Un apunte sobre las limitaciones impuestas a la autonomía universitaria

Reflections on the limitations imposed on autonomy university

Humberto Muñoz García**

** Investigador emérito del Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM, coordinador del Seminario de Educación Superior. Correo electrónico: humbertomuga@gmail.com.

Recibido el 22 de octubre del 2015;
Aprobado el 08 de diciembre del 2015.

Resumen

La autonomía universitaria ha sido limitada a raíz de las relaciones que ha mantenido la universidad pública con el mercado y el Estado en el ámbito educativo; el análisis de estas relaciones se ha abordado desde diversos enfoques conceptuales. En este escrito se analiza el caso mexicano, para señalar de qué forma el mercado cobró presencia en la educación superior y en la universidad pública, con el auxilio del Estado-gobierno y los cambios en las instituciones, que limitaron el ejercicio pleno de la autonomía. Se hace un examen de carácter exploratorio e interpretativo, que resalta las cuestiones macro estructurales del problema, análisis acotado a la universidad pública.

Palabras clave: Autonomía universitaria, Educación Superior y mercado, Universidad pública.

Abstract

Contemporary relations between the public university, the market and the state in the educational arena have significantly limited the degree of university autonomy; scholars have employed diverse conceptual approaches in studying these relations. This paper analyzes the Mexican case in order to highlight the presence of the market in higher education, and in public universities in particular. I argue that the role of the state has been critical in promoting those changes, and in limiting the full exercise of university autonomy. The paper presents an exploratory and interpretative analysis, which highlights the macro structural forces at play, specifically at public universities.

Introducción

En el ámbito educativo, la autonomía universitaria ha sido limitada a raíz de las relaciones recientes que ha mantenido la universidad pública con el mercado y el Estado; el análisis de estas relaciones se ha abordado desde diversos enfoques conceptuales (Clark, 1986; Brunner, 2007; Marginson, 1997; Pusser, 2014). En este escrito se analizan tales relaciones, y más específicamente en el caso mexicano, para señalar de qué forma el mercado cobró presencia en la educación superior y en la universidad pública, con el auxilio del Estado-gobierno y los cambios provocados en las instituciones, los cuales limitaron el ejercicio pleno de la autonomía. Hago un examen de carácter exploratorio e interpretativo de esto último, con una perspectiva que resalta las cuestiones macro estructurales del problema.

Acotamos el análisis a la universidad pública porque es la que goza de un régimen autónomo en México; ella y el Estado se han relacionado mediante lo establecido en la Constitución y otras leyes, y, en épocas recientes, por la vía de políticas educativas formuladas y ejecutadas por el gobierno federal (Muñoz, 2006). Una de ellas es la que ordena la distribución del financiamiento público, en cuyo ejercicio aparecen tensiones por el control del rumbo institucional y las demandas para obtener más recursos que apoyen el trabajo que se realiza anualmente, así como las agendas académicas que son expresión de la autonomía.¹

La universidad pública, nacida al amparo del Estado, adquirió su autonomía para operar por separado del propio Estado y del gobierno que lo representa, con la idea de que la universidad se autogobierne y lleve a cabo sus tareas con libertad académica. La noción de autonomía universitaria, que sigo en este texto, es la que dio el Abogado General de la UNAM en el 2009.² La autonomía fija las condiciones básicas para el adecuado funcionamiento de la universidad pública: la libre elección de la forma del rectorado y de sus autoridades, la libre determinación para establecer sus planes y programas de estudio, las líneas de investigación y las políticas culturales, la libertad sobre el destino de sus recursos económicos, la libertad para administrar la institución, sus ingresos y su patrimonio, y finalmente, la libertad para diseñar el orden jurídico institucional.

El ejercicio de la autonomía universitaria ha variado a lo largo del tiempo según la forma como se han relacionado la Universidad y el Estado.³ Levy (1980), por ejemplo, señala que, en México, la autonomía permitió que el Estado y la Universidad mantuvieran relaciones de mutua conveniencia, a pesar de la querella entre el gobierno y algunas fuerzas políticas interesadas en modificar la orientación y los fines de la educación superior. Los años del desarrollo estabilizador en el país, en el siglo pasado, fueron, a no dudar, de acercamiento entre ambos actores, pero este aspecto se vio interrumpido temporalmente por el conflicto estudiantil de 1968.

A partir de la crisis de la deuda externa en la década de 1980 y la energía con la que se expandió la globalización, las relaciones Universidad-Estado comenzaron a trastocarse a medida que la presencia del mercado en la educación superior fue ganando terreno, e igualmente a medida que se transformó la fisonomía del Estado. Esto nos indica que la matriz de relaciones entre el Estado, el mercado y la universidad pública es variable en el transcurso histórico de una sociedad; la forma y la intensidad de tales relaciones se modifican en el tiempo, y de su dinámica depende, en parte, cómo operan las universidades públicas y cómo ejercen su autonomía.

El mercado tiene relación con la Universidad y con el Estado, sí, pero las relaciones que se establecen entre los tres no necesariamente se dan como actores independientes, que interactúan por su cuenta con los otros dos. En el caso mexicano, desde la posguerra, a mediados del siglo pasado, el desarrollo económico se planteó a partir de una alianza profunda entre el Estado y los intereses privados, aun cuando dicha alianza no fuera proclamada de manera formal (Levy, 1995).

