Élites gubernamentales en tres entidades federales de México (2000-2012) Un análisis estructural

Government Elites in Three Federated States of Mexico (2000-2012) A Structural Analysis

Alejandro Vega Godínez*

* Doctor en Ciencias Sociales por la École Nórmale Supérieure de Cachan, Francia. Profesor-investigador del Departamento de Estudios Institucionales, Universidad Autónoma Metropolitana, Cuajimalpa, (México). Sus líneas de investigación son: acción pública local, estudios organizacionales, análisis de políticas públicas y élites gubernamentales. Entre sus últimas publicaciones destacan: "Trayectorias profesionales de funcionarios municipales del sector social en México" (2013); Estudios de casos en acción pública y acción colectiva, (2012) y en coautoría: "La reconfiguración de la imagen pública del migrante a través de las organizaciones migrantes y las remesas colectivas" (2011). Correo electrónico: avega@correo.cua.uam.mx

Recibido el 12 de julio de 2014
Aceptado el 28 de julio de 2014

Resumen

El artículo tiene por objetivo analizar el perfil y la estructura social derivada de los itinerarios profesionales de las élites gubernamentales de Guanajuato, Estado de México y Distrito Federal, durante el período 2000-2012. Para ello se utiliza un método mixto que combina el análisis sociológico convencional y el enfoque de redes. El estudio dilucida, en primer lugar, la importancia del espacio local en la formación y el desarrollo de las élites. Permite identificar, en segundo lugar, regularidades y diferencias en los procesos de reclutamiento y desarrollo de las élites de los tres estados en estudio. Por último, por medio del análisis se infiere que la inestabilidad en el empleo puede ser interpretado, a la vez, como incertidumbre y recurso en virtud que permite a las élites locales la acumulación de un importante capital político y social.

Palabras clave: élites gubernamentales; análisis de redes; gobiernos locales; itinerarios profesionales.

Abstract

This article aims at analyzing the profile and the social structure resulting from the career itineraries of governmental elites in the states of Guanajuato, the State of Mexico, and Mexico City during the 2000-2012 period. The author applies a mixed method combining the conventional sociological analysis with a network approach. The study observes in the first place the relevance of the local space for the creation and development of elites. Secondly, it identifies the regularities and divergences in the elite recruitment and development processes in the three states under study. Finally, the analysis reveals that instability in employment may be simultaneously construed as uncertainty and an asset since it allows the local elites to gather a considerable political and social capital.

Introducción

Actualmente, el rol del Estado en general y el desempeño de la élite gubernamental en particular son objeto de un profundo cuestionamiento. Como grupo social, la élite gubernamental presenta situaciones paradójicas. Por un lado, al ser un grupo de personas que vive en condiciones de riqueza y bienestar superiores al resto de la población, es percibida como una casta. La prensa escrita y medios críticos presentan cotidianamente los excesos y las excentricidades de la clase gobernante mexicana. Hoy aparece en el patíbulo del escarnio público un presidente de partido que pagaba con fondos públicos un harem personal. Ayer, la primera plana era ocupada por una sempiterna líder sindical vestida con ropa de modisto francés, detenida en el aeropuerto acusada por desvío de fondos. Con menos reflectores y seguimiento mediático, también nos enteramos que un exgobernador es arrestado por la policía después de que salía de una corrida de toros acusado de peculado y tráfico de influencias. El análisis de la opinión pública es contundente: la élite gubernamental es una clase egoísta, dedicada a la extracción de rentas ilegítimas, acostumbrada al uso de los recursos públicos para su beneficio personal, habituada al compadrazgo, el nepotismo y el patrimonialismo además de ser poco permeable a la rendición de cuentas.

Por otro lado, de modo paralelo a esta realidad subsiste otra que nos habla de incertidumbre e inestabilidad. Tanto el personal político como el administrativo enfrentan enormes dificultades en términos de estabilidad y continuidad en sus carreras. La imposibilidad de reelección (absoluta o inmediata), vigente desde 1930 hasta el presente,¹ ha obligado al personal político a transitar de un puesto de elección hacia otro o, en su defecto, buscar acomodo en la Administración Pública o el sector privado.

La alta gestión pública, por su parte, no cuenta con una mayor estabilidad. La falta de un estatuto jurídico propio y la incertidumbre forman parte de las condiciones laborales inherentes a esta actividad. La implementación de un sistema civil de carrera en el ámbito federal, y su réplica en los estados, no ha frenado el sistema de botín por el cual se decide la atribución de una parte significativa de las carteras administrativas, independientemente del partido político que se encuentre en el poder.

Además, la alternancia pareciera haber incrementado la incertidumbre laboral. Si por muchos años los puestos de elección y de la Administración Pública aparecieron como un derecho exclusivo para los miembros del Partido Revolucionario Institucional (PRI), el acceso al poder de nuevas fuerzas políticas ha traído consigo la llegada de grupos y personas sin antecedentes previos en el sector gubernamental, incrementado la competencia para acceder a este tipo de responsabilidades. En este nuevo escenario, cada partido utiliza sus espacios de poder obtenidos en las urnas para colocar a sus cuadros en la Administración Pública. Con todo, distintos autores (Smith, 1979; Gilbert, 1986, Pardo, 1995; Ward, 1998) señalan que el clientelismo, las relaciones de confianza y lealtad no excluyen el mérito profesional y académico en la atribución de este tipo de responsabilidades.

Tomando en cuenta las anteriores condiciones institucionales evocadas, este artículo presenta los primeros resultados de un proyecto de investigación en curso² que tiene por objetivo analizar la socialización, el ascenso y la formación de las élites gubernamentales mexicanas, así como las características estructurales derivadas del conjunto de pasarelas que realizan estos actores entre el sector público y privado, el Ejecutivo y el Legislativo, lo nacional y lo local, a lo largo de sus itinerarios profesionales. Estos objetivos pueden sintetizarse en las siguientes interrogantes de investigación: ¿cuál es la importancia de lo local en la formación de las élites? ¿Existen diferencias en la socialización, formación y reclutamiento de las élites de acuerdo al color político? ¿La estructura social derivada de las trayectorias profesionales es la misma en cada realidad local analizada? ¿Quién gobierna?

