Corrupción y transparencia: Debatiendo las fronteras entre Estado, mercado y sociedad

Por Alejandra Medina

de Irma Eréndira Sandoval (coord.), México, Siglo XXI Editores IIS/UNAM, 2009, 502 pp.

Estudiante de la Maestría en Administración y Política Públicas del CIDE

"Para mis amigos justicia y gracia. Para mis enemigos la ley".¹ Entendida la corrupción como todo acto cuyo propósito sea utilizar el poder público en beneficio del privado, es un mal que aqueja a todos los Estados sin respetar grado de desarrollo o riqueza. Lo que difiere, en cambio, son los medios que cada país tiene para hacer frente a dicha situación que actúa en detrimento de la democracia. La construcción de un Estado democrático debe comprender varios ejes, de esta manera el libro Corrupción y transparencia: Debatiendo las fronteras entre Estado, sociedad y mercado ofrece una perspectiva de las áreas que deben fortalecerse para el combate a la corrupción. Irma Eréndira Sandoval, investigadora del Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México, es la coordinadora de este libro, que incluye líneas de investigación de los autores nacionales e internacionales más prominentes en el tema. El texto aborda la corrupción desde el marco teórico de la economía y la ciencia política, y analiza experiencias gubernamentales en la materia. La obra reúne 17 artículos agrupados en cuatro grandes apartados: 1) Economía política de la corrupción, 2) leyes de protección a informantes internos, 3) agencias reguladoras de mercado y 4) conflictos de interés. Un valor agregado de este libro es su carácter multidisciplinario, pues cada autor proporciona la visión de su propia disciplina para el combate a la corrupción. Otro de los aportes es proporcionarle al lector un enfoque distinto del análisis de la corrupción por medio del estudio de las causas que la generan; además, los artículos son textos prescriptivos que incluyen propuestas de políticas públicas desde distintas perspectivas encaminadas a reformar el Estado democrático, fomentando la transparencia y la rendición de cuentas, no como fin último, sino como un medio para hacer frente a los problemas de corrupción. A continuación se esbozarán de manera sucinta los aspectos más relevantes de cada una de las partes del libro, con el propósito de que el lector tenga una idea general del mismo.

La primera sección del libro, Economía política de la corrupción, engloba siete artículos relacionados con los problemas que este fenómeno ha generado en materia de transparencia y rendición de cuentas en el sector financiero. En el primer artículo, "Economía política de las raíces de la corrupción: Investigación y políticas públicas", Susan Rose-Ackerman revisa la corrupción desde la perspectiva de la economía política, tomando en consideración los perjudiciales efectos económicos que se generan y que conducen a una distribución ineficiente e injusta de los recursos. Por un lado, sostiene que no se puede afirmar la existencia de una causalidad entre corrupción y bajo nivel de crecimiento, en todo caso la relación causal sería en ambos sentidos. Asimismo, rechaza la idea de que el andamiaje cultural e histórico corrupto de un país determina el destino del mismo. Por otro lado, la autora analiza la relación entre corrupción y estructura internacional, y argumenta que la evidencia empírica demuestra que países con presidencias fuertes, representación proporcional, un sistema judicial des-honesto y aplicación de la ley ineficiente tienen mayores índices de corrupción. La propuesta de la autora va en el siguiente sentido: formular políticas públicas donde la economía y la política actúen de manera conjunta para el rediseño institucional de programas anticorrupción que incrementen la transparencia y la rendición de cuentas, erradicar los incentivos que conducen a actuar de manera ilegal, y contemplar reformas constitucionales con un marco regulatorio eficaz.

