Politicas públicas del agua en el Perú: viscisitudes para la creación del consejo de recursos hídricos de la cuenca Ica-Huancavelica

Public policies for water in Peru: difficulties for the creation of the water resources council in the Ica-Huancavelica basin

María T. Oré-Vélezy*, Diego A. Geng-Montoya

Pontificia Universidad Católica del Perú. Av. Universitaria 1801 San Miguel, Lima, Perú (teresa.ore@pucp.pe) (diego.geng@pucp.pe) * Autor responsable

Recibido: abril, 2015.
Aprobado: abril, 2015.

Resumen

El presente artículo analiza cómo la construcción de una nueva arquitectura institucional del agua en el Perú ha influido en los actores y las dinámicas socio-políticas relacionados con la gestión de los recursos hídricos en la cuenca del río Ica, la cual se encuentra en el ámbito de las regiones de Ica y Huancavelica. El resultado es una serie de desencuentros entre los aspectos formales de la gestión y las prácticas de los actores de la cuenca, expresados en dos procesos que han producido conflictos entre iqueños y huancavelicanos: la construcción de infraestructura de trasvase y la creación del Consejo de Recursos Hídricos de la cuenca del río Ica. En medio de estos procesos de institucionalización y conflicto aparecen nuevos actores y otros que estaban relegados toman mayor protagonismo, produciendo un escenario complejo para la gestión.

Abstract

This article examines how the construction of a new institutional architecture of water in Peru has influenced the actors and sociopolitical dynamics related to the management of water resources in the Ica River basin, which is found under the influence of the Ica and Huancavelica regions. The result is a series of disagreements between the formal aspects of management and the practices of basin actors, expressed in two processes that have produced conflicts between people from Ica and from Huancavelica: the construction of diversion infrastructure and the creation of the Water Resources Council of the Ica River basin. In the midst of these processes of institutionalization and conflict, there are new actors and others that were formerly pushed to the background who take on greater prominence, resulting in a complex scenario for management.

En la última década, el Perú ha atravesado cambios económicos, políticos e institucionales que han transformado las relaciones sociopolíticas del país en lo referente a desarrollo, ambiente y sociedad. Procesos como el crecimiento económico, el boom de las actividades extractivas, la regionalización del Estado, el aumento de la presión sobre los recursos naturales —en particular el agua—, o las reformas normativas en el manejo ambiental y el surgimiento de movimientos regionales por la disputa de los recursos naturales han puesto en evidencia contradicciones en la concepción de desarrollo en el país, así como brechas sociales en el acceso a recursos y servicios, y también en espacios de participación y toma de decisiones.

En el presente estudio de la cuenca de Ica y alto Pampas, situada entre las regiones de Ica y Huancavelica, tres procesos han marcado la geopolítica y las relaciones entre los actores en los últimos años: el crecimiento económico en la región de Ica, basado en la agroexportación; el surgimiento de los gobiernos regionales; y los cambios institucionales y normativos en la gestión del agua.

Ica es una de las regiones de mayor crecimiento en el país. Pasó de ser la novena economía a nivel nacional en 2002 a ser la séptima en 2008, con una participación de 3.1 % de la producción nacional. En ese mismo periodo, el empleo creció 65 % y el ingreso promedio de los trabajadores aumentó 120 %. En cuanto al tamaño del mercado, la región ocupa el octavo puesto, con 555 millones de dólares (Revista Poder, 2012). Uno de los motores del crecimiento iqueño, particularmente del empleo, está en la agricultura.

El denominado boom agroexportador se dio a fines de los años noventa e inicios del presente siglo con productos nuevos en el valle, como el espárrago, la páprika, la palta Hass y la uva Red Globe (ver Oré, Bayer, Chiong y Rendón, 2012; Muñoz, Milla y Navas, 2014). La consolidación del boom fue posible por la conjunción de múltiples factores, entre los que destacan un conjunto de políticas públicas orientadas al aprovechamiento de suelo y agua para la agroexportación, las cuales dieron inicio a un proceso de reconcentración de la tierra (Burneo, 2011; Damonte, Grados y Pacheco, 2014) y a la explotación intensa del acuífero.

La gestión estatal del agua hasta inicios del presente siglo era asumida por diversos organismos, como la Intendencia de Recursos Hídricos, que dependía del Ministerio de Agricultura, pero también estaban vinculados al agua ministerios como Salud, Vivienda y Minería, entre otros, realizando una gestión fragmentada y desarticulada y, en gran medida, contrapuesta por los intereses que se movían en cada sector.

Actualmente, la gestión del agua viene atravesando importantes cambios institucionales y normativos en nuestro país. Es así que en 2008 fue creado el nuevo Sistema Nacional de Recursos Hídricos y la Autoridad Nacional del Agua. En 2009 se promulgó la nueva Ley de Recursos Hídricos Nº 29338, que incorpora la gestión integrada del recurso hídrico¹ (GIRH) como el nuevo paradigma normativo, sustituyendo la visión sectorial existente. Se constituyó una nueva «arquitectura institucional» (Lynch, 2012) con la Autoridad Nacional del Agua (ANA) como el ente rector y promoviendo la formación de los consejos de recursos hídricos en las cuencas² a nivel nacional con las Autoridades Administrativas del Agua (AAA) a nivel de la cuenca y Autoridades Locales del Agua (ALA) a nivel regional.

Una reforma institucional central que acompaña los procesos que hemos detallado es la regionalización, la cual comprende la designación política de autoridades, transferencia de funciones en relación con infraestructura y servicios básicos, entre otros cambios. La regionalización supuso no solo la capacidad de decisión política, sino también de acceder a los recursos con los que cuenta el Estado. Así, los gobiernos regionales vienen incorporando nuevas atribuciones en relación con el recurso hídrico, como los proyectos especiales de irrigación y el de liderar la formación de los consejos de recursos hídricos.

En este artículo daremos a conocer la situación que atraviesa la cuenca del río Ica, así como la relación entre los gobiernos regionales de Ica y Huancavelica, presentando su dinámica física, económica y social, a raíz de los intentos para implementar el Consejo de Recursos Hídricos en la cuenca. Ello nos revelará la relación que se establece entre Estado y sociedad en el ámbito regional en relación con las políticas de agua.

Estos cambios normativos e institucionales que se vienen ejecutando desde la Autoridad Nacional del Agua a sus organismos regionales y locales también constituyen una oportunidad para conocer el funcionamiento del Estado en las regiones y su articulación entre el organismo central y sus otros niveles. El desmontaje de las antiguas instituciones y la creación de las nuevas, así como sus recientes acciones en la cuenca, permiten conocer de cerca la dinámica interna de estas instituciones y el papel que en ella juegan los funcionarios estatales —burocracia hídrica regional— en su relación con los diversos actores locales y regionales.

Partimos de la hipótesis de que si bien las políticas públicas del agua en nuestros países son orientadas por la agenda de los organismos multilaterales internacionales (como sostiene Ahlers, 2008), éstas a su vez son procesadas y reelaboradas a nivel del Estado nacional y sirven a las propias agendas políticas de los gobiernos (Oré y Rap, 2009; Lynch, 2012). Más aún, al ser implementadas, estas políticas nacionales van a ser reformuladas o reelaboradas en las regiones donde coexisten una diversidad de actores e instituciones como los gobiernos regionales, organizaciones de usuarios de riego, sector privado y comunidades campesinas.

En este estudio nos interesa resaltar la intervención estatal mediante las nuevas políticas públicas del agua a nivel regional y local, dando cuenta del surgimiento de nuevos actores sociales, la interacción entre las instituciones públicas y el sector privado, el grado de legitimidad que presentan, así como el nuevo espacio territorial al cual están dirigidas.

El actual es un momento privilegiado para la investigación sobre temas de agua en el país por la etapa de cambios que atravesamos en la gestión del recurso, proceso en el cual hoy en día las regiones cobran una particular importancia. Ello constituye una oportunidad para conocer quiénes son los principales actores y cómo se negocian las nuevas políticas de agua a nivel regional y local. El análisis de estos aspectos nos permitirá conocer mejor al Estado y la relación que actualmente establece con la sociedad a nivel regional.

En este artículo decidimos asumir como objeto de estudio las relaciones sociales que se establecen entre los diversos actores e instituciones en relación con el acceso y control del agua, en el espacio territorial de la cuenca hidrográfica, dado que la reciente Ley de Recursos Hídricos define a la cuenca como su principal unidad de análisis y de acción. En este escenario, nos hemos planteado las siguientes preguntas: ¿quiénes son los nuevos actores e instituciones regionales y locales en la cuenca? ¿Cómo se construyen las alianzas, negociaciones y pugnas por el control y acceso al agua? ¿Cómo se da la intervención estatal en la cuenca y en los espacios territoriales donde no tiene presencia?

Marco Conceptual de la Investigación

Agua y poder están vinculados bajo una variedad de formas: en un sistema de riego, en una cuenca, en las ciudades, en el nivel local o regional³. El control del agua y los derechos de los usuarios suponen organizaciones, reglas y prácticas que reproducen relaciones de poder en un espacio y un tiempo específicos en los que existe una diversidad de actores basada en factores políticos, económicos, culturales o sociales, los cuales definen jerarquías, valores, instituciones, etcétera, que caracterizan el uso y la apropiación de los recursos hídricos, así como la posición de los actores en una estructura de relaciones referidas al control del agua.