Este hecho, sin embargo, me parece teóricamente interesante porque me lleva a postular que hay una relación entre la visión de la alianza que controla el Estado-gobierno y las políticas públicas que se ejecutan en el campo de la educación.⁴ Tales políticas contienen el diseño del sistema educativo que funciona en la sociedad y que afectan las características y el rumbo de dicho sistema, incluida la mayor o menor presencia de la iniciativa privada; asimismo, las políticas gubernamentales orientan los valores en los que se sostienen la estructura y las funciones de aquél, y su instrumentación es fundamental para legitimar y reproducir los órdenes social y político. Con el predominio del mercado en la alianza se resuelve la querella educativa a su favor, para lo cual ha sido crucial que se restrinjan los grados de libertad que proporciona la autonomía a la universidad pública.⁵

La presencia del mercado en la educación superior y en la universidad pública fue facilitada por el cambio en la fisonomía del Estado —que pasó de educador a supervisor—, con la cual se redujo su intervención en el cambio social y por ende en materia educativa. En el caso de las universidades públicas, el Estado-gobierno instauró un modo de control de la vida universitaria a través del manejo y la división del presupuesto destinado a estas instituciones; estableció programas y auspició un tipo de administración para que la competencia y la lógica del mercado hicieran presencia, lo que volvió necesario limitar la autonomía y modificar de forma y de fondo el modo como se lleva a cabo la actividad académica.⁷

En la primera sección de este texto, hablaré sobre la presencia de las lógicas de mercado y las diversas maneras como alteraron a las universidades públicas. Después, voy a señalar el papel jugado por el Estado-gobierno como facilitador del mercado, a través de las políticas educativas, y cómo la Universidad tuvo que relacionarse no con dos actores políticos, sino con una fuerza que constituyó el resultado de los nexos entre el Estado-gobierno y el mercado. En la tercera sección, presentaré lo que me parece han sido los límites marcados a la autonomía. Finalmente, daré algunas ideas de lo que sigue para la Universidad y la autonomía a partir de esta etapa por la que atraviesa el país.

Sobre la presencia del mercado en las universidades públicas de México

La globalización trajo la preponderancia y el reconocimiento del mercado como un elemento central en el ordenamiento de lo social y como un factor que intervino e influye decididamente en los patrones de desarrollo de los países. Por cierto, fueron algunas de las universidades de investigación localizadas en los países ricos las que impulsaron la globalización.⁸

Este proceso se ha construido en un escenario internacional de intercambios y de tratados de libre comercio, con vínculos de los países y organizaciones que funcionan en el plano global, y con la creación de bloques económicos entre las naciones.

En el ámbito educativo, la globalización creó un mercado académico mundial donde las universidades compiten por recursos económicos y humanos, y también por prestigio, e inclusive lo hacen para producir conocimientos que se apliquen en la economía para agregar valor. Una parte sustancial del trabajo académico ha estado asociado a la creación, al desarrollo de la economía y a la sociedad del conocimiento.

Así, la educación superior y la investigación científica se convirtieron en factores claves de la competitividad de las naciones, en su aspiración por volverse sociedades del conocimiento. Quede claro, entonces, que el mercado no sobresalió espontáneamente a fines del Siglo XX, sino que fue catapultado por fuerzas políticas que han impuesto su hegemonía y su dominación en el mundo.⁹

En el caso mexicano, además del impacto de la dinámica universitaria a nivel global, la entrada del mercado por la vía de la expansión de instituciones de educación superior particulares sirvió como oportunidad para crear una alternativa escolar, social e ideológica al modelo de la universidad pública, como una posibilidad de amortiguar la demanda educativa y recargar una parte del costo educativo en otros sectores sociales, y para implantar políticas de evaluación al desempeño.¹⁰

Una de las características distintivas del libre comercio, en países como México, es el desajuste entre el mercado laboral y la educación superior;¹¹ se manifiesta en un considerable desempleo profesional, en el pago de bajos salarios a los profesionistas, en un aumento de las credenciales y requisitos para emplearse, e inclusive en una queja del sector empresarial por no encontrar los profesionistas que requiere la expansión de sus negocios. A lo largo de los últimos tiempos, la falta de puestos calificados, por el tan escaso dinamismo de la economía, fue causada por la contracción del mercado laboral, al tiempo que creció la matrícula universitaria y aumentó la oferta de profesionistas.

Las consecuencias de este desajuste se han revelado de muchas maneras, por ejemplo, en la disminución del valor de la educación superior en el mercado laboral. Asimismo, el desajuste se ha utilizado para desprestigiar a la universidad pública, para señalar lo negativo de la concentración de la matrícula en unas cuantas carreras, a lo que el propio mercado da lugar, y para criticar al gobierno por el gasto en instituciones de escasa calidad, difíciles de cambiar porque se escudan en la autonomía.¹²

Más todavía, las disfunciones laborales le han sido favorables al mercado para influir en la conducción del sistema educativo a partir de haber impuesto un criterio de calidad sustentado en la buena colocación laboral de los egresados de las universidades privadas.¹³ Las fuerzas que impulsan al mercado han tratado de convencer que los egresados de las universidades privadas están muy bien formados en su profesión; como consecuencia, consiguen mejores empleos y más pronto que los egresados de las universidades públicas. El lanzamiento de esta idea ha ido a parar al imaginario social y ha influido sobre la demanda educativa hecha a las universidades públicas y privadas más prestigiadas.

Por otra parte, la escasez de recursos públicos y las presiones de la demanda por educación superior, debido al aumento de la eficiencia terminal en el bachillerato y el bono demográfico, implicaron la necesidad de controlar el aumento de la matrícula en las universidades públicas. El contexto sirvió para instalar el principio de la competencia y la noción de calidad en la educación superior pública, medida ésta por la vía de indicadores derivados de las políticas educativas. Además, por los problemas de atención a la demanda en las universidades públicas, comenzó la liberalización de la educación superior para que hubiera una mayor presencia de establecimientos privados que absorbieran parte de la matrícula.

La universidad pública comenzó a competir por fondos con otras instituciones de su misma naturaleza y a demostrar su calidad frente a las universidades privadas; la competencia en el mercado provocó un aumento de la importancia del sello institucional como criterio de selección para el trabajo. Establecer lineamientos académicos en las universidades públicas, basados en los requisitos que impone el mercado para la selección de trabajadores, se ha convertido en un aspecto que pone límites a la autonomía.

La expansión de la educación superior privada

En los últimos tiempos, la educación superior en el país se ha desarrollado en medio de una creciente diversificación institucional, una de las claves para constituir un entorno de mercado (Verger, 2013). En la esfera pública han crecido los establecimientos tecnológicos para formar recursos que sirvan a las empresas. En el sector privado, las instituciones de elite han crecido y se han extendido por el territorio, junto con otras de absorción de la demanda, que cubren a quienes no pudieron incorporarse a otros segmentos del sistema educativo.

La diferenciación institucional en el sector privado es notablemente grande y se refleja en la calidad de los estudios, en la infraestructura escolar, en el origen social de los estudiantes (Suárez, 2013), así como en la flexibilización del trabajo académico, acentuada en los establecimientos más pequeños (Gil, 2004). Enseguida comentaré algunos rasgos del sector privado que, en conjunto, aumentaron y dinamizaron el mercado en el sistema educativo.

