Reforma del Estado y reforma constitucional*

State Reform and Constitutional Reform

Enrique Rabell García**

** Ph. D. in Public Affairs, Indiana University; profesor de tiempo completo de Derecho constitucional y administración pública; coordinador de la Licenciatura en Economía Empresarial en la Universidad Autónoma de Querétaro.

* Artículo recibido el 4 de mayo de 2009
Aceptado para su publicación el 30 de junio del 2009.

Resumen

El estudio muestra los alcances y consecuencias de impulsar una reforma profunda del Estado en México. El análisis comparativo, histórico, político y jurídico demuestra que una reforma integral del Estado, mediante una modificación importante a la Constitución, ha fracasado. Por el lado contrario, el modelo incremental mediante cambios parciales ha sido la constante.

Palabras clave: reforma del Estado, derecho constitucional comparado, administración pública y democracia.

Abstract

The study shows the limits and consequences of implementing a state reform in Mexico. The comparative, historic, politic and legal analyses demonstrate that a profound state reform through the promulgation of an important constitutional reform has failed. On the contrary, the incremental model which introduces partial changes has been a constant.

Sumario

I. La problemática en torno a la reforma del Estado. II. La doctrina de la reforma del Estado. III. Análisis comparativo. IV. Las reformas en México. V. Análisis constitucional. VI. Análisis político-social. VII. Perspectivas de la reforma. VIII. Bibliografía. IX. Anexos.

I. La problemática en torno a la reforma del Estado

La reforma del Estado es un concepto utilizado por políticos, académicos, medios de comunicación y público en general. Aunque existe consenso en cuanto a la necesidad del cambio de las instituciones políticas, sociales, económicas, jurídicas y culturales, no hay un acuerdo en relación al alcance y significado. El planteamiento tiene relevancia por la reciente transformación democrática, la nueva orientación neoliberal de los gobiernos y el aumento de la participación política de la población.

A su vez, la intensidad de las campañas políticas ha contribuido a magnificar el término generando mayores expectativas. Al respecto, existe un grupo de actores que señalan como requisito indispensable para avanzar en estos temas la necesidad de impulsar una reforma constitucional total o que revise la mayoría de los acuerdos fundamentales.¹ En México, como en otros países, se ha insistido en el presente enfoque como piedra angular del proceso de cambio. Este esfuerzo se intentó durante la primera administración panista federal de Vicente Fox, la cual impulsó la mesa y foros de la reforma del Estado. En este orden de ideas, lo que se pretende en el ensayo es demostrar que no necesariamente la reforma del Estado es sinónimo de reforma constitucional o requisito indispensable para concretarla.

De esta manera, se establece como hipótesis de trabajo que no es necesario promulgar una nueva Constitución para poder alcanzar las metas de la reforma del Estado. La consecuencia del planteamiento anterior consiste en la posibilidad de cancelar dicho esfuerzo para buscar otras oportunidades que alcancen acuerdos importantes. La segunda consecuencia consiste en demostrar que la reforma del Estado, vista como la renovación profunda de las instituciones en México, ha fracasado en los años recientes.

Se propone un método multidisciplinario utilizando los enfoques histórico, comparativo, legal e institucional. La combinación de estas disciplinas permitirá ampliar la visión sobre el acontecer político, así como realizar una interpretación global de los hechos. En concreto, la investigación comprende la presentación de los antecedentes teóricos con relación al concepto de reforma del Estado. A continuación se presenta un análisis comparativo de naciones que han transitado desde reformas profundas hasta parciales. El siguiente punto analiza la trayectoria histórica de nuestro país. Enseguida corresponde al entorno político actual, comprendiendo el análisis constitucional y el estudio político-social de las causas por las cuales no es posible realizar una transformación amplia. La última parte del estudio presenta las consideraciones referentes a la situación vigente.

II. La doctrina de la reforma del Estado

1. El concepto de reforma del Estado

Uno de múltiples problemas con la reforma del Estado consiste en la multiplicidad de conceptos que tiene. Para unos representa una finalidad, mientras que para otros consiste en un medio.² En otro ámbito, se equipara a un cambio constitucional profundo o simplemente la modificación de alguna característica de los elementos del Estado. Desde otra perspectiva, también se equipara a cambios del Gobierno administrativos o de modelo económico. Con el propósito de evitar una lista interminable de conceptos, y para las finalidades del presente estudio, se presenta una división que muestra los dos puntos extremos, dejando al lector la ubicación de todas las definiciones dentro de esta escala. Asimismo, el tema se complementa con una clasificación que muestra cuándo hay ruptura de las instituciones del Estado y cuándo prevalece la normalidad.

