Capacidad de gestión institucional desde el enfoque de los derechos de la niñez en Tijuana
Luz Mariana Flores Palacios*, José María Ramos García**
* Egresada de la maestría en desarrollo regional con especialidad en políticas y gestión territorial, en El Colegio de la Frontera Norte, A.C. (COLEF). Teléfono: (646) 190 5829. Correo electrónico: lmar1541@gmail.com.
** Profesor-investigador del Departamento de Administración Pública del COLEF. Carretera escénica Tijuana-Ensenada, km 18.5, San Antonio del Mar, C.P. 22560, Tijuana, Baja California, México. Teléfono: (664) 631 6364. Correo electrónico: ramosjm@colef.mx.
Recibido en diciembre de 2012 ]]> Aceptado en mayo de 2013
Resumen
En este artículo se presenta una valoración sobre la capacidad institucional para implantar una gestión con enfoque de derechos de niñez en Tijuana, Baja California, México. Las categorías analizadas fueron: el factor humano, la estructura institucional, el diseño del proceso de gestión de las acciones que se realizan con y para la niñez, la experiencia en gestión estratégica, la autonomía y el estímulo. Los resultados muestran que las principales limitantes en la gestión pública municipal, para la plena garantía y protección de los derechos de la niñez, son el poco conocimiento y capacitación de los funcionarios públicos municipales sobre los derechos de la niñez, la limitada referencia a la Convención de los Derechos del Niño en las políticas públicas y la visión tradicional en la gestión pública, manifestada en una participación social jerárquica y clientelar.
Palabras clave: derechos de la niñez, políticas públicas, gestión pública local, enfoque de derechos de niñez, capacidad institucional, gestión estratégica.
Abstract
The article presents a review of the institutional capacity to implement public management with a children's rights based approach in Tijuana, Baja California, Mexico. The categories assessed were the human factor, institutional structure, policy process design for actions carried out with and in favor of children, experience in strategic governance, and the level of autonomy and incentive. Results show that the principle limitations to a municipal public policy administration that guarantees and protects children's rights are: a low level of knowledge and training on children's rights among municipal civil servants, the low level of reference to the Convention on the Rights of the Child in public policies, and a traditional approach to public management based on clientelism and a hierarchical social participation.
Key words: children's rights, public policies, local public management, children's rights based approach, institutional capacity, strategic management.
]]> Introducción
Las niñas y los niños1 son sujetos de derechos humanos específicos por su condición de edad. La ratificación de la Convención de los Derechos del Niño (CDN) por el Estado mexicano, en 1990, constituyó un hito en la concepción de la niñez. Los fundamentos de la CDN sustentan una noción basada en derechos humanos que trasciende a la de necesidades o tutelar, aún vigente en la sociedad y en sus instituciones. El paradigma de derechos de la niñez reconoce la ciudadanía de todo niño,2 promueve su sano desarrollo y define los estándares básicos de una vida digna. En México, la protección de dichas prerrogativas es una tarea que ha carecido de estrategias efectivas contenidas en una agenda trasversal, integral y estratégica que contribuya a trascender la noción tutelar y fomente, desde los ámbitos locales, el enfoque de derechos humanos.
En este marco, el propósito del presente artículo es conocer la capacidad institucional del gobierno municipal de Tijuana, para implantar una gestión pública con enfoque de derechos de niñez en el marco de sus competencias, es decir, la habilidad para poner en marcha uno que incorpore los principios y derechos ratificados en la CDN. Se analiza el caso de Tijuana debido a las características socio-culturales, políticas y administrativas que hacen aún más relevante estudiar el tema en esta región.
Tijuana es un municipio fronterizo cuya alta migración3 conjuga imaginarios, costumbres, códigos, normas morales y socioculturales, lo que repercute en problemáticas distintivas y complejiza el cambio sociocultural e institucional requerido para la completa garantía de los derechos de la niñez. Uno de los problemas es la migración de niñas y niños no acompañados, cuyas causas principales son el maltrato, la violencia intrafamiliar, la falta de recursos para vivir dignamente en un ambiente familiar, la agresión y la persecución de pandillas o maras (SDP Noticias 2013; Hernández 2008).Tales causas evidencian desafíos distintivos para la plena protección de los derechos de la niñez en la dinámica fronteriza.
Otra de las características propias de la región es la alternancia política. En 1989, por primera vez en el contexto nacional, el gobierno municipal coincidió con el estatal en un mismo partido de oposición, el de Acción Nacional. Esta conjunción facilitó el desarrollo de políticas diferentes a las establecidas hasta entonces por el hegemónico Partido Revolucionario Institucional en el gobierno federal y estatal (De la Rosa 2001). Con la alternancia política y competencia político-electoral surgió el interés por conocer si la gestión de las políticas públicas estaba orientada a generar mayores resultados en términos de bienestar social y garantía de los derechos humanos.
Una característica más, que suma relevancia a la elección de Tijuana como caso de estudio, es que cuenta con capacidades institucionales superiores a las del promedio nacional;4 de ellas surge el interés por saber si el gobierno municipal ha aprehendido de manera efectiva la noción de los derechos de la niñez en la gestión de las políticas públicas. De acuerdo con el índice compuesto de capacidades institucionales municipales (ICCIM) de Tijuana, medido por la capacidad fiscal, administrativa, de dotación de servicios y de rendición de cuentas, Tijuana cuenta con un ICCIM por encima de la media nacional (Gómez 2010, 209-277).5
El punto de partida es el aporte teórico de la Doctrina de Protección Integral, que concibe a toda niña y niño como sujeto de derechos humanos (Beloff 2006; García 2007; González 2009; Baratta 2007). Esta Doctrina rompe con la categorización de niñez como objeto de tutela, donde el Estado actúa sólo en casos de situación irregular; reconoce la titularidad de los derechos a todos los menores de 18 años; y destaca la importancia de reformular la relación entre la niñez y su entorno al establecer que, en caso de que se violente alguno de sus derechos, la familia, la comunidad y el Estado tienen la corresponsabilidad de restablecerlos, a través de los mecanismos más eficaces.
El estudio se basa en los enfoques estratégico (Bryson 1988; Moore 1998; Vinzant y Vinzant 1996) y asociativo (Clemente 2000; Reyes y Moreno 2012), a partir de los cuales se desarrolló el marco interpretativo. En las experiencias internacionales exitosas, vinculadas con el tema de esta investigación, estos enfoques teóricos fueron una plataforma para la aplicación de la CDN desde los ámbitos locales.
Con el propósito de analizar los preceptos teóricos en el plano empírico, se elaboró un marco interpretativo conformado por categorías y dimensiones de análisis, así como sus respectivos activadores o ítems. Los instrumentos de recopilación de información fueron dos cuestionarios, uno estructurado en escala Likert de cinco opciones para funcionarios públicos municipales, y otro con preguntas abiertas para actores clave de la sociedad civil organizada y la revisión documental. Los datos recabados con los dos últimos instrumentos fueron codificados en escala Likert, para promediarlos como técnica de control. El promedio de las tres técnicas y las dimensiones y categorías de análisis dio como resultado la capacidad institucional clasificada en nula, baja, regular, aceptable y alta.
