Análisis del marco regulatorio en el aprovechamiento de los hongos silvestres comestibles en México
Analysis of the regulatory framework for harvesting wild edible mushrooms in Mexico
Griselda Benítez-Badillo1; Gerardo Alvarado-Castillo1*; Martha E. Nava-Tablada2; Arturo Pérez-Vázquez3
1 Instituto de Ecología A. C. Carretera antigua a Coatepec núm. 351, Congregación El Haya. C. P. 91070. Xalapa, Veracruz, México. Correo-e: gerardoalvaradoc@hotmail.com; Tel.: (228) 8421847 (*Autor para correspondencia).
]]> 2 El Colegio de Veracruz. Carrillo Puerto núm. 26, Col. Centro. C. P. 9100. Xalapa, Veracruz. México.3 Colegio de Postgraduados, Campus Veracruz. km 88.5 Carretera Federal Xalapa-Veracruz Tepetates. C. P. 91690. Manlio Fabio Altamirano, Veracruz, México.
Recibido: 29 de septiembre, 2012
Aceptado: 03 de septiembre, 2013
Resumen
La recolección y venta de hongos silvestres comestibles, junto con la de otros productos forestales no maderables, constituyen una estrategia alimentaria y de subsistencia para los productores rurales. A pesar de la importancia social, económica, ecológica y cultural, dichas actividades todavía son de las más aisladas y poco conocidas del sector primario nacional. Esto trae como consecuencia la ausencia de políticas, esquemas de apoyo y estrategias de desarrollo para tales actividades. Por lo anterior, el objetivo de este trabajo fue exponer la necesidad de generar estadísticas oficiales en la recolección de hongos y establecer la relación entre la investigación científica, políticas públicas y el marco legal vigente, con el fin de conocer el estado actual de esta actividad y sus perspectivas a futuro. Se observa que el desconocimiento de la recolección de hongos ocasiona que no se le considere y excluya de las políticas de desarrollo del gobierno y de los sectores social y privado. De la misma manera, la falta de información, gestión y vinculación causa el rezago de la recolección y, con ello, su eventual sustitución o reemplazo por otras actividades. Sin embargo, existen ciertas potencialidades que debidamente manejadas pueden representar una alternativa real en el manejo sustentable de los bosques de México.
Palabras clave: Legislación, investigación, estadísticas, sustentabilidad.
]]> Abstract
The harvesting of wild edible mushrooms and other non-timber forest products is a food and livelihood strategy for many rural farmers. Despite its social, economic, ecological and cultural importance, it is one of the most isolated and little-known activities in the national primary sector. This is a direct and indirect consequence of the absence of policies, support schemes and development strategies for this activity; therefore, the objective of this work is to expose the need for official statistics on mushroom harvesting and establish the relationship between scientific research, public policies and the current legal framework, in order to determine the current state of this activity and its future outlook. It is observed that the lack of awareness of this activity has resulted in it not being considered for and excluded from the development policies of the government and social and private sectors. Similarly, the lack of information, management and linkage causes a lag in mushroom harvesting and therefore its eventual substitution or replacement by other activities. Despite this, there is definite potential for mushroom harvesting, if properly managed, to provide a real alternative in sustainable forest management in Mexico.
Keywords: Legislation, research, statistics, sustainability.
INTRODUCCIÓN
La recolección de hongos es considerada una actividad basada en el uso múltiple de los recursos naturales (Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales [SEMARNAT], 2004). La siembra de maíz, la cría de animales, la cacería ocasional y la venta de la fuerza de trabajo, junto con el aprovechamiento de otros Productos Forestales No Maderables (PFNM), forman parte de la estrategia alimentaria y de subsistencia de los productores rurales de las zonas boscosas del país (Estrada-Martínez, Guzmán, Cibrián, & Ortega, 2009; Mariaca, Silva, & Castaños, 2001; Villarreal-Ruiz & Pérez-Moreno, 1989), sobre todo en la época de baja actividad agrícola (Marshall, Schrekenberg, & Newton, 2006; Montoya, Hernández, Mapes, Kong, & Estrada-Torres, 2008).