a) Amplio. En un sentido amplio, la reforma es una transformación sustancial de los elementos que integran al Estado (territorio, población y Gobierno). El concepto resulta muy extenso, ya que incluye una gran cantidad de características. En esta categoría figuran los casos de la creación de las naciones europeas al finalizar la Edad Media; la instauración de la monarquía parlamentaria en España a la muerte de Franco (1978) o la disolución de la URSS en varias naciones, por citar algunos ejemplos. En estos casos, la reforma del Estado implicó necesariamente la promulgación de un nuevo texto constitucional.

b) Restringido. Consiste en la modificación de la forma de gobierno, sus responsabilidades o la renovación de la administración pública. Además, se considera el giro en el modelo económico y/o social del papel del Estado. En este mismo sentido, Luis Carlos Bresser Pereira³ considera que la reforma del Estado comprende cuatro problemas básicos: a) económico-político: delimitación del tamaño del Estado; b) otro económico-político: la redefinición del papel regulador del Estado; c) económico-administrativo: la recuperación de la capacidad gobernable o financiera; y d) económico-social: el papel del Estado en la promoción del desarrollo social.

Sonia Fleury⁴ menciona en su estudio que en un estricto sentido administrativo se impone el enfoque gerencial de las teorías del rational choice y del principal-agent. De una administración burocrática al nuevo gerencialismo, que consiste en reducción de costos; desagregar agencias burocráticas en separadas; separación del comprador en proveedor; introducción de mecanismos de mercado; descentralización de la autoridad; gestión por desempeño; nuevas políticas de personal, y aumento en la calidad.

En reflexiones similares, Echebarría⁵ considera cuatro modelos de innovación administrativa configurados por su identificación ideológica, los cuales son: el servicio civil, las estructuras administrativas, los procedimientos decisionales y las relaciones con los ciudadanos. Para Schneider y Heredia,⁶ tres factores dominan el diagnóstico sobre la administración pública, siendo éstos: servicio civil, rendición de cuentas y el gerencial. Teóricamente, a cada tipo de diagnóstico corresponde un modelo para solucionar los problemas. En la práctica cada modelo combina diversas medidas administrativas.

Nueva Zelanda representa un ejemplo de la aplicación de este tipo de reformas. Bale y Dale⁷ documentan que, a partir de 1988, la reforma institucional de aquel país se fundamentó en los marcos teóricos de las siguientes teorías: Public Choice, principal y agente, costos transaccionales, y las nuevas teorías de dirección pública (management). La aplicación de estos marcos teóricos tuvieron como resultado cambios radicales en cuanto a la ideología de gobierno, así como la forma de operar de la administración pública, sin la necesidad de operar cambios constitucionales.

2. Ruptura y estabilidad institucional

1) la consumación de la independencia nacional; 2) la desintegración de un país en varios; 3) la unificación de varios países en uno; 4) la ruptura profunda en la organización política y social; 5) la reorganización profunda del poder y del Gobierno; 6) una catástrofe que destruye las bases constitucionales, como una guerra; 7) la ruptura del orden jurídico a través de una revolución o movimiento armado; 8) el tránsito de un Gobierno de hecho a uno jurídico o viceversa; y 9) la existencia del peligro de caer en ingobernabilidad.

La situación contraria consiste en la modificación menor a la Constitución, a la forma de gobierno o administración pública. Escenario que se encuentra bajo lo que se denomina como cambio incremental o evolución natural de las instituciones. North⁹ hace énfasis en que este tipo de innovación representa la norma común en la evolución de las instituciones. La estabilidad se logra por la existencia de un conjunto de limitaciones formales incluidas dentro de una jerarquía en donde cada nivel superior de normas resulta más oneroso cambiarlo que el anterior. En atención a esto, se infiere que la reforma constitucional es la más difícil de alcanzar. Además agrega que la sociedad tiene limitaciones informales que son extensiones y acomodamientos de reglas que tienen una tenaz aptitud de sobrevivencia, porque se han vuelto parte de la conducta habitual. Las rutinas, costumbres, tradiciones y convenciones son palabras que usamos para denotar la persistencia de limitaciones informales junto con el modo en que se hacen cumplir.

El marco teórico presentado muestra las variables que explican la ruptura del Estado y los factores que inciden para que opere la normalidad institucional. El reto consiste en identificar qué grupo de variables se encuentra operando hoy en día en México para analizar cuál será el tipo de reforma que se requiere en estos tiempos.

III. Análisis comparativo

Para efectos de análisis, se equipara la reforma amplia o radical con la promulgación de Constituciones nuevas y el cambio institucional, parcial o incremental con las reformas parciales al texto máximo. La tabla (véase en páginas posteriores) muestra diferentes tipos de reformas constitucionales a lo largo de dos ejes. La parte superior presenta los casos de creación de nuevas Constituciones, mientras que los cuadros inferiores se ocupan de los casos de modificaciones parciales. Con relación a las columnas, el lado izquierdo presenta los casos en que las reformas se dieron bajo los cauces institucionales y el derecho muestra las situaciones en las cuales existieron causas radicales para el cambio constitucional. De tal forma, las cartas fundamentales promulgadas bajo causas radicales se encontrarán en el cuadrante superior derecho, y las reformas parciales en el inferior izquierdo.

