Pobreza y desigualdad socioterritorial en la ciudad de México: el problema estructural y los límites de la política social

Poverty and Socio-territorial Inequality in Mexico City: The Structural Problem and the Limits of Social Policy

Guillermo Ejea Mendoza¹

¹ Universidad Autónoma Metropolitana, unidad Azcapotzalco (UAM-A). Correo electrónico: gem@correo.azc.uam.mx

Fecha de recepción: 05/06/14.
Fecha de aceptación: 10/09/14.

Resumen

Este artículo presenta un panorama del estado actual de la pobreza y la desigualdad social en la ciudad de México y su relación con algunos elementos económicos y territoriales de la misma, así como una breve retrospectiva hacia mediados del siglo XX, para argumentar que el patrón económico establecido desde los ochenta sólo profundizó las heterogeneidades urbanas preexistentes. Luego se sostiene que la política social del gobierno local entre 1997 y 2012 se configuró suponiendo que las condiciones estructurales de equidad social tendrían que esperar al cambio de ese modelo o que serían el efecto mecánico de su inserción exitosa en los mercados globales. Se concluye que, en cambio, las estrategias de transformación estructural para el bienestar pueden y deben desplegarse desde ahora.

Palabras clave: desigualdad socioterritorial, heterogeneidad urbana, política social, equidad espacial, políticas urbanas progresistas.

Abstract

The author presents a panorama of the current state of poverty and social inequality in Mexico City and its relationship to certain economic and territorial elements of the city, as well as a brief retrospective of the mid-twentieth century, to argue that the prevailing economic pattern only deepened pre-existing urban heterogeneities. He maintains that between 1997 and 2012, social policy design was based on the supposition that the structural conditions of social equality would have to wait for a change in the model, or that they would be the mechanical result of its successful entry into global markets. He concludes that transformation strategies for well-being can begin to be implemented now.

Introducción

El propósito de este trabajo es doble: mostrar que la pobreza y la desigualdad social en la ciudad de México no son problemas pasajeros sino estructurales y que la política social de los últimos quince años no los ha atendido con ese carácter. La primera parte del trabajo presenta un panorama del estado actual del problema,² destacando su raíz laboral y sus componentes económicos y territoriales. En la segunda se hace una breve retrospectiva de los años noventa hacia mediados del siglo XX, para enfatizar que los modelos económico neoliberal y de industrialización sustitutiva de importaciones no hicieron sino acelerar y profundizar las heterogeneidades urbanas preexistentes. En la tercera parte se revisan los grandes trazos de la política social del gobierno local entre 1997 y 2012 para sostener que se configuró a partir de la creencia en que la consecución estructural de los propósitos de equidad y mejora del nivel de bienestar en la ciudad tenía que esperar al cambio del modelo económico nacional, o bien, que sería efecto de la inserción exitosa de la urbe en los mercados globales, por lo que se inclinó por una estrategia de transferencias. Luego se concluye que las políticas de transformación estructural pueden y deben desplegarse desde ahora, aun en el entorno neoliberal actual, y tienen que plantearse en un punto de equilibrio muy delicado: aprovechar las fuerzas de la globalización y a la vez ir a contracorriente de los postulados neoliberales. Finalmente, se argumenta que en los últimos quince años lo primero se ha intentado —con medianos resultados, por cierto—, pero lo segundo se ha soslayado.³

Estado actual de la pobreza y la desigualdad de 2000 a 2012

La pobreza

Para iniciar el análisis conviene echar un vistazo a los datos oficiales de los últimos años. En el Cuadro 1 se muestra que fue muy importante la disminución de los rezagos sociales en la década pasada. En todos los renglones hubo mejoría entre los años 2000 y 2010, tanto en números relativos como en absolutos. Ello a pesar de la reversión de la tendencia en el segundo lustro en los casos de los "niños que no asisten a la escuela" y las "viviendas con piso de tierra" y "sin agua entubada de la red pública", que empeoraron ligeramente.

Si nos fijamos más en las cifras absolutas que en los porcentajes se percibe un paisaje más crudo. Azora y turba el hecho de que en 2010 hubiera todavía más de dos millones de personas que carecían de educación básica completa y afiliación a servicios de salud; más de doscientos mil niños que no asistían a la escuela; cerca de cien mil personas habitando viviendas con piso de tierra y sin excusado o sanitario, y más del doble sin agua entubada (considerando un promedio de 3.6 habitantes por vivienda particular habitada). El hecho mismo de que hubiera más de ochocientas mil personas sin refrigerador y cerca de dos millones sin lavadora es indicativo del grado de exclusión de las condiciones mínimas de vida urbana que aún hieren el rostro de modernidad de la que se ufana la ciudad de México. La situación puede apreciarse con mayor gravedad si se considera, por ejemplo, que la existencia de tubería hidráulica conectada no implica forzosamente el suministro de agua con la oportunidad y calidad adecuadas, o que la existencia de escuelas no asegura la buena calidad de la educación. De cualquier modo, todos estos rezagos son sólo una de las expresiones de la desigualdad socioterritorial que padece la ciudad desde hace varias décadas y que las políticas gubernamentales no han podido resolver.

