El acceso a la información ambiental
Access to environmental information
Agustina Herrera Espinoza*, Paloma Ileana Moreno Ovando**, Reyna Itzel Escobedo Fernández***
* Maestra en derecho fiscal por la Universidad de Xalapa; fungió como magistrada de Sala Regional del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa del periodo comprendido del 15 de marzo de 2001 al 15 de marzo de 2013.
** Estudiante del doctorado en derecho por la Universidad de Xalapa, secretaria de Estudio y Cuenta del Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado de Veracruz y Actuaría del Poder Judicial del Estado de Veracruz.
]]> *** Maestra en derecho constitucional y juicio de amparo por la Universidad de Xalapa; abogada postulante con residencia en Xalapa.
Fecha de recepción: 4 de abril de 2013.
Fecha de dictamen: 19 de abril de 2013.
Resumen
En el presente trabajo se analiza el tema del derecho a un ambiente adecuado como derecho humano y del acceso a la información ambiental como parte fundamental de ese derecho, realizando un análisis de la complejidad de la problemática ambiental y de cómo se requiere de que todos los actores sociales se involucren en la protección el medio ambiente, lo que al mismo tiempo exige la disponibilidad de la información por parte de las autoridades.
Palabras clave: derechos humanos, acceso a la información, derecho ambiental.
Abstract
]]> This paper examines the issue of the right to an adequate environment as a human right and access to environmental information as a fundamental part of that right, with an analysis of the complexity of environmental problems and how they require that all stakeholders involved in protecting the environment, which at the same time requires the availability of information on the part of the authorities.Keywords: human rights, access to information, environmental law.
I. Nota introductoria
La participación social constituye un eje rector sobre el cual descansa la evolución del derecho ambiental, en ese sentido, cuando el Estado tiene la obligación de contar con los mecanismos e instituciones que garanticen ese acceso a la información se permite una adecuada toma de decisiones y acceso a la justicia.
Se debe tomar en consideración que los individuos tienen el derecho humano de un medio ambiente adecuado, pero para que ese derecho se concretice deben tener una participación activa que les permita tener un conocimiento de los aspectos ambientales, del deterioro, fragilidad e impacto que sufre el entorno a partir de las acciones humanas.
Por lo que, al tener las autoridades la obligación de organizar, actualizar y compartir la información relativa a su funciones se permite impulsar esas acciones tendientes a identificar riesgos ambientales y como consecuencia la toma decisiones para reducirlos o eliminarlos.
II. El medio ambiente adecuado como derecho humano
La protección de los derechos del hombre no es exclusiva de los Estados, si no que ahora es de importancia internacional. Pero cada país dentro de su sistema normativo elige el grado de importancia que le asigna a la protección de los derechos humanos, sin embargo, el que hayan ratificado o pertenezcan a algún instrumento internacional en materia de derechos humanos le confiere cierta relevancia dentro de su propia jurisdicción.
]]> En ese sentido, paralelamente, la protección jurídica del medio ambiente y los recursos naturales también representa la protección de la persona, es decir, la protección de un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar, y es en ese sentido que se puede hablar de la protección al medio ambiente como un derecho humano.El autor Carlos Karam Quiñones concibe que el derecho al ambiente, forma parte del derecho al desarrollo sustentable, y este se encuentra integrado por tres elementos fundamentales, el ambiental, el económico y el social, de manera que debe existir un perfecto equilibrio entre los tres elementos constitutivos, sin que ninguno de ellos adquiera mayor relevancia que los demás, lo que permite un verdadero desarrollo integral del ser humano.1
Es por ello que el tema del medio ambiente como derecho humano ha tenido un avance significativo dentro del sistema jurídico contemporáneo, ya que por una parte se ha reconocido Constitucionalmente y por otra se le ha dado el alcance de bien jurídico tutelado con notoria autonomía. En ese sentido, se puede hablar de que tiene un carácter de norma programática, que sirve como meta de protección a los poderes públicos.
Desde el comienzo de los estudios doctrinales sobre el derecho ambiental, se han dado diversas discusiones sobre los alcances y los objetivos que se persiguen al querer definirlo como un derecho humano. Esos alcances u objetivos se pueden dividir de dos maneras, por una parte la protección a la humanidad, siempre en amenaza constante por el deterioro ambiental, y por otra parte el carácter individual, referente al mantenimiento o a la generación de las condiciones ambientales necesarias, para que sea posible el desarrollo de la persona, del individuo que requiere el disfrute de este derecho a través de los otros derechos humanos.
Es importante resaltar que el alcance del derecho al medio ambiente, su efectividad o incluso su propio contenido, varían en fusión de las condiciones humanas y sociales y de la realidad en que resulte su aplicación. Esta realidad es la que va a condicionar el desarrollo y la manera de garantizar el derecho humano al ambiente sano.
En ese mismo plano se encuentra el derecho a un desarrollo sustentable, ya que ambos son derechos con naturaleza jurídica especial, que exigen acciones individuales reguladas, para que a partir de estas se puedan garantizar los derechos de la colectividad.