La recolección forma parte importante del acervo cultural de la población rural (Alvarado-Castillo & Benítez, 2009; Ruiz-Pérez et al., 2004); prueba de ello son los nombres locales e indígenas que se le asignan a los hongos (Jarvis et al., 2004) y el extenso conocimiento de este recurso sobre su ingestión, propiedades medicinales y uso ritual (Guzmán, 1994). La recolección tiene un alto sentido familiar y comunitario (McLain & Jones, 2005; Villarreal-Ruiz & Castillo, 1996), cuya perspectiva de género no ha sido debidamente investigada, pues las mujeres poseen un vasto conocimiento sobre la taxonomía, biología y ecología local de los hongos (Garibay-Orijel, Ramírez-Terrazo, & Ordaz-Velázquez, 2012) y se encuentran involucradas en la recolección, procesamiento, particularmente, en la comercialización (Pérez-Moreno, Martínez-Reyes, Yescas-Pérez, Delgado-Alvarado, & Xoconostle-Cázares, 2008). Asimismo, son ellas las que fomentan el intercambio de información (Montoya et al., 2008) que se mantiene activo de manera vertical (de padres a hijos) y horizontal (entre gente de la misma generación) (Mariaca et al., 2001), conformando parte de su identidad cultural (Garibay-Orijel et al., 2012) y contribuyendo al mantenimiento de los conocimientos ancestrales (Pérez-Moreno et al., 2008). La recolección de hongos ha demostrado ser compatible con la conservación de los recursos naturales a largo plazo (Toledo, 1992), al lograr una producción continua de los bienes y servicios que el bosque proporciona (Villarreal-Ruiz & Pérez-Moreno, 1989), conformando así un componente ecológico. La actividad se considera un aporte al desarrollo sustentable, ya que el tipo de aprovechamiento es menos perjudicial que otros métodos extractivos, y además contribuye a la subsistencia e ingreso de los hogares rurales (Marshall et al., 2006; Ruiz-Pérez et al., 2004), que junto con lo mencionado anteriormente, forma parte de la riqueza biocultural de México (Toledo, 1999).
A pesar de la importancia social, económica, ecológica y cultural, la recolección de hongos silvestres en México (Marshall et al., 2006; Martínez-Carrera, Morales, Sobal, Bonilla, & Martínez, 2007) es todavía una de las actividades más aisladas y poco conocidas del sector primario nacional (Villarreal-Ruiz & Castillo, 1996; Arteaga & Moreno, 2006), particularmente en lo relacionado con la estructura, procesos, variables socioeconómicas, patrones de desarrollo e interrelaciones con otros sectores (Mariaca et al., 2001; Martínez-Carrera, et al., 2007). De esta forma, históricamente, la recolección de hongos es un fenómeno al que se le ha prestado poca atención (Ruan-Soto et al., 2009).
Por lo anterior, el objetivo de este trabajo fue analizar los aspectos relacionados con la recolección de hongos silvestres y su influencia en la elaboración del marco legal y políticas públicas, tales como las limitadas estadísticas oficiales de la actividad, la falta de investigación que genere conocimiento científico, y los problemas en la aplicación de la normatividad vigente para la toma correcta de decisiones en el aprovechamiento y conservación del recurso.
]]> MATERIALES Y MÉTODOS
Se hizo una investigación documental de las normas de protección y leyes emitidas durante el periodo de 1996 a 2010, además de la consulta de bases de datos oficiales y literatura científica. Lo anterior, con el fin de generar un documento crítico del estado del arte del marco regulatorio y políticas públicas en la recolección de hongos silvestres comestibles en México.
RESULTADOS Y DISCUSIÓN
Estadísticas oficiales de la recolección de hongos: Necesidad apremiante
A nivel mundial, los hongos se dividen en tres segmentos principales para su comercio: Hongos cultivados, silvestres y medicinales (Shu-Ting, 2006). A pesar de esta división, las estadísticas generadas a nivel mundial y en el país no la contemplan, pues los hongos son identificados como un producto genérico, lo cual limita su cuantificación objetiva. En México, las estadísticas oficiales no incluyen a los hongos, pues no existen en la base de datos de la SAGARPA (Secretaría de Agricultura Ganadería Desarrollo Rural Pesca y Alimentación, 2010), a través del Sistema de Información Agroalimentaria y Pesquera (SIAP) y el Sistema de Información Agroalimentaria y de Consulta (SIACON). Adicionalmente, el Sistema Nacional de Información e Integración de Mercados o SNIIM (Secretaría de Economía [SE], 2010) sólo reporta al champiñón (Agaricus bisporus L.); sin embargo, este hongo está considerado en la sección de frutas y hortalizas. A pesar de ello, la información sólo aparece reflejada en algunos centros de distribución; por ejemplo, en la Central de Abasto de la ciudad de México, el mercado más grande del país, no se tiene registro de esta información. De la misma manera, el Sistema de información de la FAO (FAOSTAT) no tiene estadísticas registradas de hongos comestibles en el país (Food and Agriculture Organization [FAO], 2010), por lo que la recolección de hongos en México podría considerarse una actividad informal.
