Avances y limitantes del programa de pago de servicios ambientales hidrológicos en México, 2003-2009

Advances and limitations of the payment for hydrological environmental services in Mexico, 2003 - 2009

María Perevochtchikova¹ y Aura Milena Ochoa Tamayo²

¹Centro de Estudios Demográficos, Urbanos y Ambientales. El Colegio de México Correo-e: mperevochtchikova@colmex.mx

Recibido el 14 de enero de 2011
Aceptado el 20 de febrero de 2012

Resumen

En el presente estudio se analiza el proceso de implementación del programa de Pago por Servicios Ambientales Hidrológicos (PSAH) en México durante el periodo 2003-2009, que surge como instrumento de política pública nacional dirigida a la creación de nuevos esquemas de compensación económica, para los propietarios de terrenos que cuentan con cobertura forestal, por la conservación de los bosques y de los servicios ambientales que estos proveen, incluso el hidrológico. Con este fin se recurrió al marco teórico-conceptual de Servicios Ambientales y su aceptación histórica a nivel internacional. La revisión consecuente de diversos trabajos académicos publicados sobre el tema permitió fundamentar el propósito y la utilidad del estudio, que consiste en el primer esfuerzo sistemático de análisis de implementación del programa en el país, por medio de una comparación entre los esquemas federales de PSAH en México y Costa Rica (el caso más reconocido en América Latina). El apoyo documental de la investigación se realizó mediante el trabajo de campo con aplicación de entrevistas a los tomadores de decisión, los funcionarios y algunos beneficiarios en ambos países. Finalmente, con base en cuatro criterios predeterminados (la operatividad, la regulación ambiental, el marco político-institucional y el financiero) fue posible formular los principales avances y limitantes del programa en México y reflexionar sobre sus retos a futuro, como parte del ejercicio de evaluación de las políticas públicas, el cual está dedicado al mejoramiento de sus instrumentos.

Palabras clave: Análisis comparativo, Costa Rica, México, política pública, programa de pago, servicios ambientales hidrológicos.

Abstract

Key words: Comparative analysis, Costa Rica, Mexico, public policy, payment program, hydrological environmental services.

Introducción

El crecimiento poblacional y la expansión urbana en los últimos años han provocado un grave impacto ambiental en el mundo que se refleja en la contaminación del aire, del agua y del suelo; además de la pérdida de la diversidad biológica, el desequilibrio de los ciclos naturales y el cambio de uso del suelo, con efectos secundarios como la erosión, la salinización y la desertificación (Aguilar y Escamilla, 2009). La deforestación, como acción principal de cambio de uso del suelo, conlleva a la modificación y a la desaparición parcial o total de ecosistemas, así como a la degradación de sus funciones y los servicios ambientales (SA) que brindan a la sociedad (Houghton, 1994; FAO, 2005; FAO, 2007).

Cabe destacar que México ocupa solo 1.5% del territorio del planeta; sin embargo, contiene cerca del 10% de las especies de flora y fauna, muchas de ellas endémicas, por lo cual es catalogado como un país megadiverso (CONABIO, 2008). De acuerdo con el Inventario Nacional Forestal de 1994, 29% del territorio alberga bosques y selvas, de ellos, 54% son bosques templados y el restante 46% selvas secas y tropicales (CONAFOR, 2009).

A pesar de la importancia que tiene la conservación de los ecosistemas para la preservación de los ciclos de vida (biológico, eólico, de carbono, hidrológico, entre otros), estos enfrentan un grave problema de deforestación. De acuerdo con información de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO, 2005) destaca que en 2005, a nivel global, los bosques y selvas han disminuido 13 millones de hectáreas por año. En México, la cifra se sitúa entre las 200 mil y 1.5 millones de hectáreas al año (CONAFOR, 2006). Otros problemas que caracterizan la situación actual del sector forestal son la degradación y la pérdida de la riqueza de los ecosistemas; la poca competitividad de la industria forestal a escala internacional; la inversión insuficiente y el mal uso de los recursos (maderable y no maderable); además del incipiente desarrollo de los mercados de los servicios ambientales (SA) (CONAFOR, 2001, 2006; SEMARNAT, 2006a). Así mismo, cabe señalar que aproximadamente 80% de los bosques en la república mexicana son administrados bajo el régimen comunitario: ejidos y bienes comunales (Barton y Merino, 2008).

Entre las principales causas de la deforestación en el país se detectan: I) el cambio de uso de suelo, por crecimiento demográfico, expansión urbana y mayor demanda de recursos naturales debido a políticas públicas que fomentan la mayor producción agropecuaria y ganadera; 2) la tala ilegal del bosque y sobre-explotación de los recursos forestales; 3) las plagas y enfermedades de la vegetación y 4) los incendios forestales (Hughes et al., 2000; Lambin et al., 2001; Geist y Lambin, 2002). Entre sus consecuencias se desprenden: a) el alto índice de incendios forestales; b) la erosión y degradación del suelo (ya que la modificación de sus propiedades físicas y químicas reduce su productividad); c) la escasa infiltración del agua y el cambio de patrones del ciclo hidrológico; d) el deterioro y la pérdida del hábitat natural y de especies endémicas en riesgo de extinción por la presencia de taxa invasores y e) impactos socio-económicos (pobreza, inequidad en el acceso a recursos naturales, migración, pérdidas económicas, entre otros) (SEMARNAT, 2006a, 2006b; CONAGUA, 2007).