El derecho a un ambiente adecuado basa gran parte de su aplicación y efectividad en coordinación y en la solidaridad, por lo que resulta indivisible, ya que un simple ataque al entorno supone una degradación del macro ambiente al que todos tenemos derecho.
Los nuevos paradigmas a responder respecto al derecho humano a un ambiente adecuado son: la titularidad individual o colectiva del medio ambiente; la legitimidad para actuar en su defensa, y los enfoques preventivos, reparadores y sancionadores de los instrumentos y técnicas jurídicas.
El derecho ambiental es multifacético, ya que tiene por objeto la protección de la vida, la salud y el equilibrio ecológico así como velar por la conservación de los recursos naturales, el paisaje y los bienes culturales. El derecho a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado es un derecho humano, concebido para todos y cada uno de los sujetos.
A nivel internacional es importante remitirse al Principio 10 de la Declaración de Rio de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo, adoptada en la Conferencia de la Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el desarrollo, en 1992, que a la letra dice:
]]>En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procesos judiciales y administrativos, entre estos el resarcimiento de daños y recursos pertinentes. 2
Con ello, la Declaración de Rio sobre Medio Ambiente y Desarrollo tenía como fin la erradicación de la pobreza, la brecha social y los malos hábitos de consumo que deterioran los elementos que conforman el ambiente, principalmente el agua, el suelo, la atmosfera, la flora y la fauna.
Por su parte, el convenio de Aarhus, adoptado por la comunidad Europea y sus Estados miembros en el año de mil novecientos noventa y ocho, parte de los principios de injerencia y sensibilización de los ciudadanos con relación con los problemas ambientales que conducen a una mejor protección del medio ambiente.
Ello conlleva a que tengan como objetivo la contribución a la protección del derecho de cada persona, así como las generaciones presentes y futuras y a vivir en un medio ambiente adecuado para su salud y su bienestar. Tratando de observar tres requisitos básicos: 1) favorecer la participación de la ciudadanía en la toma de decisiones ambientales, 2) garantizar el acceso a la información pública respecto a los asuntos ambientales y 3) ampliar las condiciones del acceso a la justicia.
Por su parte, en el Estado mexicano, la Constitución general de la República hace referencia a un nuevo derecho:
Artículo 41. ...todos los habitantes gocen del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo... las autoridades proveerán a la protección, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y la información y educación ambientales.3
Si bien es cierto, el texto Constitucional no hace una mención específica del derecho al acceso a la información pública ambiental, los tratados internacionales si lo hacen, tales como la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la Convención Americana de los Derechos Humanos, así como el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos.
Ello conlleva a reflexionar que es claro que tanto en el contexto internacional como nacional se han orientado esfuerzos orientados a conformar una opinión pública informada, y capaz de participar en las actividades de orden público e interés general, como lo es la tutela del medio ambiente.
]]> En 1999 se publicó una adición al artículo 4o. de la Constitución general de la República, que a la letra dice, "toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar".Con ello, la manera en que se resguardan los derechos humanos en materia ambiental en el Estado mexicano es por medio de la aplicación de la normatividad y legislación en la materia, que se basa en el principio del artículo 1o. de la Ley de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, que se señala que es de orden público y de interés general.
Actualmente, se ha observado que el reconocimiento internacional de la importancia del cumplimiento y la aplicación de la legislación ambiental es fundamental para la gestión y manejo ambiental. En años recientes, el reconocimiento internacional de la importancia del cumplimiento y la aplicación de la legislación ambiental es fundamental para la gestión y manejo ambiental.
Con las negociaciones de México con el Tratado de Libre Comercio y en el inmerso el Acuerdo de Cooperación Ambiental, surgió la necesidad de establecer claramente qué se entiende como aplicación efectiva de la legislación ambiental.
Por otra parte, el Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte, señala que México garantizará la disponibilidad, conforme a su derecho, de procedimientos judiciales, cuasi judiciales, o administrativos para aplicar sus leyes y reglamentos ambientales, con el fin de sancionar o reparar las violaciones.
En ese sentido, los derechos humanos relacionados al medio ambiente se encuentran establecidos en los tratados básicos que incluyen, el derecho a la salud, el derecho a un medio ambiente seguro y saludable, el derecho a un desarrollo sustentable, el derecho a la calidad de vida adecuada, incluyendo al acceso a la alimentación, el derecho a vivir de las futuras generaciones, el derecho a los niños para vivir en un medio ambiente apropiado, el derecho a una participación activa de todas las personas en las decisiones relacionadas con el medio ambiente, el derecho a la protección para la no-discriminación, el derecho a gozar de higiene en el trabajo, el derecho a la información y a la educación relacionada con salud y medio ambiente, el beneficio de disfrutar de los beneficios tecnológicos y científicos.
Y en consecuencia, para hacer vales esos derechos, se requiere garantizar en todo el sistema jurídico la existencia de derechos, mecanismos e instituciones que permitan garantizar el acceso a la información, la toma de decisiones y la justicia.