La evidente falta de información para cada tipo de hongo (cultivado, silvestre y medicinal) se refleja en la ausencia de políticas públicas, de generación de conocimiento y estrategias de mercado. Ejemplo de ello son las áreas de oportunidad desaprovechadas en hongos silvestres y medicinales con potencial de exportación (v. g. Morchella, Tricholoma, Boletus), pues como lo sugieren Martínez-Carrera et al. (2000), la generación de estadísticas confiables para el mercado interno y patrones de consumo son fundamentales para elaborar estrategias de desarrollo en este sector.
Generación de conocimiento científico y políticas públicas
La investigación científica relacionada con los hongos, en su mayoría, ha sido generada desde una perspectiva reduccionista, produciendo estudios muy localizados y temas puntuales; por ejemplo, en genética, fisiología y clasificación taxonómica (Martínez-Carrera et al., 2007). Los estudios generalmente abarcan una sola parte de un problema complejo, faltando estudios con un enfoque integral, como la productividad de los bosques y los PFNM (incluidos los hongos), en términos de biodiversidad, estabilidad y rentabilidad financiera, y la sistematización y difusión del conocimiento etnomicológico. Asimismo, se requieren estudios fundamentales que apoyen la formulación de políticas públicas, tales como la elaboración de inventarios regionales basados en el monitoreo y análisis geográfico del territorio para definir áreas de protección (Zamora-Martínez & Segundo, 2010). Algunos aspectos para el aprovechamiento y conservación de los hongos son la investigación participativa en el proceso de organización, certificación, transformación, almacenamiento, distribución y comercialización de los hongos, así como estudios biotecnológicos y transferencia de tecnología en especies micorrícicas para inoculación a gran escala. Por otro lado, la información disponible, además de escasa, es muy heterogénea, lo que ocasiona problemas de extrapolación confiable (Zamora-Martínez, 1999), de tal manera que no es posible generar planes, programas y proyectos de desarrollo en el ámbito regional. De la misma forma, la falta de gestión, vinculación e información causa rezago en la actividad y con ello su eventual sustitución o reemplazo (Martínez-Carrera et al., 2007). Adicionalmente, en los procesos de comercialización, gestión, capacitación y transformación del producto no existe organización formal o ésta se encuentra muy debilitada (Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente-World Conservation Monitoring Centre [PNUMA-WCMC], 2003).
El desconocimiento de la recolección de los hongos silvestres y su importancia, tiene como consecuencia que se le relegue de los temas prioritarios y se excluya de los esquemas de apoyos, servicios y acciones estratégicas del gobierno y de los sectores social y privado (Larson, 2007; Martínez-Carrera et al., 2007), lo que impide la generación de políticas públicas acordes con las necesidades de esta actividad. Lo anterior, junto con la insuficiente información (Garibay-Orijel et. al., 2009; Zamora-Martínez, 1999), la falta de organización formal, acceso a servicios profesionales y recursos para inversión (PNUMA-WCMC, 2003), así como la desarticulación respecto de otros sectores (Mariaca et al., 2001; Martínez-Carrera, et al., 2007), son consideradas las principales debilidades de la recolección de hongos.