La presencia de las universidades privadas de elite ha intensificado la competencia con las universidades públicas en términos de ubicación y visibilidad en los espacios social y político, en la captación de alumnos de alto origen social o de alto rendimiento académico, y en la búsqueda de prestigio. Éstas compiten con ventajas para la colocación de sus alumnos en las grandes empresas; son las que terminan imponiendo requisitos para la absorción de profesionistas, exigencias que van más allá de la dimensión académica. Ofrecen carreras con futuro, de enseñanza práctica, de éxito laboral para sus egresados, de aprendizaje para usar tecnologías informáticas; hacen propaganda en los medios de comunicación sobre las ventajas en tiempo y costo de sus planes de estudios, presentan una buena imagen de sus instalaciones, con un ambiente hospitalario, etc.; juegan con las percepciones y crean consumidores para su mercado educativo. La difusión de estas nociones educativas influye para que la sociedad le demande a la universidad pública características y contenidos semejantes a los de la universidad privada, que se utiliza como modelo exitoso de la enseñanza por sus resultados de mercado.

En breve, el mercado no es una entelequia, está representado también por jugadores que se organizan, intervienen y negocian con las autoridades educativas. A los dueños de universidades en el país se suman ahora las corporaciones internacionales, las cuales compran universidades, universidades del extranjero que se instalan en el país y otras que dan cursos on line pagados. Es la transnacionalización de la educación superior como una realidad de mercado, que influye en la dinámica del sistema educativo al tiempo que inyecta contenidos culturales para la aceptación de las reglas del propio mercado. La educación superior organizada por particulares se constituyó en un buen nicho para la expansión del capital y la obtención de lucro, apoyada en el predominio ideológico de lo privado sobre lo público, esfera donde la autonomía adquiere un significado singular.

La competencia por los puestos en los rankings internacionales

Con la globalización del mercado académico y la competencia entre las universidades de los países centrales en la lucha por los recursos, se establecieron los rankings internacionales, que también han proliferado. Abro sólo una nota pequeña, porque el tema y la crítica a estas clasificaciones ocuparían mucho espacio.

Los rankings se utilizan para establecer jerarquías entre las universidades y estimular la competencia entre ellas bajo la premisa de que existen "mejores" y "peores" respecto a un modelo único delineado en múltiples indicadores. Su práctica supone que los públicos son homogéneos y los contextos no están diferenciados, como si el mercado académico no fuera segmentado y como si todas las universidades debieran orientarse hacia un único y predeterminado horizonte hacia el futuro, el que Ridings (1996) llamó la americanización de la universidad.

En suma, los rankings introducen una visión economicista en la educación superior y tienen repercusiones políticas. Marginson y Ordorika (2010) han señalado que existe un conjunto de universidades de investigación y universidades de países ricos que dominan el espectro internacional; estos autores muestran que en el mercado académico internacional un pequeño grupo de universidades ha construido un campo de poder en el que ejercen su hegemonía sobre el resto de las universidades en el mundo, hegemonía que influye para que su comportamiento se oriente a construir universidades del mismo tipo que ellas.

Póngase atención al siguiente dato: el Academic Ranking of World Universities, considerado el ranking más importante, establece cuáles son las mejores 500 universidades del mundo; en él encontramos que de las 10 mejores en el 2003 aún se conservaban 9 en el 2014. De éstas, ocho eran norteamericanas y 2 inglesas; de México aparecía la UNAM en ambos años, pero seguro que nunca —ni ella ni ninguna otra de Iberoamérica— la ubicarán en el top ten.

La existencia de los rankings tiene un pasado, pero cobraron impulso en el mundo desde el 2003. En México no faltó la presencia de uno: la Guía de Universidades en México, que hace Selecciones del Reader's Digest; establece un ranking nacional que sirve para que los jóvenes se fijen bien a cuál institución quieren o pueden ir. Durante el 2008 aparecían en los 10 primeros lugares 5 instituciones públicas y 5 privadas; en la de 2014 fueron 6 las privadas y 4 las públicas. Entre las mejores universidades del país, ya son más las privadas que las públicas, de acuerdo con los criterios que maneja este ranking mexicano.

Los rankings son la expresión más importante de cómo se presenta el mercado, instrumentos que tienen repercusiones sobre la vida académica, pues definen cuándo la inclusión en estas clasificaciones se convierte en un objetivo prioritario de las instituciones, determinan cuándo la organización académica y las políticas que encauzan la vida universitaria están dirigidas a satisfacer los indicadores para mejorar la posición en los rankings, y al seguirlos se corre el riesgo de establecer comportamientos que dejan de lado fines y medios institucionales pertinentes al entorno social y cultural. En consecuencia, la conducción de la universidad pública comienza a orientarse por criterios que no necesariamente obedecen a los principios históricos de nuestras casas de estudios.

Los rankings funcionan para orientar los recursos económicos en el mercado, pero también sirven como campos de poder simbólico; crean una simbología para legitimar una competencia desigual entre las universidades; han construido una cultura que refuerza las ideas del mercado cómo la realidad de la educación superior e idealizan el ámbito privado frente al público; usan los medios de comunicación masiva para difundir sus resultados en todo el mundo, y es preciso señalar que lo publicado en los medios tiene efectos políticos, porque cuestiona o respalda determinadas acciones universitarias cuyo impacto puede reflejarse en el monto presupuestal que el gobierno asigna a las instituciones.¹⁵

El mercado a través de la investigación

La ideología del libre mercado conlleva a que se reduzca la obesidad del Estado, que se vuelva un Estado modesto, aspecto que supone el control de su gasto social. En los países centrales, frente a las restricciones financieras, las universidades y sus académicos tuvieron que dirigirse a una variedad de fuentes, en la esfera pública y en el sector privado, para obtener apoyos económicos para sus proyectos.

Así, la investigación es la cuarta vertiente que siguió el mercado para influir sobre la vida académica de las universidades, pues las investigaciones se orientaron, cada vez más, por intereses de los donadores y fueron ligadas al nuevo patrón económico fincado en el conocimiento. La presentación de proyectos por fondos surgió al tiempo que en las universidades se crearon redes y circuitos de conocimiento que, al conectarse con la economía, se volvieron una especie de puente entre la educación pública y el sector privado.