Para combatir esa problemática se han implementado diversos programas y acciones de política pública ambiental a nivel federal, como los que se enlistan a continuación:

]]> 1. Programa de Pago por Servicios Ambientales (PSA) con el que se busca promover la conservación ambiental por medio de incentivos económicos, desde 2003 lo opera la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR).

2. Planes de Ordenamiento Territorial y Planes de Ordenamiento Ecológico Territorial (POT y POET) que se elaboran con el objetivo de llevar a cabo la planificación del territorio para reducir los impactos al medio ambiente, y desde 2000 son promovidos por la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL).

3. Distintos proyectos, programas, acciones de restauración y preservación ecológica que se enfocan a la restauración y recuperación de los ecosistemas por medio de la reforestación de cuencas, principalmente, son responsabilidad de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT).

4. Implementación del concepto de manejo de cuencas hidrográficas, que está encaminado a un manejo integral del agua, cuyo objetivo es lograr la autosuficiencia en la provisión de recursos para las diversas actividades humanas y se desarrolla al interior de las cuencas. Su implementación está a cargo de la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA), desde 1990.

A escala local han surgido distintas iniciativas de programas de conservación ambiental, los cuales son promovidos con el apoyo de recursos estatales o municipales; así como de, organizaciones privadas y no-gubernamentales (ONG); por ejemplo, el programa Protectora de Bosques del Estado de México (PROBOSQUE) y las acciones de conservación y otros esquemas de PSA que financian corporaciones como BIMBO, FEMSA y múltiples ONG, en todo el territorio nacional.

A pesar del impulso de los programas citados, la deforestación continúa afectando los ecosistemas del país. Por ello, en el presente estudio se busca analizar a detalle uno de los instrumentos de política pública ambiental aplicado en el sector forestal de México, con el propósito de determinar las principales fortalezas y limitantes del proceso de implementación del programa de PSA en la modalidad de hidrológicos (PSAH), durante el periodo 2003-2009, para contribuir de este modo con la evaluación de un instrumento en particular y, en general, en el mejoramiento de las políticas públicas ambientales.

Marco teórico

Los servicios ambientales (SA) se consideran aquéllos beneficios que la naturaleza provee para todos los seres vivos (Daily et al., 1997) o por la definición de MEA (2011): "...como beneficios que las personas obtienen de los ecosistemas...". Los SA están estrechamente vinculados a la formación del suelo, los ciclos biogeoquímicos y a la producción primaria ; además, otorgan beneficios directos e indirectos a la humanidad: i) servicios de suministro (alimento, agua, combustible y fibras); ii) de regulación (del clima, control de enfermedades y del agua); iii) servicios culturales (espirituales, religiosos, recreación, ecoturismo y estéticos) y iv) esenciales (son necesarios para la producción de otros servicios de los ecosistemas). De esta manera, se puede decir que la biosfera proporciona no solo bienes (recursos naturales tangibles que se usan como insumos en la producción o en el consumo final), sino también servicios (recursos naturales intangibles que son fundamentales para la transformación de los bienes y que contribuyen a equilibrar los ciclos ecosistémicos), los cuales son aprovechados por la sociedad humana para satisfacer sus múltiples necesidades (MEA, 2005; MEA, 2011).

Entre las modalidades de los SA más reconocidas en el ámbito internacional se destacan: i) captura de carbono: generación de oxígeno, amortiguamiento del impacto de los fenómenos naturales, modulación o regulación climática; ii) servicios ambientales hidrológicos: mantenimiento de la capacidad de recarga de acuíferos y del ciclo hídrico en general, purificación de agua, reducción de sedimentos cuenca abajo y del riesgo de inundaciones; iii) biodiversidad y belleza escénica: protección de biodiversidad, de ecosistemas, protección y recuperación de suelos, belleza paisajística y recreación.

1. Declaración de Estocolmo, 1972: conferencia de las Naciones Unidas sobre el medio ambiente en la que se incluye, por primera vez, en la agenda política la dimensión ambiental, en ella se acepta una visión de los ecosistemas y busca su conservación y preservación.

2. Informe Brundtland, 1987: Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo, en la cual se planteó el nuevo modelo del desarrollo sostenible que "atiende a las necesidades del presente, sin comprometer la necesidades a futuro".

3. Declaración de Río, 1992: conferencia de las Naciones Unidas sobre medio ambiente y desarrollo, en la que se validó la adaptación del enfoque del desarrollo sustentable, que asegura el económico y social. Por primera vez, se plantea la idea sobre los servicios ambientales que abarca tres dimensiones: combate al cambio climático, conservación de la biodiversidad y prevención de la degradación ambiental; así como, la desertificación del suelo. Se enfatizó que el bosque no solo cumple funciones socio-económicas (recursos maderables y no maderables), sino también ambientales, como la captura de gases de efecto invernadero.

4. Protocolo de Kyoto, 1997: Convención Marco sobre el Cambio Climático de la ONU, se abordaron los problemas del cambio climático y se plantearon los mecanismos que abren el mercado de captura de carbono, entre otros programas, por medio del mecanismo de Pago por Servicios Ambientales (PSA).

5. Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible 2002 en Johannesburgo: se presentaron las declaratorias sobre el Desarrollo Sostenible y la erradicación de la pobreza con base en la protección y conservación de los recursos naturales; además se incorporaron los objetivos de reducción de pobreza en los programas de PSA.

6. Millennium Ecosystem Assessment 2005: en este trabajo se reunió el esfuerzo de 1,360 expertos durante 2000-2005 para plasmar los conceptos fundamentales, el estado del arte en el tema de Servicios Ambientales y las propuestas científicas de acciones para la conservación de la naturaleza.