III. El derecho de acceso a la información en México
Tal y como se indicó en el apartado anterior uno de los derechos humanos que se protege en México es el derecho a la información, el cual constituye uno de los cambios democráticos más importantes de los últimos tiempos, fue a partir de la reforma de 1977 que en el artículo 6o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se incluyó que el derecho a la información será garantizado por el Estado, cabe aclarar que este derecho también abarca los artículos 7o. y 8o. de la Constitución federal.
]]> Sin embargo, fue hasta el 2002 que se aprobó la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, la cual garantiza el acceso de toda persona a la información en posesión de los poderes de la unión, los órganos constitucionales autónomos o con autonomía legal, y cualquier otra entidad federal.Es por ello que el presente apartado versa sobre un breve análisis del derecho de acceso a la información en México, con base en sus orígenes, definición, reglamentación y características de su procedimiento.
1. Orígenes y definición del derecho de acceso a la información en México
En México, uno de los autores más destacados sobre el tema de derecho a la información es Ernesto Villanueva quien señala que entre los primeros antecedentes por traducir en una norma jurídica la convicción social de la libertad de expresión destacan la Carta de Rhode-Island, de 1663 y la Carta de Pensylvania, de 1701.4 No obstante, la primera ley de acceso a la información de acuerdo con Ackerman se dio a partir de la Freeddom-of-Press and the Right-of-Access to Public Records Act (Ley para la Libertad de Prensa y del Derecho de Acceso a las Actas Públicas) aprobada en Suecia en 1766, diez años antes de la Independencia de los Estados Unidos y trece antes de la Revolución Francesa.5
Ahora bien, en complemento a lo mencionado por los autores, a pesar de los esfuerzos anteriores fue considerada ya como una garantía individual en la Declaración del Buen Pueblo de Virginia en 1776, que establecía en uno de sus artículos la libertad de prensa, misma que también se introdujo en la primera enmienda de la Constitución de los Estados Unidos de América en 1791.
A su vez, en la Revolución Francesa en particular en la Declaración Francesa del Hombre y del Ciudadano de 1789, fue cuando la libertad de expresión, de pensamiento, de hablar y escribir se convierte en uno de los derechos del hombre, estando limitada por el abuso de esa libertad de conformidad con la ley.
De esta forma, la libertad de expresión y el acceso a la información alcanzaron su magnificencia en 1948, cuando la Organización de las Naciones Unidas proclamó la Declaración Universal de los Derechos Humanos, contemplando en su artículo 19 el derecho a la información, como el que todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones y el de difundirlas sin limitación de fronteras por cualquier medio de expresión.6
Así fue como la Declaración Universal de los Derechos Humanos, promueve la obligatoriedad y respeto del derecho a la información, por parte de los estados miembros y los territorios bajo su jurisdicción, entre los que se encuentra México.
Por otra parte, el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, fue adoptado en México el 16 de diciembre de 1966, ratificado por el Senado el 24 de marzo 1981, y publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 22 de junio de ese mismo año, el cual en su artículo 19 señala el derecho a la información, como el que tiene toda persona a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.7
]]> En comparación a la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, también conocido como el Pacto de San José de Costa Rica, en su artículo 19 percibe de manera más amplia el derecho a la información, ya que en ese tratado se indican las formas en que se puede recibir la información, como es oralmente, por escrito o por cualquier otro procedimiento de elección. Siendo uno de los antecedentes que implantaron las modalidades en que actualmente se puede solicitar y acceder a la información pública.De igual forma, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, fue adoptada por México del 7 al 22 de noviembre de 1969, ratificada por el Senado el 18 de diciembre de 1980, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 9 de enero de 1981, la cual en su artículo 13 establece el derecho a la información y señala que: el ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la ley.8
La Convención Americana sobre Derechos Humanos en su artículo 13 establece el derecho a la información de forma similar al Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, señalando que el ejercicio de ese derecho tendrá algunas limitantes que deberán fijarse explícitamente en la ley.
En síntesis, se puede decir que los tratados internacionales antes referidos, evidentemente instauran el derecho a la información y garantizan su obligatoriedad, convirtiéndose en instrumentos fundamentales para la creación de las leyes de acceso a la información en México y gran parte del mundo.
Antes de mencionar como México adoptó este derecho, resulta necesario resaltar que el derecho a la información contempla tanto el derecho de acceso a la información, el derecho de libertad de expresión y el derecho de petición establecidos en los artículos 6, 7 y 8 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sin embargo, en el presente apartado sólo se tratará el derecho de acceso a la información del artículo 6o. de la Constitución federal.