El control del agua es posible cuando existe la capacidad de crear y manejar la infraestructura apropiada. Desde este punto de vista, la producción de la infraestructura es la expresión de la acción colectiva de un grupo y de arreglos organizativos singulares; sin embargo, la infraestructura también puede determinar la manera como se reproducen las relaciones sociales en un medio físico particular. Por ejemplo, el control de una zona de la infraestructura puede producir «esferas sociales de influencia» (Vos, 2006), las cuales se entienden como un campo de interacción social definido por la intersección del nivel de la organización y el nivel del sistema físico. Es así que el agua está materialmente vinculada al poder.

De aquí la importancia de abordar a nivel regional la nueva organización estatal del agua donde encuentra una expresión propia y concreta. Las relaciones de poder deben ser abordados tanto en el centro —en las formas reguladas y legitimadas del poder— como en la periferia, en sus confines últimos, en las instituciones regionales y locales menos conectadas del territorio nacional (Budds e Hinojosa, 2012).

Al ser implementadas en el ámbito de la cuenca, en el ámbito regional, las nuevas políticas públicas del agua afrontan nuevos desafíos; es allí donde coexisten una diversidad de viejos y nuevos actores e instituciones, junto a la creciente presencia de empresas privadas. De allí la necesidad de analizar la agenda de negociación y búsqueda de consensos desarrollada entre los actores de la cuenca por el acceso al agua. Ello nos permitirá interpretar y analizar mejor los diversos procesos de negociación política o social con el objetivo de conocer el poder diferenciado de los diversos actores regionales y nacionales.

Asimismo, incluiremos algunos temas de la ecología política donde se privilegia el estudio de los actores con diferentes intereses y niveles de poder que se enfrentan a las demandas por recursos naturales de parte de otros actores y en un contexto ecológico particular (MartinezAlier, 1998). La ecología política señala también cómo estas relaciones de poder se reflejan en los patrones de acceso al agua, en la forma de administrarla y de gobernarla, y en las narrativas dominantes de distintos sectores que caracterizan los problemas del agua en un determinado contexto.

En resumen, las relaciones entre la sociedad y el agua están influidas por las relaciones de poder (Wittfogel, 1957) y, viceversa, las relaciones sociales influyen en el agua y las características de ésta influyen en las relaciones sociales en forma material, pero también en forma de discurso (Bakker, 2000; Swygendouw, 2004).

Así, en el artículo nos centraremos en analizar las formas que asume la negociación entre los actores en las diversas zonas de la cuenca para la formación del Consejo de Recursos Hídricos, el cual viene siendo liderado por los gobiernos regionales de Ica y Huancavelica en un contexto de severa escasez de agua que pone en tensión a todos los actores de la cuenca.

Por ello, en las siguientes secciones presentaremos a los viejos y nuevos actores e instituciones regionales de la gestión del agua en la cuenca, dando a conocer su grado de incidencia y poder, sus alianzas, formas de negociación y disputas. Señalaremos, además, el tipo de discurso que manejan unos y otros actores, y cómo dichos discursos se enfrentan bajo distintos puntos de vista ante la escasez del agua en la cuenca.

La cuenca de los Ríos Ica-Tambo-Santiago y el contexto regional

Aspectos físicos

El río Ica nace en la vertiente occidental de la Cordillera de los Andes, en la región de Huancavelica. Tiene su origen en pequeñas lagunas situadas en la parte alta de la cuenca, las cuales dan origen a los ríos Tambo y Santiago. De la confluencia de estos últimos es que nace el río Ica.

La extensión total de la cuenca natural es de 7711 km², pero está conectada con el sistema Choclococha, cuya área es de 392 km²; eso significa que la extensión de la cuenca se ve ampliada hasta tener un área de 8103 Km².

La zona alta de la cuenca corresponde a la cuenca húmeda. Está situada sobre los 2500 m.s.n.m. en la región de Huancavelica, no cuenta con grandes nevados o glaciares y existen 150 pequeñas lagunas inventariadas (INRENA, 2007). Entre ellas están las tres grandes lagunas del sistema Choclococha: Choclococha, Orcococha y Ccaracocha, que cumplen un papel muy significativo en el ciclo hidrológico de la cuenca.

La zona media y baja de la cuenca está situada entre los 300 y 480 m.s.n.m. en la región de Ica. Abarca desde Tincoca hasta el sur de Ocucaje. Aquí se encuentra la mayor superficie del área cultivada y que corresponde al valle, donde se ubican la pequeña agricultura tradicional, ex­parceleros, medianos agricultores y las principales empresas agroexportadoras. El curso inferior o zona baja de la cuenca se extiende desde la depresión de Ocucaje hasta la desembocadura del río.

Las lluvias caen sobre la cuenca en los meses de verano, condicionando que el río tenga descargas solo en esta estación y con volúmenes muy variables. Terminado el periodo de lluvias, el río se alimenta del escurrimiento y luce aparentemente seco en abril⁴. Las lluvias, incluso en las zonas altas, presentan un bajo índice, de allí que el río Ica sea uno de los de menor caudal de toda la costa. El régimen de aguas lo constituye el agua de avenida que se presenta entre diciembre y marzo, y el agua regulada de Choclococha de setiembre a octubre. La cuenca presenta eventos extremos, como sequías e inundaciones, de manera recurrente.

El agua superficial en el valle de Ica se caracteriza por su extrema variabilidad, lo que permite el acceso a ella solo en los meses mencionados. Para los agricultores, esto ha significado que deban manejar altos niveles de incertidumbre, lo cual desde épocas prehispánicas los llevó a crear fuertes organizaciones para el manejo del agua (Oré, 2006).

El acuífero Ica-Villacurí

Dada su extensión, capacidad de almacenamiento y transmisión, se constituye en el mayor acuífero a nivel nacional, representando 40 % de la oferta hídrica de aguas subterráneas del país; de allí la importancia que ha tenido y tiene como fuente de agua para el desarrollo de la agricultura en Ica. El afloramiento del agua subterránea en la zona dio lugar a lagunas hermosas y tradicionales, como Huacachina.

La explotación del agua subterránea se introdujo en Ica en los años treinta y tuvo su primer auge en los cincuenta, lo que hizo posible que a inicios de los sesenta surgieran grandes y modernas haciendas algodoneras (Oré, 2006). Se accede al agua subterránea mediante pozos, para lo que se necesita una inversión inicial en infraestructura. Por su carácter permanente y su apropiación privada garantizaba a los agricultores una dotación fija y constante del recurso durante todo el año. Caracterizada por su alto grado de pureza, es la principal fuente de consumo humano o de uso poblacional desde los años sesenta en Ica.

Casi la totalidad (97 %) de los agricultores del valle de Ica utilizan solamente el riego superficial, mientras que un escaso porcentaje utiliza el agua subterránea; sin embargo, estos últimos concentran la mayor cantidad de agua y de hectáreas cultivadas en el valle.

Actores e instituciones en la cuenca

Zona baja

El valle de Ica, ubicado en la zona baja de la cuenca, experimentó un auge agroexportador en la última década que lo llevó a posicionarse como uno de los principales valles agro-exportadores de la costa peruana con productos como el espárrago, la páprika, la uva Red Globe y la palta Hass, entre otros. Sus mercados de destino fueron países europeos y asiáticos, así como Estados Unidos. Sin embargo, este crecimiento vertiginoso trajo como consecuencia el descenso de la napa freática del acuífero por la sobreexplotación del agua subterránea (Oré, Bayer, Chiong y Rendón, 2012), lo que ha ocasionado la emergencia hídrica en el valle.

Si bien esta situación de emergencia es conocida y difundida en los medios masivos de comunicación, se conocen menos las implicancias de la nueva normatividad jurídica del recurso y las nuevas funciones del Gobierno Regional de Ica en la gestión del agua, así como las transformaciones que el auge agroexportador ha generado en el valle.

a) Las organizaciones de usuarios de riego con agua superficial y agua subterránea

b) Las comisiones y juntas de usuarios de riego

Las comisiones de regantes y las juntas de usuarios de riego, bajo la intervención estatal, fueron creadas a raíz de la Ley de Aguas de 1969. Ellas dependían de las Administraciones Técnicas de Riego (ATDR), así como de la antigua Dirección General de Aguas, la cual formaba parte del Ministerio de Agricultura. A fines de 1989 se promulga el DL 03789AG, por lo que son las juntas las que asumen todas las funciones en relación con los sistemas de riego. Desde esa fecha a la actualidad las juntas han atravesado fuertes cambios organizativos e institucionales. A raíz de la nueva Ley de Recursos Hídricos éstas son monitoreadas por organismos estatales, como la Administración Local del Agua (ALA Ica); tienen relaciones con la nueva Autoridad Administrativa del Agua (AAA) y dependen de la Autoridad Nacional del Agua (ANA), en la ciudad de Lima.