De este modo, se constata que la creación de los esquemas compensatorios (de pago) por SA han tenido como principal fin reconocer el valor ambiental, social y económico de los SA dentro de una visión de justicia socio-ambiental, con el propósito de estimular el establecimiento de mercados ambientales a través del otorgamiento de incentivos económicos a los propietarios de terrenos, que contribuyen con la provisión de SA. Se persigue integrar a la dinámica de estas acciones los tres principales tipos de actores: i) beneficiarios (los que reciben recurso monetario por preservar y proveer de SA); ii) usuarios (los que se benefician de los SA) y iii) intermediarios (los que realizan funciones de asistencia técnica, certificación, gestión de fondos y control, entre otras).

Cabe resaltar que a nivel internacional existe una gran cantidad de publicaciones relevantes sobre el tema de estudios de Servicios Ambientales, surgidas en la última década, las cuales en su mayoría fueron abordadas, en primera instancia, desde la visión económica y posteriormente de la óptica social y de preservación de los ciclos ecosistémicos. Los países con mayor número de referencias bibliográficas en el tema son Costa Rica, Estados Unidos de América, China y Brasil (Rosa et al.,1999; Costanza, 2000; Heal, 2000; Batabyal et al., 2003; Pagiola et al al., 2003; Rojas y Aylward, 2003; ONF, 2004; Benett et al., 2005; Postel y Thompson, 2005; Wunder, 2005; Simpson, 2006; Torres, 2006; Kosoy et al., 2007; Mertz et al., 2007; Sánchez-Azofeifa et al., 2007; Tschakert, 2007).

Se considera importante citar algunos de ellos para resaltar la importancia de los aspectos incluidos en el presente estudio. Por ejemplo, en el trabajo de Rojas y Aylward (2003) se hizo un análisis profundo de la bibliografía existente en 2002 sobre los mercados de SA en Costa Rica y a nivel internacional. Se referenció una gran cantidad de literatura; sin embargo, se observó la falta de estudios relacionados con la evaluación del impacto del PSA, con respecto a la diferencia entre el esquema actual y el previo (de subsidios), el análisis de costo-beneficio, el desarrollo del sistema de monitoreo ambiental, el impacto en aspectos de organización social y de la evaluación sistémica integral del programa (aspectos ambientales, sociales y económicos).

Heal (2000) hace referencia a la importancia de desarrollar mercados económica y ambientalmente justos, para lo cual los incentivos monetarios son cruciales para la conservación ecológica, y el mercado es probablemente el mejor medio para proveer a las poblaciones de estos servicios (en el caso de usuarios) y recursos financieros (para proveedores de SA). Además, se propone que "...se debe evaluar de manera integral el desempeño de los programas..." para la mejora continua de los mecanismos de política pública.

Kosoy et al. (2007) y Martínez-Tuna (2008) realizan un análisis comparativo de la aplicación del programa de PSAH en tres países de Centro América: Honduras, Costa Rica y Nicaragua. Estos estudios son ejecutados desde el enfoque social y económico, con énfasis en el costo de oportunidad que presenta la conservación de los bosques. Por su parte, Martínez-Tuna y Kosoy (2007) hacen algo similar, pero con mayor detalle, para el caso de Honduras. Dichos autores acentúan la necesidad de desarrollar mecanismos claros que articulen las relaciones del mercado ambiental; así como, llevar a cabo investigaciones sobre la problemática que enfrentan los programas de PSAH.

Postel y Thompson (2005) documentan la experiencia adquirida en la aplicación de los programas de PSAH en la ciudad de Quito, Ecuador, la estrategia nacional de Costa Rica y de la ciudad de Nueva York, EUA. Presentan los atributos y beneficios económicos que generan estos esquemas y la importancia que tienen los Servicios Ambientales Hidrológicos (SAH), en función del abastecimiento y purificación del agua. Así mismo, subrayan la falta del entendimiento del ciclo hidrológico, de la función de los bosques en la provisión de los SAH y la necesidad de efectuar investigaciones que evalúen los programas de SAH a escala regional y local. Estos deben incluir desde los aspectos técnicos, como el funcionamiento hidrológico, hasta el análisis económico de costo-beneficio y las relaciones de mercado, para apoyar la toma de decisiones institucionales en la conformación de esquemas locales de compensación por los SA.

Así, en el presente estudio se propuso hacer una revisión sistemática del proceso de implementación del programa de PSAH en México durante el periodo 2003 - 2009, en el que se detecten sus principales avances y limitantes mediante un análisis comparativo con el caso de Costa Rica (el programa de mayor reconocimiento en América Latina), pues se considera que un ejercicio así planteado puede contribuir con observaciones que sirvan para la mejora de dicho instrumento de Política Pública Ambiental tanto a nivel de diseño institucional, como en su aplicación práctica por las comunidades forestales del país (Figura 1).

Figura 1. Las limitaciones del programa de PSAH en México, 2003 - 2009.
Figure 1. The limitations of the PWS program in Mexico, 2003 - 2009.

Se adoptó la metodología basada en un análisis comparativo con el caso de Costa Rica, por ser pionero, exitoso y sobre el cual hay mayor cantidad de literatura disponible. Para proponer los criterios de comparación se revisaron marcos metodológicos de varios estudios académicos (Rosa et al., 1999; Postel y Thompson, 2005; Kosoy et al., 2007; Martínez, 2008; Swallow et al., 2010; SENDAS, 2009).