La tendencia general muestra que se promulgaron textos constitucionales nuevos cuando existieron motivos radicales y reformas parciales bajo circunstancias institucionales. Respecto de las causas radicales destacan los movimientos de independencia de los antiguos Estados pertenecientes a la URSS, la separación de Checoslovaquia en dos países, así como los movimientos revolucionarios, como los casos de México en 1917, Cuba en 1959 o la terminación de la dinastía Manchú de China en 1911. Es de notarse los casos en los cuales dichos cambios se relacionaron a dictaduras o caudillos, como el caso de España a la muerte de Franco, la transición impulsada por Pinochet en Chile o las Constituciones impulsadas por diferentes líderes en Argelia. Además se encuentran casos de inestabilidad o ingobernabilidad profunda, como Grecia en 1975 e, inclusive, repercusiones políticas y económicas al caerse el bloque comunista, como lo fue Etiopía en 1994.

El caso de las nuevas Constituciones de Europa del Este es ilustrativo.¹⁰ Son 17 países los cuales promulgan Constituciones nuevas, y una vez aprobadas entran al proceso normal de enmiendas o reformas parciales de sus Constituciones para el periodo de 1988 al 2005. Sólo Hungría mantiene su Constitución anterior. Sin embargo, el proceso de revisión constitucional de 1988-1989 dejó al antiguo texto irreconocible, lo cual en la práctica implicó un nuevo espíritu constitucional.

Italia en 1948, Alemania en 1949, así como otros países europeos, promulgaron Constituciones nuevas al finalizar el conflicto armado de la Segunda Guerra Mundial, bajo procedimientos constitucionales. Francia también se encuentra entre lo institucional y radical con su carta de 1958, en razón de los problemas políticos internos y externos derivados de la separación de sus antiguas colonias. El caso de Puerto Rico, como Estado asociado de Estados Unidos en 1950, pudiera parecer un proceso institucional normal. Sin embargo, el nuevo Estatuto de la Isla se dio en medio de fuertes presiones políticas que la hacían ingobernable. Caso similar se aprecia en la Constitución de Bélgica en 1994. Se siguieron los procedimientos constitucionales para su promulgación, pero sus causas reales las encontramos en las importantes diferencias entre grupos culturales y el acomodamiento de responsabilidades federales.

Los casos de reformas parciales son más numerosos que la promulgación de textos nuevos. Únicamente se presentan algunos casos para fines ilustrativos y que representan diferentes situaciones. Por ejemplo, las modificaciones federal y financiera de Alemania en 1967 y 1969. Grecia en 1985 y 1986 limita los poderes del presidente de aquella nación. En esta misma línea, Argentina en 1994 introduce limitaciones al poder presidencial, reformas electorales y en materia de derechos humanos. El caso de Portugal en 1982 es notorio por el contenido ideológico de dichas reformas, al llegar al poder un partido de derecha. En Chile se realizan reformas parciales en 2005, con la finalidad de eliminar los últimos vestigios antidemocráticos de la era militar.

Los casos de excepción en el cuadro repiten circunstancias que asemejan la tendencia general. En el caso del nuevo texto constitucional sueco en 1975, que limita los poderes del monarca, no existe una causa radical que la provoque, y ocurrió bajo el desarrollo normal de sus instituciones. Aunque desde el punto de vista formal es una nueva carta fundamental, en realidad lo único que se modificó fue lo referente a la jefatura del Estado, al disminuir poderes al rey y otorgarlos consecuentemente al Parlamento. En el fondo, la adecuación es parcial y no significó una transformación importante de las instituciones de aquel país, más todavía si consideramos que la monarquía sueca durante el siglo XX nunca fue autoritaria o centralista, sino con tendencia al respeto del Parlamento y demás instancias de poder. El otro caso de excepción son las reformas parciales bajo un golpe de Estado en Guatemala en 1993. En principio, podríamos considerar que si el golpe de Estado tuvo éxito, lo normal hubiera sido la promulgación de un nuevo texto. Sin embargo, por el alcance y contenido de la reforma (43 artículos) en realidad operó un verdadero cambio de las instituciones políticas de aquel país, y se mantiene la anterior con la finalidad de brindar legitimidad al nuevo régimen. Inclusive podríamos citar numerosos casos de golpes y revueltas en los cuales se mantiene el mismo texto constitucional o reformas parciales, pero en la realidad se gobierna de hecho bajo una dictadura, lo cual propiamente representa una situación ajena a la tabla.

