Política fiscal y control del tabaco: una oportunidad única para beneficiar a la salud pública y al erario
Fiscal policy and tobacco control: a unique opportunity to benefit public health and the public treasury
Pedro Enrique Armendares, M en CI; Luz Miriam Reynales Shigematsu, M en CII
IInvestigador independiente
IIDepartamento de Investigación sobre Tabaco. Instituto Nacional de Salud Pública. Cuernavaca, Morelos, México
RESUMEN
Diversos estudios y análisis demuestran que el aumento en el precio del tabaco a través de los impuestos es una de las herramientas más eficientes dentro de una política integral de combate al tabaquismo. Los incrementos en los impuestos contribuyen a promover la cesación, a reducir el consumo y el número de muertes entre los adictos y a disminuir el número de personas que empiezan a fumar. Sin embargo, muchos gobiernos dudan en aplicar altos impuestos al tabaco por temor a posibles daños económicos incluyendo la pérdida de empleos y la disminución en los ingresos fiscales como consecuencia del contrabando. La literatura especializada y la experiencia empírica indican que tales consecuencias negativas no se producen o han sido sobreestimadas, con frecuencia debido a los argumentos promovidos por la propia industria tabacalera. Los incrementos en los impuestos al tabaco reditúan en mayores ingresos fiscales, incluso en presencia del contrabando, el cual puede ser combatido sin erosionar las políticas de control de tabaco. La experiencia internacional indica que numerosos países, incluyendo México, aún tienen un amplio margen para aumentar los impuestos al tabaco y aprovechar una oportunidad excepcional de beneficiar tanto a la salud de la población como al erario público. Para ello es necesario enfrentar a la poderosa industria tabacalera, la cual sabe bien de la eficiencia de los impuestos para combatir el tabaquismo y por lo tanto recurre a intensas campañas de propaganda, al cabildeo político y a la negociación de acuerdos voluntarios para "autorregularse" con tal de evitar medidas legales o fiscales más estrictas.
Palabras clave: control del tabaco; impuestos; industria tabacalera; cese del tabaquismo.
ABSTRACT
Various studies and analyses show that an increase in tobacco prices through taxation is one of the most efficient tools in the application of integral policies in the fight against tobacco. Increases in taxes contribute to cessation, to reductions in consumption and in the number of deaths among addicts and to decrease the number of people who start to smoke. However, many governments hesitate to apply high taxes to tobacco for fear of possible negative economic results including loss of jobs and a decrease in fiscal revenue as a consequence of smuggling. Both literature and empirical experience indicate that these negative consequences do not occur or have been overestimated, often due to arguments promoted by the tobacco industry itself. Increases in tobacco taxes result in greater fiscal income, even in the presence of smuggling, which can be confronted without eroding tobacco control policies. Numerous countries, including Mexico, still have a wide margin for increasing tobacco taxes, and thereby to take advantage of an exceptional opportunity that benefits both the population's health and the public treasury. To do so, governments must stand up to the powerful tobacco industry, which is aware of the efficiency of taxes to combat tobacco use and therefore resorts to intense ad campaigns, political lobbying and negotiation of voluntary agreements for "self-regulation" in order to avoid stricter legislative or fiscal measures.
Key words: tobacco control; taxes; tobacco industry; smoking cessation
]]> Los impuestos como herramienta de control del tabaco
Resulta cada vez más evidente que los esfuerzos de control del tabaco deben apoyarse en una combinación de intervenciones y medidas, incluyendo el uso de una política fiscal consistente que permita mantener precios relativos altos para el tabaco. Numerosos autores han llegado a la conclusión de que el incremento a los precios del tabaco es una de las maneras más eficientes para reducir su consumo,1-4 aun considerando la naturaleza adictiva de este producto.