Se observó que no existen publicaciones con enfoque puramente técnico o teórico, al contrario, todos los trabajos combinan el análisis documental y los estudios de caso complementados con exploraciones de campo. En algunos, además, se integran métodos cualitativos y cuantitativos (Kosoy et al., 2007) o se acude únicamente al análisis documental, con la construcción de cuadros comparativos basados en determinados criterios de evaluación, para comprobar las hipótesis planteadas previamente (Merino, 2005; Postel y Thompson, 2005). En general, se constata que la forma de realizar la investigación en el tema de evaluación de esquemas de PSA varía desde la descripción de casos, en virtud de criterios predeterminados, (Swallow et al., 2010) hasta la revisión bibliográfica y con base en los objetivos planteados se determinaron los siguientes criterios de evaluación y comparación:

1. Operatividad del programa (objetivos, elegibilidad de zonas, reglas de operación y fundamentos del programa).
2. Regulación ambiental (legislación y normatividad).
3. Marco político-institucional (instituciones y organizaciones),
4. Esquema financiero (sistema de pagos y fondos).

Técnicamente, el estudio se realizó a partir de la integración de la investigación documental basada en la revisión de diversas fuentes bibliográficas (artículos científicos, documentos de divulgación, protocolos, informes técnicos de evaluación, etc.) y el trabajo de campo, con la observación participativa y la aplicación de entrevistas a profundidad a los actores clave en ambos países, para ello se utilizó la propuesta planteada por Ávila et al. (2009). En particular, en esta etapa del proyecto se llevaron a cabo con los funcionarios federales (tomadores de decisión) y estatales (operativos): cinco en México y cuatro en Costa Rica; además de los propietarios de los terrenos receptores de pago por SA (tres comunidades en México y dos fincas en Costa Rica). Lo cual, en conjunto, permitió detectar, aunque en términos generales, los principales avances, las limitaciones del programa federal de PSAH en México y reflexionar sobre sus retos a futuro.

Es conveniente aclarar que para la parte del análisis se utilizó el método cualitativo (Strauss y Corbin, 1998), porque con sus técnicas es factible hacer comparaciones de semejanzas y diferencias entre varios casos de estudio, por determinados criterios de evaluación; en específico, se otorgan ciertos códigos y categorías a las frases y palabras dentro de la documentación analizada; así mismo, se pueden construir diagramas analíticos. En el presente estudio no se pretende proporcionar la información cuantitativa para ser procesada y analizada estadísticamente; sin embargo, está prevista en una siguiente fase, cuando se abordará una investigación local en la que se evaluará el efecto integral que ha tenido el programa en una comunidad particular.

Resultados y Discusión

Los resultados del análisis comparativo del proceso de implementación del programa PSAH en México y Costa Rica se hicieron con base en cuatro criterios de evaluación.

La operatividad

El PSA en México se diseñó en el Instituto Nacional de Ecología (INE) en 2003, para la modalidad de Hidrológicos (PSAH) con el ejemplo de Costa Rica. De este modo, se contribuyó al posicionamiento del tema de SA en la Agenda Pública de México y evidenció la importancia y complejidad de la conservación de la cubierta forestal, en beneficio de la sociedad (Hernández,
2009). Los objetivos principales del programa, en sus inicios, se enfocaron a la reducción de la deforestación y la disminución de la pobreza en el país.

Los convenios para la ejecución se firmaban por cinco años, con un pago de $300 y $400 por hectárea al año. En la Figura 2 se presentan las estadísticas relacionadas con la evolución de la superficie incorporada en el programa de PSA, el número de propietarios (ejidos, tierras comunales y pequeños propietarios) y el monto ejercido. Se observan dinámicas claras de crecimiento continuo en los tres rubros a lo largo del tiempo.

Fuente: CONAFOR (2009a); Source: CONAFOR (2009a). ]]> Figura 2. Superficie incorporada (en miles de hectáreas), número de propietarios y monto otorgado (en millones de pesos) dentro del programa de PSAH en México, 2003 - 2008.
Figure 2. Incorporated area (in thousands of hectares), number of owners and amount awarded (in millions of pesos)within the PWS program in Mexico, 2003 - 2008.

En la actualidad, los objetivos del programa de PSA se han reformulado. Se mantiene en primera instancia la dimensión social y se enfatizan los siguientes aspectos: I) disminuir los índices de pobreza en áreas forestales, mediante la inducción a un manejo y uso adecuado de los recursos naturales; II) generar desarrollo y expansión económica, a partir de la valoración, la conservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos forestales e III) impulsar la planeación y organización forestal, para incrementar la producción y productividad de los recursos forestales, su conservación y restauración; así como, elevar el nivel de competitividad del sector y con ello contribuir a mejorar la calidad de vida de los mexicanos (CONAFOR, 2009; 2010).

Consecutivamente se han cambiado los criterios de elegibilidad de las zonas, los cuales incorporan aspectos técnicos, sociales y ambientales con un enfoque, desde 2006, hacia la introducción de criterios de marginación y disminución del porcentaje de la cobertura forestal de 80 a 50 por hectárea (Iglesias, 2009).

Por su parte el programa de PSA de Costa Rica inició en 1996, con el propósito de que los propietarios del bosque y plantaciones forestales pudieran recibir un pago como compensación por los SA que los ecosistemas brindan a la sociedad. El programa ha sido reconocido por la Ley Forestal No. 7575 bajo el concepto de PSA en cuatro modalidades: hidrológicos, captura de carbono, conservación de la biodiversidad y belleza escénica. Para su operación, se crearon el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO) y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC); además se establecieron y aprobaron los instrumentos jurídicos que los respaldan.