En el segundo artículo, "Evitando la colusión, previniendo la colisión: ¿Qué sabemos acerca de la economía política de la privatización?", Héctor E. Schamis aborda cómo la implementación de políticas económicas de liberalización y privatización pueden conducir a la corrupción y derivar en prácticas rentistas, las cuales se potencian cuando se ejecutan en un contexto de déficit de transparencia democrática y endeble marco institucional. Uno de los problemas del enfoque político económico es que subestima la capacidad de los individuos para organizarse en grupos y conducir los efectos distributivos de las reformas liberalizadoras en su propio beneficio. En aquellos países donde se implementaron estas políticas con el propósito de conducir a un mayor crecimiento, lo que se generó fue más corrupción pues, derivado de la opacidad y la forma acelerada en que se produjeron, se permitió la concentración del poder en el Ejecutivo. El autor analiza estos problemas en algunos países de América Latina y Europa del Este y cita como ejemplo el caso de la privatización de los bancos en México, que se realizó en medio de un contexto de opacidad, arbitrariedad y colusión entre el gobierno y los agentes económicos privados. Por tal motivo, las políticas liberalizadoras condujeron a mayores prácticas de corrupción y a una captura del Estado por parte de grupos de interés. Schamis propone fortalecer el papel del Poder Legislativo y crear agencias de regulación independientes, capacitadas y con incentivos suficientes que eleven el costo de incurrir en actos de corrupción. Lo anterior por medio de políticas públicas que conduzcan a la transparencia, la rendición de cuentas y el fortalecimiento de la sociedad civil.

El tercer artículo, "Para desprivatizar lo público", de Óscar Ugarteche, utiliza el enfoque económico neoclásico de la teoría del agente-principal para explicar la corrupción. El autor expone que utilizar este enfoque teórico no es correcto, pues la corrupción no debe verse como la traición del agente hacia el principal, sino como un asunto de complicidad entre ambos. Para el análisis, hace una distinción entre antigua y nueva corrupción, incluyendo la primera todo lo relacionado con sobornos y cohecho, y la segunda orientada a la manera en la que se coarta al Estado para obtener beneficios particulares. Las prácticas corruptas se hacen en red y eso sólo es permisible gracias a la desmedida concentración del poder político y económico en pocos agentes. El fortalecimiento de las instituciones democráticas que conducen a una mayor transparencia y una mejor rendición de cuentas dificulta la permanencia de redes de corrupción. En ese sentido, la propuesta del autor está encaminada a que lo relacionado con el erario público sea susceptible de la revisión ciudadana, para tal fin se necesita una sociedad activa y propositiva, componente imprescindible de las instituciones políticas del Estado moderno.

La corrupción en rescates financieros y procesos de privatización es un tema abordado por Luigi Manzini en el cuarto artículo de esta sección, "Oportunismo político y fallas de la privatización", en donde se abordan los casos de Chile y Argentina, por haberse realizado dichos procesos en situaciones de opacidad y ausencia de rendición de cuentas. Parte del problema se debió a la falta de instituciones políticas democráticas, lo cual deviene de la naturaleza autoritaria del régimen militar que reinaba en dichos países. En esa coyuntura se generó una colusión entre quienes diseñaban las políticas públicas y las élites económicas que se beneficiaban de las mismas, siendo en algunos casos los mismos actores. El autor concluye que la ausencia de transparencia en la arena política abrió la puerta para una desmedida corrupción en el sector económico. Ante esta red de corrupción, una posible solución se encuentra en las organizaciones no gubernamentales, por constituir una herramienta útil para fomentar una sociedad civil activa y participativa que exija prácticas de transparencia y rendición de cuentas por parte del Estado.

El siguiente artículo es de Irma Eréndira Sandoval y se titula "Rentismo y opacidad en procesos de privatización y rescates". La autora argumenta que los avances en materia de acceso a la información y transparencia no se han llevado al sector financiero, y cita la privatización de la banca mexicana y el rescate bancario del Fondo Bancario de Protección al Ahorro (Fobaproa), para explicar los actos de corrupción, opacidad, manipulación de información y ausencia de rendición de cuentas que se presentaron a lo largo de estos procesos. La economía mexicana transitó de una regulación extrema a un libertinaje económico, dejando de lado el interés público y la creación de un sólido sector financiero. En este sentido, la crisis del sector era inminente y las condiciones heredadas del sistema político conllevaron a que el rescate bancario, al igual que la privatización, se realizaran en medio de una opacidad y corrupción de gran escala. La autora concluye con la reflexión de que a pesar de la urgencia que para el desarrollo de la democracia en México implica transparentar la privatización de la banca y el rescate financiero, después de la publicación de algunas de las irregularidades y casos de corrupción ocurridos en dichos procesos, no se ha hecho nada para sancionar a los culpables.