Lo ocurrido en los países centrales dio lugar a la creación de la teoría del capitalismo académico (Slaughter y Leslie, 1999; Slaughter y Rhoades, 2010). El ingreso de recursos por la investigación hizo que esta función se volviera predominante en la Universidad, hasta sobreponerse a las otras dos, entre otras cosas porque la evaluación centró su mira en el desempeño a partir del conteo de las publicaciones.

El capitalismo académico en las universidades trajo nuevos modelos de gestión y de organización para producir y vender conocimiento, y manejar e incrementar los flujos de dinero. Igualmente dio lugar a cambios en el trabajo, en los valores y en las lealtades de los académicos con sus instituciones; en el caso de estos últimos, una parte de sus ingresos dejó de depender directamente de la propia universidad. La multiplicación de fuentes para financiar proyectos introdujo la competencia en la academia, por méritos y prestigio, para ganar remuneraciones adicionales. Los mecanismos de evaluación modificaron las pautas de la actividad garantizadas por la libertad académica.

Eduardo Ibarra (2005) examinó las transformaciones en las universidades mexicanas y encontró una presencia creciente del capitalismo académico en algunas zonas del sistema de educación superior vinculadas a la investigación. El capitalismo académico en las universidades trajo nuevos modelos de gestión y de organización institucional, y nuevos comportamientos de los académicos volcados al interés individual por sobresalir. Conseguir financiamiento, elevar los bajos ingresos que se pagan en la academia, publicar, acumular méritos y prestigio, competir en varias escalas de estratificación de los puestos académicos, integran elementos que modificaron la esencia del trabajo en las universidades públicas.

La presencia de criterios de mercado significó la existencia de cuerpos normativos paralelos a los estatutos universitarios, lo cual ha producido la desinstitucionalización de la Universidad (Suarez y Muñoz, 2004) a medida que los académicos orientan su desempeño por las exigencias externas, o paralelas, normadas para la obtención de becas. Actualmente, los académicos recibimos una cantidad sustancial de nuestro ingreso por medio de las becas.

La becarización (Suárez, 2011) es un modo de organización del trabajo y una extensión de los mecanismos del mercado. Además, han aparecido formas de flexibilización del trabajo en las universidades particulares (Gil, 2004) y entre los académicos jóvenes en las universidades públicas. Cada vez es más común que los investigadores de prestigio contraten, por períodos cortos y para realizar tareas específicas en proyectos, a doctorantes y posdoctorantes, integrados a una población excedente a la oferta de plazas académicas. Más recientemente, en algunas disciplinas, los investigadores se han vuelto emprendedores: están creando empresas propias con los resultados de su trabajo en las universidades públicas.

En breve, he expuesto cómo las lógicas de mercado llegaron, se instalaron y modificaron la manera como se conducían las universidades públicas y sus académicos. Cambió la importancia de las funciones, de los propósitos del trabajo académico, de los modos de gestión y de la conducta de los actores universitarios.

El Estado-gobierno y las políticas que han impulsado al mercado en las universidades públicas

El cambio de la educación superior en México, como en otros países latinoamericanos (Corengia, 2006; Brunner, 2011), ha ocurrido con un desplazamiento de las universidades públicas hacia el mercado. Lo anterior se relaciona con el paso del Estado educador al Estado evaluador, que ha ejecutado políticas educativas para sembrar las lógicas de mercado en las universidades públicas.¹⁷

Durante bastante tiempo las universidades públicas recibieron la gran mayoría de su presupuesto del subsidio público. Cuando el Estado disminuyó sus capacidades y esfuerzos para financiar a la educación pública, instauró un modelo que estimuló la competencia al interior de las universidades públicas y entre ellas mismas. La política financiera fue seguida por varias iniciativas más que, por la vía del manejo presupuestal, tenían como objetivos controlar la actividad académica, rediseñar los sistemas de gobierno universitario dándole más fuerza a la administración frente a la academia, e imponer la evaluación de casi todo: instituciones, programas, personas, revistas. Se comenzó a exigir, con todo rigor, la rendición de cuentas, justificada como un rasgo consustancial de la democracia.¹⁸

El énfasis en la calidad

Los criterios de mercado en la universidad pública se establecieron encubiertos por la "calidad" de la educación, sancionada ésta mediante programas y medida por un conjunto de indicadores en cada uno de ellos;¹⁹ por la vía monetaria consiguieron arraigar los valores de la competencia en las comunidades académicas, y dicho arraigo se produjo mediante la evaluación de las instituciones públicas y autónomas por un conjunto de programas derivados de la política gubernamental. Durante los dos últimos decenios se aplicaron dichos programas en los cuales la calidad se ligó a la eficacia, la eficiencia y la pertinencia de los objetivos institucionales, según indicadores.²⁰ Una primera conclusión, del estudioso que aplicó y analizó los resultados de todos estos programas, es que hubo avances —pero insuficientes— para tener un sistema de educación superior de buena calidad y con competitividad internacional (Rubio, 2006: 261). La autocrítica debió de haber contemplado una reflexión seria sobre la metodología y los instrumentos aplicados para alcanzar los propósitos de las políticas.

La política de control financiero

Las políticas públicas de educación superior definieron que la calidad estuviera conciliada con la cantidad de recursos económicos asignados por la federación, y que la correspondencia entre los recursos y los resultados sería evaluada. El gobierno dividió el subsidio federal en dos partes: el regular, dedicado al pago de nómina y gastos de operación, y el extraordinario. Este último, como ya se indicó, se ha utilizado para que las universidades públicas estatales presenten proyectos a concurso para allegarse fondos, como una de las pocas vías para cumplir con su trabajo. La renovación de los recursos está sujeta al rendimiento.

Mediante programas de desarrollo institucional para asignar el subsidio extraordinario, el gobierno le concedió presencia al mercado mediante la competencia y la "productividad", e intervino en la direccionalidad de las agendas académicas de las universidades. En otra ocasión, mostramos, empíricamente, que estos programas (Muñoz, 2006 y 2009) han permitido constituir y consolidar una jerarquía de instituciones universitarias marcada por la desigualdad de recursos y de capacidades intelectuales y académicas.