Estudios realizados en distintos países con diferentes metodologías demuestran que el consumo de cigarrillos responde a los cambios en el precio, es decir, su demanda es elástica. Las estimaciones de esa elasticidad varían, pero en general se considera que en el corto plazo un aumento de 10% en el precio real reduce el consumo en un rango que varía entre 2.5% y 5%.1,4 Si el aumento en el precio es continuo e indexado a la inflación, la demanda de tabaco podría reducirse dos veces más en el largo plazo.1,4 También se ha demostrado que la demanda es más sensible a los precios del tabaco en los países de ingreso medio y bajo y que, en cada país, también es más sensible entre los adolescentes y adultos jóvenes,1,5 los grupos socioeconómicos bajos1,4,6 y las personas con menor escolaridad.1 Por otro lado, la reducción en los precios del tabaco lleva a incrementos en el consumo. Esta asociación inversa ha sido comprobada en estudios recientes realizados en México por el Instituto Nacional de Salud Pública (INSP).7
Estudios auspiciados por instituciones como el Banco Mundial y la Organización Mundial de la Salud (OMS)1 demuestran que los incrementos en los impuestos tienden a traducirse en incrementos iguales o superiores en los precios del tabaco,1 y que esos aumentos contribuyen a promover la cesación, a reducir el consumo y el número de muertes entre quienes ya son "adictos" y a disminuir el número de personas que empiezan a fumar.3,8 Un aumento de 10% en el precio de los cigarrillos puede disminuir la demanda en 4% en los países desarrollados y hasta 8% en países de ingresos medios y bajos.1,5,9 Según estimaciones conservadoras, si el incremento de 10% fuera global, 42 millones de los fumadores vivos en 1995 dejarían de fumar y se evitarían cerca de 10 millones de muertes prematuras en esta cohorte,1 90% de ellas en países en desarrollo.6
En algunos países los ingresos provenientes de los impuestos al tabaco se destinan a programas contra el tabaquismo. Países como China y Estados Unidos dedican una parte de esos ingresos a la educación sobre los efectos del tabaco y a otras actividades de control. Otras naciones los utilizan para financiar los servicios de salud.6
La experiencia empírica en diversos países demuestra las tendencias sugeridas por las estimaciones de los estudios auspiciados por la OMS y el Banco Mundial. En Canadá, por ejemplo, entre 1982 y 1992 se establecieron diversas medidas de control del tabaco, incluido un marcado incremento en los impuestos, lo que resultó en una reducción neta en el consumo.9 Algo similar ocurrió en países como Gran Bretaña entre 1971 y 1996, y en Sudáfrica en la década de los años noventa.4
La misma industria tabacalera reconoce la efectividad de los impuestos como herramienta para el control de este producto. En 1995 un documento interno de la empresa Philip Morris International2 (PM) advertía con "alarma" que los impuestos "deprimen de manera severa" el volumen de ventas de tabaco.10 Y por su parte, la empresa British American Tobacco (BAT) había señalado dos años antes que "los incrementos en los impuestos, que reducen el consumo, pueden significar la destrucción de la vitalidad de la industria del tabaco".10
Dudas inducidas
A pesar de esta creciente evidencia muchos gobiernos dudan en aplicar altos impuestos al tabaco debido a posibles efectos perjudiciales en la economía. Los temores principales son daños a la actividad económica, como la pérdida de empleos, la disminución en los ingresos fiscales y que el incremento en los precios incentive el contrabando.6
La literatura especializada y la experiencia empírica indican que tales consecuencias negativas no se producen o han sido sobreestimadas, con frecuencia debido a los argumentos promovidos por la propia industria tabacalera.10,12,13 Estudios realizados para el Banco Mundial demuestran que en la mayoría de los países no habría una pérdida neta de empleos asociada a la disminución de la demanda de tabaco, y en algunos pocos habría una ganancia neta de trabajos si disminuyera el consumo.6