]]> No obstante, existen fortalezas basadas en el fomento de las capacidades organizativas de la comunidad, a través de la integración y respeto a la autonomía de los pueblos, el mantenimiento de la estructura comunal, la asistencia profesional de expertos y técnicos, la valoración del conocimiento local y el cumplimiento de la normatividad (Toledo, 1999). Esto ha dado lugar a esfuerzos y casos exitosos que demuestran que el control y el manejo de los recursos naturales por los campesinos puede ser una realidad. Tal es el caso del plan de manejo tipo para hongo blanco (T. magnivelare) que homogeneiza las actividades de muestreo, seguimiento y conservación del hongo (SEMARNAT, 2010b); la integración de la cadena productiva para la exportación del hongo blanco en el estado de Hidalgo, que incluye la generación de un padrón de recolectores (Zamora-Martínez & Nieto de Pascual-Pola, 2004); y el caso de los pueblos mancomunados de la Sierra Norte de Oaxaca. (Toledo, 1999; Zamora-Martínez & Segundo, 2010).Análisis del marco legal vigente en México
En el Cuadro 1 se presenta el marco legal que regula el aprovechamiento de los hongos silvestres comestibles.
La Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA) considera a los hongos como sujetos de esta ley (art. 2, frac. XVIII); sin embargo, es muy generalizada, pues la distribución de competencias está determinada por la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable (LGDFS: Art. 4) y deja su campo de acción a otras leyes y normas (art. 15, frac. VII). Asimismo, la LGDFS considera el recurso (art. 7, fracs. XXVII y XLV) como parte de un manejo forestal sustentable (art.12, frac. XIX), pero delega su acción a las NOM´s (art.16, frac. VIII), a la SEMARNAT y a la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR) (art. 24, frac. IX). No obstante, la misma LGDFS requiere de un programa de manejo (art. 62) para el aprovechamiento de los hongos y así ver si se ajusta a las formalidades previstas en esta ley, su reglamento y las NOM´s aplicables (art. 80). Aun así, la LGDFS indica que el aprovechamiento de los PFNM (entre ellos los hongos) únicamente requerirá de un aviso por escrito ante la autoridad competente (art. 97), siendo éste la presentación del Programa de Manejo Simplificado, el cual debe ser elaborado por el técnico responsable (art. 98). No obstante, el aprovechamiento de especies protegidas por la NOM sólo será posible cuando se dé prioridad a las actividades de restauración, repoblamiento y reintroducción que demuestren que el riesgo de sobreexplotación de las especies se contrarresta (art. 99).
La Ley General de Vida Silvestre (LGVS) considera el aprovechamiento de los recursos no maderables (art.1), entre ellos los hongos, con base en un plan de manejo (art. 42) en el cual se debe demostrar que la tasa de extracción es menor a la de renovación natural (art. 84), coincidiendo con la LGDFS. Sin embargo, la demostración de este requisito es muy difícil, ya que no existen estudios con ese nivel de información y la existente es escasa, heterogénea y de difícil extrapolación. A esto se suma que los principales hongos recolectados, con valor para solventar esta clase de estudios, se encuentran catalogados en algún grado de protección por la NOM-059-SEMARNAT-2010, además de que no existen protocolos de restauración, repoblamiento y reintroducción de los hongos silvestres. Lo anterior es una debilidad que impide el cumplimiento íntegro de la ley.
La Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS) integra la recolección de hongos de manera implícita, pues contempla a las actividades en el medio rural (art. 2), incluida la no agrícola (arts. 4 y 5, fracs. I y IV), que preferentemente preserven el equilibrio de los agroecosistemas (art. 54). En esta ley destaca la creación del Sistema-Producto, como instrumento de desarrollo para actividades rezagadas o excluidas (art. 3, frac. XXXII), incluyendo el aprovechamiento del bosque y sus recursos naturales (art. 3, frac. XXVI) como una importante acción estratégica (art. 149). Un ejemplo es el programa estratégico para el desarrollo de la producción, transformación y comercialización de hongos comestibles en el estado de Tlaxcala (Colegio de Postgraduados en Ciencias Agrícolas & Fundación Produce Tlaxcala, 2003). Esto demuestra que los hongos, como parte del proceso productivo primario, están incluidos dentro de la LDRS y, por tanto, deben recibir los beneficios (políticas, estrategias, programas, acciones, apoyos y servicios) de esta ley, lo cual generalmente no sucede.
La NOM-059-SEMARNAT-2010 incluye varias especies de hongos de alto valor comercial (T. magnivelare, Cantharellus cibarius, B. edulis, Morchella spp.); sin embargo, el enfoque es eminentemente conservacionista (Alvarado-Castillo & Benítez, 2009; Villarreal-Ruiz & Castillo, 1996), lo que restringe el desarrollo de las actividades de recolección.