Entre 2010 y 2012 continuaron los buenos resultados en la reducción de carencias, sobre todo en materia de salud, como puede observarse en el Cuadro 2.⁴ No obstante, sigue siendo muy alto el número de personas en situación de pobreza tanto por carencias (más de dos millones en algunos rubros) como por ingresos (más de tres millones).

En esta forma de medir la pobreza resalta el hecho de que haya más de un millón de personas con dificultades para acceder a la alimentación básica. Según la misma fuente, pero en otra presentación (Coneval, 2012c), de 2010 a 2012 aumentó en poco más de noventa mil la cantidad de personas con seguridad alimentaria, lo que fue el resultado neto de la reducción de personas con inseguridad severa (416 mil) y el incremento de las que se registraron con inseguridad leve y moderada (321 mil). Destacan también las más de cuatro millones y medio de personas sin servicios de seguridad social; más de tres millones con ingresos inferiores a la línea de bienestar y más de medio millón que no alcanza siquiera la de bienestar mínimo. Como se verá más adelante, la principal argumentación explicativa de estos rezagos se carga precisamente sobre el problema del ingreso, lo que a su vez se liga —a veces explícita, a veces implícitamente— al modelo económico nacional imperante.

Para desgranar el argumento conviene detenerse en la cuestión de la salud y la seguridad social, pues estos temas son los que están más vinculados al aspecto laboral y, por consiguiente, al modelo económico. En el Cuadro 3 pueden observarse los componentes del rezago. Lo primero a destacar es que aparezca sin afiliación a servicios de salud un tercio de la población en 2010 (32.5%) y casi un cuarto en 2012 (23.2%). Asimismo, sin registro de seguridad social había 30% y 25% de la población, respectivamente. Como es sabido, la proporción más importante de cobertura en salud y seguridad social —alrededor de la mitad— se deriva de la condición laboral, en la que por cierto hubo un esfuerzo ligeramente mayor de parte del sector público respecto del privado en la creación de empleos. Ahora bien, las mejorías en esas coberturas no dependieron del incremento de la ocupación formal. Como puede observarse, de 2010 a 2012 el mayor aumento se registra en la afiliación al Seguro Popular, lo que representa un arma de dos filos: por una parte, si bien hay más personas que pueden acceder a servicios de salud básicos,⁵ por la otra resulta que tal acceso repercute en la reducción de su ingreso disponible y que además no cubre servicios de costo mayor; es decir, se trata de población que a fin de cuentas sigue relativamente desprotegida. Como quiera que se vea, las cifras continúan siendo muy elevadas para una ciudad que busca colocarse entre las más avanzadas del mundo.

Los datos expuestos confirman que la ciudad de México, a pesar de los esfuerzos, sigue siendo más globalizada que global —la expresión es de Provencio y Yanes (2006: 245).

La desigualdad social

El Cuadro 4 muestra la polaridad con más detalle. En 2010, por una parte, el 70% de los hogares recibía poco más que un tercio del ingreso total (35.4%), mientras que el decil más alto capturaba más que otro tercio del mismo (37.8%). Por otra parte, la diferencia de ingresos en relación con el decil anterior, entre el segundo y el noveno decil, se situaba en torno a 1.3 veces, pero la diferencia del segundo respecto del primero era de 1.6 veces y la del décimo respecto del noveno era todavía mayor: 2.4 veces. Así, la distancia entre los ocho deciles intermedios era constante, pero el último decil quedaba más rezagado y el primero más alejado de los demás, de tal forma que los hogares de más elevados ingresos superaban en 19.4 veces a los de ingresos menores. Ello todavía puede observarse no obstante que la situación respecto de 2008 mejoró para los deciles de la mitad inferior a costa de los de la mitad superior, aunque sólo muy ligeramente (de 19.22 a 19.77%).

El mismo Cuadro 4 hace ver algo que conviene tener presente antes de proseguir el análisis, a saber: que en la ciudad de México predomina el perfil socioeconómico popular de la población, es decir, donde hay una gran mayoría cuyos ingresos se encuentran en los estratos de medios a bajos. Para algunos autores esto no fue siempre así. Independientemente de la segregación transecular de la ciudad, consideraron que hubo una época en que pudo calificársela de clase media y hasta homogénea, ya que como producto de las acciones sociales y la intervención del Estado no padecía desigualdades extremas, desorbitadas, ni en la dimensión social ni en la territorial (Hiernaux, 1998a y 1998b).

La precariedad laboral

La desigualdad presente hoy en día tiene que ver indiscutiblemente con las condiciones del empleo. En el primer trimestre de 2013 la población ocupada en el Distrito Federal ascendió a 4'123,611 personas, el 46.3% de la población total (INEGI, 2013). De aquélla, el 54% no recibía ingresos o sólo obtenía hasta tres salarios mínimos; el 16.1% ganaba hasta cinco salarios mínimos; y sólo 10.5% lograba ingresos superiores a los 323.80 pesos diarios (el rubro de "ingresos no especificados" es muy alto: 19.4%, pero no altera la argumentación, que se refuerza si se consideran además las otras formas de medir la pobreza y la desigualdad).