El resurgimiento de lo local y los territorios del estudio

Los estados seleccionados para la realización de la investigación son el Estado de México, el Distrito Federal y Guanajuato durante el período 2000-2012. Dos son las razones que motivaron esta selección. En primera instancia, las tres entidades han sido el semillero de donde han surgido algunos de los principales líderes que, después de su pasaje por el Ejecutivo local, han buscado acceder al poder presidencial federal. El actual presidente, Enrique Peña Nieto, es el ejemplo más reciente de esta situación, en la medida en que la conducción del gobierno del Estado de México fue la base a partir de la cual construyó su candidatura presidencial y posterior triunfo electoral a nivel nacional.

La segunda razón tiene que ver con el hecho de que cada entidad seleccionada representa el bastión electoral de alguna de las tres principales fuerzas políticas del país. En efecto, desde que en 1997 se otorgó la posibilidad a sus habitantes de elegir a sus representantes, el DF ha sido gobernado de manera ininterrumpida por el Partido de la Revolución Democrática (PRD). Una situación similar se presenta en Guanajuato, entidad que desde 1995 ha sido gobernada por candidatos provenientes del Partido Acción Nacional (PAN). Por último, desde la fundación del Partido Revolucionario Institucional (incluyendo sus antecedentes), el Estado de México jamás ha sido gobernado por ninguna otra agrupación política y, aunque no ha sido la única entidad donde la alternancia no ha hecho acto de presencia, tiene la particularidad de ser el estado donde el PRI preparó a sus cuadros políticos para regresar a la escena política nacional después de 12 años de administraciones federales del PAN.

La caja de herramientas: perfiles y redes

Para cumplir con los objetivos fijados, se propone la aplicación de un método que combina el análisis sociológico convencional con el análisis de redes. Por análisis convencional se entiende el estudio de los orígenes sociales, la educación y los mecanismos de reclutamiento. Mientras que, por análisis de redes se refiere a las características estructurales del sistema producido por el tránsito de actores en el sistema político administrativo, producto de las condiciones institucionales descritas más arriba.

Proveniente de una añeja tradición sociológica vinculada con los trabajos de George Simmel, el análisis de redes, también conocido como análisis estructural, busca por medio de la cuantificación, el uso de la estadística, la matemática inferencial y la computación, la descripción de las relaciones entre actores u organizaciones (Wasserman y Faust, 1994; Scott, 2000; Mercklé, 2004). Sintéticamente hablando, esta perspectiva propone el análisis de un fenómeno social a través de su ilustración gráfica, por el cual, es posible inferir regularidades del mismo. Como lo señala Zacary (2013), el enfoque de redes nos permite entender de manera distinta cómo funciona el mundo y por lo tanto, es factible romper con barreras mentales que podrían limitar nuestro entendimiento de un fenómeno. En nuestro caso, por ejemplo, las divisiones jurídicas que separan el sector privado del gubernamental, o la función pública de la actividad política, carecen de sentido cuando se expresa en términos de redes.

Así, el análisis se nutre del seguimiento de la trayectoria educativa, laboral y asociativa de los miembros de la élite gubernamental. La idea implícita es que cada vez que un actor cambia de trabajo, forma parte de una nueva asociación, gana una elección o es nombrado en un nuevo puesto, se establecen conexiones entre distintas organizaciones políticas, educativas, económicas y sociales, por lo que es posible reconstruir el tejido social de cada individuo. Lo anterior extrapolado a un grupo de actores produce una red más compleja de la cual es posible extraer regularidades, mismas que constituyen un excelente revelador de la estructura social producida por un contexto que fomenta la amplia circulación y renovación cíclica de sus cuadros político-administrativos.

Para analizar estas pasarelas, se realizó la codificación que se presenta en la tabla 1 donde se restituyen los centros de formación educativa, los puestos de trabajo en el sector público y privado, así como la participación en distintas organizaciones sociales y civiles por las que cada actor transitó a lo largo de su vida profesional antes de ocupar un puesto en la administración estatal. La información de cada actor fue obtenida a partir de una revisión sistemática de la prensa local y nacional, documentos oficiales y material académico desarrollado en la materia, cuyas referencias específicas son presentadas en la bibliografía.

A partir del marco analítico evocado, se presentan los resultados de la investigación donde se analiza el perfil y la trayectoria de los gobernadores y de sus respectivas administraciones. En este último caso específico, el estudio se concentra en el perfil y trayectoria de los secretarios de Estado responsables de la política interna, las finanzas públicas, el desarrollo económico, la educación, la salud y la política social de las tres entidades federativas incluidas en este estudio. A partir de la recopilación y sistematización de esta información, en la parte final de la sección dedicada a cada estado se presenta la red particular de cada equipo gobernante de la cual es posible inducir cosmovisiones y patrones particulares de socialización de las élites gubernamentales de los estados incluidos en el presente estudio.

Guanajuato: llamados a ser santos

Durante el período 2000-2012, el estado de Guanajuato fue gobernado por dos hombres cuyas trayectorias muestran patrones muy distintos en sus derroteros hacia el poder estatal aunque comparten antecedentes ideológicos.

Romero Hicks (2000-2006) antes de llegar al Ejecutivo estatal desarrolló la totalidad de su carrera profesional en la Universidad de Guanajuato, donde ingresó como profesor de tiempo completo después de realizar sus estudios de posgrado en Estados Unidos (1977). En la Universidad, además de las tareas docentes y de investigación, desempeñó varios cargos de gestión como secretario de la Escuela de Relaciones Industriales, director de Recursos Humanos y secretario general. La culminación de su carrera burocrátivo-universitaria llegaría en 1991 cuando fue nombrado rector de la Universidad por Carlos Medina Plascencia, primer gobernador del PAN en la entidad. Lo sorprendente de la trayectoria de Romero Hicks es que el puesto de gobernador fue el primero que desempeñó dentro de la esfera gubernamental. No obstante, no puede ser considerado un outsider del mundo de la política. Romero Hicks pertenece a una familia con una añeja participación en la vida política e intelectual de este estado. Su padre, Enrique Romero Yllades, fue un prestigiado abogado en la región, mientras que su abuelo paterno, Enrique Romero Courtade, fue cofundador del Partido Nacional Revolucionario, gobernador interino de Guanajuato y diputado federal en 1920. Además de sus orígenes sociales, sus vínculos con grupos conservadores propiciaron su arribo al poder. En efecto, Romero Hicks es identificado como integrante del Yunque, organización secreta de extrema derecha, a la que también se han vinculado distintos hombres de negocios y de la política en distintos estados del centro de México, cuya cúpula directiva se ubica en el estado de Guanajuato. Fueron justamente esos vínculos los que jugaron a su favor en la dinámica sucesoria de 1999, donde ante la ausencia de candidatos de peso, el ala conservadora del PAN lo invitó para que se uniera al partido y compitiera contra Eliseo Martínez Pérez, empresario y ex presidente municipal de León, en ese momento identificado con el ala liberal del partido.