El planteamiento y el desarrollo del programa consideró tres aspectos: I) social (disminución de la pobreza), II) económico (desarrollo del país) y III) ambiental (conservación de la naturaleza). En Costa Rica, cualquier persona física o jurídica tiene acceso a los apoyos de PSA, mediante una solicitud que se entrega en cualquiera de las ocho oficinas regionales del FONAFIFO, con base en los criterios técnicos que define dicho organismo (Ochoa, 2009). El control y el seguimiento de los proyectos aprobados los efectúa el FONAFIFO, para ello se realizan visitas a los predios que recibieron el pago por SA, los cuales son georreferenciados y se verifica el cumplimiento de los compromisos adquiridos (actividades de conservación/reforestación) (FONAFIFO, 2010).

La comparación del marco operativo en Costa Rica y México se resume en el Cuadro 1.

Cuadro 1. Marco operativo, el cual se otorga del programa de PSAH en Costa Rica y México.
Table 1. Operational framework from the PWS programs in Costa Rica and Mexico.

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Como se observa, el programa de PSAH en México se basó en la experiencia de Costa Rica, ambos países pretenden establecer un esquema de compensación económica a los propietarios de terrenos que cuentan con cobertura forestal/vegetal que proporcionen Servicios Ambientales. A lo largo del tiempo, la nación centroamericana ha cambiado sus objetivos y con ello los criterios de elegibilidad de las zonas y modalidades de aplicación de su programa, o mediante la incorporación o eliminación de tópicos. Sin embargo, se nota que para el caso de Costa Rica el programa de PSA se ha convertido en paquetes integrales sustentables, como los ecoturísticos, cuyo fundamento es el concepto de aprovechamiento integral de todos los recursos naturales.

La regulación

Actualmente en México, el PSAH se implementa bajo los lineamientos del Programa Nacional Forestal 2001 - 2006, derivado del Programa Estratégico Forestal para México 2001 - 2025. Los dos se basan en el marco legal determinado por los fundamentos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en particular el artículo 27, que establece la naturaleza jurídica de la propiedad y concede facultades al gobierno federal para regular los usos de la tierra a fin de alentar el desarrollo, proteger y restaurar el equilibrio ecológico: además del programa Nacional de Desarrollo, de Medio Ambiente y Recursos Naturales, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Ley de Aguas Nacionales, la Ley Federal de Derechos y las Reglas de Operación del PSAH.

Las primeras Reglas de Operación del programa se publicaron en el Diario Oficial de la Federación, el 3 de octubre de 2003. En estas se establecieron las normas y procedimientos de aplicación que se deberían tener en cuenta para la operación, asignación y ejecución de los apoyos federales a cargo de la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR, 2009), la cual administra el Fondo Forestal Mexicano de acuerdo a la disponibilidad presupuestal. Hasta 2005, los diversos programas de la CONAFOR, que incluyen el PSAH, funcionaban de manera independiente, cada uno con sus propias reglas de operación y procedimientos de distribución de recursos. En 2006 algunos de esos programas se diversificaron y mejoraron; a partir de 2009 se articularon bajo un esquema de gestión innovador, que está determinado por Reglas de Operación únicas para todos los Programas de Desarrollo Forestal, entre ellos los de pago por SA, con la incorporación del Plan de Mejores Prácticas de Manejo y el asesoramiento de las comunidades por los técnicos forestales para su implementación; sin embargo, son dinámicas, ya que las reglas se modifican cada año.
Para la implementación del programa de PSA en Costa Rica; además de considerarse los ajustes en la normatividad ambiental internacional, se gestaron una serie de cambios estructurales en la Política Pública en pro de la valoración y conservación de los recursos forestales, en respuesta a la alarmante pérdida de la cobertura vegetal de los bosques. En específico, se refiere a las tres generaciones de Leyes Forestales que se presentan en el Cuadro 2.

Cuadro 2. La regulación del programa PSAH en México y Costa Rica.
Table 2. The regulations of the PWS program in Mexico and Costa Rica. ]]>
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En Costa Rica se han desarrollado tres generaciones de Leyes forestales y complementarias (de Biodiversidad, Orgánica del Ambiente y de Autoridad Regulatoria), con más de 40 años de trabajo en el tema de promoción de incentivos económicos por preservación forestal. En México es apenas la primera década de experiencia en la implementación de esquemas de compensación por conservación ambiental, que obviamente presenta muchas fallas en este sentido y se basa en reglas de operación cambiantes cada año, lo que vuelve más complejo el proceso de aplicación de solicitudes por parte de los propietarios de terrenos con cobertura forestal. Sin embargo, sobresale un gran avance en el reconocimiento político del tema ambiental y el otorgamiento de recursos para la creación y el desarrollo de nuevos esquemas de financiamiento dirigidos a la solución del deterioro ambiental.

El marco político-institucional

En este contexto, es importante comentar sobre la historia y los cambios institucionales que se presentaron en México durante la segunda mitad del siglo pasado, para llegar a formar la base institucional del programa de PSAH.

• En 1946, se crea la Secretaría de Recursos Hidráulicos (SRH) y se reactiva el reparto agrario a través de la expropiación de latifundios y la distribución de los ejidos y comunidades en el país.

• En 1976, se establece la Comisión Nacional de Plan Hidráulico, la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (SAHOP), además se instauró la Dirección General de Desarrollo Ecológico de los Asentamientos Humanos.