El panorama empeora si se observa que el 25.7% trabajaba menos de 34 horas por semana; el 30.9% lo hacía más de 48; y sólo el 42.8% tenía jornadas normales de entre 35 y 48 horas por semana (de siete a ocho horas diarias). Mientras que la normalidad puede ser indicativa de empleos estables, las pocas y demasiadas horas de trabajo sugieren la existencia simultánea de un déficit de empleos formales y la insuficiencia de los ingresos regulares para quienes los tienen.

La situación es menos ominosa para los trabajadores subordinados y remunerados (74% de los ocupados): el 51.4% percibía hasta tres salarios mínimos; el 17.4% de tres a cinco y el 11.1% más de cinco (no especificado: 20.1%); en este segmento laboral la proporción de trabajadores con jornada normal asciende a 48.4%. Sin embargo, de estos trabajadores 39.5% no tenía acceso a las instituciones de salud y 29.5% no contaba con prestaciones; es decir, la satisfacción de sus necesidades básicas dependía enteramente de su ingreso monetario, lo que redunda en una reducción de su poder adquisitivo real en todos los renglones (alimentación, educación, vivienda, transporte, cultura). Además, 35.2% no tenía contrato escrito y sólo 52.2% tenía base, planta o contrato por tiempo indefinido.

Finalmente, la tasa de ocupación en el sector informal se ubicaba en 29.2%; la de informalidad laboral en 49.9%; y la de condiciones críticas de ocupación en 10.8%, lo que refleja la precariedad de la estructura laboral en la ciudad de México, algo que es sin duda el factor principal del grado de pobreza y desigualdad que afecta a la urbe.⁷ Se entiende entonces que la economía citadina tenga como lastre la "trampa de la pobreza" (bajo nivel educativo-bajos ingresos-informalidad-marginación), lo que obstaculiza el incremento de la productividad, el crecimiento y el bienestar (OCDE, 2007).

La desigualdad social territorial

La desigualdad social se expresa territorialmente en la heterogeneidad espacial. Por ejemplo, en 2010 las delegaciones Iztapalapa, Gustavo A. Madero y Álvaro Obregón concentraban el 50% de las unidades de alta y muy alta marginación (Conapo, 2010). En diez delegaciones, más de la mitad de sus habitantes vivía en colonias con índices de desarrollo social bajo y muy bajo. En cuanto a la dotación de infraestructura y servicios urbanos —agua potable y drenaje, vialidades y transporte, recolección de basura, seguridad pública—, es muy claro que hay diferencias notables entre las diversas áreas de la ciudad, una carencia particularmente aguda y extendida en el oriente y un poco menos pero aún fuerte en el nororiente.⁸

La magnitud de la desigualdad socioterritorial prevaleciente en la ciudad puede comprenderse mejor si los índices de marginalidad se aplican a la cantidad de personas afectadas. El Cuadro 5 muestra que las delegaciones Iztapalapa y Gustavo A. Madero concentraban una gran parte de la población capitalina con rezago educativo, hacinamiento, vivienda con piso de tierra y bajos ingresos (y la primera sólo superada por Tlalpan, Xochimilco y Milpa Alta en la falta de agua entubada, dejando aparte el problema de su calidad).

En consecuencia, no es ilógico pensar que —como se muestra con claridad en el Cuadro 6— una decisión de gran inversión económica en Iztapalapa y Gustavo A. Madero, ceteris paribus⁹ podría desatar fuerzas acumulativas de crecimiento para beneficiar a cerca del 40% de la población marginada del Distrito Federal en cada uno de esos rubros, modificando sus estándares de bienestar y dinámica de mejora hacia el futuro. El impacto alcanzaría más o menos a dos tercios de la población si además se abarcaran otras cuatro delegaciones.¹⁰

En números absolutos, la población por atender en cada renglón sería la que se indica en el Cuadro 7.

La distribución económica

La distribución territorial de la pobreza y la desigualdad social no pueden desligarse de la distribución territorial de la estructura económica, pues están estrechamente vinculadas como enseguida se ilustra.

Como puede verse en el Cuadro 8, casi la mitad de las unidades económicas del Distrito Federal se ubicaban en 2008 en las delegaciones Cuauhtémoc, Gustavo A. Madero e Iztapalapa, pero casi la mitad del personal ocupado y más de la mitad de la producción y del valor agregado se repartían sólo entre Cuauhtémoc, Benito Juárez y Miguel Hidalgo. Las delegaciones con productividad laboral superior al promedio son, en orden decreciente: Miguel Hidalgo, Cuajimalpa, Álvaro Obregón, Cuauhtémoc y Benito Juárez. Las demás se encuentran por debajo de la media del Distrito Federal. Por otro lado, el 90% del valor agregado bruto de los servicios financieros y seguros se ubicaban en sólo cuatro delegaciones: Cuauhtémoc, Benito Juárez, Álvaro Obregón y Miguel Hidalgo. En esta última demarcación había en 2009 una sucursal bancaria comercial por cada 1,837 habitantes; en Iztapalapa, la más poblada, una por cada 12,025; y en Tláhuac una por cada 20,015 personas (Cuadro 9).