La mayoría de los usuarios de estas organizaciones son agricultores que poseen entre una y cuatro hectáreas, cuya producción se basa en cultivos de pan llevar (maíz, papa, pallares, etcétera), algodón y vid. A excepción del algodón, el destino de estos productos es el mercado nacional. En los últimos años enfrentaron caídas de precios de sus principales productos comerciales. A pesar de su frágil situación frente al mercado, la exportación es una meta a la que muchos pequeños productores aspiran, tal como lo expresa el actual himno de la JURLASCH:

Campesinos alzando su bandera
Desdeñando fatigas con tesón
Vencedores de la sequía esperan
El prodigio de la agroexportación

Sin embargo, la agroexportación es una paradoja para el valle. Mientras esta actividad ha experimentado un crecimiento sostenido en la última década, con nuevos cultivos como el espárrago, la páprika, la palta Hass y la uva Red Globe, entre otros, la pequeña agricultura ha sufrido serios reveses a raíz de la fluctuación de los precios del algodón, que revelan la difícil situación en la que se encuentra mayormente los ex parceleros.

Las organizaciones de usuarios de agua subterránea

Las grandes empresas agroexportadoras son las que han venido utilizando preferentemente el agua subterránea. El uso de avanzada tecnología de riego hizo posible el florecimiento de esta actividad en las zonas áridas aledañas al valle de Ica y en la zona de Villacurí, donde conocidas empresas adquirieron grandes áreas de terreno que pertenecían a exparceleros de cooperativas y a medianos propietarios.

Antes de organizarse, los usuarios de aguas subterráneas se sentían desatendidos y marginados con respecto al otorgamiento de sus derechos de agua. Los bancos les pedían licencia de agua. Pero a raíz del DL 1081 y su reglamentación el trámite estaba centralizado y burocratizado en Lima. Los usuarios estaban decepcionados y querían que sea su autoridad local de aguas quien les otorgue el derecho. Con la derogación de este DL 1081 le devolvieron las facultades a los administradores de aguas (ATDR) para poder otorgar derechos de uso del agua. Esto fue un triunfo de las organizaciones de usuarios de agua subterránea (J. Chiong, ex funcionario de la ATDR Ica, entrevista del 10 agosto de 2011).

En 2005 también se formaron las primeras comisiones de regantes de aguas subterráneas del país con el reconocimiento oficial de la autoridad de aguas. Hay que resaltar el pedido de contar con una tarifa de agua que les permitiera solventar su organización y realizar el monitoreo y la recarga del acuífero. En 2008 se forma la primera Junta de Usuarios de Aguas Subterráneas en las Pampas de Villacurí, creándose también un nuevo distrito de riego en la intercuenca de los ríos Pisco e Ica, sirviendo esto de experiencia para la formación de la Junta de Usuarios de Aguas Subterráneas del Valle de Ica en 2009 (JUASVI). Su funcionamiento ha sido irregular debido a la ausencia de una reglamentación sobre el agua subterránea y por las características de sus integrantes.

¿Quiénes son los usuarios de agua subterráneas? En su mayoría, conformados por grandes agricultores iqueños, empresas nacionales e internacionales. La apropiación del recurso hídrico es individual y no existen instrumentos de medición en los pozos que permitan una cierta regulación o control. No había tampoco una organización para la explotación racional del recurso o para la protección del acuífero. El organismo local de Ica (ALA Ica, antes ATDR) no se preocupaba por regularizar los derechos de uso de agua subterránea, normar el funcionamiento de los pozos ni de hacer participar a los usuarios. Estas tareas eran difíciles de aplicar en la práctica por no existir estudios previos sobre la situación del acuífero. Los fundos cuentan con vigilancia armada personal y privada que impiden el acceso a los mismos. La explotación del agua del subsuelo no está regida por turnos: la extracción de agua es de día y de noche en forma continua y no estaba sujeta a control o monitoreo.

La principal característica de un usuario de agua subterránea es que es empresario o agroexportador, tiene un comportamiento individualista y orientado al interés puramente económico. Tiene recursos económicos y es sujeto de crédito. Tiene formación profesional y conexiones con el mercado internacional y relaciones con funcionarios y de las altas esferas económicas y políticas que le facilita llegar a instancias de decisión. Proviene de familias empresariales de diversos sectores como la minería, industria, comercio. También proviene de la alta esfera social de Ica como los Elías, Benavides, Camino, Olaechea, Rubini u otros. Posee grandes extensiones de terrenos cultivados (I. Vilca, funcionario del ALA Ica, entrevista del 05 de octubre de 2011).

La JUASVI ha venido cobrando poder a nivel regional y nacional; ellos son los que han promovido los nuevos proyectos de afianzamiento hídrico para el valle. Son los nuevos protagonistas en la gestión del agua.

Las relaciones entre organizaciones de usuarios: competencias y alianzas

Las relaciones entre las juntas de agua superficial y subterránea se han incrementado a raíz de la emergencia hídrica, pues ello ha obligado a las agroexportadoras y a su organización de usuarios a pactar obras de mantenimiento de la infraestructura de agua superficial y, al mismo tiempo, ha contribuido a ejercer presión para la realización de los proyectos de infraestructura mayor. No obstante, las juntas de agua superficial han cedido la iniciativa en estos temas a la JUASVI, desaprovechando oportunidades para establecer acuerdos más ventajosos.

Por otro lado, los pequeños agricultores agrícolas, quienes son a su vez usuarios de las juntas de aguas superficiales, no se han comprometido con los problemas del agua subterránea. Esto, sumado a diversas diferencias internas entre usuarios y dirigentes, abre preguntas sobre las características de la representación dentro de estas organizaciones de riego.

Cabe advertir que, aun cuando formalmente la JUASVI representa a todos los usuarios de riego con aguas del subsuelo del valle, la mayoría de los directivos pertenecen a importantes empresas agroexportadoras o están relacionados con ellas. En tal sentido, la JUASVI actúa como un gremio empresarial más que como una junta de usuarios convencional. De ahí que esta organización y sus asociados tengan mucho interés en influir en instancias de toma de decisiones regionales y nacionales para lograr la realización de lo que llaman una «hoja de ruta».

A pesar de ser una institución nueva, la JUASVI está logrando influir en los procesos de gestión del agua del valle; por ejemplo, lograron que la ALA Ica abriera un proceso de consulta entre los regantes con agua subterránea, representados en sus organizaciones de usuarios, para hacer observaciones a la Resolución Jefatural que ampliaba la prohibición de perforación de pozos y otorgamiento de derechos de agua.

Mientras la JUASVI y los agroexportadores han logrado hacerse un espacio entre las instituciones más influyentes del valle, las juntas de usuarios de aguas superficiales mantienen su importancia como organizaciones que controlan la distribución del agua de riego y ejercen la representación de los intereses de los pequeños y medianos productores de Ica.

El papel central que tienen las juntas de usuarios de aguas superficiales es reconocido por los propios agroexportadores y miembros de la JUASVI, pues ellos saben que sin el apoyo de estas organizaciones y su capacidad de movilización no sería posible pensar en la realización de los proyectos de infraestructura mayor en la cuenca, dado que siguen manteniendo su carácter representativo y su legitimidad frente a la autoridad.

Entre ambas juntas de usuarios de agua superficial y subterránea se vienen generando dinámicas de competencia, negociación, conflictos y alianzas ante la escasez del agua.

Instituciones públicas

El Gobierno Regional de Ica (GORE-Ica) inició sus actividades en 2003 con las nuevas políticas de descentralización del Estado. En los últimos años fue asumiendo nuevas funciones en la gestión del agua, a raíz de la incorporación del Proyecto Especial Tambo Ccaracocha (PETACC)⁵. El gobierno regional cuenta con significativos recursos económicos provenientes no solo de la agroexportación, sino también del canon minero de Marcona.

Dos momentos han marcado la actuación del Gobierno Regional en la cuenca de Ica: la construcción del canal Incahuasi para traer agua de Huancavelica y que dio origen al conflicto Ica-Huancavelica (2008-2009), y en el que se lideró el proceso de formación del Consejo de Recursos Hídricos (2011). El primero, a raíz de la implementación de un proyecto de afianzamiento hídrico para el valle —que consistía en traer agua de Huancavelica— generó la reacción negativa de los huancavelicanos. El segundo es un proceso sui generis fomentado por la nueva Ley de Recursos Hídricos, pero que se ha visto influido por la forma como se desarrolló el conflicto entre iqueños y huancavelicanos en los años anteriores. Veámoslos brevemente.

En el primer caso, el conflicto por el agua entre Ica y Huancavelica, uno de los actores principales ha sido el Proyecto Especial Tambo-Ccaracocha (PETACC), que depende del Gobierno Regional de Ica. Su principal objetivo es incrementar las disponibilidades hídricas en el valle de Ica y garantizar el normal funcionamiento y conservación de la infraestructura hidráulica. En concordancia con esto, el PETACC promovió los estudios técnicos necesarios para actualizar y viabilizar los proyectos de afianzamiento hídrico del valle, pero también asumió las tareas de acercamiento y negociación con las comunidades huancavelicanas, incluso más allá de sus atribuciones técnicas formales.

En el segundo caso, en la formación del Consejo de Recursos Hídricos, el Gobierno Regional de Ica promovió la constitución del grupo impulsor del Consejo de Recursos Hídricos y el grupo técnico, los cuales debían encargarse de formar la representación iqueña del Consejo de Recursos Hídricos y de hacer los estudios técnicos que la sustentan. Sin embargo, los procesos realizados por el grupo impulsor no fueron los adecuados para propiciar la participación de los actores de la cuenca, en especial los de Huancavelica. El grupo impulsor y el Gobierno Regional de Ica continuaron con el proceso y lograron integrar la representación de Ica, pero no consiguieron que el Gobierno de Huancavelica avalara el Consejo de Recursos Hídricos de Cuenca. Este proceso será revisado con mayor detalle en los siguientes puntos.