El caso de Brasil es un vivo ejemplo de la tendencia encontrada en la tabla.¹¹ Se promulgó una nueva Constitución en 1988 con motivo del fin de una era militar, y posteriormente se realizan numerosas reformas a su texto (53) pero bajo la normalidad constitucionalidad. Inclusive se confirman las expectativas del estudio, ya que el texto de 1988 fue ampliamente criticado por ambigüedades, falta de legitimidad y contradicciones importantes. Todo hacía apuntar a la necesidad de promulgar una nueva. Sin embargo, al iniciarse la normalidad democrática y afianzarse poco a poco las instituciones de gobierno, se ha preferido la vía de la reforma parcial en vez de promulgar una nueva.

IV. Las reformas en México

1. Cambios radicales

El siglo XIX representa la época de mayores cambios profundos al haberse ensayado un sinnúmero de formas de Estado y gobierno. Inicia con el movimiento de la independencia que crea la nación, se viven dos imperios, gobiernos centrales, intervención de potencias extranjeras, repúblicas federales y el porfiriato. Todavía al inicio del siglo XX se da la Revolución mexicana con diferentes repercusiones, como la inclusión de los derechos sociales, entre otros aspectos económicos y políticos.

Desde el Primer Imperio de Agustín de Iturbide en 1822 hasta la Revolución mexicana se vive un constante reacomodo de fuerzas políticas, luchas armadas e intervenciones extranjeras que buscan modificar la esencia del Estado mexicano. La única excepción la podríamos señalar en los años de gobierno de Porfirio Díaz (1884-1911), en los cuales se gobierna bajo la norma fundamental federal de 1857, pero de hecho se aplica un sistema centralista y gobierno de elites.¹³ En todos estos casos de nuevos marcos constitucionales existieron rebeliones, luchas armadas, intervención extranjera, ingobernabilidad y crisis económicas que obligaron a los actores políticos a modificar radicalmente el espíritu constitucional. De ahí que hubiera sido imposible la consolidación de las instituciones creadas y el establecimiento de un verdadero Estado de derecho.

Al consolidarse las instituciones impulsadas por la Constitución de 1917, ya no se observan cambios profundos a los elementos fundamentales del Estado. En particular, la época del partido hegemónico logra consolidar las instituciones y los relevos pacíficos del poder a pesar de lo cuestionable en el ámbito democrático.¹⁴

2. Periodo institucional

El sexenio del presidente Lázaro Cárdenas (1934-40) marca el inicio de la continuidad gubernamental, no solamente por comenzar los periodos sexenales de los presidentes, sino por la conducción política y fortalecimiento de las instituciones creadas en detrimento de otros factores como el caudillaje o la vía armada.¹⁵

La normalidad institucional puede apreciarse en las reformas parciales aplicadas a la Constitución y, en consecuencia, en los modelos administrativos y/o económicos. Las reformas han sido 483 desde 1921, siendo presidente Álvaro Obregón, hasta la última promulgada el 18 de junio del 2008 bajo el actual mandato de Felipe Calderón Hinojosa (véase anexo I). Lo cual demuestra la continuidad y evolución del orden político, inclusive bajo los sexenios de los presidentes emanados del PAN (Fox con 31 y Calderón con 41 reformas a la fecha).

En consideración de los mandatos presidenciales, los que menos reformas promulgaron fueron Emilio Portes Gil y Adolfo Ruiz Cortines, con dos cada uno, y Pascual Ortiz Rubio, con cuatro. En el caso extremo se encuentran Carlos Salinas de Gortari, con 55 reformas, Miguel de la Madrid, con 66, y Ernesto Zedillo, con 77 cambios, siendo los periodos de estos tres presidentes cuando se aplican las mayores modificaciones en razón del nuevo papel del Estado y modelo económico.

De acuerdo a los periodos sexenales, se muestra claramente el aumento de reformas constitucionales a partir del sexenio de Luis Echeverría (1970-76) con 40 cambios, precisamente cuando inician las modificaciones a la administración pública, así como las alteraciones de corrientes ideológicas.¹⁶ Coincidiendo con la etapa en que aumentan las reformas parciales, Luis Aguilar¹⁷ define tres etapas de cambios restringidos: 1) La reforma política y administrativa de los años 76 y 77; 2) la modificación económica en 1983, que introduce el modelo neoliberal; y 3) las adecuaciones administrativas de los presidentes Salinas, Zedillo y Fox. Al respecto, expone como características principales el predominio del Gobierno federal, mayor autonomía a entes públicos, discrecionalidad, modelo de gestión pública y fuerte regulación de la economía, entre otras.

En cuanto al contenido de las reformas, destacan cambios en la redacción de artículos, ubicación de texto en otro artículo, cambios ideológicos, ampliación o reducción en cuanto a la esfera de las actividades del Estado, limitaciones o ampliaciones de las atribuciones de los poderes, creación de nuevas instituciones de gobierno, ampliación de los derechos humanos, modificaciones al modelo económico nacional, cambios en materia de federalismo y municipalismo, así como cambios en materia democrática, entre otros.