Visto de otro modo, las sucursales bancarias se encuentran concentradas, primero, en las delegaciones Miguel Hidalgo, Cuauhtémoc y Benito Juárez; después, en Cuajimalpa, Álvaro Obregón, Coyoacán y Venustiano Carranza (véase Cuadro 10).

Además, lo más probable es que dentro de cada una se concentren en colonias o manzanas específicas.

Puede ser ilustrativa también una aproximación a la evolución del turismo, sector en el que se han depositado grandes expectativas para el desarrollo de la ciudad. Si se mide en términos de la derrama económica de los turistas hospedados en hoteles (Sectur-IPN, 2012), su dinámica ha sido la siguiente: pasó de 2.8 miles de millones de dólares en 2000 a 4.5 miles de millones de dólares en 2005 —el mejor año de la década—, registrando un crecimiento cercano al 12% anual promedio; disminuyó ligeramente a 4.4 miles de millones de dólares en 2008 —el segundo mejor año— y cayó hasta 3.1 miles de millones de dólares en 2009 (30%), para luego llegar a 3.9 miles de millones de dólares en 2012, recuperando los niveles de 2004, a una tasa de crecimiento de 8.5% anual promedio (Sectur DF, 2013). En el Cuadro 11 puede verse que esto representó un aumento de 60% del empleo en el periodo 2000-2008 y de 58% de 2008 a 2012.

Si otros indicadores se miran con cuidado pueden encontrarse aspectos muy interesantes y menos halagüeños. Por ejemplo, los porcentajes de ocupación y el gasto promedio en dólares no se han elevado significativamente. Por otro lado, entre 2000 y 2012, mientras que el número de hoteles cinco estrellas y gran turismo se duplicó, los de rango medio (cuatro y tres estrellas) crecieron muy moderadamente (18.3%), y los de rango inferior (dos, una estrella y sin clasificación) disminuyeron una tercera parte. Estas cifras son indicativas del modelo turístico que se está desarrollando en la ciudad, cargado hacia el usuario de altos ingresos.

En sentido contrario al ideal exportador de la ciudad global, el dinamismo del sector parece estar sosteniéndose en el turismo nacional. En efecto, de 2000 a 2012 el número de turistas nacionales aumentó casi 43%, mientras que el de internacionales lo hizo únicamente 9.5%; además, los turistas nacionales no sólo representan la mayor parte de los turistas y de la ampliación de la estancia de hospedaje promedio, sino que los turistas internacionales disminuyeron su presencia casi 18% y su derrama económica bajó casi 23% entre 2008 y 2012. Análogamente, en este periodo, aunque se incrementó el número de vuelos internacionales más que el de nacionales, el aumento de la cantidad de pasajeros nacionales ha superado cuatro veces el de los internacionales. Por otro lado, los datos sugieren también que puede existir una tendencia a la diferenciación social dentro del turismo nacional ya que, en contrapartida al crecimiento del turismo que se moviliza por vía aérea, el que lo hace mediante autobuses se redujo significativamente, de 50 a 36 millones de pasajeros entre 2000 y 2012.

En cuanto a la distribución territorial, la Delegación Cuauhtémoc concentraba más de la mitad de los cuartos disponibles para hospedaje en la ciudad, y con Miguel Hidalgo y Benito Juárez sumaban alrededor del 76 por ciento. Esta distribución desequilibrada hay que añadir la del rango de calidad de los establecimientos (Cuadro 12).

Breve retrospectiva

Los años noventa

Para abundar en la reflexión no está de más hacer una somera comparación entre la situación actual y la de los años noventa. Según las cifras contenidas en un documento que ofrece un panorama de la política social de los últimos quince años de gobierno (Conde, 2013: 32 y ss.), la pobreza alimentaria se mantuvo en alrededor de 400 mil personas entre 1992 y 2006, excepto en 1996, cuando se multiplicó casi tres veces por efecto de la crisis cambiaria del año previo, aunque aumentó a más de 600 mil en 2008 y 2010. La pobreza de capacidades tuvo un comportamiento similar: se redujo a la mitad entre 1996 y 2000 para mantenerse en alrededor de 700 mil personas en 20002006; pasó a más de un millón en 2008 y 2010. Asimismo, la pobreza de patrimonio cayó de casi cuatro millones de personas en 1996 a 2.2 millones en 2000; se mantuvo en alrededor de 2.3 millones entre este último año y 2006; y subió a 2.8 y 2.9 millones en 2008 y 2010, respectivamente. Lo más relevante en los tres casos es que, en términos del número de personas, los niveles de pobreza de 2010 fueron menores que en 1996, pero mayores que en 1992. Esto indica, como lo sugerí anteriormente, que la política social de estos años ha logrado mitigar la pobreza de carencias pero no incidir en su solución estructural.

Por otra parte, el índice de ingreso monetario subió de manera importante entre 1996 y 2000, pero ha descendido continuamente desde entonces para situarse en 2010 apenas por encima del nivel que tenía en 1992.¹¹ Claro que el 60% de la población más pobre fue el que registró el descenso mayor.