Bernardo González-Aréchiga es el encargado del sexto artículo denominado "Transparencia en el rescate bancario: ¿Problemas de agencia, corrupción, imperfecciones de mercado o captura regulatoria?" El autor analiza la crisis financiera relacionando este suceso con problemas de corrupción y de agencia. Para su estudio, el autor aborda el tema desde dos niveles de análisis y señala que los problemas surgen por una falta de coordinación entre el Estado, el mercado y la sociedad. Por un lado, explora ocho aspectos que para él son determinantes en la crisis financiera, y los relaciona con la corrupción y problemas de agencia, y por otro lado aborda el problema de la crisis desde el análisis de cuatro documentos oficiales para buscar evidencia de actos de corrupción y captura del Estado. El análisis del autor evidencia las irregularidades en las que se incurrió durante la reestructuración de la banca y concluye que para evitar errores futuros la transparencia es necesaria, pero ésta de-be ser integral, es decir, debe difundirse la información de todos los niveles del gobierno, debe existir rendición de cuentas entre poderes de la Unión y un balance entre éstos, y una ciudadanía activa y responsable que sirva como contrapeso de la captura del Estado. La corrupción no se resuelve únicamente por medio de transparencia y rendición de cuentas, por eso es necesaria una revisión de la normatividad nacional, así como del fortalecimiento de las instituciones, para aminorar la intensidad, corregir sus efectos con eficiencia y buscar políticas públicas que reduzcan la probabilidad de ocurrencia.

El séptimo y último artículo de esta sección, "La lucha por gobiernos abiertos", escrito por Alasdair Roberts, apunta dos problemas para el estudio de la transparencia. Por un lado, existe una resistencia para cambiar la cultura anticorrupción y una resistencia oficial para implementar cambios en la estructura gubernamental. El autor reconoce el esfuerzo mexicano para generar leyes que promuevan la transparencia y el acceso a la información; sin embargo, critica la ausencia de medidas para cambiar la cultura burocrática. Por otro lado, cambios en la estructura gubernamental pueden poner en riesgo el proceso de apertura. Con objeto de hacer ciertos sectores más eficientes, se corre el riesgo de que dicho sector, en el momento de estar en manos privadas, sea menos transparente, pues la normatividad vigente es clara respecto a la transparencia y acceso a la información en el sector público, mas no lo es de la misma manera en el sector privado. El autor concluye explicando por qué la negativa de las autoridades a la transparencia es tan fuerte. Argumenta que el derecho a la información es importante porque implica una redistribución del poder, de ahí la reticencia a la apertura gubernamental, pues significaría una pérdida de poder relativo para las autoridades.

La segunda parte del libro, Leyes de protección a informantes internos, está compuesta en primer lugar por el artículo escrito por David Banisar, quien expone cómo la figura del informante interno es un elemento importante para el combate a la corrupción por la utilidad que representa dar a conocer información que probablemente hubiera seguido oculta ante la sociedad por generar beneficios privados para ciertos agentes estratégicos. El problema en nuestro país es que si bien se han desarrollado avances legislativos en la materia, sobre todo por la ratificación de acuerdos internacionales, éstos no son suficientes y están fragmentados. De acuerdo con el autor, lo que en nuestro país hace falta es, por un lado, un elemento de proactividad, lo que implica cambios culturales y, por otro lado, incentivos institucionales y protecciones legales que coadyuven a que los servidores públicos denuncien actos de corrupción, fraudulentos e ilegales. El autor aborda la dificultad que existe para la evaluación de leyes orientadas a la protección de informantes internos, pero propone que algunos indicadores como el incremento en el número de denuncias, casos de represalias reportados, y la existencia de procedimientos de denuncias internas en las organizaciones, entre otros, podrían ofrecer un buen esbozo del panorama. Si bien la tarea puede ser ardua, el tema no es nuevo en la esfera internacional y existen mejores prácticas internacionales de las cuales México puede hacer uso para mejorar su legislación en la materia.