Transitando hacia una nueva jerarquía institucional: las instituciones estatales vinculadas al agua

Con la promulgación de la Ley General de Aguas de 1969 las Administraciones Técnicas de los Distrito de Riego (ATDR) se convirtieron en el máximo nivel administrativo. Su autoridad era reconocida y tenía legitimidad entre los usuarios de riego y, en general, en la población. En la década de los años noventa la Administración Técnica de Distrito de Riego era un órgano dependiente de la Intendencia de Recursos Hídricos, la cual a su vez lo era del Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA), adscrito al Ministerio de Agricultura. A nivel local, la ATDR Ica era la instancia administrativa del agua decisiva: controlaba y fiscalizaba el uso de los recursos hídricos y la entrega de derechos de uso de agua para la agricultura. A pesar de ser un organismo administrativo del nivel local con bajos recursos, las facultades que tenía como ente administrativo y técnico le otorgaban un poder ostensible en el campo.

Sin embargo, con la nueva Ley de Recursos Hídricos N°29338 de 2009 se consolida el Nuevo Sistema Nacional de los Recursos Hídricos, con la aparición de la Autoridad Nacional del Agua (ANA) y autoridades intermedias que gestionen múltiples cuencas, las Autoridades Administrativas del Agua (AAA) y las Autoridades Locales del Agua (ALAS), designadas por unidad hidrográfica. De esta forma se procduce una reconfiguración administrativa de los ámbitos jurisdiccionales a nivel de las autoridades regionales y locales. (Figura 2).

En 2009 la Ley de Recursos Hídricos dio inicio a grandes transformaciones en la estructura organizacional de la autoridad del agua y a cambios normativos igualmente relevantes. De esta manera, la antigua ATDR Ica pasó a ser la Autoridad Local del Agua de Ica y se convirtió en una unidad orgánica de la Autoridad Administrativa del Agua (AAA) Cháparra-Chincha, la cual agrupa a las cuencas Cháparra-Acarí, Grande, Ica, Pisco, San Juan y al espacio intercuenca de Villacurí.

Durante los primeros años de la implementación de la ley (2009-2010), la ALA Ica asumió el rol de autoridad principal del agua en la cuenca y participó en procesos tales como los conflictos generados por la sobreexplotación de aguas subterráneas, las negociaciones entre iqueños y huancavelicanos por los proyectos especiales de irrigación y un accidentado inicio de formación del Consejo de Recursos Hídricos interregional. No obstante, se puso énfasis en atender las necesidades del valle y en absorber a los usuarios de la parte media y alta de la cuenca dentro del ordenamiento institucional impuesto por la ley; es decir, agruparlos en comisiones y juntas de usuarios bajo el supuesto de que este marco institucional promueve un manejo participativo, racional y eficiente del agua.

Desde el punto de vista organizacional, el proceso de formación de la AAA Cháparra-Chincha tomó casi tres años desde la promulgación de la ley. No obstante, en agosto de ese mismo año la AAA aún no estaba completamente operativa, pues en once meses —contando desde la fecha del nombramiento de su director— no se había logrado completar el cuerpo de funcionarios, al parecer debido a un recorte presupuestal a inicios de 2011. En consecuencia, la AAA absorbió personal de sus autoridades locales⁶. Esto tuvo repercusiones en algunas funciones de la ALA Ica, particularmente en el monitoreo y fiscalización de los recursos hídricos del subsuelo, terminando con tan solo dos profesionales, lo que redujo aún más la capacidad de la ALA para ejercer control sobre el acuífero en un momento crítico.

Las transformaciones de la autoridad no se limitaron al valle de Ica, sino que también dieron paso a la creación y delimitación de la ALA Río Seco. Esta autoridad administra las zonas de Villacurí y Lanchas, un espacio con gran actividad agroexportadora y niveles críticos de sobreexplotación de las aguas subterráneas⁷.

En suma, la nueva jerarquía institucional creada por la Ley de Recursos Hídricos 29 338 ha promovido la aparición de un nuevo organismo subnacional que vincula los niveles regional y nacional de la autoridad del agua. Su reciente aparición requirió de la incorporación de recursos económicos, logísticos, humanos, etcétera, con los que no se contaba antes, a diferencia del nivel local, que recibió los recursos instalados de las ATDR. En tal sentido, el proceso de formación de la AAA Cháparra-Chincha tuvo algunas consecuencias que repercutieron en la ALA Ica y otras ALA de su jurisdicción de dos maneras: en la utilización de recursos humanos que afectaron funciones tan centrales como la fiscalización del acuífero (caso de la ALA Ica) y en la absorción de capacidades administrativas, las cuales suponen el ejercicio de un poder antes concentrado en el nivel local. Debe resaltarse, sin embargo, que la ALA Ica mantiene su imagen de autoridad con los usuarios de aguas superficiales, con quienes coordina la distribución del agua superficial, mediando frecuentemente en disputas entre ellos, mientras que, por su parte, la ALA Río Seco es muy cuestionada por los usuarios de su jurisdicción.

Además de las transformaciones descritas, la autoridad del agua enfrentó también un periodo de cambios internos e inestabilidad debido a que un nuevo gobierno tomó el mando en julio de 2011, lo cual ha tenido repercusión en los niveles administrativos regionales y locales, provocando cambios que afectaron el desenvolvimiento de los funcionarios y las instituciones, especialmente en lo referido a la fiscalización del acuífero de Ica y Villacurí.

A modo de resumen sobre la gestión del agua, se puede decir que las instituciones estatales vinculadas al agua en Ica han experimentado muchos cambios en los últimos tres años; son posiblemente los actores que más han cambiado en su organización y funciones. Estos han sido de tal magnitud que han propiciado transformaciones en la estructura del poder dentro de la organización estatal de dos maneras: a través de la autonomía administrativa de Villacurí y la zona del Sistema Choclococha, y la instauración de una entidad intermedia entre el nivel local y el nacional (la AAA Cháparra-Chincha) que ha absorbido las atribuciones más importantes de la ALA Ica. Todas estas variaciones en el diseño de la autoridad tienen como objetivo establecer un sistema de gestión integrado de los recursos hídricos, con el cual se espera atender los problemas centrales del valle desde un enfoque de cuenca; sin embargo, la visión del territorio que tienen las autoridades ha seguido privilegiando una perspectiva de la gestión de los recursos de la cuenca que otorga más relevancia a las necesidades del valle de Ica —la zona baja— que al resto de los espacios de la cuenca.

En la zona media y alta

El Gobierno Regional de Huancavelica

Fue creado en 2003 y comprende la zona media y alta de la cuenca del río Ica. No cuenta con recursos económicos significativos, a diferencia del de Ica, pero también ha tenido presidentes regionales que han sido revocados. En los últimos años ha contado con la elección de dirigentes de comunidades en puestos de importancia, lo que ha venido dando una nueva orientación a la gestión regional.

En términos geográficos, la ubicación de Tambo en la cuenca es crucial por dos razones. Primero, porque es uno de los primeros poblados en recibir el agua del sistema Choclococha. Segundo, porque cerca del poblado se encuentra un espacio propicio para la construcción de una presa, la cual está contemplada en el proyecto Choclococha Desarrollado, pero que no ha podido concretarse por diferentes motivos.

Para las juntas de usuarios de Ica y el PETACC, Tambo es relevante porque los afecta de dos maneras. Por un lado, porque al tener acceso a las aguas del sistema Choclococha el volumen del recurso que llega al valle es casi la mitad de lo que se espera⁸. Por el otro, debido a que la presa que se construiría en Tambo permitiría almacenar agua y regular mejor las descargas del sistema. Algunos expertos sostienen que invertir en la presa de Tambo no tiene caso si no se realizan otras obras que han sido paralizadas por conflictos; sin embargo, otros consideran que el aporte de la presa sería igual de importante. Por tal motivo las juntas de usuarios siguen interesadas en el proyecto y continúan intentando persuadir a los comuneros huancavelicanos de llevarlo a cabo.

En el último año, el PETACC les ha ofrecido dos millones de soles como compensación por el espacio que ocupará el proyecto de la presa de Tambo. Muchas personas en la comunidad se entusiasmaron con las condiciones propuestas, pero no tomaron la decisión de aceptarla, recurriendo primero a una consulta técnica con el Gobierno Regional de Huancavelica.

El Gobierno Regional de Huancavelica promovió la formación del Grupo Técnico Regional del Agua (GTRAH)⁹ en 2009. Luego, desde mediados de 2011 se tomó la decisión de apoyar con mayor ímpetu los procesos de negociación que las comunidades tienen con actores externos a la región. Por ello, ambas instituciones se encuentran actualmente en coordinación permanente con las comunidades, tanto para ver el caso de los proyectos que plantea el PETACC como para promover en conjunto la formación del consejo de cuenca.

En resumen, el panorama institucional de la cuenca del río Ica es muy diverso y, en ese sentido, complejo, por lo que la gestión de los recursos hídricos en la cuenca tiene como principal característica la disputa de múltiples intereses y actores con pesos de poder relativos distintos para influir en las políticas del agua y en las decisiones administrativas para llevarlas a cabo.