Por su parte, Juan Manuel Oliva Ramírez, gobernador de Guanajuato durante el período 2006-2012, inició su trayectoria profesional como periodista en distintos diarios de la Ciudad de México y a mediados de los ochenta regresó a Guanajuato para hacerse cargo de la jefatura de noticias del semanario Contacto. Su vida política inició propiamente en 1988, gracias a Ramón Martín Huerta, fundador y líder del panismo local, quien lo invitó a formar parte del equipo de asesores del entonces candidato al gobierno del estado, Vicente Fox, uniéndose al PAN en 1989. A partir de ese momento, su actividad política fue de tiempo completo, ocupando de manera sucesiva (y a veces simultánea) puestos de representación popular y de dirección partidista. Fue diputado local (1991-1994), presidente del Comité Regional del PAN (1993-1999) y miembro del Consejo Nacional del PAN (2001-2004). En el año 2000 fue electo senador de la República para el período 2000-2006, aunque no ocupó su escaño sino hasta el 2003, ya que fue designado secretario de gobierno de Romero Hicks, posición que abandonó tres años después. Oficialmente, la salida de Oliva del gobierno del estado se explicó porque éste deseaba cumplir con sus responsabilidades legislativas aplazadas durante tres años, aunque oficiosamente la prensa local manejó conflictos entre estos dos personajes. Las diferencias entre el entonces gobernador Romero Hicks y el que a la postre sería su sucesor eran hasta cierto punto previsibles. La presencia de Oliva en la segunda cartera ministerial en importancia del gobierno estatal, estuvo entre las concesiones que otorgó Romero Hicks a los grupos conservadores que apoyaron su candidatura. De hecho, la prensa local identifica a Oliva entre los altos mandos del Yunque, por lo que es muy factible la existencia de conflictos y disputas por el poder entre el número uno y el número dos del gobierno estatal. En todo caso, la salida de Oliva del gobierno estatal fungiría como un mecanismo efectivo para preservar la estabilidad del gobierno de Hicks, sin marginar a Oliva de la lucha sucesoria, como se comprobaría tres años después. En efecto, desde el Senado, Oliva consolidó su candidatura derrotando en las primarias del PAN a Luis Ernesto Ayala Torres y a Javier Usabiaga. El primero, empresario y ex Alcalde de León, identificado como el delfín del gobernador Romero Hicks. Mientras que el segundo, secretario de Agricultura Federal, identificado como el candidato del entonces presidente Fox.

El equipo administrativo: masculino, urbano y católico

Como en el caso de los perfiles de los gobernadores, los equipos de trabajo de las dos administraciones aparecen, en primera instancia, integrados por un grupo heteróclito de individuos con antecedentes laborales, políticos y de interés de la más variada naturaleza. No obstante, al revisar con un poco más de detalle el perfil del equipo de gobierno de cada administración sobresalen características comunes en cuanto a edad, género, origen y formación educativa. Para empezar, se trata de un grupo de personas que nacieron entre 1950 y 1960 lo que los ubica en la misma generación. El perfil dominante de los cuadros administrativos es el de una persona alrededor de 40 años, con una carrera profesional en ascenso. En segundo lugar, otro dato sobresaliente es que los puestos directivos fueron ocupados en su gran mayoría por hombres. La paridad de género no fue una de las prioridades de los dos gobiernos dado que las mujeres no tienen más que una presencia minoritaria y marginal dentro de las carteras ministeriales asignadas. Merece destacarse, en tercer lugar, que la gran mayoría de secretarios nacieron en las ciudades de León y Guanajuato, los centros económico y político más relevantes de este estado respectivamente. Por último, otro punto común es que todos los funcionarios públicos cuentan con una formación universitaria y varios de ellos complementaron sus estudios superiores en el extranjero, existiendo una mezcla de egresados de universidades públicas y privadas. Entre las instituciones públicas destaca la Universidad de Guanajuato, mientras que entre las universidades privadas sobresalen La Salle y la Panamericana, ambas de inspiración católica-cristiana.

A pesar de las similitudes, las dos administraciones no son idénticas. Así, mientras el equipo de gobierno de Hicks destaca por estar conformado por individuos con poca experiencia en actividades de gobierno, el equipo de Oliva se integra por personas con un mayor rodaje en este ámbito. Esta diferencia se explica en gran parte por la coyuntura política en la que a cada administración le correspondió gobernar. Los cuadros directivos del gobierno de Romero Hicks representan un recambio generacional en el poder político del estado, es decir, a ellos les correspondió hacerse cargo del gobierno del estado mientras la clase política más avezada tuvo que desplazarse a la Ciudad de México para hacerse cargo de las riendas del gobierno federal. Lo anterior se confirma cuando se constata que a excepción de la contralora y el secretario de finanzas del estado, en el equipo de gobierno, no hay nadie, incluyendo al propio gobernador, que haya ocupado una responsabilidad con un nivel equivalente en el sector público a lo largo de su trayectoria profesional previa. En cambio, la administración de Oliva retomó muchos de los cuadros administrativos de su antecesor, incluyendo nuevos valores con una amplia experiencia en el sector público. Si bien fueron pocos los secretarios que fueron ratificados en sus carteras, no sucedió lo mismo con los subsecretarios quienes en varios sectores fueron ascendidos. El ejemplo más notable de esta situación es Miguel Márquez Márquez, el miembro más joven del gabinete, nombrado al inicio de la administración como secretario de la Función Pública y que a pesar de su juventud, hasta el momento había sido diputado local, presidente municipal y subsecretario de estado. Finalmente, a mediados del sexenio llegaría a la Secretaría de Desarrollo Social desde la que se catapultaría hacia el gobierno del estado, siendo hoy en día el actual gobernador. Así, más que una ruptura, podemos hablar de una continuidad en el seno de la clase política de Guanajuato.