La importancia de este estudio radica en que existe poca información empírica, que permita conocer el potencial o aptitudes de transformación con las que cuentan los gobiernos municipales para adecuar su función pública a los principios de los derechos de la niñez. Esta información es relevante, puesto que permitiría diseñar estrategias efectivas de desarrollo institucional y abogacía para la garantía de los derechos de la niñez.
]]> En México y en la región de estudio, la mayoría de las políticas públicas de atención a la niñez aún se diseñan según una perspectiva tutelar y sectorial, lo cual no favorece el reconocimiento de las responsabilidades de todos los garantes de derechos y niega la ciudadanía de los niños (González 2012, 2-3). En última instancia, la persistencia de la cultura tutelar y de necesidades en relación con la niñez tiene un efecto negativo para el desarrollo, pues perpetúa las estructuras de dominación asistenciales y las dinámicas antidemocráticas y excluyentes (García 2007, 27-47).En este artículo, primero se presenta el marco conceptual que guió el estudio, mediante el desarrollo de las perspectivas teóricas y la inclusión del detalle de algunas lecciones de las experiencias internacionales, vinculadas con la garantía de los derechos de la niñez, desde el ámbito local en términos de gestión pública. Después se contextualiza la situación de los derechos de la niñez en México y en la región de estudio. En tercer lugar se presenta el diseño metodológico y el modelo interpretativo-valorativo construido. Por último se exponen los resultados de la investigación y las conclusiones.
La gestión pública y los derechos de la niñez: una propuesta de articulación conceptual
El análisis de la garantía de los derechos de la niñez desde la gestión pública es una tarea compleja pues, además de que persiste una noción tutelar en la gestión de las políticas públicas, se requiere considerar los procesos de transformación sociocultural, institucional y política. La presente investigación partió de estas premisas, y se adoptaron enfoques teóricos y metódicos consistentes. En este apartado se presentan los teórico-conceptuales, así como un análisis de algunas experiencias internacionales vinculadas con la garantía de los derechos de la niñez desde los ámbitos locales.
Los derechos de la niñez son el conjunto de estándares básicos inherentes a todas las personas menores de 18 años de edad. La CDN es el instrumento jurídico vinculante para los Estados partes, que define los derechos de la niñez, así como las responsabilidades de todos sus garantes, y los principios fundamentales de éstos, incluidos en los artículos de la CDN, y son: a) la no discriminación (en el 2); b) el interés superior del niño (en el 3); c) el derecho a la vida, la supervivencia y desarrollo (en el 6) y d) la participación (en el 2).6 La ratificación de la CDN por el Estado mexicano, en 1990, es un hito importante en la concepción de los niños como sujetos de derechos humanos,7 pues surgió como una alternativa a la noción de necesidades en situación irregular tan impregnada en la sociedad, las instituciones y las políticas públicas.
En términos generales, la perspectiva de derechos de niñez reconoce la ciudadanía de las niñas y los niños, es decir, su capacidad de agencia8 para configurar sus identidades, crear y comunicar ideas sobre el contexto que les rodea. Esta concepción rompe con la categorización que sostiene desde el modelo de situación irregular o tutelar, al universalizar la titularidad de los derechos a todos los menores de 18 años. Además, extiende los límites privados (ámbito familiar), para la garantía y restitución de los derechos humanos, hacia la esfera pública. Es decir, se reformula la relación entre la niñez y su entorno al establecer que, en caso de que se violente alguno de sus derechos, su restablecimiento es responsabilidad de la familia, la comunidad y el Estado (artículos 4 y 5, de la CDN; Belfo 2006, 111). Según este entendido, se requiere de un sentido de corresponsabilidad entre el conjunto de actores sociales, pues ya no se conciben como pasivos o simples receptores de las acciones públicas, sino como garantes de derechos. Así, este enfoque se asocia con arreglos sociales más democráticos.
La perspectiva de gestión de política pública implica partir de tres ideas generales: a) los niños pueden hacer razonamientos sobre el contexto que les rodea para la toma de decisiones públicas; b) el reconocimiento de que el conocimiento de los niños es diferente, no inferior al de los adultos y c) las perspectivas de los niños sobre el contexto social pueden mejorar los entendimientos de los adultos sobre las experiencias e ideas de ellos, y así aumentar la efectividad de las políticas públicas (MacNaugton et al. 2007, 460) (véase figura 1).
La concepción tutelar de la niñez impregnaba también a todo el entramado social. En este sentido, Tejeiro (2005, 183) describe la doctrina de situación irregular como la impregnada por una cultura en la que la niñez es adjetivada por el colectivo social como pobre, desposeída y sin hogar, sea por el abandono de sus padres, la guerra o la miseria. Esta noción tutelar develó sus efectos negativos a través de la reproducción e incluso ampliación de la marginalidad y la violencia (Belfo 2006, 100), así como del aumento de la discrecionalidad y de las prácticas de clientelismo político, al destinar recursos de las políticas sociales universales a las asistenciales (García 2007, 33).
En este marco, la gestión estratégica es un paradigma congruente con la Doctrina de Protección Integral, y ha sido una plataforma para orientar las metas vinculadas con la protección de los derechos de la niñez en experiencias internacionales (véase figura 2). También considera el valor público como un medio y un objetivo orientador clave para proveer a la sociedad las acciones que más aprecian sus ciudadanos (Moore 1998, 87-91). Un punto de partida para la creación de valor público es conocer las percepciones de la sociedad, mediante la articulación de voluntades y la creación de consensos entre los distintos sectores, sean sociales, privados o políticos. Es decir, se requiere un esfuerzo disciplinado y consensuado para tomar decisiones y emprender acciones que modelen la naturaleza y dirección de la función pública.
Un elemento fundamental dentro de este paradigma es la estrategia, definida como un diseño articulador y metódico de propósitos, políticas, programas, acciones y decisiones para producir resultados con visión a largo plazo, que define lo que es una organización, lo que hace y por qué lo hace (Bryson 1988, 73). Los primeros estudios que relacionan la estrategia en las organizaciones se focalizaron en la planeación y sus componentes: definición de una misión y visión, análisis interno y del entorno, de las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas, diseño de las estrategias y del sistema de dirección (programación, seguimiento, acompañamiento, medición, evaluación y rediseño, sistemas de información y de incentivos).
Desarrollos recientes de este paradigma han puesto énfasis en el pensamiento estratégico y su dirección, para la consecución de metas y objetivos con valor público. Es decir, los componentes de la planeación estratégica son tan sólo técnicas que conforman un método cognitivo para analizar situaciones, priorizar y definir orientaciones futuras (Aguilar 2006, 272).