En el último artículo de esta sección, "Modelos de leyes de protección y estímulo a informantes internos", Robert G. Vaughn presenta cuatro modelos de protección a dichos informantes que contemplan los siguientes enfoques: de derecho laboral, de gobierno abierto, de transparencia y de derechos humanos. Un aspecto común en estos enfoques es que, pese a resistencias internas, el gobierno podría fundamentar sus acciones basándose en los instrumentos internacionales de los cuales forma parte y defender los valores ahí enunciados vinculándolos con los valores relacionados para el combate a la corrupción. La importancia de estos enfoques radica en que al crear las condiciones que en ellos se enuncian se genera una coyuntura de protección tanto legal como cultural hacia la figura de los informantes internos. Vaughn reconoce que la implementación de estos modelos no representa la solución al problema de la falta de protección a estos informantes, pero sí pueden funcionar como un punto de partida para comenzar a tomar acciones responsables al respecto y fortalecer los mecanismos nacionales existentes de combate a la corrupción.

La tercera parte del libro, Agencias reguladoras de mercado, ofrece al lector un análisis de la creación de agencias reguladoras independientes como instrumento para el fortalecimiento de las reformas macroeconómicas privatizadoras realizadas en Latinoamérica durante las décadas de 1980 y 1990. El primer artículo, "Fortaleciendo las agencias reguladoras: Diseños institucionales para la autonomía, la rendición de cuentas y el profesionalismo", es presentado por David Levi-Faur y Jacint Jordana. En él analizan el diseño de mejores mecanismos de regulación con el propósito de alcanzar un modelo de "regulación responsable", donde se tenga un mecanismo eficiente de rendición de cuentas y funcione como un instrumento para el fortalecimiento de las instituciones. De acuerdo con los autores estamos en una era de "capitalismo regulador", por lo que reestructurar el Estado a partir de la regulación genera un nuevo modelo de políticas públicas, con nuevos mecanismos de rendición de cuentas, donde los agentes reguladores, o "regulócratas" como los llaman los autores, son el principal actor para la implementación y el monitoreo de las políticas públicas en contra de la corrupción. Los autores analizan el caso de México y sostienen que el país ha enfrentado problemas para la creación de agencias reguladoras efectivas capaces de rendir cuentas, de ser transparentes y de cooperar en el combate a la corrupción. Asimismo, realizan un estudio general sobre las agencias reguladoras en América Latina y concluyen que en la región se enfrentan, principalmente, cuatro retos para el desarrollo de regímenes regulatorios eficientes: fortalecer las agencias reguladoras para que puedan trabajar con eficiencia y legitimidad; crear agencias reguladoras multisectoriales que cooperen con otras agencias; crear las condiciones para la existencia de perfiles profesionales al interior de las agencias, y conocer el espacio regulador nacional e internacional que conlleve a la eficiencia. Este último aspecto implica conocer las condiciones económicas y políticas nacionales e internacionales para comprender las restricciones y la factibilidad de las agencias reguladoras.

"Agencias reguladoras independientes, patronazgo y clientelismo: Lecciones de Brasil" es el segundo artículo de esta sección y lo escribe Mariana Prado, quien advierte al lector que si bien el capítulo trata sobre Brasil, el análisis puede hacerse extensivo al resto de Latinoamérica, pues versa sobre cómo poder construir agencias reguladoras independientes en medio de un contexto de patronazgo y clientelismo. El patronazgo en la administración pública federal ha llegado hasta las agencias reguladoras donde se designa al personal de la agencia a cambio de apoyo político y electoral. El mismo argumento aplica para el clientelismo, sólo que éste involucra el desvío de recursos materiales para fines privados. El problema central es que se importó el modelo estadounidense de agencias reguladoras independientes sin contar con las condiciones internas para ello, lo cual derivó en que el clientelismo y el patronazgo impregnaran dichas agencias. Sin embargo, la autora sostiene que pese a estos fenómenos los países pueden generar condiciones de independencia y eficacia de las agencias reguladoras si realizan las siguientes acciones: que no sea el Ejecutivo, sino el Senado, quien apruebe a los comisionados de las agencias; construir mecanismos de incentivos que eleven el costo de incurrir en actos de corrupción; aumentar el número de comisionados, con periodos de cargo más prolongados y nombramientos alternados, y diseñar estrategias para la correcta implementación de las referidas estrategias.