El presente numeral tiene la finalidad de analizar diferentes razonamientos para conocer si la normatividad vigente representa un obstáculo o no para facilitar el cambio total. Al respecto, el puntual estudio de Jorge Carpizo¹⁸ sirve de base para presentar los autores más destacados en este punto.

Carpizo reproduce las opiniones de Jaime Cárdenas y Manuel González Oropeza en favor de un nuevo texto fundamental. El primero apoya la creación de un nuevo marco, en razón de que el actual es obra de un grupo vencedor y no representa la multiplicidad de grupos vigentes hoy en día; no goza de legitimidad; no es normativa del poder; su articulado produce confusiones; y no recoge avances del constitucionalismo posteriores a la Segunda Guerra Mundial. El segundo constitucionalista sostiene la transformación completa por las incontables reformas; los nuevos factores reales de poder; así como el hecho de que el presidente mexicano ha sido el único reformador. Además, Carpizo agrega, como razones adicionales de otros autores, la existencia de instituciones contradictorias; el Estado debe ser refundado ante las nuevas exigencias; y la vigente en esencia no es la misma que la promulgada en 1917.

Enseguida se presentan los autores a favor de reformas parciales. En particular, Ignacio Burgoa señala que no hay razón para crear una nueva, porque se rompería el Estado de derecho, y que los poderes constituidos no pueden erigirse ni convocar a una asamblea constituyente. Héctor Fix-Zamudio señala la flexibilidad de la misma para adaptarse a los nuevos cambios. Además, agrega que muchas de estas reformas han sido para incorporar instituciones, principios y valores de Constituciones recientes; que dicho cúmulo de reformas no han creado una nueva Constitución porque los principios importantes han permanecido; y que la evolución de la misma no ha concluido.

José María Serna menciona que la ley fundamental del 17, desde su promulgación, ha gozado de una gran dosis de legitimidad. Agrega que una reforma no implica ruptura o discontinuidad. Señala que es necesario modificar el sistema presidencial acorde a nuestras circunstancias, y que dicha transformación tiene que ser el resultado de un acuerdo de las fuerzas políticas. Siguiendo una línea similar, Diego Valadés opina que es imposible jurídicamente convocar a una asamblea constitucional; ¿qué asuntos se pretenden resolver que no puedan ser resueltos mediante una reforma constitucional? Si no se puede llegar a un consenso en cuanto a las reformas más difíciles, será lograr un consenso en cuanto a una nueva.

Considerando otro enfoque jurídico, José Ramón Cossío Díaz¹⁹ destaca la importancia de la jurisdicción constitucional en la reforma del Estado en países como Estados Unidos, Inglaterra y Francia, la cual consiste en la modificación paulatina de los problemas fundamentales de las instituciones políticas y sociales.

VI. Análisis político-social

1. Reforma total

La viabilidad de un cambio integral se basa en el análisis de la existencia de una o varias de las variables que pongan en riesgo al Estado. En este momento es posible afirmar que no se encuentra operando ninguna causa grave que altere algún elemento del Estado. En particular, no existen movimientos armados en contra de las instituciones del país; existe gobernabilidad aunque sea cuestionada; hay estabilidad económica; no existen situaciones de intromisión armada o flagrante de otras potencias; tampoco se vislumbra el nacimiento de un caudillo que dirija los destinos nacionales; no existe el temor fundado y objetivo de la separación de entidades federativas; y no se aprecia que haya existido un transición de un régimen autoritario a uno democrático.

La terminación de un régimen de partido hegemónico pudiera parecer la justificación para la creación de una nueva carta fundamental. Si bien existió un sistema de partido que anulaba el progreso democrático, es justo señalar que existieron logros importantes, así como excesos. Estos logros, así como el cumplimiento escrupuloso del relevo presidencial, permitieron darle al sistema una flexibilidad enorme, y lo alejó en cierto grado de un autoritarismo radical que anulará todo tipo de derechos. Por otro lado, la llegada de la democracia no fue un momento histórico único como en otros países (por ejemplo, España en 1978), sino que fue un proceso lento y permanente que arranca con la introducción de los diputados plurinominales bajo la presidencia de López Portillo, y llega a su cenit con la autonomía del Instituto Federal Electoral y triunfo posterior de Vicente Fox.²¹

Por otro lado, se menciona que durante la etapa del partido hegemónico se gobernó con una Constitución que no obedecía a la realidad. En este caso se tiene que reconocer que ciertas prácticas de dicho periodo histórico fueron ajenas al texto de la misma y se ejercieron de hecho.²² Sin embargo, también se aplicaron muchos principios constitucionales que dieron legitimación y avance de las instituciones.