La implementación de los preceptos teóricos de la gestión estratégica implica un proceso de transformación institucional. En esta línea, de acuerdo con Vinzant y Vinzant (1996), la implantación efectiva de este enfoque depende de la conjugación de factores externos e internos a las instituciones. Los autores consideran que entre los primeros están la autonomía y el estímulo y, entre los segundos la estructura institucional, el factor humano, el diseño del proceso de gestión pública y la experiencia en gestión estratégica.
La gestión asociada se desprende del paradigma estratégico. Este enfoque define las aptitudes según las cuales los gestores públicos y la sociedad civil conforman alianzas y generan consensos considerando los siguientes elementos: a) autonomía de los integrantes de la alianza; b) contribuciones diferenciadas y complementarias de las partes; c) representatividad y legitimidad de los actores y d) democracia en los vínculos entre los actores (Clemente 2000).
Entendida como método, la gestión asociada es un espacio de articulación entre los actores sociales, para conformar consensos con un objetivo común integrando visiones e intereses diferentes y hasta contrapuestos, y que da como resultado un pacto de resolución conjunta. Dicha articulación implica la creación de espacios formales de participación social para la planificación-gestión (Reyes y Moreno 2012, 173-175).
En tanto que la garantía de los derechos de la niñez es responsabilidad del entramado de garantes de derechos en los diversos ámbitos territoriales y político-administrativos, la transversalidad es un enfoque fundamental para el diseño de intervenciones basadas en derechos humanos. Se trata de un mecanismo administrativo e institucional que reconoce la existencia de ciertos valores públicos y problemas complejos, que requieren congruencia entre los organismos, órdenes de gobierno y organizaciones civiles para lograr mayor eficacia. La transversalidad toma forma en instrumentos formales, tales como reglamentaciones internas para cada organismo de gobierno, profesionalización, estándares y su respectivo seguimiento o bien, mediante mecanismos de gestión interorganizacional e intergubernamental, para que el gobierno y la sociedd respeten el valor en cuestión (Aguilar 2011, 37 y 38).9
Con base en los fundamentos teórico-conceptuales mencionados, se analizaron tres experiencias latinoamericanas relacionadas con la garantía de los derechos de la niñez desde el ámbito local. Este análisis permitió validar las dimensiones del estudio que, en línea con Vinzant y Vinzant (2006), son fundamentales para la implantación de un cambio de orientación estratégica en la gestión pública (véase figura 2).
]]> Después de considerar todo lo anterior, es posible definir la gestión pública con enfoque de derechos de niñez como la plataforma estratégica y asociativa, a través de la cual se aplican los principios de los derechos de la niñez —interés superior, no discriminación, supervivencia y desarrollo, rendición de cuentas y participación— en cada una de las fases del ciclo de políticas públicas, con el objetivo de generar valor público en corresponsabilidad con todos los garantes de derechos.De manera general, la gestión pública con enfoque de derechos humanos implica adoptar una visión mediante la que se consideren, analicen y se lleven a cabo todas las acciones públicas. Sin embargo, su adopción enfrenta limitaciones como: a) la persistencia de una cultura burocrática y tradicional en las relaciones de los actores sociales, donde persiste el clientelismo, el control gubernamental y el paternalismo que limita la interiorización de su nuevo rol, como garantes de derechos y b) la vigencia de una cultura de gestión adultista, en la que los niños se conciben como meros receptores de asistencia, más que como actores protagónicos en el desarrollo.
Al considerar estas limitaciones, un punto de partida es estudiar las posibilidades institucionales para implementar de manera exitosa un enfoque de gestión congruente con los derechos de la niñez. En este sentido se reitera la pertinencia de conocer la capacidad institucional para ponerlo en marcha, y definir un marco interpretativo a partir del cual pueda ser valorada, pues existe un vacío en la literatura que arroje evidencias empíricas sobre las capacidades institucionales en el ámbito municipal, e incluso que relacionen la gestión pública con la garantía de los derechos de la niñez. La vinculación de ambos temas sólo está contenida en las sistematizaciones de buenas prácticas internacionales,10 no en el contexto mexicano. Otros estudios, elaborados por la sociedad civil organizada y la UNICEF, se han concentrado en la situación de la niñez (Informes anuales UNICEF; Informes alternativos al Comité de los Derechos del Niño) y en definir herramientas de gestión (Save the Children 2007; UNICEF 2007).
Es necesario considerar que el término capacidad institucional ha tenido diversas interpretaciones, pues su uso depende del paradigma de gestión y la disciplina de estudio. Rosas (2008, 124) presenta una clasificación del concepto de capacidad según su uso: a) la indicada, se refiere al potencial para cumplir tareas; b) la efectiva, alude a la actuación del gobierno, es decir, a su desempeño; c) como producto o resultado de un proceso, se refiere al alcance o habilidades producidas y d) como proceso, consiste en la habilidad para mejorar la capacidad como producto o resultado, esto es, la habilidad transformativa de las instituciones.
La capacidad institucional objeto de esta investigación concuerda con la última categoría, puesto que se parte del supuesto de que la inclusión de los principios de los derechos de la niñez en la gestión pública es un proceso aún en ciernes, tanto en el ámbito nacional como en el caso de estudio, y requiere de un cambio en el enfoque de gestión. En este sentido, la capacidad institucional se conceptualiza como la habilidad o aptitud del gobierno municipal para transformar su enfoque de gestión hacia uno que incorpore los principios de los derechos de la niñez.
En esta línea es oportuno conocer las categorías y dimensiones que contribuyen y limitan la implantación del enfoque de derechos de la niñez en la gestión pública. La presente investigación adopta el aporte teórico de Vinzant y Vinzant (1996), que brinda el marco analítico para determinar la capacidad institucional como proceso (aptitud de las instituciones para implementar la gestión estratégica), y lo enriquece con los fundamentos teóricos de los derechos de la niñez.
Los derechos de la niñez en contexto: aplicación de la CDN, situación y percepciones sociales en el ámbito nacional y local
Ámbito nacional
En México ha habido grandes avances en la aplicación de la CDN en varios ámbitos; en el jurídico los principales son las reformas a los artículos 1, 4, 18 y 73 constitucionales; la promulgación de la Ley Federal de Protección a los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes (2000), que define los derechos de la niñez, sus principios y las facultades de los garantes de derechos, y las leyes estatales en materia de protección de derechos.
]]> Aunque a menor escala, también están los avances en los planos administrativo y de gestión pública, los principales son los informes anuales de los planes y programas de acción nacional a favor de la infancia (2003-2009), la conformación de espacios intersectoriales como el Consejo Nacional para la Infancia y la Adolescencia, COIA,11 y los comités estatales de seguimiento a la CDN (véase figura 3). Sin embargo, los planes han consistido en aglutinar acciones sectoriales en vez de ser instrumentos contenidos en una estrategia integral. El COIA y los comités estatales han funcionado intermitentemente, pero con poco efecto en los ámbitos locales (Red por los Derechos de la Infancia en México, REDIM 2012).