En México el derecho de acceso a la información se ha impulsado por varios sectores de la sociedad, entre los cuales están como lo menciona Navarro Rodríguez el famoso grupo Oaxaca que fue creado en el marco del semanario nacional derecho a la información y reforma democrática celebrado el 15 de mayo de 2001 en la ciudad que le da nombre,9 los legisladores que hicieron y aprobaron la ley federal y leyes locales, los organismos no gubernamentales, las instituciones académicas, los servidores públicos y ciudadanos que día a día lo practican. Consolidándolo como uno de los derechos fundamentales que establece la Constitución Política mexicana, y convirtiéndose el acceso a la información en un derecho esencial de todo individuo.
De este modo, el derecho de acceso a la información se estableció como un derecho fundamental reconocido formalmente en México desde 1977, cuando derivado de una reforma al artículo 6o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se estableció que el derecho a la información será garantizado por el estado y que para su ejercicio la federación, los estados y el distrito federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, deberán regirse por principios y bases entre los que se encuentra el establecido en su fracción III, la cual menciona que toda persona, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su utilización, tendrá acceso gratuito a la información pública, a sus datos personales o a la rectificación de éstos.10
No obstante, fue hasta el 30 de abril de 2002, cuando el Congreso de la Unión aprobó por unanimidad la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la información Pública Gubernamental, misma que se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el 11 de junio de ese año, y que tiene como propósito garantizar el acceso a todas las personas a la información que se encuentre en posesión de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la Federación, los órganos constitucionales autónomos o con autonomía legal, y cualquier otra entidad federal.
De esta forma, poco a poco los estados de la república mexicana comenzaron a legislar las leyes locales, obligando a las instituciones, dependencias y órganos autónomos que manejan recursos públicos a otorgar la información pública que posean o generen en el ejercicio de sus atribuciones.
Ahora bien, doctrinariamente se puede definir el derecho a la información como: la prerrogativa de la persona para acceder a datos, registros y todo tipo de informaciones en poder de entidades públicas y empresas privadas que ejercen gasto público y/o ejercen funciones de autoridad, con las excepciones taxativas que establezca la ley en una sociedad democrática.11
]]> De igual forma, Navarro Rodríguez lo define como: la garantía fundamental que tiene toda persona para obtener la información (noticias, datos, hechos, opiniones e ideas), informar y ser informada, de forma compatible con los derechos humanos, engloba tanto libertades individuales... como otras de carácter social.12 Las apreciaciones de los autores antes mencionados, plasman la esencia de lo que se garantiza con el derecho a la información, ya que en ellas se indica quién lo puede practicar, ante quién, qué puede solicitar y sus límites.Ernesto Villanueva, en una de sus obras define con más precisión el derecho a la información como: la rama del derecho público que tiene por objeto el estudio de normas jurídicas que regulan las relaciones entre Estado, medios y sociedad, así como los alcances y los límites del ejercicio de las libertades de expresión y de información y el derecho a la información a través de cualquier medio.13 La anterior definición contempla la mayoría de los elementos y particularidades del acceso a la información, pero con un enfoque adaptado al sistema de justicia mexicano.
2. Procedimiento del derecho de acceso a la información
Debido a que el procedimiento del derecho de acceso a la información abarca los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial federales, así como los órganos constitucionales autónomos, sólo se hará una mención general de su procedimiento de conformidad con la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.
Comenzaremos por indicar ¿quién es la autoridad encargada de vigilar el debido cumplimiento de la ley de transparencia federal? en este sentido, el órgano especializado de la administración pública federal, con autonomía operativa, presupuestaria y de decisión, encargado de promover y difundir el ejercicio del derecho a la información, resolver sobre la negativa a las solicitudes de acceso a la información y de proteger los datos personales en poder de las dependencias y entidades, es el Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos Personales.
Ahora bien, el proceso para acceder a la información en poder de los sujetos obligados, inicia cuando la persona o su representante legal, presenta ante la unidad de enlace, una solicitud de información ya sea por consulta verbal, escrito libre, formato oficial o a través del sistema electrónico autorizado. Por consiguiente, las solicitudes de información de acuerdo con Dewey son: la parte activa del acceso a la información porque requiere que un ciudadano la presente, sin importar o no el propósito.14
En ese sentido, y partiendo de lo que señala Dewey salvo por la aclaración de que el derecho a la información es un derecho de personas y no de ciudadanos, se explicará brevemente el trámite que actualmente se otorga a las solicitudes de información en el ámbito federal en México, por parte de las áreas administrativas que tienen los sujetos obligados, los medios de impugnación que se presentan ante el Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos, hasta llegar finalmente al juicio de amparo.
a) Unidad de enlace. De conformidad con el artículo 41 Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental indica que es el vínculo entre la dependencia o entidad y el solicitante, ya que es la responsable de hacer las notificaciones a que se refiere la ley federal de transparencia. Además, deberá llevar a cabo todas las gestiones necesarias en la dependencia o entidad a fin de facilitar el acceso a la información.
Por ello, la unidad de enlace es la encarga de recibir y dar trámite a las solicitudes de información, realiza las gestiones internas para que se resuelva y entregue la información, además de ser la responsable de hacer las notificaciones que a derecho correspondan.