En la siguiente sección se podrán observar cómo las definiciones que cada actor tiene sobre el territorio de la cuenca, la forma como se aprovechan el agua y el suelo, y la capacidad de los actores para movilizar recursos y aprovechar espacios políticos regionales y nacionales, hacen aún más complejas las relaciones entre los niveles de la autoridad del Estado, las dinámicas sociales y políticas entre las diversas zonas de la cuenca, y los discursos sobre el territorio que se ponen en juego para lograr legitimidad en las acciones de la gestión del agua.

Los intentos para crear el consejo de recursos hídricos en la cuenca

Inicios de un diálogo difícil: la audiencia pública de Tambo

La intención de los iqueños era convencer a los huancavelicanos de que el proyecto podía ser realizado, de modo que se lograra la firma del acuerdo ahí mismo. Por su parte, los huancavelicanos decidieron tener una reunión previa al diálogo con los iqueños; para ser más precisos, los comuneros y los representantes del Gobierno Regional de Huancavelica ya habían iniciado la reunión antes de que la delegación iqueña llegara a Tambo. Augusto Olivares, vicepresidente regional de Huancavelica, les comunicó la decisión de los comuneros de tener una conversación previa. Aproximadamente después de dos horas, el vicepresidente les comunicó a los iqueños que la reunión entre ellos no había culminado y que los comuneros no querían tener una «audiencia pública», por lo que recomendaba que regresaran a Ica. En esa ocasión, un interlocutor entre iqueños y huancavelicanos le pidió a Olivares convencer a los comuneros de tener un «conversatorio», una reunión para dialogar sin la necesidad de levantar un acta o llegar a algún acuerdo. Los comuneros aceptaron y se llevó a cabo frente a la municipalidad porque así lo exigió la gente.

De aquí en adelante los hechos son narrados de manera distinta. Un dirigente de la JUDRI (entrevista realizada el 30 de enero de 2012), quien también estuvo presente en la reunión, señala que las condiciones para el diálogo no estaban dadas debido a que la reunión se realizó en la plaza y los huancavelicanos los presionaban mucho. Mientras avanzaba la discusión, los ánimos fueron subiendo hasta que un tambino que vive en Ica resaltó que no toda el agua va para la agroexportación y que los proyectos eran importantes para los pequeños agricultores. Esta fue la chispa que desató un «intercambio brusco de palabras» y que dio por cerrada la posibilidad de llegar a un acuerdo. Por su parte, el representante de la comunidad de Carhuancho narra lo que pasó de la siguiente manera:

En el mes de abril hubo casi un enfrentamiento entre huancavelicanos impulsado por iqueños. El 16 de abril de este año [2011], los amigos del PETACC habían citado a la comunidad de Tambo a todo el distrito para una supuesta audiencia sobre la presa Tambo, pero para eso se había contactado el PETACC en Ica con todos los tambinos ya residentes en Ica y se traen como 50 en doble cabinas [camionetas], ¡cantidad! Hemos ido, pues. Y nosotros nos enteramos acá, el presidente, el vicepresidente se entera. Trajeron frutas, pisco […] la idea era ganarse la opinión de los huancavelicanos. Y había otro grupo que está en Tambo mismo, la gente que está en el campo, los que tienen sus pequeñas parcelas, los de arriba que tienen sus alpaquitas, etcétera, y casi una batalla campal, ingeniero, entre los tambinos. Aquellos que decían que se haga la presa Tambo [el proyecto] y otros que decían que no a la presa Tambo. Y casi, casi, casi la reunión termina en una batalla campal en la plaza de Tambo (S. Guerrero, representante de la comunidad de Carhuancho, entrevista del 16 de diciembre de 2011).

En lo que todas las versiones coinciden es en que dicha reunión fue un fracaso. Luego de que se llevara a cabo, el diálogo entre los dos grupos sobre temas relacionados a proyectos en la cuenca fue exiguo y tenso.

Los iqueños mostraron gran preocupación por la inmovilidad de las gestiones para lograr la ejecución de las obras de infraestructura mayor; sin embargo, las juntas de usuarios, el Gobierno Regional de Ica y la autoridad del agua continuaron intentando reconstruir puentes para viabilizar los proyectos. Aun cuando la apreciación general de los iqueños sobre el conflicto lo explicaba por factores de oportunismo político y radicalidad de algunos voceros, se distinguieron posiciones diferenciadas dentro de las comunidades. Se percibía que la posición de los tambinos respecto al proyecto abría oportunidades para una nueva etapa de diálogo; después de todo, ellos se beneficiarían con el agua de la presa, lo cual era señal de que se podía llegar a acuerdos a partir de procesos de sensibilización con las comunidades cercanas y, al mismo tiempo, servía de contraste para identificar nítidamente a los opositores e intentar neutralizarlos.

No obstante, fueron los propios huancavelicanos los que decidieron que era mejor tomar una distancia estratégica entre sí para poder negociar los proyectos en mejores términos. El GORE Huancavelica, el Grupo Técnico Regional del Agua de Huancavelica (GTRAH) y las comunidades buscaron trabajar una estrategia conjunta para equilibrar las relaciones con sus pares iqueños; parte de esta estrategia es hacer que las comunidades focalicen sus esfuerzos en los territorios que ocupan, con lo cual las comunidades del Alto Pampas ya no intervendrían en la zona de Tambo. Asimismo, con el apoyo del GTRAH y el Gobierno Regional de Huancavelica, las comunidades negociaron un Programa de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA) para mitigar los problemas derivados del funcionamiento del Sistema Choclococha, luego del cual negociarían las condiciones de los nuevos proyectos.

Discursos hegemónicos e intereses en juego

Frente a la imposibilidad de llevar adelante los proyectos de afianzamiento hídrico, como la construcción del canal Incahuasi o la presa Tambo por la oposición de las comunidades huancavelicanas, se observaron dos discursos muy diferentes entre sí detrás de los cuales se alinean diferentes actores, ya sea por afinidades en las percepciones o de manera estratégica para la defensa de sus intereses. El discurso «técnico» de los funcionarios de las instituciones del agua ha sido incorporado al de los iqueños y se basa en conceptos como el de «eficiencia» y «uso racional» del agua para legitimar las intervenciones que realizan en la cuenca, las cuales se encuentran enmarcadas en un discurso sobre el desarrollo y progreso de la región. Estas ideas, que engloban la visión iqueña de la cuenca, son sostenidas principalmente por la autoridad del agua, funcionarios del Gobierno Regional de Ica y empresarios agroexportadores que ven, en la actividad que desarrollan, la expresión más palpable del progreso y la modernidad, mientras que perciben al resto de actores como atrasados e ineficientes.

Esta manera de entender el desarrollo le ha dado forma a una visión de la cuenca que subordina los territorios de la parte media y alta a las necesidades del valle de Ica y Villacurí. En el imaginario de sus habitantes, Ica es el centro económico de la cuenca. En tal sentido, no habría afectados con los proyectos de infraestructura mayor, dado que servirían para alimentar la agricultura que le da trabajo a migrantes huancavelicanos. En el mismo sentido, proyectos como la presa de Tambo se consideran vehículos de modernidad con los que las zonas andinas podrían desarrollarse, tomando toda oposición a ellos como un obstáculo para el progreso, una fuerza retardataria que solo puede explicarse por intereses políticos o ignorancia.

Si tú vas a esos pueblos no hay jóvenes, hay niños, ancianos, mujeres, pero no hay jóvenes, porque los jóvenes toditos tienen que salir a otro lado porque no hay fuentes de trabajo, entonces, esos pueblos no van a desarrollar nunca. […] (J. Johong, miembro del directorio de la JURLASCH, entrevista del 23 de agosto de 2011).

En cambio, los huancavelicanos exponen un discurso orientado a la conservación de los recursos y las prácticas «tradicionales». De acuerdo con ellos, su manejo territorial no está reñido con el ecosistema, como sí lo estarían los proyectos de infraestructura. Desde el lado del Gobierno Regional de Huancavelica se incluye un elemento «no tradicional» de análisis, pero que se pone al servicio del discurso de las comunidades: el criterio de racionalidad en el uso del agua. Según los técnicos de Huancavelica, el agua de la cuenca se «pierde en el mar» porque no saben utilizarla en el valle, no han desarrollado la capacidad para almacenarla ni para usarla racionalmente con sistemas de riego tecnificado. Es decir, lo que se plantea es que el discurso técnico no es exclusividad de los iqueños y, en última instancia, que ellos no pueden atribuirse tal cualidad, pues desperdician el agua.

Si bien el discurso de conservación y de la defensa de los usos del agua por la costumbre ha servido para apoyar los intereses de las comunidades, un grupo de ellas —las pertenecientes a la subcuenca del río Tambo— no se muestra totalmente en contra de los proyectos, pero sí de las formas como se han intentado llevar a cabo. En ese sentido, la intención de las comunidades es entrar en los espacios de toma de decisiones, pues quieren ser tratadas como actores relevantes en la cuenca.

Llama la atención la manera como iqueños y huancavelicanos utilizan la idea del derecho al agua en el mismo sentido, pero para diferentes propósitos. Los primeros alegan que es patrimonio de la nación y es de todos, por lo que nadie puede apropiarse de las fuentes, y menos aún si eso evita que se realicen obras en beneficio de la mayoría. Por su parte, los segundos dicen que el agua es de todos y que Dios y la naturaleza la entregan para que cualquiera pueda tomarla libremente¹⁰, razón por la que nadie debe represarla ni trasvasarla sin antes dialogar.