El análisis estructural: una red urbana y conservadora

El análisis estructural confirma las similitudes observadas en el perfil del equipo gobernante. Como se puede apreciar en el gráfico 1,⁴ los derroteros de la clase gobernante en Guanajuato constituyen una red relativamente densa y bien conectada aunque exclusivamente urbana, dado que las actividades agrícolas, ganaderas o de extracción están ausentes en la red (SP1). A pesar de lo anterior, la red presenta una buena conectividad.⁵ Visto desde una perspectiva general, el caso Guanajuato presenta las características de un sistema abierto dado que es posible transitar desde lo local a lo nacional, de lo privado a lo público, de lo administrativo a lo político y del ejecutivo al legislativo.

Al adentrarnos en los elementos particulares de la red (véase tabla 2), resaltan por su importancia (en lenguaje de redes por su centralidad local), los nodos compuestos por la universidad privada (UPRIV) y pública (UPUB), además de las actividades realizadas en el sector educativo (SEDUCA), los cuales concentran el mayor número de pasajes y tránsitos en esta red. A su vez, estos nodos son buenos reveladores de los mundos y cosmovisiones que comparten los miembros de la red. Tomemos por ejemplo la UPRIV, que en este caso se encuentra conformada por pasajes en universidades de corte conservador estrechamente vinculadas con la Iglesia católica. Lo mismo sucede en el caso de las actividades laborales realizadas en el SEDUCA, donde existe una importante presencia de colegios e instituciones de educación superior privados vinculados a la misma estructura valorativa. El carácter conservador de la red se confirma en los vínculos y membresías a organizaciones civiles (OC) de extrema derecha como el Yunque, Opus Dei, Movimiento Familiar Cristiano o Vida y Familia, instancias que en conjunto, después de la UPRIV ofrecen las mejores posibilidades de conexión con los otros puntos de la red.

Otro aspecto que merece resaltarse es la pérdida de la UPUB como centro de reclutamiento de las élites. Si bien la universidad pública mantiene un lugar importante en la red, en términos estructurales ha sido desplazada a un segundo lugar como sitio de formación y reclutamiento de las élites de Guanajuato. De hecho, si se observa el gráfico 1, la UPRIV se encuentra en el centro mismo de la red, siendo a la vez el punto que concentra el mayor número de pasajes y el lugar que mejor conecta a los distintos nodos de la red.

Paralelamente, otro aspecto que merece destacarse es el carácter local de los principales puntos de la red. Si bien en ésta es posible transitar por un amplio espectro de lugares y actividades, los centros de evolución privilegiados, además de los ya mencionados, son las administraciones municipales (AM) y estatal (AE), situación que refuerza las características endógenas de formación y crecimiento de las élites locales.

En síntesis, la red de Guanajuato deja en evidencia el cariz conservador de los principales centros de formación, de trabajo y de participación social de la élite gubernamental. Sin profundizar sobre este particular, podemos adelantar que el perfil ideológico ha tenido una repercusión en la vida pública y las acciones de gobierno. Caracterizado por una ideología conservadora con una fuerte inspiración en la ética católica, podemos mencionar distintas acciones ejemplificadoras: las muestras públicas de fervor religioso de las autoridades, oposición radical al aborto, quema de libros de educación sexual, etc. Estos son sólo algunos ejemplos que apuntan hacia una estrategia de gobierno que busca restituir el valor de lo religioso en la vida pública, acciones que conectan a su vez el presente con el pasado conflictivo de la región, donde Estado e Iglesia católica se confrontaron durante los siglos XIX y XX en la Guerra de Reforma y la Cristera, respectivamente.

El Distrito Federal: ¿la imaginación al poder?

Como en el caso de Guanajuato, el ascenso al poder de Andrés Manuel López Obrador y Marcelo Ebrard, son muestra de dos derroteros muy distintos.

Si Andrés Manuel escaló los peldaños de la política desde abajo, en los corredores de la política partidista local, Marcelo Ebrard, en cambio, inició su carrera política gracias a los contactos que estableció en las aulas universitarias. Egresado de El Colegio de México (COLMEX) y de la Escuela Nacional de Administración Pública de Francia (ENA), la carrera de Ebrard comenzó propiamente cuando su maestro Manuel Camacho Solís lo integró a su equipo de trabajo, nombrándolo su asesor en la Secretaría General del PRI (1978). Durante esos años, el destino de Ebrard estuvo íntimamente relacionado con el destino de su jefe Manuel Camacho, al que siguió por los distintos puestos de la Administración Pública Federal y local. Bajo esta lógica, fue asesor del subsecretario de Desarrollo Regional de la Secretaría de Programación y Presupuesto (1982-1984); director de Proyectos Especiales de la Secretaría de Programación y Presupuesto (1984-1985); director de la Unidad de Información de la Secretaría de Desarrollo Urbano (1986-1987); coordinador de Asesores de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (1987-1988); director general de Administración del Departamento del DF (1988-1991); secretario general de Estudios y Proyectos del Departamento del DF (1991-1992); secretario general de Gobierno del Departamento del DF (1992-1994).

La sucesión presidencial de 1994, cuyo resultado sería contrario a las aspiraciones de Manuel Camacho, uno de los principales candidatos en lid, traería consigo la salida de éste y de todo su equipo de colaboradores del PRI, incluido Ebrard. Más tarde, Marcelo Ebrard ganaría una curul en el Congreso Federal (1997-2000) bajo los colores del Partido Verde; no obstante, rompería rápidamente con éste declarándose diputado independiente. Poco antes de las elecciones para la presidencia de 2000, junto con Camacho Solís, participó en la fundación del Partido del Centro Democrático (PCD), del que Ebrard llegaría a ser secretario general. En ese mismo año Manuel Camacho declinaría su candidatura a favor de Cuauhtémoc Cárdenas, candidato del PRD. Así, el PCD sólo serviría de preámbulo para la migración definitiva hacia el PRD, misma que se consumaría en el año 2000 con la integración de Marcelo Ebrard dentro del equipo de asesores de Andrés Manuel López Obrador (2000-2002). Posteriormente, Ebrard se desempeñaría como secretario de Seguridad Pública (2002-2004) y secretario de Desarrollo Social (2004-2006), del Distrito Federal desde donde apuntalaría su candidatura a la jefatura de gobierno.