]]> b) Unidades administrativas. La fracción XV, del artículo 3o. de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, señala que las unidades administrativas son: las que de acuerdo con la normatividad de cada uno de los sujetos obligados tengan la información de conformidad con las facultades que les correspondan.De este modo, la unidad administrativa es el área interna de la dependencia, a la que la unidad de enlace le turna la solicitud de información, ya que de acuerdo con sus atribuciones tiene o puede tener la información requerida, quien deberá buscarla de manera exhaustiva, verificará su existencia o en su caso podrá clasificarla, indicará la manera en que se encuentra disponible, a efecto de que se determine el costo correspondiente.
c) Comité de información. La fracción III, del artículo 29 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, señala que en cada dependencia o entidad se integrará un comité de información, el cual tendrá entre sus principales funciones confirmar, modificar o revocar la clasificación de la información, que le remitan los titulares de las unidades administrativas de la dependencia o entidad.
d) Clasificación de la información. La información podrá clasificarse como reservada o confidencial de conformidad con los supuestos establecidos en la Ley de la materia. En este sentido, los artículos 13 y 14 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, determinan los supuestos por los cuales podrá clasificarse la información como reservada.
Cabe destacar que la información clasificada como reservada es temporal y podrá permanecer con tal carácter hasta por un periodo de doce años, pero puede ser desclasificada cuando se extingan las causas que la originaron o cuando haya transcurrido el periodo de reserva. De manera excepcional los sujetos obligados pueden solicitar la ampliación al Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos Personales o a la instancia correspondiente.
Por su parte el artículo 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, señala lo que se considera como información confidencial, siendo la que se entrega con tal carácter por los particulares a los sujetos obligados, de conformidad con lo establecido en la ley, así como los datos personales que requieran el consentimiento de los individuos para su difusión, distribución o comercialización en los términos de la citada ley.
e) Entrega de la información. El artículo 44 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, indica que las unidades de enlace deberán notificar las respuestas a las solicitudes de información en un término de veinte días hábiles contados desde la presentación de la solicitud, precisando el costo y la modalidad en la que será entregada la información, y excepcionalmente, este plazo podrá ampliarse hasta por un periodo igual. La información deberá entregarse dentro de los diez días hábiles siguientes al que la unidad de enlace le haya notificado la disponibilidad de aquella.
f) Recurso de revisión. Procede cuando el solicitante no esté conforme con el tiempo, costo o modalidad de la información, por considerar que está incompleta o no corresponda a la información requerida, así como por la omisión de una contestación a la solicitud o cuando se niegue la información solicitada. El artículo 49 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, establece que dentro de los quince días hábiles siguientes a la notificación emitida por la unidad de enlace se podrá interponer dicho recurso.
g) Recurso de reconsideración. El artículo 60 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental señala que transcurrido un año de que el instituto expidió una resolución que confirme la decisión de un comité, el particular afectado podrá solicitar ante el mismo Instituto que reconsidere la resolución. Dicha reconsideración deberá referirse a la misma solicitud y resolverse en un plazo máximo de 60 días hábiles.
Es importante subrayar que las resoluciones del Instituto Federal de Acceso a la Información y datos personales, son definitivas para los sujetos obligados, pero los particulares podrán impugnarlas ante el Poder Judicial de la Federación, a través del juicio de amparo.
]]> h) Juicio de amparo. Es la última etapa que tiene como medio de defensa la persona que realiza una solicitud de información, por esa vía constitucional se evalúa si la resolución o el proceso de clasificación de los sujetos obligados, se llevaron a cabo en los términos y condiciones previstas en la ley de transparencia correspondiente.Tomando en consideración lo anterior, el objetivo del derecho de acceso a la información es facilitar que toda persona humana sin necesidad de acreditar un interés jurídico pueda acceder a la información que se encuentra en poder de las autoridades federales que manejen recursos públicos, en forma sencilla, veraz, oportuna y suficiente, transparentar la gestión pública, mejorar la rendición de cuentas a los ciudadanos y contribuir a la democratización de la sociedad mexicana.
IV. Acceso a la información en materia ambiental
En México el acceso a la información en materia ambiental forma parte del derecho de acceso a la información, que como ya se refirió en líneas precedentes es un asunto de gran relevancia para la sociedad mexicana, debido a que es un derecho que debe ser garantizado por el estado, entendiéndose por este último a la federación, los estados y el Distrito Federal.
El derecho de acceso a la información ambiental tiene su origen en el principio 23 de la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano o Declaración de Estocolmo y en el Principio 10 de la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, conocida como la Declaración de Río Cumbre de la Tierra, principios que dicen lo siguiente:
Principio 23. Toda persona, de conformidad con la legislación nacional, tendrá la oportunidad de participar, individual o colectivamente, en el proceso de preparación de las decisiones que conciernen directamente a su medio ambiente y, cuando éste haya sido objeto de daño o deterioro, podrá ejercer los recursos necesarios para obtener una indemnización.
Principio 10. El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes.