]]> En cuanto a la recaudación fiscal, un estudio de la OMS señala que el incremento en los impuestos es la única medida de las estrategias integrales de control del tabaco que genera ingresos, por lo que podría tener un efecto estabilizador a medida que el consumo disminuye debido a otras intervenciones no fiscales.6 Otro modelo concluye que un incremento de 10% en el impuesto al consumo de tabaco en todo el mundo incrementaría los ingresos relacionados con el impuesto en 7% general, con efectos diferentes para cada país.6En México existe un impuesto federal especial de producción y servicios (IEPS) para los tabacos labrados que en 2005 fue de 110% para los cigarrillos y de 20.9% para los puros y otros tabacos labrados. Después de diversas fluctuaciones, el IEPS aumentó en años recientes: de 20.6% en 2002 hasta 110% actual para los cigarrillos sin filtro, y de 100% en 2000 a 110% en 2004 para los cigarrillos con filtro.14 En ese mismo periodo la recaudación fiscal registró un aumento de poco más de 40% en términos reales al pasar de $10 287 a $14 564 millones de pesos a precios constantes de 2005.15
Impuestos y contrabando
Si bien el aumento en los precios del tabaco sí está relacionado con el contrabando de este producto, en general los beneficios económicos y de salud resultantes de ese aumento son mayores que las desventajas.4 Expertos como Joossens y Chaloupka han demostrado que los incrementos en los impuestos a los cigarrillos conducen a reducciones en el consumo y a aumentos en los ingresos fiscales, aun cuando pueda aumentar el contrabando.16
Estas experiencias se producen en países con economías y sociedades muy disímiles. Cuando Sudáfrica aumentó los impuestos en cerca de 400% entre 1990 y 1997 los ingresos aumentaron a más del doble en términos reales y las ventas de tabaco gravado se redujeron en 22%.6 El contrabando aumentó de niveles casi imperceptibles a 6% del mercado, todavía muy lejos de contrarrestar el efecto del incremento en los impuestos.17
Francia, por su parte, incrementó los impuestos y precios de los cigarrillos entre 1991 y 1996 hasta casi duplicar el precio nominal al menudeo. La venta de cigarrillos se redujo en más de 14%, mientras que los ingresos por el impuesto al tabaco aumentaron en casi 80% y el contrabando siguió siendo poco importante en términos relativos.1
Canadá y Suecia: dos casos paradigmáticos
A la inversa, las reducciones en los impuestos –que con frecuencia obedecen a las presiones de la industria tabacalera– provocan una disminución en los ingresos fiscales y un mayor consumo.17 Ello ocurrió en la segunda parte de la década de los noventa en países como Canadá y Suecia.
Entre 1982 y 1991 el gobierno de Canadá elevó los impuestos federales al tabaco en 550%, en gran parte para desincentivar el consumo entre los jóvenes.18 El incremento en los precios, aunado a otras medidas de control, condujo a una caída de más de 43% en el consumo per cápita. La prevalencia de tabaquismo también disminuyó marcadamente, en especial entre los jóvenes de 15 a 19 años de edad (de 43% en 1981 a 23% en 1991). La recaudación fiscal descendió ligeramente entre 1991 y 1993, pero siguió siendo superior a los ingresos generados antes del aumento en los impuestos.17
Para 1994 el precio promedio por cajetilla de cigarrillos en Canadá era cinco veces superior que en Estados Unidos,17 y la industria había lanzado una intensa campaña en contra de los impuestos argumentando que el único resultado había sido un incremento en el contrabando. Y, en efecto, éste había aumentado significativamente, de 1.3 miles de millones de cigarrillos en 1990 a 14.5 miles de millones en 1993.17 La mayoría de los cigarrillos de contrabando presentes en Canadá eran producidos en ese país, exportados a Estados Unidos y devueltos clandestinamente al país de origen.17 Lo que estaba ocurriendo es que el incremento en el mercado ilegal era orquestado por las propias tabacaleras tanto para socavar la política fiscal como para mantener sus ganancias.10,13,17,18