En virtud de los exámenes periódicos de México ante el Comité de los Derechos del Niño (órgano de seguimiento de la CDN), es posible valorar el avance en la implementación de las medidas generales de aplicación de la CDN en el plano administrativo (véase figura 4). Las recomendaciones del Comité que aún no se aplican son: la definición de mecanismos de coordinación, de vigilancia y seguimiento de la CDN, y la puesta en marcha de planes integrales dirigidos a la garantía de los derechos de la niñez desde los ámbitos locales.
Si bien el análisis del marco constitucional muestra que el gobierno municipal tiene poder, sea regulatorio o de provisión de servicios, en todas las áreas de política vinculadas con los derechos de la niñez (véase figura 5) no existe una estrategia en la que se incluya a los ámbitos locales y que esté dirigida a resignificar, mediante la gestión de las políticas públicas, la condición sociocultural de la niñez objeto de tutela hacia una con derechos humanos.
Los contrastes regionales en la situación de los derechos de la niñez y en las percepciones sociales en torno a su protección muestran la importancia de incorporar la perspectiva de derechos en la gestión de las políticas públicas.
En México, aproximadamente 35 por ciento de la población es menor de 18 años (Instituto Nacional de Estadística y Geografía, INEGI 2010). No obstante el peso poblacional de la niñez y el efecto que tendría para el desarrollo humano garantizarle sus derechos, los patrones de desigualdad y pobreza del país se agudizan en la niñez. Aunque algunos indicadores muestran una disminución significativa en la mortalidad infantil y de menores de 1 año durante la última década (UNICEF 2012, 89-141), aún persisten factores que muestran los enormes retos, tales como disparidades regionales vinculadas con la cantidad y calidad de los servicios públicos, riesgos y vulnerabilidad medioambientales y de aquéllos derivados de la violencia e inseguridad, así como todos los asociados a la pobreza (UNICEF y Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación, CONAPRED 2011, 9).12
Las condiciones estructurales y culturales que inciden en la situación de la niñez son reafirmadas y legitimadas por las percepciones sociales sobre sus derechos. De acuerdo con la encuesta realizada por UNICEF y CONAPRED (2011), a pesar de que 65.5 por ciento de la sociedad reconoce que la niñez debe tener los derechos que la ley le concede, 28 por ciento de la población aún opina que son los padres quienes deben definir sus derechos, y cerca de 4 piensa que no los tienen, por ser menores de edad. Un alto porcentaje de la población de 60 años y más considera que los niños deben gozar sólo de las prerrogativas que les concedan sus padres o que incluso no tienen derechos por ser menores de edad; los adolescentes de entre 12 y 17 años conforman el grupo poblacional con un mayor grado de intolerancia y con actitudes discriminatorias, y también el que ha sido objeto de discriminación, lo que perpetúa un círculo de víctima-victimario (UNICEF y CONAPRED 2011, 8 y 9).13
]]> A grandes rasgos, la encuesta concluye que la sociedad mexicana es contradictoria en lo que respecta a la noción de derechos, ya que por un lado la reconoce, pero por otro es tolerante a los castigos con violencia física (Ibid., 11). Este es un reflejo de la cultura tutelar persistente, que reconoce los derechos de la niñez de manera retórica, pero los ingora de forma fáctica, con la creencia vigente de que los adultos son concesionarios de éstos, de que pueden ejercer el abuso del poder violento en el proceso de crianza.14
Contexto del caso de estudio
En Tijuana, la agenda gubernamental, derivada del objetivo "conducir políticas públicas que promuevan los derechos sociales y equidad de oportunidades" (Instituto Municipal de Planeación-IMPLAN 2011), incorpora el tema de derechos de la niñez en la línea de acción del diseño y ejecución del programa Niño Promotor, cuyo propósito es difundir los derechos de la niñez en la escuela. Sin embargo, la sectorialización del programa al ámbito escolar limita la aprehensión del enfoque de derechos por parte de sus garantes.
Asimismo, las líneas de acción vinculadas con la niñez del programa de protección y prevención social Fomentando el espíritu de corresponsabilidad gobierno-sociedad son: "Asistir a través de la promoción del DIF, la operación de estancias infantiles y la construcción de una casa de atención y desarrollo de niñas, niños y adolescentes [en] calle" (Ibid.). Si se considera que la asistencia social es sólo una dimensión de la protección de los derechos de la niñez (según el paradigma de protección integral), y que en dicha asistencia no se plantean líneas de acción para la inclusión del principio del interés superior del niño, es posible concluir que la agenda gubernamental para la protección y prevención social es limitada, pues no prioriza un cambio en la concepción tutelar en el trato hacia la niñez.
En el municipio, cerca de 36 por ciento de la población es menor de 18 años (INEGI 2010). Dadas las características y dinámica poblacional en un contexto fronterizo, Tijuana también es escenario de niñez migrante no acompañada, cuya vulnerabilidad es alta debido a su condición de viaje e inseguridad en la región.15 De acuerdo con UNICEF y CONAPRED (2011, 70), "migrar solos expone a los niños a una serie de riesgos a su salud, su integridad física, su dignidad e incluso sus propias vidas. Ellos son vulnerables a la explotación, a la trata por razones sexuales o laborales, al abuso físico y sexual." Esta problemática, distintiva en la región, reitera la relevancia de estudiar el tema en el municipio.
En materia educativa, de acuerdo con el Censo de población y vivienda de 2010, el grado promedio de escolaridad de la población femenina en Tijuana es de 9.13, y el de la masculina de 9.41. Mientras que la que no asiste a la escuela, que tiene entre 6 a 14 años no supera 3 por ciento, y entre la de 15 a 17 años dicho porcentaje aumenta a 29.22 (INEGI 2010). Además, el índice de aprovechamiento de bachillerato16 fue apenas de 62 (escala 0-100). Entre las principales causas del rezago en la educación media superior se encuentran la insuficiente infraestructura educativa y el abandono escolar por decisión propia o por presiones familiares, debido a la falta de ingresos (Reyes, citado en López 2009, 194).
En lo referente al derecho a la salud, durante 2010, 31.61 por ciento de la población de 0 a 14 años no tenía derechohabiencia, y en la de 15 a 19 años el porcentaje fue de 40.37 (INEGI 2010). Por otra parte, según datos de la Encuesta nacional de salud y nutrición (2006), 65.7 por ciento de las adolescentes de 12 años o más, que declararon haber iniciado la vida sexual, ha estado embarazada. Y, de 57.9 de los adolescentes que la iniciaron antes de los 19 años, sólo 44 por ciento usa algún método anticonceptivo (López 2009, 211).