• En 1982, se promulga una nueva Ley Forestal para la protección del Ambiente. Se muestra mayor interés por los problemas urbanos de contaminación y la gestión de los ecosistemas y surge la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE), sucesora de la SAHOP.

• En 1985, se crea la Comisión Nacional de Ecología (CONADE), organismo de carácter intersecretarial. Se reconoce la importancia del cuidado de los recursos naturales con una orientación hacia la mitigación de la contaminación del agua y aire.

]]> • En 1988, se funda el Instituto Nacional de Ecología (INE), que reemplaza a la Subsecretaría de Ecología como una entidad descentralizada al igual que la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA). Se formula la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA).

• En 1992, se elimina la SEDUE y se instituye la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), que retoma algunas funciones de la SEDUE, de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos y de la Secretaría de Pesca. Se crea la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (CONABIO), de índole intersectorial.

• En 1994, se constituye la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP), la cual representó un esfuerzo por sistematizar los programas que tenían responsabilidades relacionadas con los recursos naturales y la biodiversidad. En este año desaparece la Comisión Nacional de Ecología (CONADE).

• En 2000, se instauran la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP) y la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR).

Con el establecimiento del Plan Nacional de Desarrollo 2001- 2006 se determinó el enfoque de sustentabilidad como uno de los principios fundamentales de la estrategia del desarrollo nacional. Una de las modificaciones para alcanzar el objetivo propuesto ha sido la creación de la Comisión Nacional Forestal, como organismo público descentralizado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), con los objetivos de desarrollar, fomentar e impulsar las actividades productivas, de conservación y de restauración en materia forestal; así como participar en la formulación de los planes y programas referentes a la aplicación de la política federal de desarrollo forestal. Dentro de las primeras actividades realizadas por esta institución están el Programa Nacional Forestal 2001 – 2006 y el Programa Estratégico Forestal para México 2001–2025, determinado como el primer documento de estrategia para el sector forestal del país. Bajo el enfoque del desarrollo sustentable y con antecedentes en los programas forestales a corto y largo plazo, precisamente, en 2003 surge el programa de PSAH.

Con base en las tres generaciones de leyes forestales y la Ley de Biodiversidad; así como de los diversos marcos normativos, en Costa Rica, durante 1995 se dio el paso a la formación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), el cual resultó de la fusión de la Dirección General Forestal, la Dirección General de Vida Silvestre y el Sistema de Parques Nacionales de Costa Rica. El SINAC busca ser "un sistema de gestión institucional descentralizado y participativo que integre funcionalmente las competencias y los programas del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) en materia forestal, de áreas protegidas y vida silvestre, con el fin de planificar y aplicar políticas ambientales enfocadas a alcanzar la sustentabilidad en el manejo de los recursos naturales del país" (Ochoa, 2009; FONAFIFO, 2010).

Otro cambio importante, en materia de recursos forestales ocurrió cuando en 1996 la Dirección General Forestal se transformó en la Administración Forestal del Estado (AFE), representada por el SINAC mediante el auspicio de la Ley Forestal No. 7575, con la cual surgió el Fondo de Financiamiento Forestal (FONAFIFO). De esta forma, se consolida el SINAC y se desarrollan los esquemas del programa de PSA, al garantizar su viabilidad por medio del marco normativo, el financiero y el manejo institucional del instrumento de conservación.

En 1991, Costa Rica crea el Fideicomiso 19-91, antecesor directo del FONAFIFO, el cual se hace oficial en 1995 como resultado de la gestión que realizó el Ministerio de Ambiente y Energía, para crear un esquema único de los recursos económicos destinados a fomentar el manejo y aprovechamiento sustentable de los bosques; además de incentivar el correcto funcionamiento del programa de PSA en el país.

La administración del FONAFIFO se realiza con la participación de una Junta Directiva compuesta por cinco miembros (dos representantes del sector privado y tres del sector público) y con una vigencia de dos años. Por medio de la figura de un fideicomiso, se transfiere la titularidad de sus bienes y derechos al fiduciario (FONAFIFO), que tiene la facultad de otorgar derechos al fideicomisario (todos aquellos pequeños y medianos productores forestales). La comparación entre ambos países se presenta en el Cuadro 3.

Cuadro 3. Marco político-institucional del programa PSAH en Costa Rica y México.
Table 3. Political-institutional framework of the PWS program in Costa Rica and Mexico.

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En Costa Rica, con la creación de FONAFIFO en 1996, bajo la premisa de la Ley Forestal No. 7575, se logró garantizar la viabilidad del PSA por medio del apoyo del marco normativo, financiero y el manejo institucional descentralizado. En cuanto a México, este esquema federal aún no está garantizada normativa y financieramente, lo que le impide convertirse en un mecanismo autosuficiente, verificable, participativo y, sobre todo, continúo. En particular, sería necesario pensar en el diseño de un planteamiento que asegure, en términos financieros y legales, el funcionamiento del programa a largo plazo (acercándose a los tiempos de ciclos ecológicos), que abarque mayor superficie y se base en lineamientos claros de un programa de seguimiento, control y medición integral de beneficios.

El esquema financiero

En México, el financiamiento para llevar a cabo el programa de PSAH, inicialmente, provenía de fondos federales, en particular de la recaudación anual por uso, aprovechamiento y explotación de aguas nacionales, conforme al Artículo 223 de las Disposiciones Aplicables en Materia de Aguas Nacionales (CONAGUA, 2009). Los recursos disponibles se integraron en el Fondo Forestal Mexicano, que de acuerdo a las reglas de operación comprendían 192 millones de pesos destinados para apoyo directo a los beneficiarios, de los cuales 10 millones se otorgaron al PSAH con manejo forestal y ocho millones se gastaron en operación, evaluación y monitoreo del programa (CONAFOR, 2006).