]]> A pesar de los buenos resultados obtenidos en la lucha contra el tabaquismo, en 1994 el gobierno federal y varias provincias de Canadá decidieron reducir sus respectivos impuestos, lo que llevó a un descenso significativo de los precios en gran parte de Canadá.17El consumo de cigarrillos per cápita aumentó marcadamente en las provincias en las que se redujeron los impuestos, mientras que el consumo siguió bajando (11% entre 1993 y 1998) en las provincias que los conservaron altos.17 La recaudación fiscal disminuyó junto con los impuestos, de 2.98 miles de millones de dólares canadienses en el año fiscal 1992-93 a 1.91 miles de millones en 1994-95, y la caída fue aún más marcada en las provincias que decidieron disminuir los impuestos.17 En 1998 una afiliada de la empresa RJR Nabisco en Canadá se declaró culpable de ayudar a los contrabandistas a regresar cigarrillos de exportación a ese país y pagó una multa de 15 millones de dólares.17 Para entonces los cigarrillos canadienses ya eran de los más baratos del mundo,8 y, como resumió la Canadian Cancer Society, en los cinco años anteriores el erario había perdido 5 000 millones de dólares mientras que las tabacaleras aumentaron sus ganancias en 1.3 miles de millones de dólares.8
Suecia, por su lado, tradicionalmente tuvo impuestos y precios más altos que la mayoría de los países de la Unión Europea (UE) sin que el contrabando fuera un problema de consideración.17,19 Entre diciembre de 1996 y agosto de 1997 el gobierno sueco volvió a aumentar los impuestos en cerca de 43%,20 lo que contribuyó a incrementar los ingresos fiscales y a reducir el consumo de cigarrillos. La recaudación aumentó 9% en 1997 y las tasas de prevalencia de tabaquismo descendieron marcadamente, en especial entre los jóvenes.17,19
Sin embargo, el aumento en los impuestos no fue popular y el contrabando de cigarrillos aumentó de 200 millones en 1996 a 500 millones en 1998.20 Al igual que en Canadá, las tabacaleras lanzaron una campaña contra los impuestos argumentando que eran la causa del contrabando, y al igual que en Canadá surgieron evidencias de que las mismas empresas impulsaban el mercado ilegal y se beneficiaban de él.21 En agosto de 1998 el gobierno sueco redujo los impuestos, y tiempo después se empezaron a detectar incrementos en el consumo (de 34 cajetillas de cigarrillos per cápita en 1997 a 51 cajetillas en 1998).17 Sin embargo, el contrabando siguió presente después de la disminución en los impuestos.20
Las lecciones del caso de Suecia muestran que el incremento en los impuestos resulta efectivo como política de control del tabaco pero también que la política fiscal requiere del apoyo del público y que no es políticamente viable realizar aumentos tan marcados en un periodo tan corto.20 En todo caso, la respuesta más apropiada al comercio ilegal no es descartar el aumento a los impuestos sino tomar medidas eficientes contra el contrabando.6 Eso fue lo que hizo a mediados de la década pasada España, donde los cigarrillos de contrabando abundaban a pesar de que los precios del tabaco legal figuraban entre los más bajos de la UE. Una de los principales abastecedores era Andorra, por lo que se tomaron acciones para sellar la frontera con ese país y patrullar los valles y montañas de la región para dificultar el contrabando, al tiempo que la Unión Europea presionaba al gobierno andorrano para que hiciera ilegal el contrabando a los países vecinos. El resultado fue la reducción del mercado de cigarrillos de contrabando en España de 15% en 1995 a 5% en 1999, junto con un incremento en la recaudación fiscal de 25% ese mismo año.20-22
En suma, dado que el incremento en los impuestos ha demostrado su utilidad como herramienta de control del tabaco y también aumenta la recaudación fiscal, los gobiernos tienen lo que un especialista describió como una oportunidad muy poco común para hacer el bien público y también beneficiar al erario.23