De acuerdo con esas cifras, los gobiernos de la ciudad de México —iniciando en 1997— habrían tenido un impacto muy positivo en el mejoramiento de las condiciones socioeconómicas de sus habitantes, al menos en los tres años siguientes, pero esta mejora habría tropezado con la estrategia económica de estancamiento estabilizador de los gobiernos panistas a nivel nacional y la subordinación institucional del gobierno local al federal que en varios temas le impide tomar decisiones independientes (en lo económico, fiscal y laboral, por ejemplo).

La restricción institucional para el despliegue de políticas autónomas en la ciudad ha conducido a que la política social local descanse fundamentalmente en una estrategia de ingresos más que en una de carencias —para decirlo en términos del par metodológico que se utiliza ahora—; o en otras palabras: a tener que privilegiar las transferencias monetarias (Evalúa D. F., 2011).

La desigualdad socioterritorial antes de 1970¹²

En efecto, en el Cuadro 13¹³ puede observarse que, aunque registra tasas bajas, la proporción de la desocupación respecto de la población económicamente activa en 1930 y 1940 está asociada al proceso de expansión territorial de la industria anterior al misi, primero sobre las delegaciones centrales (Cuauhtémoc, Miguel Hidalgo, Venustiano Carranza y Benito Juárez) y después sobre las intermedias (Azcapotzalco, Iztacalco, Iztapalapa, Coyoacán, Álvaro Obregón, Tlalpan).¹⁴

Con magnitudes mayores puede observarse (Cuadro 14) la muy amplia desigualdad en la proporción del analfabetismo entre las delegaciones durante esos mismos años, la cual refleja no sólo la carencia de este recurso entre la población obrera asentada en las áreas industrializadas, sino también entre la población rural de la periferia.¹⁵ Cabe hacer notar el esfuerzo de alfabetización realizado en las dos décadas siguientes en toda la entidad.

El Cuadro 15 muestra con toda claridad la marcadamente desigual distribución territorial de los indicadores de pobreza aparentes, como "no comer pan de trigo" y "no dormir en cama", que refleja la configuración estructural que va tomando la ciudad en esa época, destacando otra vez las diferencias delegacionales provenientes del proceso de urbanización-industrialización.¹⁶

Para 1970 ya despuntan las delegaciones Iztacalco, Iztapalapa, Álvaro Obregón y Tlalpan como las que están recibiendo los efectos más nocivos de la "involución" de la ciudad, de esa mezcla entre concentración de la riqueza y urbanización apresurada que se extiende desde los años sesenta hasta la fecha (Cuadro 17).

Sobre el momento de gestación de la desigualdad

Podría parecer ocioso debatir ahora desde cuándo hay desigualdad socioterritorial de tipo estructural en la ciudad de México. La cuestión sería verdaderamente irrelevante si no fuera porque ha incidido en la definición de las políticas gubernamentales. En efecto, de 1997 a la fecha se registra una dualidad no necesariamente contradictoria, pero tampoco muy consistente, en el discurso dominante en el ámbito local. Por un lado, se generalizó la idea de que la consecución de los objetivos de bienestar social estaba limitada por el modelo económico neoliberal. Por el otro, no dejó de insistirse en promover las nuevas vocaciones productivas de la ciudad y su reinserción en los mercados mundiales. Esta visión tiende a soslayar la importancia de los factores internos en la reproducción o reversión de las estructuras socioterritoriales de la desigualdad.¹⁷

Desde 1997, la intención de los gobiernos de la ciudad de México fue ir más allá de una política social asistencialista; incluso se trataba de no quedarse en la procuración de las "necesidades biológicas y materiales" básicas, sino de atender todos aquellos elementos que intervinieran en la calidad de vida y la cohesión social (incomunicación, soledad, violencia, etcétera). En esa dirección, en el periodo 1997-2000 los cinco problemas por atender, en orden de prioridad, fueron: la desigualdad socioeconómica, la pobreza, la falta de equidad, la exclusión o vulnerabilidad, y la trasposición entre lo público y lo privado (Jusidman, 2002). En una perspectiva de largo plazo, esa política social obligaba a contar con estrategias de ampliación, relocalización y refuncionalización de la infraestructura social. En tal marco se justificaban los programas de tipo universalista.

[...] la consolidación del nuevo patrón de crecimiento nacional [desde los años ochenta] desindustrializó y fomentó la tercerización de la economía del D.F.; la inversión privada vino a reforzar y ampliar brechas en la productividad entre sectores y empresas que posteriormente se manifestaron en la segmentación del mercado laboral y en la dispersión territorial, (tanto en calidad del empleo como productividad del trabajo e ingresos salariales). Todos estos factores explican en gran parte los profundos déficits sociales que se manifiestan en la ciudad de México. Sobre todo la persistencia de las altas tasas de empleo informal, [así como] la baja proporción de población que dispone de seguridad social, que a la postre habrían de traducirse en desigualdades sociales crecientes y en una constante ampliación de las brechas originadas por la desprotección y la exclusión sociales (Conde, 2013: 31).