De los anteriores principios se advierten las siguientes directrices en torno al acceso a la información ambiental:
]]>a) Toda persona deberá tener acceso a la información sobre el medio ambiente del que dispongan las autoridades públicas, aun cuando la información sea respecto materiales y actividades peligrosos para la sociedad.
b) Se tendrá derecho a participar, individual o colectivamente, en el proceso de adopción de decisiones respecto al medio ambiente.
c) Cuando se tenga conocimiento de que el medio ambiente haya sido dañado o deteriorado, y dicho daño le afecte, podrá ejercer los recursos necesarios para obtener una indemnización.
En razón de lo anterior, se deduce que las personas tienen la posibilidad de conocer el estado del medio ambiente en determinado lugar, podrán expresar su opinión y exigir la rendición de cuentas sobre el desempeño de las autoridades y de la sociedad, ello con el fin de prevenir graves daños ambientales o una deficiente gestión ambiental. De ahí la importancia fundamental de mejorar la implementación en la práctica de los principios de acceso a la información ambiental, para que de ésta forma se contribuya a una mejor gobernabilidad ambiental.15
El derecho de acceso a la información ambiental según lo señala Juan Pedro Machado Arias, se define de la forma siguiente:
La facultad de los particulares frente al Estado para que les proporcione datos, hechos, noticias, opiniones e ideas presentadas en cualquier forma susceptible de ser apreciadas y/o difundidas, o bien se abstenga en impedir que las investiguen, sobre la situación de los elementos del ambiente, los factores que afecten o puedan afectarlos, las actividades y medidas destinadas a protegerlos, la salud y seguridad de las personas cuando se vean o puedan verse afectados por dichos elementos, así como los estudios sobre cualquiera de los tópicos anteriores.16
De la definición anterior refleja que el fin de tener acceso a la información en materia ambiental es el de que las autoridades se abstengan de realizar hechos que puedan afectar la salud de las personas debido a que exista algún daño ambiental.
Ahora bien, el acceso a la información ambiental en México encuentra su fundamento en los siguientes ordenamientos:
]]> Los artículos 6o. y 8o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señalan:Artículo 6o. La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, los derechos de tercero, provoque algún delito o perturbe el orden público; el derecho a la información será garantizado por el Estado.
Artículo 8o. Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del derecho de petición, siempre que ésta se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa; pero en materia política sólo podrán hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la República.
A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligación de hacerlo conocer en breve término al peticionario.
En razón de los preceptos antes referidos fue que se creó la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental; instrumento a través del cual se buscó poner fin al secreto gubernamental. Es importante señalar que la referida ley, es un ordenamiento genérico, mismo que rige todas las materias en el ámbito federal, incluidas entre éstas la materia ambiental.
La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, tiene como finalidad proveer lo necesario para garantizar el acceso de toda persona a la información de la gestión pública en posesión de los Poderes de la Unión y cualquier otra entidad federal.17
El acceso a la información de acuerdo con la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, al igual que en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, señala que la información puede ser: a) la difusión de información, como una obligación de "dar" del Estado y, b) el derecho de acceso a la información como derecho subjetivo de cualquier particular.
Por su parte, la Ley de Aguas Nacionales, establece que toda persona podrá consultar el Registro Público de Derechos de Agua y solicitar a su costa certificaciones de las inscripciones y documentos que dieron lugar a las mismas.18
Asimismo, la Ley de Pesca, establece la obligación de mantener un Registro Nacional de Pesca19 con las características de ser público y gratuito, por lo que hace a las inscripciones que en él se realicen. Del mismo modo, en el registro se inscriben las personas físicas o morales que se dediquen a esta actividad al amparo de una concesión, permiso o autorización, esto con excepción de la pesca deportivo-recreativa. La Ley también obliga a la autoridad a elaborar, publicar y mantener actualizada la Carta Nacional Pesquera, que de acuerdo con el artículo 17 de la Ley de Pesca, es la presentación cartográfica y escrita de los indicadores sobre la disponibilidad y conservación de los recursos pesqueros y acuícolas en aguas de jurisdicción federal.
]]> Una vez establecidos cuales son los fundamentos del acceso a la información ambiental en México, debe establecerse que es lo que debe entenderse por información ambiental, al respecto el artículo 159 bis 3 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, señala:Se considera información ambiental, cualquier información escrita, visual o en forma de base de datos, de que dispongan las autoridades ambientales en materia de agua, aire, suelo, flora, fauna y recursos naturales en general, así como sobre las actividades o medidas que les afectan o puedan afectarlos.
De lo antes transcrito se colige que la información ambiental es la información relativa a la materia de agua, aire, suelo, flora, fauna y recursos naturales en general, con la cual las autoridades ambientales deben contar.
En la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, se señala que la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales desarrollará un Sistema Nacional de Información Ambiental y de Recursos Naturales, el cual deberá ser implementado con la colaboración de los Estados, Municipios y el Distrito Federal, el cual tendrá por objeto: a) registrar la información ambiental nacional, b) organizar la información ambiental nacional, c) actualizar la información ambiental nacional y d) difundir la información ambiental nacional.