Sin embargo, un estudio realizado en más de 80 países para examinar las tendencias en los precios reales del tabaco y la capacidad de compra de la población indica que en la década de los años noventa –con pocas excepciones– mientras los cigarrillos se encarecieron en los países desarrollados, se volvieron más asequibles en muchos países en desarrollo.3,11,24 El estudio concluye que estas naciones que no están recurriendo a la "opción gana/gana" de incrementar los ingresos fiscales y reducir el consumo de tabaco, aún tienen un amplio margen para elevar los impuestos.11
Las presiones de la industria tabacalera
Como ha advertido la OMS, para revertir el impacto del tabaquismo en la salud global será necesario no sólo comprender la adicción y curar la enfermedad sino también superar a una industria determinada y poderosa25 cada vez más concentrada en unas cuantas empresas trasnacionales que realizan costosas campañas de prensa y relaciones públicas para promover sus intereses. También reclutan a científicos que contradicen los hallazgos de la comunidad internacional de salud y patrocinan centros de investigación proclives a sus posiciones.26 El International Tax and Investment Center (ITIC), por ejemplo, es una "organización de investigación sin fines de lucro" citada por la industria en su cabildeo contra los impuestos. La Junta Directiva del ITIC incluye a altos ejecutivos de las empresas Japan Tobacco International e Imperial Tobacco, y entre sus principales patrocinadores figuran también Imperial Tobacco y Altria.26
A pesar de la enorme rivalidad que existe en la industria, las tabacaleras no dudan en colaborar con sus competidoras más acérrimas cuando se trata de defender sus intereses. En 1998 la empresa RJR propuso a la PM compartir estrategias para enfrentar la posible alza de los impuestos en Estados Unidos. Ello incluía "movilizar a la ciudadanía" para presionar a los congresistas, "desencadenar" la "energía de las organizaciones conservadoras de Washington" e "involucrar al enorme poderío de la industria". El objetivo era convencer a los legisladores que un gran incremento en los impuestos provocaría "serios problemas para ellos".4,28
]]> Este tipo de presiones también han sido frecuentes en América Latina. En 1993, por ejemplo, un documento interno de BAT describía las relaciones de su filial en Guatemala con el gobierno como "muy buenas", incluyendo "al Presidente y al Vicepresidente de la República". En Honduras el Presidente expresaba "su aprobación por la forma en que desarrollamos nuestras actividades" y cuando la empresa "ha solicitado ciertos beneficios al Gobierno, generalmente la respuesta ha sido positiva". En Nicaragua las actividades de cabildeo permitieron a la industria tabacalera lograr beneficios tributarios y evitar la prohibición del consumo de tabaco en los lugares públicos.29 Los documentos internos describen "intensas actividades de cabildeo" en Argentina para recuperar beneficios fiscales, mientras que en Brasil y en "otros mercados" PM encabezaba "los esfuerzos de la industria" para eliminar impuestos al tabaco.29Este cabildeo también se realiza en México, como lo demuestran documentos de la industria hallados por investigadores del INSP. A mediados de la década de los noventa la empresa PM deseaba crear un puente de acceso hacia el gobierno mexicano e invitó a su Consejo de Administración al empresario Carlos Slim, considerado como cercano al entonces Presidente Carlos Salinas de Gortari.30 Un informe de PM fechado en 1998 menciona una reunión con un "alto funcionario" de la Secretaría de Hacienda, relacionada con "una propuesta de reforma fiscal ante el Congreso." Cabe mencionar que durante la década de los años noventa el gobierno mexicano recortó los impuestos al tabaco, mismos que habían permanecido relativamente altos hasta entonces.