Respecto a protección especial, cabe resaltar la escasa información disponible y sistematizada en el municipio; a pesar de ello, y con el análisis de ciertos indicadores estatales, puede concluirse que la niñez en la región es víctima de violencia con grandes diferencias por género. En lo que respecta a registro, en Tijuana, durante 2006 hubo un rezago de 25.2 por ciento en la población menor a 1 año, según residencia habitual de la madre. Para 2007, en Baja California, el índice de femineidad de los menores atendidos por maltrato infantil fue de 86.6 (niñas por cada 100 niños), y para 2009 el porcentaje de mortalidad por homicidio de la población de 15 a 19 años en el estado fue de 16.9, en contraste con el nacional, de 10.7 (REDIM 2011).
En cuanto a las percepciones sociales sobre los derechos de la niñez, y tomando como referencia la encuesta de UNICEF y CONAPRED (2011, 64-108), Tijuana es una de las dos ciudades metropolitanas de México con un menor porcentaje de población que opina que los derechos de las niñas y niños sí son respetados (28.9),17 mientras que 12.6 por ciento que no lo son, y 58.2 que sólo son respetados en parte. Esto contrasta con la media nacional: 42.2 por ciento de la población considera que sí se respetan, mientras que 37.3, que sólo en parte y 19.9 opina que no se respetan.
]]> Con respecto a la violencia física hacia los niños como medio de obediencia, 51.6 por ciento de la población cree que sí se les pega para que obedezcan, 43.1 señala que algo o poco (porcentaje más alto que el nacional 41.1), y 5.4 dice que nada.Por último, 81 por ciento de la población de Tijuana señala que los niños deben tener los derechos que les da la ley, 16.5 que deben tener los que les confieran sus padres y 1.9 dice que no los tienen, por su minoría de edad (Ibid.).
Los resultados de la encuesta demuestran que la sociedad tijuanense reconoce, en su mayoría, que los derechos de la niñez son un conjunto de prerrogativas conferidas por ley. Sin embargo, coexiste una cultura tutelar en las percepciones de la población, puesto que más de la mitad cree que se les pega a los niños para que obedezcan, y un cuarto opina que la violencia física se justifica como medio de obediencia.
La conclusión es que la situación de la niñez en Tijuana tiene problemáticas distintivas a las del resto de México, pero las percepciones sociales sobre sus derechos tienen en común la cultura tutelar. Si bien existe un reconocimiento retórico sobre los derechos de la niñez, la situación de éstos en el municipio lo contradice, y destaca la necesidad de investigar sobre los factores que explican la persistencia del paradigma tutelar. De manera distintiva a otras investigaciones focalizadas en los derechos de la niñez, el presente estudio adopta la gestión pública como categoría hermenéutica para indagar sobre tales factores.
Marco interpretativo-valorativo de la capacidad institucional para implantar una gestión con enfoque de derechos de la niñez
A fin de valorar la capacidad institucional objeto de este estudio, se retomaron las categorías y dimensiones de análisis propuestas por Vinzant y Vinzant (1996): autonomía, estímulo, estructura institucional, factor humano, el diseño de la gestión y la experiencia en gestión estratégica. El marco analítico desarrollado por estos autores parte de un concepto de capacidad institucional como proceso (véase apartado teórico), el cual es consistente con la problemática, la categoría hermenéutica y el objeto de esta investigación.
Una vez definidas las categorías y dimensiones de análisis y, con base en el marco teórico-conceptual sobre derechos humanos y lecciones de las experiencias internacionales se definieron los ítems o activadores para medir cada una de ellas. El resultado fue el marco interpretativo de la capacidad institucional objeto de este estudio (véase anexo). Después se construyó el diagrama valorativo con la definición de los estándares de medición por niveles de capacidad institucional en escala Likert de cinco opciones (1, nada; 2, poco; 3, regular; 4, aceptable y 5, mucho).
Como método de valoración se utilizó el assessment que, de acuerdo con Baehr (2010, 7 y 8), es un enfoque que busca mejorar la calidad del desempeño futuro según ciertos estándares ideales, al proveer retroalimentación sobre una serie de factores o elementos que inciden en las actuaciones futuras; es de tono propositivo, pues se concentra en la brecha entre la actuación ideal o futura y la presente.
]]> Este método se consideró el más pertinente para el contexto, el problema y los objetivos específicos de la investigación. El contexto y el problema enuncian que aún existe una amplia brecha para que los principios de los derechos de la niñez sean incorporados en la gestión de las políticas públicas. Los objetivos específicos están orientados a identificar los factores que configuran dicha brecha. Según estos entendidos, el assessment permitió identificar, de manera congruente con los objetivos, los datos recopilados en el trabajo de campo y orientar su interpretación.En una fase posterior se seleccionaron las unidades básicas del análisis para la recopilación de la información en campo: las dependencias del gobierno municipal de Tijuana, cuyo trabajo se relaciona con la garantía de los derechos de la niñez, y las organizaciones de la sociedad civil que han participado en los procesos de gestión municipal. Primero se definieron las unidades de análisis y luego las técnicas de recopilación de información: revisión documental; 12 entrevistas estructuradas a funcionarios de las dependencias del gobierno municipal, que consistieron en una batería de preguntas cerradas en escala Likert, con las mismas opciones del diagrama valorativo (1, nada; 2, poco; 3, regular; 4, aceptable y 5 mucho) y 5 entrevistas en profundidad a actores clave de la sociedad civil organizada que consistieron en un cuestionario abierto, en el que primero se les pedía que valoraran en escala Likert de cinco opciones sus respuestas, y después que profundizaran en ellas de manera abierta (véase figura 7). El objetivo de la revisión documental fue encontrar evidencia sobre cada ítem del modelo valorativo. Los hallazgos se codificaron y valoraron también en escala Likert de cinco opciones.
Las respuestas de los funcionarios, los actores de la sociedad civil organizada y la revisión documental fueron promediados y alimentaron el marco valorativo. La cuantificación de los datos se realizó mediante hojas de cálculo en las que se capturaron las respuestas codificadas en escala del 1 al 5 (1, nada; 2, poco; 3, regular; 4, aceptable y 5, mucho). El promedio generalizado por cada ítem, categoría y dimensión de análisis se presenta en una hoja de cálculo consolidada en la que se identifica, tanto la capacidad institucional actual como la brecha que existe, con la que sería la ideal o alta. A través del análisis de brecha fue posible identificar las fortalezas y limitantes que coexisten en cada una de las categorías de análisis, hallazgos fundamentales para trazar actuaciones futuras con miras a garantizar los derechos de la niñez desde la gestión pública.
Resultados de la aplicación del marco interpretativo-valorativo de la capacidad institucional para implantar una gestión con enfoque de derechos de la niñez
Categoría I, del factor humano. Este factor alude a las características del comportamiento, actitudes y conocimiento de los funcionarios que inciden en el cambio organizacional (Vinzant y Vinzant 1996, 146) y, en concreto, en la implantación de un enfoque de derechos de la niñez en la gestión pública. Las dimensiones valoradas fueron el liderazgo, el estilo gerencial, la cultura organizacional y el conocimiento sobre derechos de la niñez. Los resultados arrojaron una capacidad aceptable. El bajo conocimiento de la CDN de los funcionarios y la nula capacitación sobre derechos de la niñez son las dimensiones que más limitan la conformación de la capacidad institucional objeto de este estudio.