Quizá lo más novedoso es que en estos últimos años los huancavelicanos han logrado cuestionar el discurso de los iqueños sobre la invisibilidad de las zonas altas de la cuenca. Para las juntas de usuarios y las autoridades del agua, en Huancavelica solo había recursos que tenían que ser aprovechados para la producción en el valle, pero ahora se han visto en la necesidad de pensar en caminos que incluyan a poblaciones y territorios que antes consideraban prescindibles. Por su parte, los iqueños están logrando convencer a los huancavelicanos de que los proyectos de infraestructura pueden significar el desarrollo de su zona y que las malas experiencias con el Sistema Choclococha pueden ser dejadas atrás. Que estos procesos de reconocimiento y desarrollo se mantengan dependerá de otros factores, como por ejemplo de espacios institucionales que los sostengan.

Retos y desafíos para la creación del consejo

Como parte de la nueva institucionalidad promovida por la Ley de Recursos Hídricos y la Autoridad Nacional del Agua, el establecimiento de consejos de recursos hídricos de cuenca es un proceso que se está dando a escala nacional. Lo que se pretende con estos consejos es fomentar un espacio de discusión para los usuarios e integrarlos a la estructura de la autoridad para la toma de decisiones.

Estos conflictos estaban vinculados con la historia del proyecto Choclococha en los años cincuenta (Oré, 2005). El embalse construido en aquellos años provocó inundaciones en la comunidad campesina del mismo nombre, por lo que ella tuvo que ser reubicada. Igualmente, al ser un canal abierto, la construcción del Ingahuasi ocasionó una serie de accidentes en el ganado y en la población de la comunidad de Carhuancho; más aún, los huancavelicanos no estaban incluidos dentro de los beneficiarios de este proyecto. Ello hizo que los comuneros y el gobierno regional se opusieran férreamente a la ejecución de estos proyectos, generándose un fuerte conflicto social entre ambos gobiernos regionales.

Sin embargo, los problemas en la parte alta no son los únicos obstáculos que aparecieron en el camino, pues en el valle las autoridades locales, ya sea por desconocimiento de la norma o por desinterés, no apoyaron el proceso como se esperaba. El problema aquí fue la poca información que recibieron los usuarios debido al apuro del grupo impulsor por acelerar el proceso y así acceder a un financiamiento prometido por el Banco Mundial.

Aterrizando forzosamente la ley

El proceso de creación del Consejo Recursos Hídricos de Cuenca del río Tambo-Santiago-Ica se inició en 2011 por iniciativa del Gobierno Regional de Ica y la Autoridad Nacional del Agua. Ica había sido escogida como «cuenca piloto» para el programa Modernización de la Gestión de los Recursos Hídricos, ejecutado por la Autoridad Nacional del Agua y apoyado por el Banco Mundial, el cual incentivaba a la formación de consejos en las «cuencas piloto» con una elevada cantidad de dinero para su implementación. En el caso de Ica se habló de alrededor de ocho millones de dólares. En este contexto, el Gobierno Regional de Ica y los usuarios más comprometidos con el proceso intentaron apresurar la instalación del consejo, pero incumpliendo una serie de recomendaciones y pautas que se encuentran en la norma relacionada con este tipo de procesos.

Los principales promotores del Consejo de Recursos Hídricos veían con mucha preocupación los plazos establecidos por la ANA y el Banco Mundial, así como la negativa del Gobierno Regional de Huancavelica y las comunidades campesinas de los ríos Tambo y Santiago a formar parte de él. Desde el punto de vista de las instituciones iqueñas, el proceso de formación del Consejo se convirtió en una carrera contra el tiempo.

¿Un proceso participativo?

En marzo de 2011 el Gobierno Regional de Ica designó a los miembros del grupo impulsor para la formación del Consejo de Recursos Hídricos de Cuenca y a su asesor técnico (Resolución Ejecutiva Regional 0171-2011-GORE-ICA/PR). La expectativa de los miembros del grupo impulsor —funcionarios del Gobierno Regional de Ica y directivos de las juntas de usuarios— era poder culminar el proceso a finales de agosto de 2011, mes en el que vencía el plazo del Banco Mundial para acceder al financiamiento. No obstante, la inasistencia de actores importantes de la cuenca a los eventos convocados por el grupo impulsor y el Gobierno Regional de Ica representó un problema persistente a lo largo del proceso. En respuesta a estos problemas, la AAA comunica a los miembros del grupo impulsor que los plazos podían ser ampliados, atendiendo también el problema de la negativa de formación del Consejo en Huancavelica.

El ausentismo en los talleres de sensibilización para la integración del Consejo de Recursos Hídricos produjo diferentes reacciones entre los promotores del proceso. Uno de los funcionarios del Gobierno Regional de Ica señalaba que la poca asistencia se debía al desinterés de las autoridades locales de participar, lo cual ponía en riesgo el financiamiento ofrecido por el Banco Mundial. El problema del ausentismo iba más allá del desinterés o la ignorancia de la ley. Los talleres de sensibilización eran desarrollados como una formalidad del proceso y no como un espacio «democrático» y «pedagógico». En el apretado calendario trazado por el grupo impulsor y el Gobierno Regional debían realizarse un promedio de tres talleres por día, lo que terminaba resultando en breves reuniones informativas a funcionarios municipales, algunos de los cuales tenían poco o nada que ver con la gestión de los recursos hídricos. La mayor parte de las sesiones se dedicaban a resaltar los beneficios del financiamiento del Banco Mundial.

Asimismo, las sesiones se llevaban a cabo sin discusiones sobre cómo articular las acciones del grupo impulsor de Ica con el de Huancavelica. A pesar de estos problemas, los impulsores del proceso de formación del Consejo consiguieron elaborar la propuesta técnica con los requisitos mínimos de participación (firma de actas y la elaboración del expediente técnico para la parte de la cuenca correspondiente a Ica).

Argumentan que son sus aguas […] las aguas son del Estado, son de todos […], no está en un punto de vista técnico, está más desde un punto de vista ancestral, de sus costumbres, un punto de vista emocional (A. Meza, funcionario del Gobierno Regional de Ica, entrevista del 18 de febrero de 2012).

Otros señalaban que el problema no eran necesariamente los huancavelicanos, sino que llegaron personas y organizaciones extrañas a la zona que se oponían al Consejo de Cuenca y lograron convencer a las comunidades de la subcuenca del río Tambo a negarse rotundamente a formar parte del proceso.

El clima para la formación del Consejo no era el propicio, pero luego de que la Autoridad Administrativa del Agua (AAA) se involucrara con mayor compromiso y recursos en los talleres de sensibilización y el Gobierno Regional de Huancavelica decidiera apoyar técnicamente a través del GTRAH a las comunidades, el proceso cambió de rumbo. A finales de 2011, con apoyo de la ANA, la ALA Ica y la AAA Cháparra-Chincha impulsaron talleres informativos sobre la ley de recursos hídricos y el Consejo de Cuenca para sensibilizar a los huancavelicanos de las zonas de Huaytará, Santa Rosa de Tambo, Castrovirreyna y Santiago de Chocorvos, entre otras, de modo que «comprendieran» la necesidad de integrar un Consejo de Recursos Hídricos de Cuenca y los beneficios de ello en cuanto al nivel de participación, negociación y cuotas de poder que este espacio podía brindarles.

El interés de las autoridades en la firma del convenio y la posterior formación del Consejo estaba centrado en el cumplimiento de sus objetivos institucionales. La idea de las autoridades es extender el alcance de la ley y lograr la incorporación de todos los usuarios del agua al nuevo esquema institucional de gestión de la misma, objetivo en el que venía fallando porque no se tenían en cuenta las particularidades de las zonas media y alta de la cuenca. En este punto la intervención del Grupo Técnico Regional del Agua de Huancavelica (GTRAH) y el compromiso del Gobierno Regional de Huancavelica permitieron que los comuneros tuvieran la oportunidad de conocer los pormenores del proceso. De esta manera, se logró que la formación del Consejo de Recursos Hídricos de Cuenca en Huancavelica diera sus primeros pasos a principios de 2012.

Este nuevo rumbo del proceso cambió las perspectivas en Ica: los miembros de las instituciones más comprometidas con la formación del Consejo comenzaron a ver el futuro cercano con mejores expectativas, mientras que en el Gobierno Regional de Ica se mostraron optimistas de lograrlo para la segunda mitad de 2012. Las expectativas se fundamentaban en tres razones principales: el desarrollo de los talleres de sensibilización, la disposición de las comunidades de Tambo y Santiago de Chocorvos y la exclusión del proceso de las comunidades del Alto Pampas. Esto último, según los funcionarios, porque dichas comunidades pertenecerían a otra cuenca. Aunque en realidad, excluyendo a las comunidades de Alto Pampas, donde estaba la comunidad de Carhuancho, les era más factible crear el Consejo de Recursos Hídricos de la cuenca de Ica.

El Consejo de Cuenca en Huancavelica: reveses y nuevas estrategias

Las desigualdades entre los gobiernos regionales de Ica y Huancavelica han jugado un papel persistente en el desarrollo de sus relaciones en los últimos años y, más aún, los proyectos que los iqueños han querido realizar recientemente para afianzar los recursos hídricos en el valle han exacerbado la conflictividad entre ambos. Es por ello que las discusiones sobre la gestión de los recursos hídricos en la cuenca han tenido momentos de alta tensión e hicieron que los comuneros huancavelicanos se negaran rotundamente a formar parte del Consejo de Recursos Hídricos de la Cuenca.