En años recientes la industria tabacalera se ha visto envuelta en numerosos escándalos internacionales –y los consecuentes juicios penales– al conocerse su relación con el contrabando, el uso de la mercadotecnia para promover sus productos entre los grupos más vulnerables y el ocultamiento de sus propios hallazgos sobre la aguda adicción que provoca la nicotina y los estragos que provoca el tabaco. Sin embargo el uso de supuesta evidencia científica para hacer apologías o propaganda al tabaco continúa. En julio de 2005 diez gobiernos estatales de Estados Unidos presentaron una nueva demanda judicial que acusa a la empresa RJ Reynolds (RJR) de mentir en la propaganda de sus cigarrillos Eclipse. La empresa afirma que existen "estudios científicos" que demuestran que sus cigarrillos "representan un menor riesgo de cáncer, bronquitis crónica y posiblemente enfisema", lo cual no es sustentado por evidencia científica alguna.31
Conclusión
Tanto los estudios académicos como la evidencia empírica demuestran que el aumento en el precio del tabaco obtenido a través de los impuestos es una de las herramientas más eficientes dentro de la necesaria política integral de combate al tabaquismo. Es posible lograr los beneficios de salud asociados a los incrementos en los impuestos sin que los países sufran consecuencias económicas negativas graves, ya que el desempleo y las pérdidas fiscales no se producen o son menores a lo estimado anteriormente. El contrabando tampoco debe ser una consecuencia ineludible del gravamen al tabaco. Actualmente incluso Philip Morris Internacional, una de las dos tabacaleras internacionales más grandes del mundo, se ha visto obligada a aceptar la evidencia y reconoce que "es posible mantener tasas de impuestos altas sin un nivel de contrabando correspondientemente alto".32
En numerosos países aún existe un amplio margen para aumentar los impuestos al tabaco y beneficiar tanto a la salud como al erario público. Para ello, es necesario enfrentar a la poderosa industria tabacalera, la cual sabe bien de la eficiencia de los impuestos para combatir el tabaquismo y recurre a intensas campañas de propaganda, al cabildeo político y a la negociación de acuerdos voluntarios para "autorregularse" con tal de evitar medidas legales o fiscales más estrictas.33
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Fecha de aprobado: 20 de febrero de 2006
Solicitud de sobretiros: Mtro. Pedro Enrique Armendares. Km. 107, Ctra. Tijuana-Ensenada, 22860. Ensenada, Baja California, México.
Correo electrónico: nanuc@mac.com
1 En 1997 el Banco Mundial y la OMS iniciaron un análisis sistemático de las evidencias relacionadas con el control del tabaco, haciendo énfasis en la economía y en las necesidades de los países de ingresos bajos y medios, donde se concentra la mayor parte de los fumadores. Las investigaciones se apoyaron en una base de datos global sobre consumo, precios, impuestos, políticas de control, comercio, contrabando y otras variables económicas relacionadas con el tabaco. En 2000 el Banco Mundial publicó el extenso estudio Tobacco Control in Developing Countries (referencia 1). ]]>
2 En 2003 las empresas de Philip Morris se integraron bajo el nombre de Altria, en lo que un grupo de investigadores de la Universidad de California en San Francisco describió como un intento por mejorar la imagen de la corporación, muy deteriorada precisamente por los escándalos relacionados con el contrabando y otras prácticas rechazadas por la opinión pública.
3 Los precios se midieron en horas de trabajo necesarias para comprar una cajetilla. Una excepción parece ser México, ya que en la capital de este país los minutos necesarios para comprar una cajetilla de cigarrillos tuvieron un incremento anual de 5.69% para la marca internacional Marlboro y de 4.76% para una marca local. Ese incremento podría estar más asociado con aumentos de precios por parte de las empresas que con impuestos al tabaco, ya que éstos disminuyeron notablemente en la segunda mitad de esa década. En realidad, ese incremento podría deberse a la caída de los salarios reales originada por la crisis de mediados de los noventa.
4 En 1998, el estado de Minnesota llegó a un acuerdo con varias tabacaleras que obligaba a éstas a establecer depósitos en los que el público pudiera consultar los millones de documentos internos obtenidos durante un histórico juicio entablado contra la industria. Asimismo, un acuerdo maestro (Master Settlement Agreement, MSA) promovido por 46 entidades de Estados Unidos obligó a las principales tabacaleras a poner sus documentos internos a disposición del público a través de internet por lo menos hasta el 30 de junio de 2010. Esta documentación ha sido de gran importancia en las investigaciones sobre las prácticas de la industria tabacalera.