Categoría II, de la estructura institucional. Aquí se analizó el tamaño, el diseño y los recursos de las dependencias del gobierno municipal. El promedio global de esta categoría fue una capacidad aceptable. Entre los principales elementos que inciden de forma negativa en dicho resultado se encuentran: el tamaño de la organización para responder a la problemática del municipio, su poco presupuesto, dadas las responsabilidades de cada dependencia, y la estructura institucional para incluir la participación de la niñez.
Categoría III, de la experiencia en gestión estratégica. La experiencia en el manejo de los enfoques de gestión estratégica y asociativa es un indicador de la capacidad institucional para el cambio y la consecución de objetivos en términos de valor público. Se considera menos complicado incorporar los principios de los derechos de la niñez, en la medida que estos enfoques sean integrados eficazmente en la gestión pública. En esta categoría se valoró tanto el uso de instrumentos estratégicos, como el de evaluaciones de rediseño y participación social y la capacidad de implementación. La medición de esta categoría dio como resultado una capacidad institucional aceptable. La dimensión de análisis que más limita la capacidad institucional dentro de esta categoría es la gestión asociativa; es decir, la inclusión de la sociedad civil es limitada, sobre todo en ciertas etapas del proceso estratégico, tales como la implementación y la evaluación.
]]> Categoría IV, del diseño de las políticas de atención a la niñez. Esta categoría se valoró a través de seis dimensiones: reconocimiento de la niñez en el rol institucional, referencia a la CDN, participación de la sociedad y de la niñez, inclusión de la niñez en las fases de gestión y transversalidad. Aquí los resultados fueron regulares. Los valores más bajos los tuvieron la referencia de la CDN en el diseño de acciones vinculadas con la niñez y la participación de ésta y de la sociedad civil.Categoría V, de la autonomía. Ésta se orientó a medir la flexibilidad de las dependencias del gobierno municipal, para integrar los cambios requeridos en su enfoque de gestión, y que éstos favorezcan la incorporación de los principios de los derechos de la niñez en las políticas públicas. Su medición se realizó a través del uso de instrumentos estratégicos, de la participación social y la autonomía operativa y financiera. Los resultados evidencian que existe poca libertad para utilizar instrumentos estratégicos, tal como el diagnóstico, en el que se identifique la problemática que vive la niñez de acuerdo con la misión de cada dependencia municipal. Según los resultados de las evaluaciones, la libertad financiera para rediseñar acciones es regular. En términos generales, las dependencias del gobierno municipal gozan de una autonomía regular para hacer cambios acordes con los principios de los derechos de la niñez en su gestión. Este resultado pone de manifiesto la necesidad de incorporar una agenda trasversal al momento de implantar una gestión con enfoque de derechos de niñez.
Categoría VI, del estímulo. Ésta se valoró a partir de la motivación derivada de las amenazas u oportunidades en el entorno, para realizar cambios institucionales. Los resultados permiten determinar si la gestión es reactiva o tradicional o bien proactiva o estratégica. Si se trata del primer tipo, implantar los principios de derechos de niñez en la gestión llevará más tiempo y recursos. Los resultados muestran que las amenazas del entorno son los factores que más estimulan emprender cambios institucionales. Esto sugiere una gestión pública reactiva.
En síntesis, los resultados consolidados muestran una capacidad institucional regular para implantar una gestión con enfoque de derechos de niñez. La estructura institucional es la categoría de análisis que arrojó el valor más bajo y, por tanto, es la principal limitante en la conformación de la capacidad institucional objeto de este estudio (véase figura 8). Por otra parte, el estímulo es la que tuvo un valor más alto, esto indica que los motivos contextuales, las oportunidades y las amenazas, sobre todo estas últimas, son los principales incentivos para incorporar cambios en el enfoque de gestión (véase figura 9).
Conclusiones
]]> La garantía de los derechos humanos es una cuestión compleja, que se encuentra intrínsecamente relacionada con el ejercicio de la democracia, la agencia de los actores sociales, el desarrollo humano y, por tanto, con la eliminación progresiva de la exclusión. Sin embargo, el ejercicio de la democracia y la agencia de los actores sociales son asuntos imbricados, que se manifiestan en todos los ámbitos de interacción entre individuos.Los derechos humanos nacen a partir de su mención explícita en las leyes; se garantizan a través de las instituciones, de la aprehensión sustantiva de todos los individuos y de su reconocimiento como garantes, y se protegen y recrean en la acción pública. Cuando se intenta vincular el desarrollo humano con la garantía de los derechos humanos de un segmento de personas con un significado social y cultural específico, como lo es la niñez, el desafío se complica, pues la concepción de toda niña o niño como sujeto de derechos se enfrenta al antiguo paradigma de necesidades o de situación irregular aún impregnado en la cultura y en todos los ámbitos en que ésta se expresa. Y desde ahí la niñez en el desarrollo se concibe como una inversión a plazo, cuya protección es el eufemismo perfecto mediante el cual se destina un gasto para asistencia. Entonces, a partir de esta idea de protección integral, toda niña y niño son ciudadanos con derechos específicos dada su edad y condición de vulnerabilidad, en un mundo mal o bien dirigido por adultos, y en el que el desarrollo humano se manifiesta y sostiene a través de la garantía de sus derechos.
Esta investigación está basada en la gestión pública como categoría hermenéutico-analógica, a partir de la cual se intentó discernir la capacidad institucional para incorporar los principios de los derechos de la niñez en la gestión pública municipal. La relevancia de la elección de dicha categoría es que permite conocer los factores que limitan o contribuyen a transformar, mediante políticas públicas, la cultura tutelar vigente aún en la sociedad. Es decir, la gestión pública brinda un marco a partir del cual es posible analizar las interacciones entre gobierno, sociedad civil y niñez y, por medio de éstas, cómo se conduce hacia el desarrollo.
Al considerar los resultados de la investigación, la tesis de este estudio es que las principales limitantes en la conformación de la capacidad institucional son el poco conocimiento y capacitación, sobre el paradigma de derechos de niñez, escasa referencia a la Convención de los Derechos del Niño en la gestión y políticas públicas y la visión tradicional en la gestión pública, que se manifiesta en una participación social jerárquica e instrumental no en un sentido de corresponsabilidad. Por su parte, los principales elementos que contribuirían a la incorporación de los principios de los derechos de niñez en la gestión pública son el reconocimiento de la importancia de la niñez como tema de valía en el rol institucional y en la agenda gubernamental, el liderazgo y el estímulo ante fuerzas externas.