Los equipos administrativos: dos perfiles diferenciados

De igual modo que los perfiles de López Obrador y Marcelo Ebrard, los equipos de trabajo de cada administración presentan diferencias significativas en cuanto su origen, formación educativa y perfil dominante. Para empezar, aunque los dos equipos de trabajo presentan una mayoría de personas originarias del DF, el equipo de AMLO es más heterogéneo y cosmopolita al integrar en sus filas una mezcla de nativos y personas provenientes de otros estados del interior del país e inclusive del extranjero. En las filas del gobierno autodenominado "Ciudad de la esperanza" hubo ciudadanos originarios de Cuba, Suecia y Argentina. Un dato significativo es que el propio Andrés Manuel no es originario de la Ciudad de México, lo que es una muestra de la particular cultura política de los habitantes de la ciudad capital que nunca cuestionaron el origen de su jefe de gobierno, algo ciertamente poco probable en cualquier otra región del país. Con la llegada de Marcelo Ebrard al poder de la capital, el aire cosmopolita en el equipo de trabajo desapareció y aunque en el ápice estratégico hay personas provenientes de otros estados del país, el gobierno de la ciudad fue integrado en su mayoría por capitalinos de pura cepa.

Pero la pérdida de pluralidad no sólo se reflejó en los orígenes geográficos sino también en las distintas generaciones que compartieron la tarea de gobernar en cada administración. Con Obrador, la edad promedio de los funcionarios fue de 52 años mientras que con Ebrard este promedio se redujo a 47 años. Si con Obrador convivieron al menos tres generaciones de hombres y mujeres, con Ebrard el equipo de trabajo fue más compacto, conformado principalmente por funcionarios pertenecientes a la misma generación del Jefe de Gobierno.

Por otra parte, una particularidad de los gobiernos de izquierda ha sido el impulso que le han dado a las políticas de paridad de género, las cuales han tenido eco en la integración de los equipos de gobierno aunque -como se verá- con diferente énfasis. Así, en tanto que durante la administración de Obrador alredor de la mitad de los ministerios de primer nivel fueron encabezados por mujeres, con la llegada de Ebrard, este porcetanje se redujo a 35% de las carteras.

Otra diferencia significativa es la experiencia en la gestión de asuntos públicos que cada equipo poseía antes de ocupar sus responsabilidades en el gobierno de la Ciudad. Así, mientras que con Obrador las personas con una amplia trayectoria en el sector público son minoría, predominando las trayectorias en el mundo de la academia y la militancia política en grupos de izquierda, con Ebrard predominan los cuadros con un doble perfil -político y administrativo-, destacándose los puestos de Delegado, Asambleísta y Diputado Federal. En lo que se refiere a los cargos administrativos, es posible distinguir dos perfiles de funcionarios públicos. Por un lado se encuentran aquellos que cuentan con antecedentes en la administración federal y estatal, vinculados con los gobiernos del PRI y, por otro, aquellos que iniciaron su carrera burocrática a partir de 1997, año en que toma el poder el PRD.

Por último, una dimensión en la cual también predominan las diferencias sobre las coincidencias es la formación educativa. En el equipo de Obrador la gran mayoría de sus cuadros directivos cuenta con estudios de posgrado, mientras que en el gobierno de Ebrard los cuadros administrativos cuentan, en promedio, con un nivel de licenciatura. En donde hay coincidencia es en el tipo de instituciones donde fueron realizados los estudios. La mayoría de los secretarios de las dos administraciones cursaron su educación universitaria en centros de educación superior públicos, sobresaliendo la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Los egresados de universidades privadas son minoría en las dos administraciones. En cuanto a los estudios de posgrado, sobresalen las universidades francesas, estadounidenses e inglesas.

Análisis estructural: una red con dos trayectorias principales

Complementando la información hasta ahora recabada, el análisis de redes muestra un número reducido de opciones de tránsito en el camino de la élite gubernamental del Distrito Federal hacia las primeras posiciones de responsabilidad política y administrativa en el centro del país. Como se puede apreciar en el gráfico 2, donde se ilustran los derroteros de la clase gobernante del DF, el comportamiento es relativamente poco denso y conexo. Menos de la mitad de los potenciales caminos son efectivamente realizados y la posibilidad de circulación entre las distintas esferas y sectores, aunque ocurre, no es tan amplia como en los otros sistemas observados. De hecho, los pasajes por la administración federal territorial (AFT), las organizaciones empresariales (OEM), el sector privado en actividades primarias (SP1) y secundarias (SP2) están excluidos en las trayectorias de los secretarios y gobernadores del DF. Esto se explica porque una parte significativa de los cuadros de esta red han limitado su tránsito por las esferas delegacionales y estatales dado que las instancias federales, con la excepción de aquellos que tuvieron un pasado priísta, les han sido vedadas: recordemos que el PRD, partido del cual la gran mayoría de estos actores forman parte, nunca ha logrado un triunfo electoral a nivel federal.

Al concentrar la atención en las partes integrantes del gráfico 2 se detecta que el núcleo de la red está conformado por la UPUB, la organización partidista y la AE. Estos pasajes han sido los puntos de encuentro donde han coincidido la gran mayoría de los miembros de la élite del DF, lo cual indica que a pesar de las diferencias señaladas existen coincidencias en los derroteros que han seguido las élites gubernamentales en su camino al poder.

Estos puntos de encuentro, no está demás señalarlo, proporcionan información muy valiosa sobre los procesos de socialización, reclutamiento y ascenso de la élite de la capital del país. Por ejemplo, la UPUB -donde sobresale la UNAM- no solamente ha sido el semillero donde se han reclutado a muchos de los jóvenes que habrán de forjar la futura élite, sino que también ha sido un centro desde donde los académicos han tenido la oportunidad de ocupar puestos de responsabilidad en el gobierno, algo claramente observado al menos durante el gobierno de AMLO. Otro elemento central ha sido la estructura partidista (OP) en donde prácticamente todos los miembros de este grupo, independientemente de su perfil y/o trayectoria particular, han desempeñado funciones y responsabilidades. La importancia de la estructura partidista, en este caso particular del PRD, se ilustra perfectamente cuando se tiene en cuenta que de ésta depende no sólo la atribución de los puestos de elección sino que también ejerce una influencia considerable en la atribución de los puestos en la Administración Pública. Por último se encuentra la AE donde confluyen los cuadros del antiguo y nuevo régimen, es decir, donde se ubican aquellos cuadros con un pasado priísta y aquellos que provienen de la militancia política de los grupos de izquierda que por décadas mantuvieron una postura crítica contra el gobierno y que a partir de 1997 se aglutinaron en el PRD.