En cuanto al problema de ingobernabilidad, se menciona el poder que tienen grupos delictivos, su relación con el Gobierno, así como el aumento descontrolado de la inseguridad pública.²³ Si bien es cierto que dichos grupos ponen en jaque a los poderes del Estado, estas conductas delictivas no atentan directamente contra los elementos del Estado ni buscan derrocar al sistema político. Lo que buscan es su protección y la posibilidad de seguir operando sin atacar a las instituciones públicas, esto es, tomar el poder político. Por lo tanto, la ingobernabilidad que se vive tiene una causa y fin diferente al propósito de lo que podríamos citar como reforma del Estado.

Otro tema trascendental lo representa el contexto económico, el cual se caracteriza por el lento crecimiento y efectos de la globalización.²⁴ Si partimos de la posición radical de que la soberanía del país se perdió por estas causas, el hecho de introducir una nueva ley fundamental o forma de Estado no eliminará sus efectos por esta circunstancia. Si lo que se busca es cerrar o reducir los efectos de la economía internacional sobre nuestra jurisdicción no hace falta una alteración completa y bastaría solamente cambios en la legislación secundaria.

Desde esta perspectiva no existen causas importantes o radicales que motiven hoy en día la creación de un nuevo marco constitucional. Por el contrario, el devenir normal de las instituciones ejerce su propia fuerza e inercia para impedir un cambio radical e imponer reformas paulatinas o parciales. Entre las causas que lo impiden se encuentran:

• Fortalecimiento de poderes. Se está volviendo práctica cotidiana que tanto el Poder Judicial como el Poder Legislativo actúen en contra de resoluciones del Poder Ejecutivo.

• Ciclo electoral (elecciones para gobernadores en años diversos).

• Forma de integración del Congreso de la Unión. Chantaje de minorías (cambio de posición política de partidos, coaliciones, prebendas, etcétera). Además, el presidente ya no goza de mayoría.

]]> • Posturas ideológicas extremas (por ejemplo: materia energética y fiscal).

• Aplicación puntual de las atribuciones de los poderes. Inexperiencia del régimen de Fox (cabildeo para reformas inexistente, prensa, entrevista con legisladores, falta de reforma estructural).

• Desarrollo de prácticas democráticas. Inexperiencia de partidos para ser oposición (posturas diferentes entre legisladores y dirigencia nacional; división de la votación interna de los partidos, particularmente en el PRI).

• Fortalecimiento del federalismo. Fortalecimiento de gobernadores y debilidad del presidencialismo (por ejemplo, el surgimiento de Conago).

• Desarrollo de organismos autónomos. El ejercicio del poder se ha dividido con mayor fuerza con el apuntalamiento de organismos constitucionalmente autónomos como Banco de México, Instituto Federal Electoral o Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

Todos estos factores complican la posibilidad de poder llegar a un gran acuerdo nacional. Siguiendo esta problemática, Sartori²⁵ pone en duda que llegue a buen término la reforma del Estado. Señala como obstáculos los partidos minoritarios y la falta de legitimidad de los congresistas para traducir fielmente los intereses de la sociedad. Si bien estos factores complican la posibilidad de alcanzarla, por el otro lado justifican el devenir de los cambios parciales y paulatinos.

2. Normalidad institucional

Si bien los factores internos anulan la posibilidad de llegar a un nuevo acuerdo nacional, por el otro lado continúan ejerciendo su influencia para cambiar su entorno a la nueva realidad. En este sentido, resulta importante revisar el papel de las reformas legislativas secundarias para verificar si existe una parálisis o seguimos marchando bajo la continuidad institucional. Al respecto, el anexo 2 demuestra en forma clara la adecuación constante del marco legislativo a la situación nacional.

Destaca la gran actividad legislativa, tanto por el número de reformas como por la innovación de materias. En el periodo del presidente Fox se promulgaron 51 leyes, y en lo que va del sexenio de Calderón van 25. Aunque muchas representan la adecuación a un texto legislativo anterior, esto no resta mérito alguno, sino que al contrario demuestra el gran esfuerzo por renovar el marco jurídico al entorno que prevalece. En relación a los contenidos de las leyes, destacan las materias de derechos humanos, seguridad pública y nacional, economía, energía, finanzas, finanzas públicas, desarrollo rural y agropecuario, medio ambiente, vivienda, seguridad pública, seguridad social y regulación del Estado y administración pública.

Si consideramos la renovación de textos jurídicos ya existentes o instituciones ya establecidas, sobresale la creación de la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación (2000), la modificación al impuesto sobre la renta (2002), vivienda (2006), mercado de valores (2005), la promulgación de una nueva ley para el ISSSTE (2007), la Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (2007), la del Sistema Nacional de Información Estadística y Geografía (2008), o la nueva Ley de Petróleos Mexicanos (2008), entre otras. En atención a la promulgación de textos que crean instituciones nuevas, destaca: el Instituto Nacional de las Mujeres (2001), de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (2002), Desarrollo Forestal Sustentable (2003), la creación del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal (2003), para Prevenir y Eliminar la Discriminación (2003), de Seguridad Nacional (2005), la que crea la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente (2006), la General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (2006), la General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (2007), de Promoción y Desarrollo de los Bioenergéticos (2008), la Ley General para el Control del Tabaco (2008) o la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública (2009), entre otras.