Este momento de desconfianza y conflictividad fue disminuyendo hacia finales de 2011, cuando se formó el Grupo Técnico Regional del Agua de Huancavelica (GTRAH), promovido por el Gobierno regional de Huancavelica, el cual realizó actividades de acercamiento con las comunidades del río Tambo, del Alto Pampas y con la AAA Cháparra-Chincha. El objetivo fue elaborar una estrategia de participación en el proceso de formación del Consejo de Recursos Hídricos de la Cuenca para, a través de él y en paralelo con las tratativas de los proyectos, negociar el manejo del agua en mejores condiciones. Lo primero que lograron fue articular los esfuerzos de las comunidades, de tal manera que formaran un bloque de negociación; luego, plantearon tiempos y delimitaron espacios para esta.

Parte de la estrategia del Gobierno Regional de Huancavelica y el GTRAH es lograr la formación del Consejo de Cuenca del río Tambo-Santiago-Ica y el Consejo de Cuenca del río Pampas para obligar a los iqueños a consensuar las decisiones sobre la gestión de los recursos hídricos en la cuenca del río Ica y el sistema Choclococha, que estaría en el ámbito del Consejo de Pampas.

Las comunidades del Alto Pampas hicieron sentir su malestar por haber sido separados del proceso de formación del Consejo de Recursos Hídricos Tambo-Santiago-Ica, pues consideran que su participación es necesaria para evitar arbitrariedades en las decisiones sobre los proyectos especiales que les afectan directamente. Para el representante de la comunidad de Carhuancho esto es vital porque los tambinos podrían ponerse del lado de los iqueños, pues ellos reciben los beneficios del trasvase de las aguas.

La integración del grupo impulsor continuó su curso y el 26 de junio de 2012 se nombró a sus representantes. Las comunidades del Alto Pampas lograron incluir un representante; precisamente, el de la comunidad de Carhuancho.

Durante la formación del Consejo de Recursos Hídricos de la Cuenca del río Ica se han dado procesos de negociación y disputa entre los distintos actores de la cuenca, que logran entrampar o viabilizar la creación del Consejo mismo. La historia reciente de las relaciones entre Ica y Huancavelica es uno de esos elementos. Los conflictos por el agua derivados de la diversidad de intereses, las acciones y las percepciones de los actores han sido el tamiz a través del cual iqueños y huancavelicanos han venido desarrollando sus interacciones.

Reflexiones Finales

Hay ausencia de estudios sobre políticas públicas del agua en el Perú, a pesar de la importancia que viene cobrando el agua en la agenda política nacional; de allí el interés de este artículo por analizar una de las reformas más trascendentes en la nueva política del agua: la implementación de los consejos de recursos hídricos en las cuencas hidrográfica. Este es un aspecto central de la nueva Ley de Recursos Hídricos en el que se promueve un nuevo enfoque: la gestión integrada de los recursos hídricos con la participación de todos los actores de la cuenca.

Seleccionamos la cuenca del río Ica-Alto Pampas (Huancavelica) por la severa escasez de agua que atraviesa el valle y por los problemas del acuífero, que se dan en forma paralela al auge agroexportador de la región Iqueña. Ello ha venido poniendo en tensión a todos los actores de las diversas zonas de la cuenca, generándose nuevos conflictos por el agua en un contexto de cambios institucionales y normativos en la gestión del recurso hídrico a nivel nacional. Finalmente, otra de las razones por la que seleccionamos esta cuenca es por haber sido elegida como una de las seis cuencas piloto para la creación del Consejo Hídrico por el proyecto de modernización de la Autoridad Nacional del Agua —auspiciada por el Banco Mundial—; sin embargo, hasta el momento esto no ha podido llevarse a cabo.

¿Qué nos revelan los intentos por constituir el Consejo de Recursos Hídricos en la cuenca? Si bien el enfoque de la gestión integrada de los recursos hídricos (GIRH) busca la participación de todos los actores a nivel de la cuenca, la intervención estatal en la gestión del agua en los valles de la costa estuvo centrada en la zona baja y muy ligada a la agroexportación desde inicios del siglo veinte hasta la actualidad. La sierra estuvo ausente de este proceso y permaneció invisible a la gestión estatal del agua, lo que llevó a que sus comunidades conservaran sus propias costumbres y tradiciones en el manejo del agua.

En este proceso cabe advertir el protagonismo de nuevos actores en la gestión del agua: los gobiernos regionales de Ica y Huancavelica, que vinieron asumiendo un rol preponderante en las disputas y la gestión de los recursos hídricos al liderar la formación de los consejos de recursos hídricos. Estas nuevas instancias han venido caracterizándose por su confrontación con autoridades centrales y entre ellos mismos. Se caracterizan también por tener una agenda propia. Ambos gobiernos lograron aglutinar en sus propuestas a actores clave en la gestión del agua a nivel regional. En el caso de Ica, a las organizaciones de regantes de agua superficial y subterránea, así como a las autoridades de los gobiernos locales e instituciones vinculadas a la gestión del agua. El de Huancavelica reforzó su alianza con las comunidades campesinas, incluyendo sus demandas, y contó con el asesoramiento de un grupo técnico, logrando mejorar sus términos de negociación, pero especialmente haciendo visibilizar las demandas de sus comunidades.

En relación con los nuevos actores, resalta el protagonismo de la Junta de Usuarios de Agua Subterránea (JUASVI), la cual ha venido asumiendo las demandas del sector privado, actuando como gremio y logrando una gran incidencia tanto a nivel regional como nacional. Por otro lado, el actor social que más cambios atravesó en los últimos años está compuesto por las instituciones locales de agua que, siguiendo la nueva arquitectura institucional de la ANA, fueron convertidas en autoridades locales del agua y en las autoridades administrativas del agua. Estos cambios produjeron gran incertidumbre e inestabilidad entre los funcionarios; además, la rapidez de éstos impidió la continuidad en sus tareas y disminuyó las capacidades de fiscalización de pozos ilegales de agua subterránea.

Asimismo, cabe analizar la relación entre viejos y nuevos actores en el contexto de cambios institucionales que los obligan a establecer nuevos tipos de negociaciones y alianzas, no exentas de disputas por el acceso y control del recurso.

La nueva jerarquía institucional planteada en la Ley de Recursos Hídricos y llevada a cabo por la Autoridad Nacional del Agua propone superar la relación meramente técnica del Estado con los usuarios y fomentar la participación de estos últimos, con lo que la autoridad de los funcionarios técnicos se vio confrontada con múltiples actores que tienen lógicas e intereses muy distintos en las diversas zonas de la cuenca y, especialmente, en la zona altoandina, donde el Estado ha tenido poca presencia.

A nivel de los discursos, en Ica el discurso técnico se ha convertido en un discurso hegemónico que excluye a las comunidades huancavelicanas; las tipifica como «lo tradicional», «lo atrasado», frente a los iqueños, que han logrado alcanzar el crecimiento económico y, en consecuencia, «la modernidad». En respuesta a esto, en Huancavelica se prioriza el discurso de la conservación de los recursos naturales y la necesidad de la consulta a las comunidades de cuyos territorios se quieren extraer recursos. Es claro que varían, dependiendo del actor, la percepción, el discurso y la acción, pero en este caso los actores se han alineado tras tal o cual argumento, ya sea por estrategia o por afinidades culturales.

Si bien los actores se alinean en torno a discursos y estrategias para hacer un frente común de defensa de intereses, se percibe una fragmentación en las organizaciones sociales, lo que ha derivado en la aparición de múltiples liderazgos locales, regionales y de operadores políticos, quienes asumen un rol clave en la representación de distintos intereses en la cuenca. A ello se suma el protagonismo que vienen adquiriendo los gobiernos regionales en la gestión del agua y en contrapesar las decisiones tomadas desde el gobierno central. Ahora las autoridades se ven en la necesidad de lograr consensos, de negociar para evitar conflictos.

De igual manera, los conflictos y los movimientos sociales, que en los últimos años se han multiplicado, muestran la ausencia de partidos a nivel regional y el surgimiento de líderes locales y regionales que no trascienden al nivel nacional, debido a lo cual no hay una plataforma política que logre mantenerse una vez terminado el conflicto.

En relación con los espacios de diálogo en la cuenca, como audiencias públicas, talleres de sensibilización, eventos sobre la Ley de Recursos Hídricos, talleres para la ejecución de proyectos especiales de obras hidráulicas o la creación del Consejo de Recursos Hídricos de la Cuenca, éstos fueron promovidos por los funcionarios estatales en los últimos años. Cabe advertir que aunque estos espacios fracasaron y fueron rechazados, también es cierto que abren un nuevo escenario al dar la voz a un actor que había sido tradicionalmente excluido y no visibilizado en las políticas públicas del agua: las comunidades y pequeños propietarios de las zonas altas de la cuenca, un actor que viene trabajando propuestas y que percibe su participación como una oportunidad en la formación de los consejos de recursos hídricos de la cuenca y que ha venido concentrando poder debido a que es en su territorio donde se origina el agua.