El manejo político y económico de las universidades públicas favoreció la puesta en práctica de la planeación estratégica, fundada en lo que se conoce como la Nueva Gestión Pública (Casanova, 2009), auspiciada, entre otros, por la OECD. Esta forma de gestión permitió que los rectorados negociaran con el gobierno los recursos institucionales y los obligó para que en la formulación de los planes de desarrollo institucional se siguieran los indicadores de desempeño marcados por el gobierno federal. Luego, los recursos se aplicaron de manera etiquetada.

A la administración universitaria le correspondió conseguir y distribuir el presupuesto conforme a los planes establecidos coincidentes con las políticas oficiales; el gasto se controló trimestralmente mediante informes que, en buena parte, proporcionaron los académicos. También a la administración le correspondió rendir cuentas, para que se hiciera la auditoría del gasto y de la evaluación del desempeño académico.

El método de gestión ha multiplicado la burocracia, a la cual se le han concedido poder y privilegios institucionales.²¹ La lógica política —que subyace en esta forma de gestión— centralizó el poder universitario, puso a los rectorados en una relación de dependencia con los funcionarios del gobierno federal, modificó la correlación de fuerzas políticas al interior de la Universidad a favor de los rectorados y erosionó el concepto de autoridad en las universidades públicas (Aguilar, 2009), mientras que a la academia, por la vía de la evaluación de su trabajo, la ha dejado subsumida al arbitrio de la administración.

Las políticas educativas, con el sello del mercado para manejar la academia, han desatado preocupaciones acerca del ser de la Universidad; éste aparece sojuzgado por el espíritu mercantil con que se conduce a la academia y resiente la subordinación de los académicos frente a la fisonomía y el poder de los administradores. La preocupación existe porque lo mercantil tiene ángulos que se oponen a los principios sobre los que se ha fundado la Universidad, incluido su carácter público ligado al interés común, a la libertad de cátedra, al derecho de los ciudadanos a educarse, y a la rectoría del Estado en la educación. Habrá que revisar lo hecho para conseguir que la autonomía salga de sus limitaciones.

El mercado, las políticas y las limitaciones de la autonomía

El mercado supone alinear e incorporar en su conjunto a la educación superior para hacerse hegemónico en la conducción del sistema educativo. En el caso de las universidades públicas supone, igualmente, un ejercicio limitado de la autonomía, a fin de que los intereses de las fuerzas sociales favorables al mercado puedan imponer visiones y criterios que orienten sus perspectivas de funcionamiento y de desarrollo. Los gobiernos de los últimos decenios se han encargado de integrar los principios y criterios del mercado a las políticas públicas, y a su vez, juntos, mercado y gobierno, de instalarlos en las universidades, así como en el imaginario social para que puedan reproducirse.

Las fuerzas del mercado han usado todo lo que han tenido al alcance para modificar la operación y los valores académicos; desprestigiaron a la universidad pública usando los medios de comunicación y criticaron que el gobierno destinara recursos en demasía para mantener una educación superior pública que, desde su punto de vista, ni estimula la movilidad social, ni sirve para producir profesionistas con empleabilidad para el sistema productivo.

Dadas las críticas, sumadas a los problemas financieros que se tuvieron con la deuda externa, a los recortes al gasto federal y a la presión de poderes fácticos, el gobierno decidió intervenir a distancia en la conducción de las universidades públicas.²² Desde las últimas décadas del siglo pasado, el gobierno federal modificó sus relaciones de convivencia con la universidad, instauró un clima distinto para ejercer su papel de evaluador y se ubicó en una plataforma de políticas basadas en criterios de mercado que colocaron a las universidades públicas en una posición subordinada, condición establecida para controlar su desarrollo institucional.

Por otra parte, aumentar el personal académico de tiempo completo se considera un logro, a pesar de que las plazas las surte el propio gobierno; también es un avance elevar la proporción de profesores que cumplen con el perfil del programa de mejoramiento de la planta académica, así como el porcentaje de académicos con un posgrado. Se da el caso de profesores que han tenido que obtener su doctorado después de un tiempo largo de ejercer el oficio, porque el mercado de académicos también se credencializó. Las nuevas contrataciones son preferentemente de doctores.

Otro de los criterios para sancionar la calidad es la proporción de investigadores nacionales en la planta de tiempo completo, cuya investigación debe ser pertinente al desarrollo económico. La productividad de estos últimos obedece a un criterio cuantitativo que resalta la investigación sobre la docencia, sobre todo por el peso que se asigna a las publicaciones en revistas indexadas, mexicanas o extranjeras. El número de los cuerpos académicos consolidados representa un indicador más para una buena calificación. Finalmente, a la administración universitaria que emplea la planeación estratégica, la evaluación y la rendición de cuentas, o algún órgano del gobierno federal, se le otorga un valor positivo.

En suma, las políticas de evaluación contienen un modelo de universidad pública que implica que las autoridades universitarias se comprometan con las instancias de gobierno a obtener logros para mejorar los indicadores oficiales y conseguir fondos extraordinarios para sus proyectos. En este sentido, la debilidad institucional de las universidades, en virtud de tener su vida académica en permanente escrutinio, ha impedido reivindicar su autonomía y sus principios fundacionales. El Estado-gobierno dejó de seguir lo dispuesto en la ley, en el sentido de que deberá respetar estrictamente a la autonomía y mantener lazos sin condicionamientos con las universidades autónomas e igualmente sin restricciones a la práctica académica.

La presencia de lógicas de mercado en la Universidad provocó, además, un cambio de valores en los académicos; su lealtad dejó de ser exclusiva a la universidad en la que trabajan, entre otras razones porque el ingreso que les paga su institución dejó de ser suficiente para sostenerse y tuvo que complementarse con becas que se ganan, sobre todo, por la cantidad de publicaciones en revistas indexadas, nacionales o extranjeras. Otros, como ya dijimos, han comercializado los resultados del trabajo hecho en la institución; las lealtades de los académicos se dividieron y se comparten con quienes financian sus proyectos desde el exterior. La cantidad de recursos que se traen a las universidades por proyectos de investigación y los ingresos extraordinarios que proveen a las instituciones han comenzado a formar parte de los criterios de estratificación académica, y comienzan a servir para contratar temporalmente a académicos jóvenes para la realización de proyectos específicos.