VII. Perspectivas de la reforma

La finalidad del presente estudio consiste en demostrar la relación que existe entre la reforma del Estado y la promulgación de una nueva Constitución o, en su defecto, la continuación de reformas parciales o institucionales. En el primer caso, nos encontramos en el supuesto de refundar el Estado mexicano a raíz de las expectativas generadas por el cambio democrático al llegar Vicente Fox a la presidencia nacional en 2000. La segunda alternativa lleva a la continuidad de las instituciones existentes y su modificación incremental. Al efecto, se estableció como hipótesis de trabajo que no es requisito indispensable alcanzar una nueva Constitución para poder llegar a las metas de la reforma del Estado. Los análisis obtenidos demuestran que han fracasado los intentos por llevar a cabo una alteración profunda del Estado y que ha prevalecido la continuidad institucional.

El estudio comparativo señala una correlación muy alta entre los casos en los cuales se promulgó una nueva ley nacional, y se dieron factores que atentaron contra la esencia del Estado. Las causas van desde los movimientos armados, independencias, separación de estados, inicio o final de sistemas autoritarios, graves crisis económicas o situaciones de ingobernabilidad. En el caso de las reformas parciales, se presentaron situaciones en las cuales hubo cambios económicos, sociales, reorganización de los poderes del Estado o alteraciones ideológicas. En tales casos resulta notorio que las reformas fueron consecuencia del desarrollo normal de las instituciones.

En el caso de nuestra nación, podemos observar las dos tendencias anteriores en periodos distintos. Se efectuaron cambios profundos durante el siglo XIX hasta la promulgación de la Carta de 1917. Por el contrario, a partir de la presidencia de Lázaro Cárdenas (1934-40), las instituciones se consolidan y se transita por una época de cambios moderados en todos los ámbitos. Un reflejo de esta realidad lo encontramos en el gran número de reformas parciales a la Constitución, las cuales más que tratar de cancelar los principios constitucionales, han representado adecuaciones a los retos históricos que se han planteado.

El peso de las instituciones creadas, las prácticas políticas vigentes, así como la ausencia de causas graves que justifiquen la promulgación de una nueva Constitución, representan los factores que demuestran la continuidad constitucional pese al nuevo régimen democrático. Además, el análisis de la adecuación de la legislación secundaria confirma que la actividad institucional es la predominante, demostrando que el Estado y sus estructuras se modifican en forma pausada para evitar desequilibrios, vacío de poder o ingobernabilidad.

En caso de continuar impulsando una reforma integral, lo más seguro será su fracaso por no encontrarse vigente una situación extraordinaria que la justifique. Jonathan Rauch²⁷ manifiesta su decepción de efectuar cambios profundos en Latinoamérica, y pronostica la imposibilidad de llegar a reformas integrales. Visualiza la continuación de cambios administrativos y marginales basados en el clientelismo. Contexto similar señala Alfredo Rehren,²⁸ respecto del clientelismo político en Chile, al reconocer los incentivos que existen para mantener las cosas en el estado actual.

Esta condición política encuadra bajo la teoría del cambio incremental institucional que desarrolla North.²⁹ El planteamiento señala que la estabilidad se logra cuando existe un conjunto de limitaciones formales e informales. El estudio muestra puntualmente tanto los obstáculos formales como informales que impiden arribar a una reforma del Estado total. En el aspecto formal, la transformación se limita por lo complicado de las reglas procesales y acuerdos políticos necesarios. Además, los factores informales contribuyen con mayor fuerza a impedir un cambio integral en virtud de los incentivos para continuar bajo una situación incremental que menores costos políticos e incertidumbre produce.

Las reformas parciales analizadas demuestran que tal situación representa la normalidad, a pesar del esfuerzo por impulsar la reforma del Estado integral. Los ejemplos han sido variados y notorios, como las reformas a la administración pública, el sistema de seguridad social estatal, la inclusión de nuevos derechos humanos, desarrollo agropecuario o medio ambiente, entre otros temas. Bajo esta dinámica, si consideramos las modificaciones administrativas y económicas impulsadas desde los ochenta, podremos apreciar un Estado y Gobierno diferente al que existió durante gran parte del siglo XX.

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IX. Anexos

¹ Carpizo, Jorge, Nuevos estudios constitucionales, México, Porrúa, 2000, pp. 264-270.

² Fleury, Sonia, Reforma del Estado, Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, Indes, 2000, pp. 3 y 4.