El referido Sistema Nacional de Información Ambiental y de Recursos Naturales, es la representación del cumplimiento a la obligación de la autoridad ambiental de difundir la información con la que cuenta. Cabe señalar que la información ambiental nacional contenida en el mencionado sistema estará disponible para su consulta por cualquier persona.
A su vez, el Sistema Nacional de Información Ambiental y de Recursos Naturales estará integrado por:
a) La información relativa a los inventarios de recursos naturales existentes en el territorio nacional, los mecanismos y resultados obtenidos del monitoreo de la calidad del aire, del agua y del suelo, al ordenamiento ecológico del territorio.
b) La información relativa al registro de emisiones y transferencia de contaminantes20 al aire, agua, suelo y subsuelo, materiales y residuos de su competencia, así como de aquellas sustancias que determine la autoridad correspondiente.
]]> c) La información correspondiente a los registros, programas y acciones que se realicen para la preservación del equilibrio ecológico y la protección al ambiente.d) Los informes y documentos relevantes de las actividades científicas, académicas, trabajos técnicos o de cualquier otra índole en materia ambiental y de preservación de recursos naturales, realizados en México por personas físicas o morales, nacionales o extranjeras.
El Sistema Nacional de Información Ambiental y de Recursos Naturales de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, se encuentra a disposición de las personas en la página de Internet http://www.semarnat.gob.mx y se integra por la base de datos estadística, el espacio digital geográfico, el sistema nacional de indicadores ambientales, e informes y productos.
La Base de Datos Estadísticos del Sistema Nacional de Información Ambiental y de Recursos Naturales (Badesniarn), se integra con la información estadística sobre los temas de agua, atmósfera, biodiversidad, recursos forestales, suelos, bioseguridad, desastres naturales, impacto ambiental y residuos, entre otros; la cual es resultado de la colaboración con las distintas áreas de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, de sus órganos desconcentrados y descentralizados, así como el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), la Secretaría de Energía y la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación.21
El espacio digital geográfico (EDG) es un sistema geográfico, que muestra en mapas los programas ambientales y sociales dedicados al aprovechamiento, protección, restauración y conservación de los ecosistemas naturales de México. A través de los mismos, se puede analizar la relación entre los programas y la vegetación, uso de suelo, cuerpos de agua, áreas naturales protegidas, clima, suelos, cuerpos de agua, entre otros.22
El Sistema Nacional de Indicadores Ambientales (SNIA) ofrece una visión de los cambios y la situación actual del medio ambiente y los recursos naturales del país, así como de las presiones que los afectan y las respuestas institucionales encaminadas a su conservación, recuperación y uso sustentable.23
En el apartado de informes y productos, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, pone a disposición de la sociedad diversos informes de la situación ambiental en México por años, así como diversas publicaciones relacionadas con la protección del medio ambiente.24
La información contenida en el Sistema Nacional de Información Ambiental y de Recursos Naturales de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, está a disposición de toda la población, por lo cual la persona que necesite información relativa a lo antes reseñado, sólo necesita ir a la página de Internet para obtener la información solicitada.
Además de la existencia del Sistema Nacional de Información Ambiental y de Recursos Naturales, en México también se cuenta con el Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETC), el cual constituye una base de datos nacional con información de sustancias contaminantes emitidas al aire, agua, suelo y subsuelo o que son transferidas en el agua residual o en los residuos peligrosos.
La información registrada en el Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes debe ser actualizada anualmente; y tiene como fin permitir proponer políticas eficaces para preservar y proteger el medio ambiente, además de apoyar la evaluación de convenios internacionales.
]]> Es importante resaltar que la página de internet del Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes,25 sólo contiene los registros relativos a los años 2004 a 2010, sin que tenga la relación relativa a 2011 y 2012, lo que demuestra que no se está cumpliendo con la obligación de mantener la información actualizada anualmente, lo que pone de manifiesto que las autoridad no está cumpliendo con su obligación de difundir la información ambiental relativa a las sustancias contaminantes emitidas al ambiente.Por otra parte, cuando la información a la que quiera acceder no se encuentre en el Sistema Nacional de Información Ambiental y de Recursos, cualquier persona tendrá derecho a solicitarla a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, los cuales deberán ponerla a su disposición, en caso de que la información genera algún costo, los gastos que se generen, correrán por cuenta del solicitante.
En este sentido, se entenderá por gastos los costos que se generen en virtud de que la información deba ser entregada en copias simples, copias certificadas o a través de un CD o DVD.
Es importante señalar que la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, establece un procedimiento administrativo para solicitar información ambiental, señalando que los interesados deben presentar su solicitud por escrito, especificando la información ambiental requerida y los motivos de la petición, además de identificarse indicando nombre o razón social y domicilio.
