuencas particulares en la frontera entre México y Guatemala, encaminados a evidenciar la deforestación, contaminación, cantidad de agua y problemática ambiental en general, pero ninguno aborda las cuencas en lo global ni la dimensión transfronteriza.

En este artículo, se considera que el concepto cuenca transfronteriza ofrece una visión útil para llamar la atención sobre cuestiones de desarrollo y medio ambiente que se vinculan con la hidropolítica actual y se extienden más allá de las fronteras políticas. Por otro lado, desde el análisis de la construcción del riesgo, se pueden estudiar, de manera más precisa, los déficits en el desarrollo, las dependencias e interdependencias caracterizadas en las fronteras, y la naturaleza –también conflictiva y dinámica– de los riesgos que son compartidos más allá de las fronteras políticas. Sin embargo, la construcción de tal visión transfronteriza necesariamente engloba dos aspectos críticos: 1) La posibilidad de cuestionar el estadocentrismo, y 2) la integración de los actores locales y sus voces en los estudios sobre las cuencas transfronterizas.

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Notas

^* Las autoras agradecen a Edith Kauffer (CIESAS-Sureste) y a Manuel Martínez Espinoza (Cesmeca) por su revisión y comentarios, de gran utilidad para este artículo. Por su parte, Hanna Laako agradece al Colegio de la Frontera Sur (Ecosur) –institución donde realizó la estancia posdoctoral (2013-2014) de la cual se generaron los resultados de este artículo– y a la UNAM, por el apoyo del Programa de Becas Posdoctorales.

¹ La investigación se basa en estudios anteriores con trabajo de campo, entrevistas con la población sobre los efectos de los huracanes y la construcción de riesgos. También se basa en la revisión de literatura, con el objetivo de destacar la importancia y la problemática tanto en cuestión de los debates sobre las cuencas transfronterizas, como en la construcción social del riesgo.

² En relación con las normas de Helsinki, diseñados por juristas, cabe mencionar que ni Guatemala ni México han firmado el Convenio sobre el derecho de los usos de los cursos de agua internacionales para fines distintos de la navegación del 21 de mayo de 1997.

³ El término gestión proviene de la palabra en inglés management, que en el mundo de los negocios se emplea para referirse a la coordinación de los recursos en forma efectiva. En esta investigación se considera que el problema potencial con el término es su tono "neutro", que no permite la politización de la gestión o manejo de los recursos naturales. De hecho, generan inquietud su controversialidad, los juicios de valor acerca del término y la cuestión de quién se beneficia con esa gestión.