En cambio, el Programa General de Desarrollo Urbano de 1996 (PGDUDF96) partió de caracterizar el crecimiento de la metrópoli como una expansión con "involución" inducida tanto por el sector inmobiliario como por el Estado antes de los años ochenta. Reconocía la existencia de una crisis urbana desde "hace dos décadas" —es decir, desde mediados de los setenta— y establecía que su expansión periférica y el despoblamiento-descapitalización del área central habían sido producto de la "fragmentación de la ciudad moderna", provocada por el modelo sustitutivo de importaciones que condujo a un patrón de desigualdades socioterritoriales y a un esquema de policentrismos no autosuficientes; es decir, una forma deficiente y desarticulada de centro-periferia (ARDF, 1996).¹⁸ Ahora bien, en materia económica el PGDUDF96 hacía eco del Programa Nacional de Desarrollo Urbano 1995-2000 y soslayaba una transformación heterodoxa, postulando que "el gobierno de la ciudad impulsará el cambio estructural", lo que significaba "impulsar la desregulación y simplificación administrativa, fomentar el desarrollo tecnológico y estimular un funcionamiento más eficiente de los mercados del trabajo y el capital, así como del abasto y del comercio, [con] finanzas públicas sanas, estables y no inflacionarias" (ARDF 1996: I.1.2). Es decir, un enfoque plenamente liberal. Además, el programa no puso demasiado énfasis en objetivos sociales, sino que se abocó a los temas de la estructura urbana, la evolución demográfica y los factores económicos.¹⁹

Asimismo, en el Programa General de Desarrollo 2000-2006 se establecía que muchos de los problemas que la ciudad padecía al iniciarse el siglo eran resultado del patrón urbano, "concentrador y centralista", que había estado vigente "durante más de medio siglo"; se describía como una "crisis estructural" que la ciudad arrastraba desde 1975, incrementada por el modelo económico impuesto en los ochenta y el "abandono de las responsabilidades sociales del Estado" (GDF, 2001: 13). A ello se añadía la problemática cotidiana suscitada por la demanda de infraestructura y servicios para los cuatro millones de personas que constituían la población flotante, pero el origen de esa crisis había sido el proceso de "descentralización mal entendida", impulsado por el gobierno federal de 1970-1976, que había llevado a la pérdida de empresas productivas y fuentes de empleo en la ciudad de México sin haberse generado en otros lugares del país (Encinas, 2006: 33-48).

Algunos analistas compartían esa visión (Sánchez, 2002), pero otros funcionarios e investigadores académicos eran más mesurados al respecto, remitiendo el problema a algunas décadas antes o trabajando en un horizonte temporal más secular (Eibenschutz, 1999, 2002; Schteingart, 2001, 2002; Pradilla, 2002; Garza y Schteingart, 1984; Hiernaux, 1997; Provencio y Yanes, 2006). El mismo Programa General de Desarrollo Urbano de 2003 pasa de largo sobre el tema (ALDF, 2003). De hecho, si bien ahí se declara que lo social es la razón de ser del gobierno, el planteamiento urbano y económico no acaba por mostrar ese propósito fundamental, más allá de los componentes de las políticas de suelo y vivienda que aparecen como el eje estratégico principal de todo el esquema.

En el segundo periodo de gobierno se hizo explícito el condicionamiento de las acciones locales respecto de las nacionales. Por ejemplo, al justificar el aumento salarial a los trabajadores del gobierno capitalino en el inicio de la gestión se dijo: "La política salarial y de ingresos es función del gobierno federal y de los grandes actores económicos privados" (GDF, 2001: 17). Más claramente:

El único escenario futuro aceptable es avanzar progresivamente en el mediano y largo plazos hacia una sociedad urbana más igualitaria, más equitativa, más incluyente. Ello requiere profundos cambios en las políticas económicas, sociales y culturales del gobierno federal y una modificación de los patrones culturales de la sociedad, para dar prioridad a las acciones que tiendan a revertir la desigualdad, la inequidad y la exclusión (GDF, 2001: 18).

El Programa de Desarrollo Urbano de ese periodo establecía una dependencia mucho más fuerte: "Asumiendo los compromisos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo 20012006, corresponderá al gobierno federal generar las condiciones para que la participación de la ciudad en la economía mundial se realice bajo el principio de sustentabilidad con equidad, fortaleciendo la soberanía nacional y reduciendo su dependencia de otras economías" (ALDF, 2003: 83).

El Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2013-2018 también atribuye los problemas actuales a la desindustrialización y terciarización de la economía citadina (GDF, 2013: 63) —es decir, al modelo neoliberal y a la globalización—, pero otorga un lugar más relevante a la transformación estructural interna —incluso podría decirse que por encima de la competitividad internacional— en la perspectiva de lograr el desarrollo social de la ciudad de México, sin condicionar esa transformación a los cambios del modelo económico nacional. En tal aspecto el Programa ofrece una novedad paradigmática respecto de las tendencias prevalecientes en los lustros anteriores; sin embargo, aún es pronto para saber hasta dónde llegará en sus intenciones de transformación estructural. Por ejemplo, reconoce la gravedad de la situación social en las áreas oriental y sur de la urbe (GDF, 2013: 79 y 96), pero no las define como áreas prioritarias de la planeación económica y urbana (salvo la del sur, aunque por motivos ambientales).