El último artículo de esta sección, "Transparencia y órganos reguladores en México" lo escribe José Roldán Xopa, y el argumento central del autor es que regular tiene un componente técnico y uno político, por lo que la orientación de las políticas públicas en esta materia debe estar orientada a vigilar que haya claridad y transparencia en la realización de la misma. Algunos de los factores que harían más transparente el desempeño de los órganos reguladores son claridad en sus nombramientos, independencia en su poder de decisión y mando, poder de revisión, poder de información y poder presupuestal. El autor apunta la importancia de que existan garantías institucionales para la creación y el funcionamiento de los organismos reguladores. Por lo anterior, el grado de autonomía de los órganos reguladores debe estar justificado y, de acuerdo con Roldán Xopa, la autonomía llevada al extremo es inoperante para el ejercicio eficaz de sus funciones. La apuesta es crear condiciones que alienten y fomenten la transparencia y la rendición de cuentas como herramientas indispensables para el desempeño de las funciones de los órganos reguladores.

Ahora bien, la última parte del libro, Conflictos de interés, está conformada por cuatro artículos donde se analizan los aspectos legales, políticos y normativos de los conflictos de interés que conducen a la comisión de actos de corrupción. Jaime Cárdenas presenta el primer artículo, "Incompatibilidades parlamentarias y conflictos de interés", y ofrece al lector una revisión histórica en el ámbito mundial sobre la existencia en las constituciones de la figura de las incompatibilidades, entendida como la figura orientada a la protección de la independencia y libertades de los legisladores para que cumplan con sus obligaciones, a fin de evitar que los intereses entre la función parlamentaria y los intereses privados del servidor público se crucen. La importancia de esta figura radica en que, de existir jurídicamente en la legislación, funciona como un elemento para asegurar la división de poderes y para el combate a la corrupción. La propuesta del autor es que en la definición de esta figura se consideren los efectos posteriores al término del encargo de los funcionarios públicos, tanto para ejercer ciertas profesiones privadas, como para continuar con un ejercicio de rendición de cuentas, además de contener un componente de sanción en caso de infracción. El autor sostiene que un desafío para México es legislar sobre las incompatibilidades relacionadas con los poderes fácticos que capturan el aparato del Estado, y concluye sugiriendo la urgencia de una propuesta de reforma del Poder Legislativo, que eleve a rango constitucional la autonomía presupuestal del Congreso y se consolide el servicio civil de carrera de los legisladores mediante la reelección legislativa y otras figuras de la democracia semidirecta.

El segundo artículo de esta sección es "Legislación relativa a conflicto de intereses en Estados Unidos y Canadá: Lecciones de la experiencia norteamericana", de Andrew Stark, quien presenta al lector una revisión sobre la legislación relativa a los conflictos de interés en estos países, comenzando el análisis con una discusión entre lo objetivo y lo subjetivo que se encierra dentro del concepto conflicto de interés, y sostiene que además de consideraciones legales existen también otras de tipo moral y político. Esto se relaciona con la corrupción cuando se permite que los intereses privados reinen sobre los públicos; sin embargo, si el funcionario no viola una ley explícita no está incurriendo en actos de corrupción, y es cuando el conflicto de interés adquiere una connotación moral o política. El autor sugiere aprender de las experiencias de otros países y tratar estos conflictos dependiendo de su raíz, pues sólo de esa manera se podría inyectar objetividad a esta discusión en la vida democrática.