³ Bresser Pereira, Luiz Carlos, Reforma del Estado en los años noventa. Lógica y mecanismos de control, Barcelona, Segunda Reunión del Círculo de Montevideo, 1997, pp. 517 y 518.

⁴ Fleury, Sonia, op. cit., nota 2, p. 6.

⁵ Echebarría, Koldo, "América Latina en la agenda del milenio: una visión desde el BID", en Soleto Martín, Ignacio (coord.), Objetivos de desarrollo del milenio: una responsabilidad compartida, Valencia, Siglo XXI de España, 2006, pp. 126-135.

⁶ Schneider, Ben Ross y Heredia, Blanca (eds.), Reinventing Leviathan. The Politics of Administrative Reform in Developing Countries, Miami, North South Center Press, University of Miami, 2003, pp. 10-18.

⁷ Bale, Malcom y Dale, Tony, Public Sector Reform in New Zealand and its Relevance to Developing Countries, Washington, The World Bank Research Observer, World Bank, 1998, p. 105.

⁸ Carpizo, Jorge, op. cit. , nota 1, pp. 259 y 260.

⁹ North, Douglass C., Instituciones, cambio institucional y desempeño económico, México, FCE, 1993, p. 110.

¹¹ Reich, Gary, "Constitutional Coordination in Unstable Party Systems: The Brazilian Constitution of 1988", Constitutional Political Economy,2007, pp. 177-197.

¹² Tena Ramírez, Felipe, Leyes fundamentales de México, México, Porrúa, 1998, pp. 153-629.

¹³ Cosío Villegas, Daniel, "El tramo moderno", en varios autores, Historia mínima de México, México, Colegio de México, 1974, pp. 124-134.

¹⁴ Pozas Horcasitas, Ricardo, "La consolidación del nuevo orden institucional en México (1929-1940)", en varios autores, América Latina: historia de medio siglo, t. II: México, Centroamérica y El Caribe, 4a. ed., México, Siglo XXI Editores-UNAM, Instituto de Investigaciones Sociales, 1984, pp. 259-285; Delgado de Cantú, Gloria M., Historia de México, 4a. ed., México, Pearson, 2005, vol. II, pp. 147-150.

¹⁵ Krauze, Enrique, La Presidencia imperial: ascenso y caída del sistema político mexicano (1940-1996) , México, Tusquets, 1997, pp. 21-33; Fernández, Iñigo, Historia de México, 2a. ed., México, Prentice-Hall, 2006, pp. 315-319.

¹⁶ Carrada-Bravo, Francisco, "Administración pública, cultura organizacional y crisis económica", en id. (comp.), Problemas económicos de México, México, 1988, pp. 221-231.

¹⁷ Aguilar Villanueva, Luis, "La reforma del Estado mexicano", Gestión y Análisis de Políticas Públicas, núm. 1, 1994, pp. 79-100.

¹⁸ Carpizo, Jorge, op. cit., nota 1, pp. 264-270.

¹⁹ Cossío Díaz, José Ramón, "Jurisdicción constitucional y reforma del Estado", Derecho y Cultura, México, núm. 13, enero-abril de 2004, pp. 207-214.

²¹ Lujambio, Alonso, "De la hegemonía a las alternativas: diseños institucionales y el futuro de los partidos políticos en México", Política y Gobierno, México, CIDE, vol. 2, núm. 1, 1995, pp. 43-71.

²² Weldon, Jeffrey, "The Political Sources of Presidencialismo in Mexico", en Mainwaring, Scott y Shugart, Matthew (coords.), Presidentialism and Democracy in Latin America, Cambridge, Cambridge University Press, 1997, pp. 225-258; Krauze, op. cit., nota 15, pp. 489-500.

²³ Polina León, José Gerardo, La seguridad pública entre la racionalidad y el caos, México, Porrúa, 2007, pp. 198-226.

²⁴ Flores Olea, Víctor y Mariña Flores, Abelardo, Crítica de la globalidad, México, Fondo de Cultura Económica, 1999, pp. 506-511.

²⁵ Sartori, Giovanni, La reforma del Estado, México, UNAM, coloquio "La reforma del Estado", abril de 2007.

²⁶ Sepúlveda I., Ricardo J., "Aspectos relevantes para la reforma del Estado", en Carbonell, Miguel et al. (coord.), Estrategias y propuestas para la reforma del Estado, 2a. ed., México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2002, p. 127.

²⁷ Rauch, Jonathan, Can Government Change?, Washington, D. C., Cato Policy Report, Cato Institute, marzo-abril de 1997.

²⁸ Rehren, Alfredo, Clientelismo político, corrupción y reforma del Estado en Chile, Santiago de Chile, Comisión de Reforma del Estado, Centro de Estudios Públicos, 2000, pp. 132-134.

²⁹ North, Douglass C., op. cit., nota 9, p. 110.