Reflexiones finales

Se ha visto en este trabajo que la pobreza y la desigualdad social en la ciudad de México no son problemas coyunturales sino estructurales, de larga duración y crecientes, y que la desigualdad social está vinculada a la heterogeneidad económica y territorial. Se ha mostrado que la desigualdad socioterritorial que se registra hoy en el Distrito Federal no es producto del neoliberalismo de los ochenta —como ha sostenido el principal discurso local de los últimos años— sino que comenzó previamente, al menos con el modelo de industrialización sustitutivo de importaciones, o antes de la segunda mitad del siglo XX si se atiende la lectura de algunos análisis. El inicio del patrón de industrialización podría situarse en los años treinta o cuarenta si se considera la fase temprana de producción nacional de bienes de consumo no duradero; o en los cincuenta y sesenta si nada más se toma en cuenta la sustitución de bienes de consumo duradero. La transformación del modelo urbano de la ciudad de México también podría ligarse a esa periodización. En cualquier caso, lo importante es que el doble proceso de desindustrialización-tercerización en lo económico y de descentralización-difusión en lo morfológico, que se registró en los últimos treinta años, en realidad agudizó la diferenciación provocada desde antes por la conformación de la ciudad industrial.

Al adjudicarse al neoliberalismo del gobierno nacional y a la dependencia institucional del gobierno capitalino las causas de la permanencia y agudización de los problemas locales de la pobreza y la desigualdad social se pierden de vista las fuerzas estructurales internas que los reproducen y agudizan. Si bien es real la restricción institucional, sobre todo en materia fiscal, ese enfoque de la situación ha tenido —tal vez involuntaria o impensadamente— el doble efecto de eximir al gobierno de la ciudad de la responsabilidad de emprender una transformación urbana más audaz y, en consecuencia, como se ha visto, de tener que privilegiar en la política social la estrategia de ingresos (transferencias monetarias) más que la de carencias; es decir, de soslayar el ataque a fondo de las causas estructurales internas que producen estas carencias.

Se ha mostrado que la distribución territorial de la pobreza y la desigualdad social, al tener como uno de sus principales factores originarios la estructura laboral, es expresión de la heterogeneidad territorial de la economía citadina, de modo que el propósito de reducir y eliminar aquéllas es indisociable de las acciones que se realicen para corregir la situación de esta última. Ello significa que no debe esperarse que el progreso de una parte de la ciudad se traduzca automáticamente en el beneficio del resto, sino que deben emprenderse medidas para lograr deliberadamente un desarrollo más armónico en el conjunto.

La minimización de los factores internos de la heterogeneidad urbana y la desigualdad social, tanto en los documentos de planeación como en la realidad práctica de las políticas de desarrollo local, ha tenido como contrapartida una confianza creciente en el desarrollo de la ciudad global, de manera que —paradójicamente— al centrar la atención en la vocación exportadora de la ciudad se ha asumido de manera acrítica el papel que ese mismo modelo neoliberal le ha prescrito. No se trata, por supuesto, de rechazar la competitividad potencial de la ciudad en los circuitos de la globalización, sino de subrayar que se ha restado atención a la necesidad de resolver la heterogeneidad de la estructura urbana. Ésta tiende a reproducirse y a profundizar la diferenciación y segregación económica y socioterritorial por procesos de tipo myrdaliano, de manera que se magnifica progresivamente la polarización entre la menuda pero vigorosa ciudad-sociedad moderna y la grande y cada vez más extensa ciudad-sociedad popular.

Se ha tomado en cuenta, finalmente, que la propuesta programática 2013-2018 anuncia un cambio de paradigma en el sentido que aquí se ha destacado, aunque aún queda por verse el alcance de su instrumentación.

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Notas

² En el texto se alude a la ciudad de México aunque la información trabajada se refiere al Distrito Federal, debido a que la preocupación central del estudio se dirige a examinar las características y resultados de las políticas de los gobiernos de la entidad en el periodo 1997-2012. No se desconoce el carácter metropolitano y regional de los procesos sociourbanos capitalinos, pero el acotamiento no altera la argumentación que se presenta. Por el contrario, si se incluyeran en la reflexión los fenómenos en que intervienen los municipios que forman la zona metropolitana —el flujo de personas y mercancías entre entidades, por ejemplo— probablemente se reforzaría la conclusión sobre la necesidad de activar pronto un reordenamiento territorial eficaz de alcance metropolitano y regional, como lo han planteado reiteradamente otros autores.

³ Estando en proceso este trabajo, se aprobó el Programa General de Desarrollo del Distrito Federal para el período 2013-2018. En él se plantea precisamente que la solución a la pobreza y la desigualdad social implican una transformación estructural que ha de comenzarse desde ahora. Sin embargo, las declaraciones y acciones visibles en el transcurso del primer año de gobierno no son consistentes con ese planteamiento. Es muy pronto para saber si el cambio de paradigma en el Programa se traducirá en las estrategias correspondientes.