El cambio de valores académicos en las universidades ha sido un elemento eficaz para que se conjuguen los intereses económicos y políticos con los fines y valores de la academia. Con dicho cambio, se han estrechado los grados de libertad para definir las agendas de investigación, la objetividad del método y los tipos de análisis. Ha disminuido el reconocimiento de la sabiduría ganada con la experiencia y se ha perdido el interés en el proyecto intelectual dirigido hacia el bien público. El mercado, la monetarización y el cambio de valores de la academia han frenado la libertad de propósitos para conocer y con ello han limitado la autonomía.²³

Finalmente, el mercado se ha impuesto sobre el proyecto educativo para orientarlo a los fines del propio mercado. Hasta ahora, el Estado-gobierno ha desempeñado un papel de intermediación para que la universidad pública opere con las lógicas de mercado, con la ética económica de la competencia. La matriz de relaciones entre la universidad pública, el Estado-gobierno y el mercado, en estos últimos tiempos, muestra una historia de poder,²⁴ pero también de talento universitario para avanzar por senderos estrechos gracias a que se mantuvieron varios grados de autonomía.

Lo que nos queda ahora a los universitarios es orientar a la universidad pública, desde una situación subordinada, para que haga frente a las exigencias del entorno social: formar cuadros de alto nivel para la actividad económica, generar conocimientos para la innovación, atender una creciente demanda de acceso a la educación superior para cumplir con los objetivos políticos de cobertura, y renovar la planta académica con la incorporación de nuevos profesores e investigadores. Y todo ello se tendrá que hacer, probablemente, en un escenario de financiamiento insuficiente, sobre todo si no crece la economía ni mejora la recaudación fiscal.

La configuración de relaciones establecida entre la universidad pública, el Estado y el mercado nos ha dejado el reto de recuperar el sentido de la autonomía con responsabilidad y compromiso social, para lo cual habrá que trabajar con las comunidades académicas para que adquieran identidad-proyecto²⁵ y sentido de pertenencia a la Universidad y al grupo social que la encarna, de tal manera que las nuevas generaciones nutran a la universidad pública para que decida y realice sus cambios en ejercicio de su autonomía.

La historia de México en los próximos años va a depender en mucho de lo que se haga con la universidad pública. Sin instituciones universitarias, públicas y autónomas, fortalecidas, y con relaciones sociales tensas entre los actores universitarios, va a ser muy difícil construir opciones de desarrollo que amplíen los márgenes de acción de la sociedad y del Estado para disminuir los niveles de desocupación, de pobreza y de desigualdad que nos invaden.

El desbalance entre las relaciones de la universidad pública con el Estado y el mercado requiere modificarse para que la Universidad goce de mayores grados de libertad y para que el Estado conduzca todo el sistema educativo, incluidas las fuerzas en el escenario político, con la finalidad de construir otro modelo de desarrollo. El rumbo futuro de la nación debe contar con un nuevo pacto social entre el Estado, la Universidad y la sociedad. La autonomía servirá para que las universidades públicas puedan desprenderse de los lastres que les ha impuesto el mercado y para que se transformen con miras a tener una mayor presencia en la sociedad y en la esfera pública.

La universidad pública en México, para transitar en el siglo actual, necesita ser apoyada por políticas educativas que contribuyan a elevar los estándares académicos de las universidades que tienen menor fortaleza en la investigación. Las universidades de toda la República tendrán cada vez mayores demandas de conocimiento de parte de su entorno social con propósitos de desarrollo local; tendrán demandas de públicos cada vez más diversos y estarán en un sistema educativo que habrá de crecer para dar cabida a una mayor cobertura. Las universidades públicas tendrán que seleccionar cuáles demandas van a satisfacer y cuáles no, por las razones académicas que esgriman. Para responder a su medio ambiente social, económico y político, la autonomía universitaria, como está asentada en la carta magna, será indispensable.²⁶

Es necesario aclarar, en concreto, que los atributos de cada universidad, y las condiciones del medio social en las que se ubica, son variables. Sus prácticas de gobierno, el ejercicio de su autonomía, su prestigio, su visibilidad y su presencia en el sistema educativo y en el escenario político se modifican dependiendo de cómo reciben y aplican las políticas oficiales, así como de las influencias del medio local, incluyendo la demanda de servicios educativos y de investigación. Es central que, en conjunto, las universidades manejen por diferentes caminos sus propósitos compartidos para progresar académicamente, lo cual hace posible la autonomía.

Para que la Universidad sea comprendida y apoyada por la sociedad que la rodea, deberá declarar cuáles son sus propios criterios de mejoría académica y cómo puede darse la superación institucional. En esta dirección, habrá que producir conocimiento que le haga sentido al avance de la economía, y la sociedad local resulta un objetivo prioritario y relevante al respecto. Habrá que estar pendiente y capturar los avances científicos que se dan en la globalidad y entrar en conexión con universidades que investiguen problemas vinculados a realidades sociales próximas. La idea es que la Universidad capte conocimiento externo y lo combine con el propio para innovar, aplicar y generar valor en bienes y servicios producidos localmente. No se puede perder de vista que la ciencia y la tecnología a escala mundial, y sus vínculos con la economía y el bienestar social, son las vertientes principales que marcarán las tendencias que van a contribuir al cambio de las universidades.

La Universidad que viene habrá de enfrentar la docencia con nuevas pedagogías, con métodos e instrumentos de comunicación avanzados, y deberá ampliar la oferta educativa con carreras nuevas, adecuadas a las demandas sociales emergentes. Asimismo, asumirá su preparación para recibir varias veces a sus egresados con la idea de que actualicen sus conocimientos y participen en programas de internacionalización para el intercambio de alumnos y docentes. El profesorado tendrá un mayor rendimiento académico si goza de libertad para tomar iniciativas, buenas condiciones de trabajo con estabilidad, y si las instituciones renuevan y superan permanentemente a sus profesores.