El tercer artículo de esta sección, "Dilemas organizacionales e institucionales de las regulaciones para contener los conflictos de interés en una democracia: Una aproximación comparativa entre Canadá, Estados Unidos y México", presentado por David Arellano Gault y Laura Zamudio González, analiza el conflicto de interés en la arena política desde una perspectiva normativa, organizativa e institucional, a fin de comprender cuáles son las limitantes y cuáles los requisitos que una política pública debe tener para regular conflictos de interés. Arellano y Zamudio apuntan que al analizar estos conflictos dentro de las organizaciones, la complejidad aumenta, pues no debe perderse de vista que la incertidumbre, la discrecionalidad y la acción estratégica de los actores siempre están presentes. Los enfoques organizacional e institucional consideran que la construcción de las reglas del juego permite la interacción política y estratégica de los actores, y desde esta perspectiva se analiza cómo Canadá, Estados Unidos y México diseñan un marco de acción para regular el conflicto de interés, abordando los siguientes tres aspectos: cómo se logran medir los conflictos de interés, de acuerdo con qué reglas y cuál es el organismo encargado de vigilarlos. Concluyen que Canadá y Estados Unidos tienen aproximaciones similares al tratar el tema con un enfoque preventivo y pragmático, y con organismos autónomos y dotados de mecanismos preventivos y destinados exclusivamente a vigilar y atender los conflictos de interés. En México, en cambio, el enfoque es meramente normativo, los organismos de vigilancia no son autónomos y tienen muchas otras funciones además de la atención y seguimiento de estos conflictos. Los autores concluyen su análisis con recomendaciones para México orientadas a la reordenación de tres aspectos: el regulatorio, complementando la perspectiva normativa con un enfoque preventivo con la construcción de códigos de ética y formulación de mecanismos de identificación de los conflictos; el organizacional, a fin de contar con una autoridad autónoma con un mandato claro y focalizado, y reordenar los sistemas de información y queja para tener información de calidad y mecanismos que fomenten la denuncia interna.

El último artículo "La regulación de los conflictos de interés: Asegurando la rendición de cuentas en el Estado moderno", lo escriben Gillian Peele y Robert Kaye, y establece que la regulación de este tema debe estar respaldada por valores compartidos entre las élites políticas y la sociedad en general, y por instituciones que las hagan cumplir. Los autores apuntan la importancia de estudiar el sector privado, pues es en el cruce de lo público y lo privado donde aparecen los conflictos de interés. Se abordan algunas técnicas que los países pueden utilizar para controlar los conflictos de interés, como la autorregulación, los métodos legales, los monitoreos independientes y algunas técnicas de motivación, que buscan incidir en la educación y la formación de los actores del sector público. Proporcionan al lector las principales diferencias y similitudes entre varios países sobre la manera en la que legislan en la materia. Para el caso de México, determinan urgente legislar para eliminar la posibilidad de que los funcionarios puedan tener un trabajo externo durante el ejercicio de su cargo público, y sobre la llamada "puerta giratoria" para impedir que los servidores públicos tengan empleos en empresas privadas posteriores a su encargo. Recomiendan también crear un código de ética, un marco regulatorio claro y focalizado en conflictos de interés con mecanismos de ejecución, instituciones independientes, protección a denunciantes internos, mecanismos de incentivos, y aumentar las probabilidades de detección y sanción.

Como reflexiones finales, después de la revisión del libro, el lector podrá percatarse de la existencia de elementos comunes entre los autores. En primer lugar, los autores muestran preocupación frente a la simple importación y ejecución de mejores prácticas internacionales como una receta, lo válido es que las experiencias de otros países y sus conocimientos técnicos puedan servir a los países para construir una "caja de herramientas" con la cual se puedan diseñar las mejores soluciones tomando en consideración las características políticas, económicas, sociales y culturales de su propio entorno. En segundo lugar, los autores coinciden en que la corrupción es más un síntoma que una enfermedad, razón por la cual algunas de las políticas públicas diseñadas para combatir este fenómeno han fracasado, los estudios deben concentrarse en las raíces del problema mismo. En tercer lugar, se apunta la necesidad de que la sociedad se involucre en el combate a la corrupción, pues su participación es vital para monitorear, exigir y orientar el debate político hacia la transparencia.

NOTA

¹ Véase Óscar Ugarteche, "Para desprivatizar lo público", en Irma E. Sandoval (coord.), Corrupción y transparencia: Debatiendo las fronteras entre Estado, sociedad y mercado, México, Siglo XXI Editores, 2009, p. 86.         [ Links ] Ugarteche comenta que hay un mito donde esta frase se le atribuye a Porfirio Díaz.