En 2004, el monto existente en el mismo fondo ascendía 288 millones de pesos, para el pago directo a los beneficiarios del programa, y para los gastos de operación, evaluación y monitoreo se asignaron 12 millones. El año siguiente se estimaron 273 millones (UACH, 2006). A finales de 2005 el Gobierno Mexicano, por conducto de la CONAFOR, con asistencia técnica y apoyo financiero del Banco Mundial y el Fondo Mundial para el Medio Ambiente Global (GEF, por sus siglas en inglés) empezó a desarrollar el proyecto de Servicios Ambientales del Bosque, que se aprobó a finales del 2006 con un financiamiento de 45 millones de dólares otorgados por el Banco Mundial y un donativo del GEF por 15 millones de dólares (CONAFOR, 2009a).

Para promover la corresponsabilidad en el esquema del PSA entre los usuarios y beneficiaros, la CONAFOR implementó el programa de Fondos Concurrentes y el programa de Fondo Patrimonial de Biodiversidad; el primero en 2008 tuvo una inversión de 36 millones de pesos otorgados por los usuarios y 36 millones de pesos por la CONAFOR, dichos recursos se aplicaron en el pago por los SA de 25 mil hectáreas. El segundo inició con un total de 130 millones de pesos para promover una capitalización estimada en 200 millones de dólares, con el fin de generar productos financieros destinados al pago permanente de la biodiversidad. El programa otorga apoyo por los SA derivados de la protección a la biodiversidad de importancia global. El Fondo Patrimonial de la Biodiversidad integrará las aportaciones de la CONAFOR, las del GEF y, en su caso, de los usuarios interesados en dichos servicios ambientales.

De acuerdo con Iglesias (2009) la meta establecida para la CONAFOR en el Programa Institucional 2007 - 2012 de incorporar 2.61 millones de hectáreas al Pago por Servicios Ambientales fue prácticamente alcanzada, incluso para 2009, ya que en ese año se habían apoyado 2.27 millones de hectáreas, que representó un presupuesto total ejercido de 4,293.68 millones de pesos, derivados del presupuesto fiscal y de los intereses del Fondo Forestal Mexicano, que se utilizaron en la ejecución y elaboración de proyectos.

En Costa Rica la Ley Forestal No. 7575; además de garantizar los recursos financieros para la operación del FONAFIFO, también proporciona la facultad para contar con un presupuesto base para la operación del programa de PSA, por medio de un impuesto de 3.5% al consumo de combustibles e hidrocarburos; recursos provenientes de préstamos internacionales y otros proyectos específicos y convenios establecidos con empresas nacionales, que en conjunto generan aportaciones adicionales para la implementación del PSA. El organismo encargado de recaudar el impuesto es el Ministerio de Hacienda, el cual destina el recurso al FINAFIFO, que por su parte se encarga de administrarlo en conjunto con otras fuentes de financiamiento y entregar los incentivos económicos del programa de PSA a los dueños de los bosques (FONAFIFO, 2010).

Entre otras fuentes, cabe destacar la aprobación del proyecto Ecomercados mediante la Ley 8050, que tiene por objetivos el desarrollo de mercados y donaciones del sector privado para el beneficio de la conservación forestal. El proyecto consiste en, términos económicos, un préstamo del Banco Mundial al gobierno de Costa Rica para el periodo 2000 - 2005 por 32.5 millones de dólares; además de una donación de Global Environment Facility (GEF) de 8 millones de dólares y una aportación del gobierno costarricense de 8.6 millones de dólares. Por otro lado, es importante mencionar al Proyecto Banco Alemán FFW con el apoyo de aproximadamente 9.5 millones de dólares para la conservación forestal en el norte del país. Los Certificados de SA creados para captar los fondos de empresas e instituciones que se benefician por los SA y dirigirlos al pago a los propietarios de los bosques por realizar acciones de preservación ambiental. Esta iniciativa ha cobrado relevancia en los últimos años, que se refleja en el establecimiento de contratos específicos con las empresas como Energía Global, Hidroeléctrica Platanar, Compañía Nacional de Fuerza y Luz, Cervecería Costa Rica, Empresa de Servicios Públicos de Heredia, entre otras (Rojas y Aylward, 2003).

Los montos y plazos de los pagos son diferentes para cada una de las modalidades de servicios ambientales y se establecen en el primer trimestre de cada año, para actualizarse de acuerdo a la tasa de devaluación del Colón (moneda de Costa Rica), con respecto al dólar. En específico, i) para la protección de bosque se pagan $320 dólares ha^-1 distribuidos en cinco años del contrato, $64 dólares ha^-1, con dos hectáreas como mínimo y 300 ha como máximo; ii) para la reforestación $816 dólares ha^-1 distribuidos en cinco años: 1-50%, 2-20%, 3-15%, 4-10% y 5-5%; 1 ha como mínimo y 300 ha como máximo, con contratos por 15 años y iii) para los sistemas agroforestales $1.3 dólares por árbol distribuidos en tres años: 1-65%, 2-20% y 3-15% con 350 árboles como mínimo, 3,500 como máximo y contratos de cinco años (Rojas y Aylward, 2003; Ochoa, 2009). En el Cuadro 4 se concentran los aspectos financieros del PSAH en México y Costa Rica.

Cuadro 4. Marco financiero del programa PSAH en México y Costa Rica
Table 4. Financial framework of the PWS program in Mexico and Costa Rica.