Alrededor de este núcleo se encuentran dos periferias. La primera está conformada por los puestos de elección popular y de administración local: jefes delegacionales, asambleístas (DL), diputados federales (DIPF) y AM, canales de tránsito principalmente utilizados por los distintos grupos de izquierda que iniciaron sus actividades gubernamentales con el ascenso del PRD al gobierno de la ciudad en 1997. Mientras que la segunda periferia está formada por el SEDUCA, la UPRIV, las instituciones de educación superior en el extranjero (U_EXT) y la administración federal (AF). Esta periferia se descompondría a su vez en dos trayectorias.

La primera está integrada por los funcionarios del inicio de la administración de Obrador, con un perfil principalmente académico, estudios de posgrado en universidades de corte liberal o de izquierda (Berkeley y Sorbona), mientras que la segunda está relacionada con los grupos de tecnócratas que crecieron y se desarrollaron en las administraciones del PRI y realizaron numerosas pasarelas entre el gobierno local (Departamento del Distrito Federal) y el gobierno federal.

En síntesis, la red deja en evidencia las contradicciones y ambivalencias de las trayectorias de la élite política del DF donde conviven y se desarrollan al menos dos grupos muy distintos. El primero correspondiente a una nueva clase política emergente, que antes de llegar al poder había evolucionado principalmente en la universidad pública, las organizaciones de la sociedad civil y la disidencia política, mientras que el segundo corresponde a una antigua ala priísta más tecnocrática, con más experiencia en el arte de gobernar, aunque sin una base social propia que la respalde electoralmente.

A diferencia de lo que ocurre en los otros estados, en el Estado de México predominan las coincidencias sobre las diferencias en los orígenes y el itinerario hacia el poder de Arturo Montiel (1999-2005) y Enrique Peña Nieto (2005-2011).

Arturo Montiel proviene de una familia de poder. Entre sus más ilustres ancestros se ubican a los gobernadores Salvador Sánchez Colín (1951-1957) y Carlos Hank González (1969-1975), ambos personajes identificados como miembros del grupo Atlacomulco, grupo político que ha dominado la escena política estatal desde 1942. Su ilustre árbol genealógico fue un atributo que sin duda jugó a su favor cuando, con tan sólo 31 años fue nombrado presidente municipal interino de Naucalpan en 1975. A pesar de este inicio precoz, el verdadero despegue de su carrera no vendría sino hasta 1991, cuando ocupó la presidencia del PRI en el Estado de México. Desde su posición en el partido, coordinó la campaña para gobernador de Emilio Chauyffet, en ese entonces la cabeza del grupo Atlacomulco y mentor de Arturo Montiel. Después de su intervención en la campaña, ocupó un escaño en el Congreso Federal (1991-1994) y al terminar este encargo se incorporó al gobierno de Chauyffet como secretario de Desarrollo Económico. Cuando Chauyffet fue nombrado secretario de Gobernación a nivel federal, nombró a Montiel director de Protección Civil. La salida de Chauyffet del Gobierno Federal (1998), marcaría el camino de regreso de Montiel hacia el Estado de México donde volvería a ocupar la presidencia del PRI y desde donde prepararía su candidatura para contender por el gobierno del estado el año siguiente.

El ascenso al poder de Montiel tuvo lugar en el contexto de un poder presidencial disminuido. El presidente Ernesto Zedillo (1994-2000) fue el primer mandatario priísta que renunció a su atribución metaconstitucional para designar a los candidatos que habrían de ocupar los principales puestos de elección popular. Ante el vacío de poder en varios estados, los gobernadores retomaron el control político de sus territorios, no sin fuertes resistencias y protestas. Así, aunque formalmente la designación de Montiel se definió a través de un referéndum entre las bases priístas, en realidad ésta fue producto de un arreglo cupular en donde participaron el entonces gobernador César Camacho (incondicional de Emilio Chauyffet) y los otros hombres fuertes del priísmo local. Montiel obtuvo la candidatura del PRI como resultado del veto que sufrieron Humberto Lira Mora y Jaime Velázquez Castillo, identificados como los candidatos más fuertes y que gozaban del apoyo de las principales facciones del priísmo del Estado de México. El primero fue vetado por el gobernador Camacho Quiroz, quien lo consideraba un elemento rebelde al haber manifestado abiertamente sus intenciones de contender por la candidatura del PRI un año antes, rompiendo con esta acción con los códigos priístas de prudencia y disciplina, mientras que el segundo fue vetado por Carlos Hank González, quien apoyaba a Lira Mora, y no deseaba que el delfín del Camacho Quiroz ocupara el puesto de gobernador. Así, gracias a la eliminación de sus principales rivales, Montiel llegaría a ocupar primero la candidatura del PRI y después el gobierno del estado.

Como colofón podemos señalar que el mandato de Montiel estuvo plagado de controversias y acusaciones de corrupción. Entre los asuntos más oscuros de su administración se encuentran varios negocios inmobiliarios en México y el extranjero. Estos eventos, expuestos en la prensa nacional, si bien no tuvieron repercusiones jurídicas en su contra, lograron impedir que Montiel concretara sus aspiraciones presidenciales en el 2006. A pesar de este descalabro en la escena nacional tuvo la capacidad para imponer a su protegido, Enrique Peña Nieto, como candidato del PRI al gobierno del Estado de México.

Como su mentor, a Enrique Peña Nieto también se le identifica como miembro del grupo Atlacomulco. En su árbol genealógico se ubican figuras de primera línea en la historia política nacional y estatal como los ex gobernadores Alfredo del Mazo Vélez (1945-1951), Alfredo del Mazo González (1981-1986) y Salvador Sánchez Colín (1951-1957). En 1984, contando con apenas 18 años de edad, ingresó al PRI aunque no empezó a ocupar cargos de mediana responsabilidad sino hasta 1990, cuando fue nombrado secretario del Movimiento Ciudadano de la Zona I del Comité Directivo de la Confederación Nacional de Organizaciones Populares (CNOP). El impulso a su carrera política estaría asociado a su participación en las campañas políticas de los candidatos del PRI para el gobierno del Estado de México.