En sus movimientos futuros, la universidad pública necesitará recuperar su ser como una institución en uso de todas sus capacidades críticas, que produce conocimiento crítico y que puede liderar proyectos de desarrollo y formular políticas para el cambio con consenso social. La autonomía, además, está ligada indisolublemente con las humanidades y las ciencias sociales desde donde se ejerce la crítica y se debate la realidad social y las soluciones a sus problemas. Asimismo, para ligarse más a la sociedad será menester desarrollar un discurso académico que proyecte nuevos horizontes de aprendizaje y que elimine la sobreposición de lo económico con respecto a los objetivos sociales y a las necesidades del cambio universitario. En el futuro se van a correr bastantes riesgos para construir una sociedad con mayor igualdad; en este proceso, a las universidades hay que concederles libertad académica, para que puedan responder con agilidad a las demandas cambiantes de la educación superior.

Con estos propósitos, la autonomía plena permitirá que la Universidad cumpla con su responsabilidad social, que consiste en examinarse permanentemente para estar al día de los avances de la ciencia y de las demandas sociales, al mismo tiempo que mantiene su vocación de educar y de formar personas con una visión humanista de la vida, preparadas para producir y aplicar conocimientos, así como para participar decididamente en la sociedad e impulsar la democracia, el respeto al medio ambiente e incentivar la equidad social.²⁷

Es importante que la Universidad mantenga viva la preocupación por la autonomía para expresarse y actuar por voluntad propia, ya que va a estar inserta en un medio político donde la hegemonía ideológica que impulsa a las fuerzas del mercado corre a cargo de los medios televisivos, lo mismo que una buena parte de la educación y la cultura. Plantear opciones culturales a la sociedad será una de sus tareas principales.

La autonomía es fundamental para reconstruir los valores con los que la universidad pública se representa ante la sociedad y con los que integra a su comunidad. Sobre la base de la autonomía es que la Universidad puede cuestionar su institucionalidad y darse otra. Sobre la base de la autonomía es que organiza a la comunidad académica dándole, a cada miembro, su propia autonomía de acción y de participación en las decisiones que orientan el cambio institucional. La autonomía sirve para darle a los universitarios cohesión, identidad y sentido de pertenencia.

La autonomía, de aquí en adelante, debe dar a las universidades el derecho de participar en la elaboración de las políticas educativas del país y a los académicos el derecho de participar en las diversas actividades de gestión y de gobierno de la Universidad, así como la posibilidad de reflexionar a conciencia si realmente se está cumpliendo con el cometido que la sociedad espera de ella y corregir libremente su rumbo. Además, sería de esperar, como en otras partes en el mundo, que este gobierno y los que le sigan reconozcan que la autonomía definida en la Constitución es esencial, inevitable si se quiere, para que las universidades públicas consigan operar con mayores eficiencia y adecuación de sus funciones a los cambios que experimente la sociedad.

Finalmente, las transformaciones que experimente la universidad pública en los próximos tiempos requerirán, de sus miembros, acciones académicas organizadas colectivamente en un espacio social donde la pluralidad académica, garantizada por la autonomía, coincida en torno a proyectos institucionales, ideales, intereses y perspectivas compartidas que reafirmen el ser de la Universidad.

Quiere decir que la acción colectiva, esto es, la academia, se lleve a cabo en un régimen de confianza sustentado en la integridad y el "interés común que hace posible la existencia de la universidad pública" (García Salord, 2009). En la universidad pública "deberíamos redoblar la apuesta por aquellas partes de la educación que mantienen viva la democracia", diría Marta Nussband (2012), porque en ella florecen la libertad académica y la discrepancia, las artes, las humanidades y las ciencias sociales, que contribuyen más, que en otros tiempos, a la formación de buenos ciudadanos, tolerantes, para un mundo caracterizado por la diversidad, donde todos deben sentir que hay posibilidades de vida con progreso.

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Notas

¹ En uno de sus libros sobre el financiamiento de la educación superior en México, Javier Mendoza (2007) indica que el asunto de los presupuestos ha sido un tema central de las universidades públicas en sus relaciones con el gobierno. Resalta, en sus conclusiones, la carencia de un modelo y la discrecionalidad para determinar la asignación del monto a cada institución de este nivel educativo, además de la insuficiencia de los recursos económicos. Estos dos puntos han sido de los temas más debatidos entre las universidades y autoridades educativas, así como entre los académicos.

² Véase con detalle el libro de Luis Raúl González Pérez y Enrique Guadarrama López (2009) en el cual se discute qué es, por qué y para qué la autonomía. Trata, igualmente, de los beneficios y de las responsabilidades institucionales que se derivan de la autonomía en cuanto a las funciones universitarias.

³ Monsivais, en un texto memorable, ilustró lo cambios de la autonomía universitaria en México. La autonomía se transformó y se amplió, primero, dando la posibilidad de elegir autoridades (1929), después enfatizando la libertad de cátedra (1933), en un tercer momento, cubriendo toda una mística universitaria para el desarrollo de la difusión cultural y, finalmente, como resistencia frente al autoritarismo en 1968. Véase Muñoz, Humberto (coordinador) (2010). Revista Perfiles Educativos. Volumen XXXII, Número Especial dedicado a Ochenta Años de la Autonomía de la UNAM. México. IISUE, UNAM.

⁴ Decidí vincular ambos términos para evitar algunas confusiones, en el entendido de que las instituciones de educación pública son parte del conjunto institucional del Estado que controla, que dirige y que administra la educación por la vía del gobierno que lo representa.

⁵ Nef Novella (2000) hizo un análisis de la educación superior en Chile bajo estos mismos supuestos. Sus conclusiones revelan las dificultades que tuvieron los primeros regímenes democráticos para revertir la crisis a la que llevó el predominio del mercado en las políticas del gobierno.

⁷ Este punto está basado en un cúmulo de trabajos hechos en México; imposible mencionarlos a todos. Entre los textos que tengo como referencia obligada están Ibarra (2002), Acosta (2009) y Ordorika (2010). La idea la he trabajado anteriormente y la he ilustrado con información cuantitativa. Véase Muñoz (2009 y 2010).

⁸ Simon Marginson (2012), en el capítulo de un libro sobre la construcción de universidades de clase mundial, sostiene que las universidades están implicadas en los cambios ocurridos con la globalización. La educación superior y la investigación universitaria han sido elementos claves en la formación del mundo global que se funda en el conocimiento, en las tecnologías y en las conexiones internacionales, en las que se sostienen comunidades complejas de académicos.