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Gran parte de los recursos financieros para el programa de PSA provienen de préstamos del Banco Mundial a los gobiernos de ambos países. No obstante, en costa Rica con otros sistemas de financiamiento (con entidades privadas y públicas) se han logrado establecer esquemas participativos de pago, incluso con montos un poco más elevados y con lógica de reinversión de ingreso obtenido de las actividades del bosque. En México, el monto recaudado resulta limitado para el cumplimiento de los objetivos del programa federal, por lo que en la actualidad ya no cuenta con la capacidad para atender toda la demanda. Es por eso, que en el futuro el programa deberá de inscribirse en el marco de la creación y el fortalecimiento de esquemas más flexibles, como los fondos concurrentes e iniciativas locales, con el diseño de paquetes de servicios para cada territorio, en particular dirigidos al mejor uso y aprovechamiento del bosque y los ecosistemas relacionados. Además, es importante comentar que en los dos países es evidente la falta de montos asignados para el desarrollo de un sistema de monitoreo continuo e integral de los beneficios del programa de PSA.

Conclusiones

Del análisis realizado se destacan las siguientes fortalezas y avances del programa PSAH en México, que le han permitido posicionarse en el periodo 2003 - 2009 con bastante firmeza en la escena política: I) el interés creciente en nuevos esquemas de mitigación de la pérdida de cubierta forestal (con demanda de solicitudes que actualmente sobrepasa a la oferta económica de apoyo); II) la incorporación al enfoque de conservación del bosque de los aspectos social, económico y ambiental (reflejado en las Reglas Únicas de Operación); III) el esfuerzo institucional en la protección del suelo y de los recursos naturales relacionados con el bosque, de los que depende la cantidad y calidad de agua, así como la vegetación asociada (con creación de instituciones y fondos correspondientes) y IV) el desarrollo reciente de nuevos esquemas de cofinanciamiento dirigidos a la conservación ambiental, como fondos concurrentes e iniciativas locales independientes.

Se detectan diferentes limitantes que impiden el proceso de implementación del programa; por lo que sería conveniente desarrollar un programa de acción interinstitucional a mediano y largo plazo.

Entre las limitaciones más importantes del programa de PSAH en México se distinguen: I) la operación como un subsidio federal y no como un incentivo o reconocimiento, que realmente pretenda estimular la producción y mantenimiento de los SA; II) escaso entendimiento y falta de estudios científicos para la determinación del funcionamiento físico de los SA (en particular de los flujos de agua); III) carencia de monitoreo de los beneficios físicos de los SA (calidad y cantidad de agua, captura total de carbono, etc.); al igual que sociales y económicos; IV) falta de control y vigilancia del funcionamiento del programa; V) poca determinación legal del PSAH y de sus mecanismos de cobro, ya que no le otorga continuidad, ni estabilidad al programa en el largo plazo; VI) se desconoce la demanda (quienes se beneficien de los SA y tienen disponibilidad para compensar monetariamente por los beneficios recibidos) para el establecimiento de mercados de SA autosuficientes a escala local; VII) falta de conciencia ciudadana sobre el valor cultural y económico de los SA, debido a su carácter público y de libre acceso; VIII) pérdida del interés ambiental, en comparación con la importancia que ha cobrado la dimensión social dentro del esquema actual del PSAH y IX) carencia de información científica del funcionamiento integral del programa, sus beneficios sociales, económicos y físicos, y efectos en la organización comunitaria, para administración de sus recursos naturales.

Los beneficios del programa de PSAH se reflejan en el mejoramiento del desempeño de las cuencas, que incorporan los servicios, como el abastecimiento de agua potable y la recarga de acuíferos, prolongación de la vida útil de la infraestructura hidráulica y la prevención y mitigación de los desastres causados por fenómenos meteorológicos extremos. A pesar de estos importantes beneficios, en la actualidad no existe un esquema de mercado claramente definido para el pago por SA, con excepción de algunos casos a nivel mundial. Es por ello que con la promoción del mercado de carbono, el cual a partir del 2009 ha adoptado una nueva estrategia nacional para la Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación Forestal (REDD), y con base en el conocimiento del programa de PSA, se han fijado bases en la responsabilidad de mantener un marco de política compensatoria, con el propósito de generar esquemas dirigidos al establecimiento de mercados locales mediante la conformación de fondos concurrentes e iniciativas independientes, en los cuales los usurarios puedan estar mejor definidos y ubicados dentro de una escala geográfica específica (de cuenca hidrográfica).

De este modo, se pueden agrupar los retos del programa de PSAH en México en tres grandes rubros: I) el establecimiento y fortalecimiento de esquemas locales (auto-financiables, con participación de actores locales y contratos a largo plazo); II) el desarrollo de paquetes integrales de servicios ecosistémicos y III) la reinversión de recursos financieros en las actividades dentro de los bosques. El desarrollo de los cuales, deberá de ser fortalecido por la investigación científica, e informada, lo último, es punto central en la apropiación de prácticas comunitarias para el manejo del bosque.

Agradecimientos

Se agradece al CIIEMAD-IPN por financiar el trabajo de campo a partir del proyecto Instrumentos de Política Pública Ambiental y expansión urbana: los casos del Pago por Servicios Ambientales, las UMA's y los FOCOMDE's en el contexto de la expansión urbana de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México, 80848 de Ciencia Básica 2007-1 CONACYT. De manera igual se agradece a los árbitros de la revista por sus valiosos comentarios que han permitido mejorar sustancialmente el manuscrito.

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