En 1993 se desempeñó como tesorero de la campaña de Emilio Chuayffet y después de los comicios fue nombrado secretario particular de Juan José Guerra Abud, flamante secretario de Desarrollo Económico de la entidad. El segundo empuje a su carrera tuvo lugar después de la campaña electoral de Arturo Montiel, donde nuevamente desempeñó tareas de logística y de financiamiento de las acciones de campaña. Después de los comicios, Montiel lo nombró subsecretario de Gobierno (1999-2000). Posteriormente, entre 2000 y 2002, se desempeñó como secretario de Administración, para después pasar al Congreso del estado donde fue nombrado coordinador de la fracción priísta. El ascenso fulgurante de Peña, quien en un corto período de tiempo acumuló experiencia en distintos campos de la Administración Pública y el Poder Legislativo, se explica por el apoyo incondicional que recibió de Montiel, con quien mantuvo una estrecha relación a lo largo de su administración. Su elección como candidato del PRI al gobierno del estado reafirmó, de hecho, los usos y costumbres del PRI donde el jefe máximo del partido nombraba a los candidatos que habrán de contender en los comicios. En este caso, el gobernador Montiel, ya sin el contrapeso de la figura presidencial, logró disciplinar a las distintas facciones del partido designando unilateralmente a su Golden Boy preferido, Enrique Peña Nieto.

Los equipos administrativos: una alta especialización político-administrativa

Como ocurre con los gobernadores, los secretarios de Estado de cada administración también comparten muchas características comunes en términos de edad, origen y género. La juventud de los equipos de trabajo sería una primera confluencia. En términos generales, Montiel decidió integrar su equipo con personas más jóvenes que él, mientras que Peña Nieto escogió trabajar con personas de su misma generación. La edad promedio de los secretarios de Estado de la administración de Montiel fue de 41 años, mientras que este promedio creció ligeramente a 44 años durante el gobierno de Peña, lo que sitúa a ambas administraciones como las más jóvenes de las tres analizadas. Conviene señalar que entre una administración y otra, no hay ruptura sino continuidad. Muchos de los cuadros que laboraron con Montiel en puestos de responsabilidad de segunda línea ascendieron con Peña a la posición de secretarios de Estado.

Por otro lado, como en Guanajuato, la equidad de género no ha sido una de las prioridades de los gobiernos del Estado de México y la gran mayoría de las funciones de primer nivel son ocupadas por varones. Con Montiel, en promedio, 9 de cada 10 posiciones de primer nivel fueron ocupadas por hombres, mientras que con Peña este promedio se redujó ligeramente a 8 de cada 10.

A pesar de lo anterior, las dos administraciones no son totalmente idénticas. Por ejemplo, el perfil educativo es uno de los pocos campos donde se observan variaciones de una administración a otra. Así, mientras que con Montiel 9 de cada 10 secretarios de estado son egresados de universidades públicas, con Peña Nieto este porcentaje se redujo a 6.5 de cada 10. Entre las universidades públicas destacan los egresados de la Universidad Autónoma del Estado de México (UAEM), la UNAM, el Instituto Politécnico Nacional (IPN) y la Universidad Isidro Favela (UIF). Mientras que por las universidades privadas destacan el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM), la Universidad de las Américas, Puebla (UDLAP) y la Universidad Anáhuac (UA), todas ellas reconocidas en México por ser centros de formación exclusivos de las clases medias y altas, en virtud del alto costo de sus colegiaturas.

Otra diferencia significativa es que mientras con Montiel sólo una minoría de sus cuadros contaba con estudios de posgrado (14%), con Peña prácticamente la mitad habían realizados formaciones de este tipo (48%); entre ellos, algunos egresados de Harvard y el MIT. En síntesis, mientras que con Montiel predominan los funcionarios provenientes de universidades públicas, sin estudios de posgrado, con Peña se incrementa la presencia de los egresados de universidades privadas y con estudios de posgrado en universidades angloamericanas de élite.

Por último, en términos profesionales, vuelven a predominar las coincidencias sobre las diferencias, en la medida en que la gran mayoría de los secretarios poseen una amplia experiencia en puestos de elección y en la Administración Pública. A pesar de su juventud, alrededor de 40% de los cuadros administrativos habían tenido algún puesto de elección popular antes de llegar a ocupar su responsabilidad en el gobierno del estado. En los equipos de Montiel y Peña Nieto proliferan antiguos senadores, alcaldes y diputados federales y locales. Lo mismo sucede con los puestos administrativos, donde 60% de ellos contaba con experiencia previa en el sector público. En ambas administraciones es común observar cuadros con antecedentes directivos en los ámbitos federal y estatal de gobierno. En contraste, sólo una minoría de ellos (16%) tenía algún antecedente en el sector privado y sus participaciones en organizaciones de la sociedad civil se limitan a membresías en organizaciones gremiales o profesionales. Las causas que podrían explicar la significativa proporción de cuadros con antecedentes políticos y administrativos con un perfil alto es que después de la derrota electoral en el ámbito federal, muchos de ellos buscaron acomodo en el ámbito local.

El análisis estructural: la organización partidista en el centro de la red

Comparando las redes hasta ahora analizadas, el gráfico que ilustra las opciones de tránsito de la élite del Estado de México muestra una situación intermedia. No es tan amplia como la red de Guanajuato, ni tan reducida como la del DF. Como se puede apreciar, el gráfico 3 es medianamente denso: cerca de 60% de todas las posibilidades de conexión son llevadas a cabo, mientras que la circulación entre las distintas esferas y sectores, medida por el grado de conectividad (78%), es relativamente alta. Un dato interesante es la escasez de pasajes de los funcionarios por el sector privado, de hecho las actividades primarias y secundarias (SP1 y SP2) están excluidas en las trayectorias de los actores analizados. Esto se explica porque una parte significativa de los cuadros de esta red han limitado su tránsito casi exclusivamente por la esfera pública y sólo han recurrido al sector privado al inicio de su carrera o durante el pasaje de un puesto en el sector gubernamental a otro. Lo anterior otorga a esta red una alta especialización en las actividades gubernamentales, algo no observado en ninguna de las otras dos redes.

Este dato resulta interesante si se tiene en cuenta que el núcleo de esta red está conformado por la organización partidista (OP), la cual no solamente concentra un importante número de pasajes sino también es el principal puente entre los distintos puestos de elección popular y la Administración Pública. La importancia de la OP queda de manifiesto cuando se revisan las trayectorias de los actores que combinan a lo largo de su vida actividades partidista (dirección, coordinación, planeación y militancia) con responsabilidades en la Administración Pública y de representación popular.