La NOM-010-SEMARNAT-1996 establece los procedimientos, criterios y especificaciones para realizar el aprovechamiento, transporte y almacenamiento de hongos. La ley indica que éstos podrán ser aprovechados en la época de recolección que establezca la SEMARNAT, de acuerdo con los puntos indicados en los apartados 4.1.1.4. a 4.1.2.4. y 4.1.3. a 4.1.5., lo que resultaría inconsistente con la NOM-059-SEMARNAT-2010.
En suma, el marco regulatorio está influido por la escasa información que existe alrededor de la producción y recolección de hongos (Arteaga & Moreno, 2006; Villarreal-Ruiz & Castillo, 1996), lo que ocasiona que éste sea ambiguo, traslade su competencia a otras leyes y reglamentos, y genere confusión o duplicidad. Esto se explica porque las políticas públicas establecidas por los gobiernos se realizan con base en los sistemas de información oficiales, los cuales determinan la relevancia social y la jerarquización de prioridades en las actividades productivas (Martínez-Carrera et al., 2007). Es evidente que las actividades no consideradas, como es el caso de los hongos, quedarán al margen o fuera de los apoyos y servicios estratégicos que ofrece el gobierno, por lo que si no se conocen los recursos biológicos y dónde se encuentran, no será posible su conservación y uso sustentable (Larson, 2007).
Problemas en la aplicación del marco legal y sus consecuencias
]]> Respecto a la normatividad vigente se observa que las leyes, como entidades legales independientes, son una construcción consistente para su ámbito de aplicación; sin embargo, en su integración práctica están desarticuladas y carecen de sustento, pues no integran criterios de manejo y conservación ni están ligadas a los procesos productivos. Esto genera confusión tanto para productores y comunidades, como para las instancias mismas que las aplican (UNEP-WCMC, 2003), sobre todo porque las leyes son objeto de modificaciones continuas, lo que representa que su interpretación y ejecución sea compleja y a veces ambigua (United Nations Environment Programme-World Conservation Monitoring Centre [UNEP-WCMC], 2002, 2003).En el caso de la recolección de hongos, la normatividad exige un plan de manejo (LGDFS), el establecimiento de una unidad de manejo ambiental (LGVS) o una manifestación de impacto ambiental (LGEEPA), cuya elaboración debe ser obligatoriamente realizada por técnicos forestales. Lo anterior representa un gasto elevado para las comunidades y una gran inversión de tiempo, ya que esta clase de estudios abarca aspectos económicos, productivos y sociales que pueden durar años (UNEP-WCMC, 2002), además de que no garantizan el buen manejo del hábitat y de las colectas comerciales de hongos. Todo esto obliga a las comunidades a mantener la actividad orillada en la ilegalidad, en el abandono (Marshall et al., 2006) o a ser reemplazada por otras actividades de mayor influencia en el mercado (Larson, 2007; Martínez-Carrera et al., 2007).
No existen normas que promuevan la regulación local y que garanticen un acceso justo y sostenible de los hongos por parte de la población (UNEP-WCMC, 2003), ya que en las regulaciones y políticas ambientales no se toman en cuenta la experiencia ni las iniciativas campesinas, lo cual hace que la normatividad vigente sea inaplicable y ajena a los intereses propios de las comunidades. Con ello se niega la capacidad de control que éstas tienen sobre sus propios recursos, propiciando la sobreexplotación de ciertas especies de hongos, especialmente las de alto valor comercial, lo que podría generar erosión genética, pérdida de biodiversidad y degradación ambiental.
El desconocimiento del potencial de la recolección de hongos silvestres ha contribuido al desinterés por la conservación de los bosques, ya que los productores prefieren convertirlos en áreas agrícolas o ganaderas para obtener ingresos rápidamente, la mayoría de las veces efímeros (Arteaga & Moreno, 2006; Tacón & Palma, 2006). Para evitar esta situación se requiere de la participación de los poseedores del recurso (Von Hagen & Figth, 1999), instituciones gubernamentales, tomadores de decisiones, investigadores, especialistas forestales y organizaciones sociales (Alvarado-Castillo & Benítez, 2009; Pilz & Molina, 2002; Thomas & Schumann, 1993).