⁹ La hegemonía del mercado ha tenido resistencias y ha dado lugar a movilizaciones en su contra en países como Italia, Grecia, Inglaterra, Estados Unidos, Chile, Colombia, entre otros. Una mayor discusión sobre la disputa por la educación superior en estos tiempos se encuentra en Ordorika y Lloyd (2014).

¹⁰ No abordo en este texto el papel jugado por los organismos internacionales para imponer y facilitar la entrada del mercado en la educación superior de México; pero reconozco la importancia que han tenido en este proceso y el impacto de sus políticas e ideas en las limitaciones a la autonomía.

¹¹ Hay trabajos que plantean esta tesis, para el caso de México, entre los cuales recomendaría ver el de Ibarra (2012) y el de Suárez (2005). En otro texto (Muñoz, 2013), formulé este punto con mayor extensión. Sennet (2007) escribió un libro sobre el trabajo en el nuevo capitalismo que es indispensable consultar. Este problema del desajuste entre el mercado laboral y la educación superior se ha presentado en un sinnúmero de países de Europa y América Latina (en la bibliografía de la CEPAL está analizado), y es como un telón de fondo de los movimientos y protestas estudiantiles y juveniles.

¹² En las últimas décadas del siglo pasado, los gobiernos se empeñaron en sembrar en el imaginario colectivo la idea de que la educación privada es mejor que la pública. Pero los estudiantes con familias de altos niveles de ingreso, en ambos tipos de instituciones, tienen desempeños y logros de mercado similares. Lo cierto es que en las públicas hay una proporción mayor de estudiantes de bajo nivel socio económico (34%) que en las privadas (9%) (Suárez, 2013).

¹³ Pero no todas las privadas son buenas universidades a la luz de las evaluaciones oficiales; el pasado gobierno federal (2006-2012) hizo una evaluación de las instituciones particulares con una batería de 133 indicadores. Sólo el 18.4 por ciento de las instituciones particulares presentaron resultados satisfactorios con algunas áreas de oportunidad (cumplen entre 81 y 107 criterios); y sólo 1.7% registró un resultado sobresaliente (cumplen entre 107 y 133 criterios). Véase R. Tuirán, "La educación Superior en México, 2006-2012. Un balance inicial". Campus Milenio, 27/09/2012.

¹⁴ Las instituciones de educación superior privadas se multiplicaron por tres en el periodo de 1999 a 2012. Calculo hecho con base en datos de la SEP.

¹⁵ La Dirección General de Evaluación Institucional de la UNAM tiene un cuaderno de trabajo en su página web en el que discute este punto con referencia al Academic Ranking of World Universities. Se localiza en www.dgei.unam.mx.

¹⁷ Este fenómeno ha ocurrido en muchos países. Para el caso de los Estados Unidos, las lógicas de mercado en la universidad pública tuvieron que ver con la disminución del financiamiento gubernamental y la llegada de dólares privados a las instituciones, que entre otras cosas ha significado una intensa competencia entre las universidades. Morphew y Eckel (2009) escribieron un libro sobre la privatización de la universidad pública.

¹⁸ La economía política de la educación superior y la operación de las políticas de educación superior en varias entidades de la República son puntos tratados en el libro de Kent (2009).

¹⁹ La noción de calidad es polisémica; se puede definir desde múltiples dimensiones, visiones e interpretaciones. En el caso que nos ocupa, la calidad se considera en el discurso de la política educativa con referencia a la evaluación y la acreditación, a partir de estándares definidos en indicadores cuantitativos.

²⁰ El gobierno federal señaló explícitamente que se usaría el subsidio extraordinario para mejorar y asegurar la calidad de la educación superior; el dinero se entregaría de acuerdo al apego a las políticas oficiales. Los principales programas contenidos en dichas políticas son el de la mejora del perfil del profesorado y el desarrollo de cuerpos académicos (Promep), el de apoyo a las universidades para acciones concretas para la colaboración nacional e internacional (Proadu), otro más para apoyar la viabilidad financiera tendiente a resolver problemas estructurales (FAEUP), el PIFI (fortalecimiento institucional en el ámbito académico y de la gestión) mediante el cual se otorgan recursos a las prioridades de la planeación estratégica. En total se manejaron unos ocho programas de evaluación para asignar el subsidio extraordinario. Una explicación detallada de todo esto se puede ver en Rubio (2006).

²¹ La dinámica de un campus universitario está llena de tensiones y confrontaciones por la distribución del poder, lo cual se ha reconocido en la literatura socio-política desde tiempo atrás (e.g. Becker, 1970). Lo ocurrido en la universidad pública en México ha minimizado el desacuerdo político, sea por conformismo, temor de los actores o porque las expresiones opuestas a las prácticas seguidas se han quedado al margen.

²² Las presiones de organismos internacionales, como la OCDE, favorecieron el control de las universidades públicas por parte del gobierno (Figueroa, 2004).

²³ Slaughter (2001) ha escrito un texto en el que analiza los cambios de valores en la universidad, entre autoridades, académicos y estudiantes, una vez que el mercado toma cuentas de la universidad.

²⁴ Un libro que presenta una crítica amplia de la política de evaluación aplicada en México es el de Aboites (2012). Es un aporte valioso por lo que aclara, particularmente sobre las visiones en las que se ha sustentado la evaluación, y cómo se hicieron presentes en el país, bajo el auspicio de las fuerzas del mercado y organismos internacionales. En el espacio educativo se pudo instalar la lógica del mercado gracias a la debilidad del propio Estado, adquirida a raíz de la deuda externa. El Estado, entonces, conduciría el sistema educativo teniendo en cuenta las necesidades de fuerza de trabajo calificada por parte del sistema productivo.

²⁵ La identidad-proyecto es aquella que se construye en la práctica cuando un colectivo se moviliza en torno a un proyecto institucional compartido.

²⁷ La responsabilidad social no quiere decir que las universidades se limiten a satisfacer las demandas de la sociedad. Las universidades, en ejercicio de su autonomía, con responsabilidad y compromiso social, deben tomar la iniciativa para encontrar maneras de prever las exigencias de la sociedad. La investigación auxilia en este propósito. Una discusión exhaustiva sobre este punto se localiza en Neave (1998).