En la periferia de esta red se ubican los puestos de elección popular y de la Administración Pública, entre los que destaca la administración estatal, punto que acumula el mayor número de pasajes en la red. Por último, con apenas una mínima presencia, se ubican el mundo empresarial, representado por los puestos de dirección en organizaciones patronales, los puestos en organismos territorializados y el Senado (SEN) lo que da testimonio del carácter público y endogámico de esta red.

En síntesis, la red del Estado de México deja en evidencia una élite local que, a pesar del cambio permanente impuesto por las reglas institucionales, ha podido mantenerse vigente en la esfera pública, ya sea por medio de los puestos en el partido, en la Administración Pública o los puestos de elección. Situación que atestigua a su vez sobre la conservación de los mecanismos de selección y desarrollo de trayectorias político-burocráticas tradicionalmente asociados con el régimen priísta que dominó la escena nacional durante 71 años.

Consideraciones finales

Las administraciones públicas estatales se han convertido en el semillero de las nuevas élites políticas nacionales. El resurgimiento de lo local significa una reconfiguración mayor en las reglas del sistema político mexicano. En efecto, al menos desde inicios de la década de los años cincuenta del siglo pasado, la administración federal había sido el escenario central en la lucha por la sucesión presidencial. Fue en este espacio donde se fraguaron las luchas intraburocráticas que derivaron en la construcción de proyectos de transformación política y económica de nuestro país. Durante buena parte del siglo XX, la Administración Pública federal fue la plataforma ideal para la construcción de carreras políticas de gran calado tanto en el ámbito federal como local. No obstante, el monopolio de la administración federal como antecedente a la carrera presidencial se rompió en las elecciones de 2000, cuando por primera vez los tres principales contendientes a la Presidencia de la República no provenían del circulo burocrático cercano del presidente en funciones, sino que por el contrario, habían construido su base político-electoral en el ámbito subnacional de gobierno. A partir de esa fecha, sobre todo, aquellos que buscan llegar al poder desde la oposición, han construido su plataforma político-electoral a partir de los aparatos administrativos y acciones de gobierno en el ámbito local. La nueva regla parecería ser: si se busca conquistar el poder central es requisito contar con una base electoral situada localmente. Dicho de otro modo, para existir políticamente en el ámbito nacional es necesario existir previamente en el ámbito local de gobierno.

Como se constató en los tres estados, la formación y la evolución de las élites regionales ocurrieron en el espacio local. El análisis de los perfiles y de redes dejó constancia de que los actores estudiados son reclutados y emprenden su carrera político-administrativa tomando como punto de referencia su estado de origen. Esta tendencia endogámica en la evolución de las élites presenta variaciones en los estados estudiados, siendo más fuerte en Guanajuato y el Estado de México y menos evidente en el DF, donde existe una cultura política más dispuesta a aceptar a personas provenientes de otras regiones del país e incluso del extranjero.

Además de la endogamia, en los tres estados en estudio observamos indicios que testifican la continuidad del padrinazgo como mecanismo de introducción, apoyo y crecimiento de las carreras políticas de las élites. Esta tendencia presenta variaciones de partido a partido y de región a región. Así, mientras en el Estado de México y en el DF la introducción a la vida pública de un novicio se realiza por medio de un personaje encumbrado en la esfera pública, en el estado de Guanajuato la introducción a la vida pública pasa mayoritariamente a través de redes sociales y vínculos ideológicos.

Como quedó establecido, por otra parte, la universidad es el lugar de reclutamiento privilegiado de las élites (aunque en este aspecto también existen variaciones en el tipo de instituciones de educación superior que cumplen este rol en cada entidad federativa). Así, mientras que en Guanajuato las universidades privadas de corte católico han desplazado a las universidades públicas, en el DF la UNAM continua teniendo un peso preponderante en esta labor, en tanto que en el Estado de México se observa un esquema mixto de reclutamiento.

Por otro lado, si las élites nacen y son reclutados en sus regiones, sus carreras no se limitan a este ámbito. El análisis de redes ilustró la constante rotación y el tránsito a todo lo largo del sistema político administrativo. Como se observó, en términos generales, el principio de no reelección sumado a la ausencia de un servicio civil de carrera, inducen a la aparición de situaciones dialógicas. Por un lado, inestabilidad en el empleo y una amplia rotación de puestos son los aspectos que dificultan la consolidación laboral en una rama o sector específico aunque, por el otro, también ofrecen una gama amplia de posibilidades de trabajo e incluso de ascenso en varias ramas y sectores de actividad producto de la apertura del sistema.

Por último, aunque no menos importante, los patrones particulares descritos por el tránsito entre sectores y ámbitos de gobierno son también un buen indicador de los particulares intereses políticos, económicos e ideológicos presentes en cada estado. Así, mientras en Guanajuato se observa un importante tránsito por organizaciones vinculadas con una ideología conservadora y con una fuerte inspiración de la ética católica, en el Estado de México, en cambio, el centro de la red está compuesto por las organizaciones político-administrativas más afines con intereses partidistas y los modos de socialización política tradicionalmente vinculados con el régimen que gobernó al país por 71 años. Por último, el DF comparte varios de los rasgos de socialización observados en el Estado de México, aunque difiere de éste en virtud de la presencia de actores con fuertes trayectorias en el sector académico, las organizaciones de la sociedad civil y la disidencia política.

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Notas

¹ Al momento de escribir estas líneas se había aprobado una reforma política que autorizaba la reelección de los miembros del Poder Legislativo nacional y local, así como los ayuntamientos. Será materia de investigaciones posteriores analizar el efecto del cambio de esta regla institucional en la dinámica y funcionamiento del sistema político administrativo.

² El proyecto en cuestión es: "Élites gubernamentales y gestión pública local: ¿Quiénes y cómo nos gobiernan?", cuya dirección está bajo la responsabilidad del autor.

³ México es un Estado federal, conformado por tres niveles de gobierno: la federación, los estados y los municipios.

⁴ El gráfico 1, como los sucesivos, fueron construidos gracias a la información de la tabla 1, con el apoyo del programa informático UNICET. Véase: Borgatti, Everett, y Freeman, (2002).