En relación con la legislación de la recolección de hongos en otros países con un contexto social, cultural y de tenencia de la tierra diferente, existen puntos que pueden servir de referencia para el marco regulatorio en México. Por ejemplo, en Estados Unidos, aunque la recolección en terrenos públicos (parques nacionales) está determinada por el US Forest Service perteneciente al United States Departamet of Agriculture, cada estado tiene jurisdicción sobre su territorio, y emite su propia legislación; por ejemplo, el Capítulo 76.48 RCW de productos forestales especializados (Washington State Legislature, 2009). En España, también cada estado crea sus leyes de protección (legislación autonómica), por ejemplo el decreto 130/1999 del Boletín Oficial de la Provincia de Zamora (Diputación de Zamora, 2011), las cuales se elaboran cada año con base en el conocimiento regional (complementadas con guías ilustradas), lo que permite asignar cierta tasa de extracción y delimitar áreas de recolección que se rotan anualmente para la conservación del recurso (Zamora-Martínez & Segundo, 2010), con lo cual se genera un marco normativo conciso, puntual y delimitado. En ambos países, las estadísticas, reportes de comercialización, monitoreo indirecto del estado del recurso y la recaudación de impuestos se generan al requerir una licencia para los compradores y vendedores de hongos, al tiempo que se establece el ámbito de aplicación, normas de manejo y sanciones (Pilz & Molina, 2002). Así, estas legislaciones evitan la masificación de la actividad y la sobreexplotación, se genera un monitoreo y estadísticas del recurso y se contribuye a las economías regionales.
En México, la recolección de hongos tiene potencialidades que manejadas apropiadamente pueden representar una alternativa real en el manejo sustentable de los bosques, y generar beneficios ambientales y sociales importantes. Estas oportunidades pueden darse a través de la recolección y el procesamiento local de los hongos. Esto permitiría a los recolectores ocupar nichos de mercado, sobre todo dentro del sector orgánico, ya que los hongos, por sus cualidades nutricionales y medicinales, pueden insertarse perfectamente en dicho sector. Esto podría propiciar ingresos adicionales y diversificación económica de las actividades agropecuarias, fomentando la generación de fondos de ahorro y, en algunos casos, empoderamiento de las mujeres que se dedican a procesar o comercializar estos productos; se estima que la venta de hongos puede ser casi tan importante como los ingresos obtenidos por la madera (Pilz & Molina, 2002).
También se pueden obtener incentivos por la conservación y aprovechamiento sustentable del bosque a través de esquemas de pago por servicios ambientales, y la inoculación de especies micorrícicas podría facilitar el establecimiento de plantaciones forestales comerciales, generando ingresos complementarios. Estas potencialidades pueden ayudar a impulsar el desarrollo regional al hacer un uso sustentable del recurso; sin embargo, implica un trabajo arduo y permanente que requiere de planeación ecológica y económica, apoyo institucional, amplia difusión, asesoría técnica y capacitación.
CONCLUSIONES
En México es necesaria la generación de estadísticas oficiales que respalden la elaboración de políticas públicas coherentes con la realidad rural (representada como un mosaico de componentes económicos, sociales, ecológicos y culturales), que permitan la toma correcta de decisiones en los diferentes aspectos que enmarcan la recolección de hongos. Es fundamental impulsar la generación de conocimiento científico que pueda contribuir apropiadamente en la elaboración de estrategias, programas de apoyo y toma de decisiones del sector público.
]]> La recolección de hongos y el manejo sustentable del bosque como una alternativa productiva se verá obstaculizada continuamente si los ordenamientos legales no se aclaran, puntualizan o flexibilizan. Esto podría marginar a las comunidades rurales que han desarrollado la actividad desde épocas prehispánicas de toda posibilidad de uso, existiendo el riesgo de que la recolección pierda dinamismo y tienda a desaparecer al sustituir el bosque por actividades agrícolas y pecuarias, que habitualmente generan un valor económico efímero con altas repercusiones ecológicas. Lo anterior implica un trabajo complejo que integra un proceso conjunto de toma de decisiones de la comunidad sobre su propio territorio y de participación institucional, lo cual determinará las posibilidades reales de acción pública y privada en perspectivas de mediano y largo plazo.
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