Los resultados de la investigación aportan al menos tres orientaciones clave de política pública. Primero, es necesario partir de un análisis comprensivo de los factores internos y externos a las instituciones que inciden en los esfuerzos de cambio institucional para la garantía de los derechos de la niñez; el marco interpretativo del presente estudio orienta a este análisis. Segundo, es prioritario implementar una estrategia sociocultural con capacitación, tanto en las instituciones como en la sociedad civil organizada, destinada a resignificar la noción de niñez como objeto de tutela en la gestión pública. Por último, definir una estrategia de abogacía lúdica a largo plazo, para estimular el cambio institucional y cultural orientado a garantizar los derechos de la niñez.18
En suma, la garantía de los derechos de la niñez es un proceso largo y complejo de cambio institucional y concientización social.19 El propósito de esta investigación fue conocer los factores que, en el caso de Tijuana y dentro de la gestión pública, contribuyen a dicho cambio y lo limitan. Sin embargo, fuera de la gestión pública como categoría de análisis, también es necesario destacar el papel fundamental de todos los actores sociales en su calidad de garantes de derechos. En el caso de estudio, las propuestas de participación de la sociedad civil en alianza, y su debida reglamentación en los espacios de gestión municipal y estatal, han recorrido un camino sinuoso pero exitoso. Si se considera que los funcionarios son muy receptivos a los estímulos externos, y conciben el trabajo por la niñez como un tema de valía en su rol institucional, la sociedad civil se encuentra mejor situada para incidir en la incorporación del tema en la agenda gubernamental. Así que el principal reto es que la sociedad civil, integrada en alianzas, priorice y abogue reflexivamente para lograr dicha incorporación.
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Vinzant, Douglas H., y Janet C. Vinzant. 1996. Strategy and Organizational Capacity: Finding a Fit. Public Productivity & Management Review 20 (2): 139-157. [ Links ]
]]>1 De acuerdo con la Convención sobre los Derechos del Niño (Organización de las Naciones Unidas, ONU 1989), y con la Ley Federal para la Protección de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes (Diario Oficial de la Federación, DOF 2000), los derechos del niño engloba al conjunto de prerrogativas inherentes a todo menor de 18 años de edad. En el presente artículo se retoma esta categoría, y se entiende por niñez al grupo de todas las personas menores de 18 años.
2 De acuerdo con Corona (2007, 33), los principales argumentos para considerar a los niños como ciudadanos son: a) trascender el concepto de ciudadanía acotado a los derechos políticos y civiles -en concreto a los de votar y ser votado-, hacia uno más inclusivo que considere los sociales; b) el principio del interés superior del niño, estipulado en la CDN, alude a que nadie puede ejercer su autoridad, sea personal, institucional o estatal en contra de los derechos de todo niño y de lo que más le favorezca y c) el ejercicio del derecho a la participación en todos los ámbitos y cuestiones que les atañan (véase también Bandura 2001; Maschford y Church 2011; MacNaugton et al. 2007).
3 De acuerdo con el Centro de Estudios Migratorios, de la Secretaría de Gobernación (SEGOB 2003), Baja California es uno de los seis puntos de internación principales, según los registros de eventos de entrada de nacionales y extranjeros (785 909, en 2012). Además, es la entidad con más eventos de repatriación de mexicanos desde Estados Unidos (125 732, que constituyen 34 por ciento del total en el territorio nacional).
4 El uso del concepto de capacidad institucional, según el estudio de Gómez (2010), alude a una aptitud para desempeñar tareas apropiadas con efectividad, eficiencia y sustentabilidad, es decir, capacidad como producto o como resultado de un proceso, pues mide la capacidad fiscal, de dotación de servicios, administrativa y de rendición de cuentas. Nótese la distinción entre los usos de capacidad institucional del estudio de Gómez (capacidad como producto) y el utilizado en esta investigación (capacidad como proceso) (véase apartado teórico).
5 Según el ICCIM, elaborado en coordinación con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) , Baja California es una de las entidades con mayores capacidades institucionales según el promedio de sus municipios. El ICCIM menor en el estado (53.3) supera la media nacional (5 2.0). El ICCIM mide las capacidades fiscales, de dotación de servicios, administrativa y de rendición de cuentas. El argumento central del estudio es que las capacidades institucionales importan por sí mismas dados sus efectos en términos de las políticas públicas y los bienes y servicios públicos producidos por los gobiernos municipales, los cuales tienen una correlación con el desarrollo humano.
6 El principio de no discriminación señala: "Los Estados partes respetarán los derechos enunciados en la Convención y asegurarán su aplicación a cada niño sujeto a su jurisdicción, sin distinción alguna, independientemente de la raza, el color, el sexo, el idioma, la religión, la opinión política o de otra índole, el origen nacional, étnico o social, la posición económica, los impedimentos físicos, el nacimiento o cualquier condición del niño, de sus padres o de sus representantes legales" (CDN 1989, artículo 2). El interés superior se refiere a que "en todas las medidas concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial que se atenderá será el interés superior del niño" (Ibid., artículo 3). Este principio es entendido como una garantía para el cumplimiento de los derechos de la niñez por encima de los intereses de terceros, que no se encuentren en categoría de derecho; el principio de supervivencia y desarrollo reconoce que los Estados partes garantizarán en la máxima medida posible la supervivencia y el desarrollo del niño (Ibid., artículo 6). De este principio se derivan los derechos a la salud, a la educación, y a un ambiente adecuado para su pleno desarrollo. El derecho a la participación señala que "los Estados partes garantizarán al niño que esté en condiciones de formarse un juicio propio el derecho de expresar su opinión libremente en todos los asuntos que le afecten, teniéndose debidamente en cuenta sus opiniones, en función de su edad y madurez, así como la oportunidad de ser escuchado en todo procedimiento judicial o administrativo que afecte al niño, ya sea directamente o por medio de un representante o de un órgano apropiado, en consonancia con las normas de procedimiento de la ley nacional" (Ibid., artículo 12).
7 Si bien, la CDN motivó para que se reformara el sistema de atención a la niñez, dados los escasos resultados que tuvo la Doctrina de Situación Irregular en términos de bienestar, es también importante reconocer los numerosos instrumentos internacionales que impulsaron y han consolidado dicha reforma, entre ellos: el Protocolo facultativo de la Convención de los Derechos del Niño, relativo a la participación de niños en conflictos armados; el Protocolo facultativo de la Convención de los Derechos del Niño, relativo a la venta de niños, la prostitución infantil y la utilización de niños en la pornografía; las Reglas mínimas de las Naciones Unidas para la administración de la justicia de menores (Reglas de Beijing); las Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad; las Directrices de las Naciones Unidas para la prevención de la delincuencia juvenil (Directrices de Riadh); la Declaración americana de los derechos y deberes del hombre; la Declaración Universal de Derechos Humanos; la Convención americana sobre derechos humanos; el Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales; el Pacto internacional de derechos civiles y políticos y su protocolo facultativo; la Convención sobre la prevención y sanción del delito de genocidio; la Convención internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer; la Convención contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; la Convención interamericana sobre desaparición forzada de personas; la Convención sobre la imprescriptibilidad de los crímenes de guerra y de los crímenes de lesa humanidad.