Ahlers, Rhodante. 2008. Escasez, eficiencia y economía: palabras vacías, políticas neoliberales y problemas de desposesión. Un caso de estudio de reforma política de agua en un distrito de riego en México. In: Curso de Formación en Gestión Integrada de los Recursos Hídricos. Módulo 2: Gobernabilidad de los Recursos Hídricos: legislación, administración y políticas hídricas. Lima: Wageningen University, IHE UNESCO, IPROGA. pp: 21-41.         [ Links ]

Bakker, K. 2000. Privatizing water, producing scarcity: The Yorkshire drought of 1995. Economic Geography, 76 (1), 4-27.         [ Links ]

Boelens, Rutgerd. 2009. The politics of disciplining water rights. Development and Change, (40), 307-331.         [ Links ]

Boelens, Rutgerd, Durand Dourojeanni, y Paul Hoogendam. 2002. La gestión del agua en las cuencas andinas. In: Boelens, Rutgerd y Paul Hoogendam (eds), Derechos de agua y acción colectiva. Lima: IEP.         [ Links ]

Budds, Jessica, and Leonith Hinojosa. 2012. Restructuring and rescaling water governance in mining contexts: the co-production of waterscapes in Peru. Water Alternatives, 5 (1), 119-137.         [ Links ]

Burneo, Zulema. 2011. El proceso de concentración de tierra en el Perú. Lima: International Land Coalition, CIRAD, CEPES.         [ Links ]

Damonte, Gerardo, Claudia Grados, y Eduardo Pacheco. 2014. Dinámicas de concentración y escasez de agua: el boom agroexportador y los pequeños propietarios en las zonas media y alta del río Ica. In: María Teresa Oré y Gerardo Damonte (eds) ¿Escasez de agua? Retos para la gestión de la cuenca del río Ica. Lima: Fondo Editorial de la PUCP.         [ Links ]

Gelles, Paul. 2000. Water and Power in Higland Peru. New Brunswick, Nueva Jersey: Rutgers.         [ Links ]

Harvey, David. 1998. What's Green and makes the environment go round? In: Fredric Jameson y Masao Miyoshi (eds) The Culture of Globalization. Durham, Carolina del Norte: Duke University Press. pp: 327-355.         [ Links ]

Lynch, Barbara. 2012. Will We Ever be Modern? The Limits of «Rational» Water Governance in Peru's Río Santa Watershed. Documento para LASA.         [ Links ]

Martinez-Alier, Joan. 1998. Environmental justice (local and global). In: Fredric Jameson y Masao Miyoshi (eds) The Cultures of Globalization. Durham, Carolina delNorte: Duke UniversityPress. pp: 312-326.         [ Links ]

Mitchell, Bruce. 1990. Integrated Water Management: International Experiences and Perspectives. Londres: Belhaven Press.         [ Links ]

Muñoz, Ismael, María del Carmen Milla, y Susana Navas. 2014. El problema de la disponibilidad de agua de riego: el caso de la cuenca del río Ica. In: María Teresa Oré y Gerardo Damonte (eds) ¿Escasez de agua? Retos para la gestión de la cuenca del río Ica. Lima: Fondo Editorial de la PUCP.         [ Links ]

Oré, María Teresa. 2005. Agua: bien común y usos privados. Riego, Estado y conflictos en La Achirana del Inca. Lima: Fondo Editorial PUCP, Soluciones Prácticas-ITDG, Wageningen University, Water Law and Indigenous Rights (WALIR).         [ Links ]

Oré, María Teresa. 2006. Agua, bien común y usos privados. Estado, riego y conflictos en La Achirana del Inca. Segunda edición. Lima: Fondo Editorial PUCP.         [ Links ]

Oré, María Teresa, y Edwin Rap. 2009. Políticas neoliberales de agua en el Perú. Antecedentes y entretelones de la Ley de Recursos Hídricos. Debates en Sociología, (34), 32-66.         [ Links ]

Oré, María Teresa, David Bayer, Javier Chiong, y Eric Rendón. 2012. La guerra por el agua en Ica, Perú. El colapso del agua subterránea. In: Edgard Isch, Rutgerd Boelens, Francisco Peña (eds), Agua, injusticia y conflictos. Lima: Instituto de Estudios Peruanos, Fondo editorial PUCP, Justicia Hídrica y Centro Bartolomé de las Casas.         [ Links ]

Revista Poder. 2012. La consolidación de Ica. Edición Especial Tercer Aniversario. Poder, 21 de marzo.         [ Links ]

Swyngedouw, Erik. 1997. Power, nature, and the city. The conquest of water and the political ecology of urbanization in Guayaquil, Ecuador: 1880-1990. Environment and Planning A, 29 (2), 311-332.         [ Links ]

Swyngedouw, Erick. 2004. Globalization or Glocalization? Networks, Territories and Re-scaling. Cambridge Review of International Affairs, 17 (1), 25-48.         [ Links ]

Swyngedouw, Erik. 2007. Dispossessing H2O: The Contested Terrain of Water Privatization. In: N. Heynen, J. McCarthy, S. Prudham, y P. Robbins (eds). Neoliberal Environments: False Promises and Unnatural Consequences. Nueva York: Routledge. pp: 51-62.         [ Links ]

Van der Zaag, P. 2008. La gestión integrada de los Recursos Hídricos. In: Módulo 1: Gestión integrada de los recursos hídricos: principios, conceptos, enfoques y estrategias en el contexto peruano e internacional. Lima: Wageningen University, IHE Unesco, IPROGA.         [ Links ]

Villanueva Horacio, y Jeanette Sherbondy. 1979. Cuzco: Aguas y Poder. Cusco: Centro de Estudios Rurales Andinos Bartolomé de las Casas.         [ Links ]

Vos, Jeroen. 2006. Pirámides de agua. Construcción e impacto de imperios de riego en la costa norte del Perú. Lima: Instituto de Estudios Peruanos, WALIR.         [ Links ]

Wittfogel, Karl. 1957. Oriental Despotism; a Comparative Study of Total Power. New Haven: Yale University Press.         [ Links ]

Entrevistas

Chiong, J. (2011, 10 de agosto). Entrevista con el ingeniero J. Chiong, ex funcionario de la ex Autoridad Técnica de Distrito de Riego de Ica.

Guerrero, S. (2011, 16 de diciembre) representante de la Comunidad Campesina de Carhuancho.

Johong, J. (2011, 23 de agosto). Entrevista con el señor J. Johong, miembro del directorio de la Junta de Usuarios de Riego de La Achirana-Santiago de Chocorvos, agosto de 2011.

Meza, A. (2012, 18 de febrero), funcionario del Gobierno Regional de Ica, febrero de 2012.

Llamosas, A. (2012, 20 de enero). Entrevista con A. Llamosas, presidente de la Junta de Usuarios del Distrito de Riego Ica.

Vilca, I. (2011, 05 de octubre). Entrevista con el ingeniero I. Vilca, funcionario de la Autoridad Local del Agua Ica

¹Los lineamientos básicos de la gestión integrada de recursos hídricos (GIRH) pueden encontrarse en Mitchell (1990) y Van Der Zaag (2008).

²La gestión integrada de recursos hídricos consagra a la cuenca hidrográfica como unidad de análisis y acción (Boelens, Dourojeanni, Durand y Hoogendan, 2002); de ahí que la jurisdicción de las autoridades esté definida por cuenca y no, como era antes, por distrito de riego.

³Existen diversos estudios sobre el tema realizados en la región andina en las últimas tres décadas: Villanueva y Sherbondy (1979); Gelles (2000); Oré (2005); Boelens (2009), por citar algunos.

⁴El río tiene un flujo subsuperficial en las épocas de estiaje, el cual aflora aguas abajo hasta desembocar en el mar.

⁵El PETACC fue creado en 1990 como un organismo descentralizado del Instituto Nacional de Desarrollo (INADE).

⁶Como puede verse en la Resolución Jefatural 240-2011-ANA del 5 de mayo de 2011, donde se designa como subdirector de Administración de Recursos Hídricos y como subdirector de Conservación y Planeamiento de Recursos Hídricos a los jefes de las ALA San Juan e Ica, respectivamente.

⁷De acuerdo con funcionarios del ALA Río Seco, en 2011 se encontraron entre 600 y 650 pozos sin licencia. Esto se debe a que la veda de pozos (declarada en 2006 para Villacurí y extendida en 2007 hasta Lanchas) no ha tenido los efectos esperados de control y racionamiento del agua; por el contrario, ha propiciado la perforación clandestina de pozos, lo cual ha generado una mayor incertidumbre sobre el número real de los mismos. Aun así, en contradicción con las normas establecidas, hasta abril de 2011 se habían entregado 140 nuevas licencias.

⁸Si en Choclococha el volumen de agua que se libera alcanza los 14 m³/s, al valle de Ica llegan entre 6 y 8 m³/s, según las apreciaciones de las juntas de usuarios y los organismos públicos del agua.

⁹Fue creado por Ordenanza Regional 146-GOB.REG.-HVCA-CR el 26 de noviembre de 2009. Está integrado por un representante de la Gerencia Regional de Recursos Naturales y Gestión del Medio Ambiente, un representante de la Dirección Ejecutiva de Salud Ambiental, un representante de la Junta de Regantes de cada provincia, un representante de EMAPA-HVCA, un representante de AGRORURAL, un representante de los gobiernos locales provinciales, un representante de la ALA Huancavelica, dos representantes de ONG, dos representantes de las comunidades campesinas, un representante de la Universidad Nacional de Huancavelica y un representante de cada dirección regional (seis en total).