⁴ Aunque este cuadro no es de elaboración propia, sino copiado de Coneval (2012b), se ha incluido por considerar que su forma original ofrece datos de interés.

⁵ No hay que olvidar que antes del Seguro Popular los servicios de salud para la población sin afiliación laboral eran gratuitos.

⁶ Ingreso corriente total per cápita, que incluye los ingresos monetario y no monetario.

⁷ En todos estos datos no aparece todavía el impacto de la denominada "reforma laboral" de 2013.

⁹ Ceteris paribus: todo lo demás constante [nota del editor].

¹⁰ Con intenciones similares, un estudio de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) prioriza la zona oriente (Iztacalco e Iztapalapa) y la mitad oriental del Distrito Federal en el conjunto de áreas a desarrollar prioritariamente (PUEC, 2011).

¹¹ Los índices de pobreza de los años más recientes se han agravado como consecuencia de la crisis financiera y económica mundial de 2008-2009.

¹² Una versión anterior de este apartado se presentó como la conferencia "Desigualdades socioterritoriales en la Ciudad de México", en el seminario internacional "Permanencias urbanas, permanencias físicas, permanencias sociales, permanencias simbólicas", Área Estudios Urbanos, CYAD UAM Azcapotzalco, 25, 26 y 27 de septiembre de 2013.

¹³ Todos los cuadros de esta sección se elaboraron a partir de los datos del Censo General de Población del año correspondiente, excepto los de 1930, que estaban incluidos en el de 1940. Agradezco la ayuda de Abril García Rodríguez en su elaboración.

¹⁴ He dejado fuera a las otras delegaciones del sur (Milpa Alta, Tláhuac y Xochimilco) por considerar que en ese momento eran completa o predominantemente rurales, y su inclusión distorsionaría el análisis de los indicadores aparentes de pobreza.

¹⁵ Sobre la dialéctica campo/ciudad y la percepción del desarrollo urbano en esa época puede verse Rodríguez Kuri (2004).

¹⁶ Conviene destacar que tales indicadores de pobreza aparente están vinculados al carácter rural y étnico con que el Censo de 1940 (y también el de 1930) medía los tipos de la población urbana y sus condiciones de vida. Uso la expresión "blanco", en lugar de "no indígena" que utiliza el censo, para subrayar que detrás de la variable censal "características culturales" se manifiesta un prejuicio racial que no deja de tener cierto tinte discriminatorio. El "grupo cultural" estaba formado por quienes "sólo hablan español o idioma extranjero, o español y una lengua no indígena", desagregado en los subgrupos "y andan descalzos", "y usan huaraches e indumentaria tipo indígena", "y usan huaraches e indumentaria tipo no indígena", "y usan zapatos e indumentaria tipo indígena", "y usan zapatos e indumentaria tipo no indígena". El mismo sesgo puede percibirse en el recuento de los "extranjeros", definidos por su nacionalidad: "estadounidense, canadiense, alemana, española, francesa, inglesa, italiana, otras". No obstante, puede advertirse que, de modo paralelo y paradójico, la cohesión y homogeneidad social asociadas al todavía reducido tamaño de las localidades permitían identificar los casos raros o anómalos. Así, al clasificar las ocupaciones se incluía en el renglón de genéricos: "ocupaciones antisociales; ocupaciones improductivas; sin ocupación, oficio o profesión; se ignora". Esas mismas circunstancias explicarían la preocupación por registrar otros casos que entonces se consideraban especiales: "jorobados, cojos, tullidos, idiotas, locos que trabajan, que pueden trabajar pero no tienen trabajo, que no pueden, mayores de cinco años y niños menores de cinco años con defectos físicos y mentales".

¹⁷ Además, detrás de esta posición podría encontrarse el supuesto-expectativa de la centroizquierda partidaria en el sentido de llegar pronto a la Presidencia de la República e iniciar entonces los cambios estructurales de tipo progresista no sólo en la ciudad, sino en todo el país.

¹⁹ Una parte importante de las ideas originarias del Programa está recolectada en Eibenschutz (1997a), pero en ninguno de los trabajos distinguí la postura liberal en materia económica. Para el conjunto de los planteamientos véase particularmente Ramírez (1997) y Eibenschutz (1997b).

²⁰ La visión condicionada no ha sido exclusiva de la política gubernamental. Al final del tercer periodo se planteó, desde la vertiente académica, un esquema de transformación estructural que atendiera los problemas sociales, urbanos y económicos priorizando las áreas más deprimidas o atrasadas de la ciudad, pero sin que se llegara a romper la dependencia señalada. Así: "El desarrollo económico de la ciudad de México depende en parte de las acciones del gobierno local, pero en gran medida está subordinado a las políticas financieras nacionales, de apertura al comercio internacional y de la inversión pública federal. Por ello, las políticas macroeconómicas deben de propiciar un nuevo modelo de desarrollo para el país, sin lo cual el Distrito Federal no logrará retomar el crecimiento económico significativo que tuvo en la década de los años setenta" (PUEC, 2011: 31).