8 Por capacidad de agencia entiéndase la habilidad de emprender acciones para alcanzar ciertos objetivos predeterminados y valorados (Bandura 2001, 2; Mashford y Church 2011, 17). La agencia de las personas les faculta un rol en su autodesarrollo, adaptación y renovación. Los factores que regulan la capacidad de agencia son: el sistema de creencias, las capacidades de autoregulación y las estructuras a través de las cuales se ejercen las influencias (Bandura 2001).
]]> 9 La gestión interorganizacional se refiere a "la gerencia de las diversas organizaciones que componen un gobierno específico" (Aguilar 2011, 31), y la intergubernamental alude a "las transacciones diarias o relaciones informales entre los elementos gubernamentales componentes de un sistema político administrativo" (Agranoff 1997, 144). Ambos conceptos se abordan más a detalle en la explicación conceptual sobre gestión pública.10 Algunas de las experiencias sistematizadas a escala internacional son: Argentina (Ciudad de los Niños), Bolivia (Programa de Desarrollo Local Integrado), Brasil (Sello UNICEF -Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, por sus siglas en inglés— Municipio Aprobado), Colombia (Estrategia Municipios y Departamentos por la Infancia, Hechos y Derechos), Cuba (Programa de Desarrollo Humano Local Inter-agencial), El Salvador (Políticas Públicas Locales a favor de la Infancia), República Dominicana (Municipios Amigos de la Niñez).
11 El COIA se creó en 2001, como una comisión intersectorial cuyo objetivo fue coordinar y definir las políticas para el desarrollo integral de la infancia con una cultura de protección y respeto a sus derechos. Su objetivo inmediato fue cumplir con los compromisos de la Sesión Especial sobre Infancia (2002), en la que se acordó la elaboración de planes integrales más adecuados a los preceptos de la CDN.
12 De acuerdo con la medición de la pobreza del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) en 2010, la pobreza moderada y extrema en México aumentó 1.7 por ciento de 2008 a 2010 (de 44.5 a 46.2). Mediciones anteriores de pobreza del CONEVAL, focalizadas en la niñez, también identifican un aumento en la pobreza de tipo alimentaria, de capacidades y de patrimonio de 2006 a 2009; 6.3 por ciento en patrimonio (de 53.2 a 59.5); 6 en capacidades (de 28 a 34) y 6.5 (de 19 a 25.5) en pobreza alimentaria (UNICEF y CONAPRED 2011, 14). Otro elemento más que ha venido agravando la situación de la niñez del país es la violencia. En el ámbito familiar, de acuerdo con el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF), 51.6 por ciento de los menores atendidos ahí es por maltrato físico 0 emocional. De acuerdo con el Sistema Nacional de Información en Salud (SINAIS 2012), el homicidio sigue siendo una de las diez causas principales de mortalidad entre la población de 1 a 4 años desde el año 2000, y en 2008 fue una de las primeras cinco de mortalidad en edad escolar (de 5 a 14 años). En concreto, la tasa de homicidio para las niñas y niños de 0 a 17 años aumentó de 1.7 a 3.6 por cada 100 mil de 2007 a 2010; entre las edades de 15 a 17, el crecimiento fue de 5.3 a 14.4 para el mismo periodo (INEGI 2010). Además, según el informe alternativo sobre el Protocolo facultativo de CDN, relativo a la participación de niños en los conflictos armados, "Infancia y conflicto armado en México", desde diciembre de 2006 a octubre de 2010, 996 niñas y niños perdieron la vida en la lucha contra la delincuencia organizada. El mismo estudio señala que son más de 43 mil los niños que trabajan con y por los grupos criminales, como los Zetas o el Cártel de Sinaloa (Geremia 2011, 2 7-3 6).
13 La encuesta arrojó información de una muestra de 52 095 personas, en 13 751 hogares, en los 3 2 estados del país y en 301 municipios. Las unidades de muestreo fueron seleccionadas con la probabilidad proporcional a su población. Los resultados permiten comparar entre 11 regiones geográficas, 10 zonas metropolitanas de mayor población, entre ellas Tijuana, 4 tipos de localidad (rurales -menor a 15 mil-, semiurbanas -con más de 15 mil y menos de 100 mil-, urbanas -con más de 100 mil y menos de 5 00 mil- y con alta urbanización -con más de 500 mil-). Dadas las características del muestreo se pueden obtener estimaciones generales con 95 por ciento de confianza y un margen de error de ± 1.1 puntos porcentuales (UNICEF y CONAPRED 2011,19).
14 La concepción de minoridad claramente asociada a "incapacidad jurídica, psicológica y física" justifica el corpus argumentativo de la negación de derechos, expresado en la "discriminación tutelar" hacia la infancia, que es una expresión sutil y encubierta de la discriminación tradicional, que hace diferencia de los que están fuera de "la normalidad adulta y occidental". Este tipo de discriminación sustenta su práctica social en dos principios fácticos: estado de minoridad e incapacidad, sin importar la edad o capacidades cognitivas; esto significa que no todas las acciones de protección hacia la infancia o grupos altamente discriminados serán "acción afirmativa con enfoque de derechos", que faciliten el ejercicio de sus derechos humanos, ya que en el fondo se usará como medio para justificar acciones autoritarias. Por ejemplo, en el caso de la infancia callejera esto adquiere una curiosa complejidad, ya que desde "el discurso de derechos" se impone la mirada tradicional, sustentada en la visión de necesidades por encima de una basada en un enfoque de derechos; así, parece sencillo llegar a la conclusión de que es posible violar un derecho para tutelar otros (UNICEF, CONAPRED 2011, 13).
15 Según estadísticas del Instituto Nacional de Migración (INM 2011, 39-43), durante 2011 se realizaron 15 524 eventos de repatriación de menores de 17 años, de los cuales 82.8 por ciento (12 853) fueron hombres y 17.2 por ciento (2 671) mujeres. Del total de estos eventos, 74.21 por ciento viajó sin compañía, y del total de los menores no acompañados, 86.7 por ciento fueron hombres y 13.3 mujeres. Baja California es el estado al que llegan más inmigrantes repatriados de los Estados Unidos; durante 2011 recibió 35.8 por ciento del total de éstos (Ibid.).
16 Es al número de alumnos aprobados entre el total, y el resultado multiplicado por cien.
17 Las zonas metropolitanas consideradas en la comparación fueron la Ciudad de México, Guadalajara, Ciudad Juárez, León, Monterrey, Puebla-Tlaxcala, Querétaro, Toluca y Torreón.
18 Las experiencias internacionales señaladas en el primer apartado aportan información valiosa para el diseño de este tipo de estrategias.
]]> 19 Esto es quizá la principal razón por la que la alternancia política, en el estado y en el municipio, aún no sea un factor de incidencia para la incorporación efectiva del enfoque de derechos de niñez en la agenda gubernamental. ]]>