Sin embargo, con la entrada en vigor de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, el 11 de junio de 2002, lo antes referido dejó de tener aplicación pues en la citada ley se estableció que las solicitudes sólo deben contener el nombre del solicitante y domicilio u otro medio para recibir notificaciones, como el correo electrónico, y en su caso, la descripción clara y precisa de los documentos que solicita; además de cualquier otro dato que facilite su búsqueda, esto es, se suprimió el requisito de motivar la solicitud.
Lo anterior refleja un gran adelanto en materia de acceso a la información ambiental, pues no debe perderse de vista que al ser el derecho a un ambiente sano un derecho humano toda la sociedad tiene interés legítimo y difuso en ella, pues si el medio ambiente se degrada ello afectará a toda la humanidad, de ahí que la supresión de acreditar un interés legítimo para solicitar información se considera un acierto.
Ahora bien, de acuerdo con la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, como ya se explicó su procedimiento en el apartado 3.2 del presente trabajo, todos los sujetos obligados a otorgar información deben de cumplir la misma, sin embargo, el acceso a la información en materia ambiental tiene ciertas peculiaridades como se mencionan a continuación:
La autoridad ambiental deberá responder por escrito a los solicitantes de información ambiental en un plazo no mayor a veinte días a partir de la recepción de la petición respectiva, si la respuesta es en sentido negativo, la autoridad deberá señalar las razones que motivaron su determinación. Si transcurre el plazo de 20 días y la autoridad ambiental no emite su respuesta por escrito, la petición se entenderá resuelta en sentido negativo.
En caso de que la autoridad ambiental niegue el acceso a la información, ya sea porque señale que no la tenía o por negarse a contestar la solicitud, dichas respuestas podrán ser impugnados mediante la interposición del recurso de revisión, de conformidad con lo dispuesto en la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, y en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, así como por el juicio de amparo.
Por otra parte, la información en materia ambiental se podrá negar cuando: a) La información sea confidencial, b) La información afecte la seguridad nacional, c) Se trate de información relativa a asuntos que son materia de procedimientos judiciales o de inspección y vigilancia, pendientes de resolución, d) Se trate de información aportada por terceros cuando los mismos no estén obligados por disposición legal a proporcionarla, e) Se trate de información sobre inventarios e insumos y tecnologías de proceso, incluyendo la descripción del mismo26 y f La información sea reservada.
]]> La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, en el artículo 159 bis 6, establece que quien reciba información ambiental de las autoridades ambientales será responsable de su adecuada utilización y deberá responder por los daños y perjuicios que se ocasionen por su indebido manejo.El referido precepto limita el acceso a la información ambiental, porque al apercibir a las personas que soliciten información ambiental con la posibilidad de hacerlos responsables de daños y perjuicios, hace que las personas prefieran no acceder a dicha información. Sin embargo, en virtud de la entrada en vigor de Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, el artículo 159 BIS 6 dejó de aplicarse.
Es importante señalar que en el año 2004 la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales y la Iniciativa de Acceso México, editó la guía ciudadana para el acceso a la información ambiental y a la participación social, ello con el fin de hacer del conocimiento de la ciudadana los pasos a seguir para solicitar información ambiental.
Finalmente, debe destacarse que si bien México cuenta con una legislación que permite el acceso a la información ambiental por cualquier persona que lo solicite, lo cierto es que podría mejorarse el servicio atendiendo a las siguientes recomendaciones:
— Las dependencias y entidades sólo están obligadas a entregar la información que al momento de la solicitud se encuentre en sus archivos, no obstante, como se establece en la ley de la materia en caso de que la autoridad a la que se le solicitó la información no cuente con la misma, debe no sólo informar al solicitante de que no cuenta con ella, sino que debe remitir la solicitud a la autoridad que cuenta con dicha información, ello con el fin de salvaguardar el derecho de acceso a la información ambiental.
— El artículo 165 de la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, establece que el interesado (infractor) dentro del procedimiento de inspección y sanciones, podrá solicitar que la información se mantenga en absoluta reserva, y en virtud de ello la autoridad estará obligada a hacerlo, esto es, clasificará dicha información como reservada, y sólo se podrá acceder a la información por requerimiento judicial. Lo anterior, se contrapone al derecho de acceso a la información ambiental, porque se lesiona el interés colectivo de la sociedad al negárseles acceder a la información que permita establecer indicios de que se está afectando el medio ambiente, para que de ser necesario se interpongan el medio de defensa establecido en la ley con el fin de proteger el medio ambiente.
Atento a lo anterior, se puede llegar a las siguientes conclusiones:
— En México el acceso a la información en materia ambiental debe ser respetado cabalmente por las autoridades obligadas a dar la información, debido a que es considerado como un derecho humano de conformidad con los tratados internacionales suscritos por el estado mexicano, con independencia de que los particulares puedan solicitar el respeto a ese derecho.
]]> — La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, establece los mecanismos para que cualquier persona pueda acceder a la información, lo que permite que los particulares interesados en proteger el medio ambiente puedan acceder a la información en poder de las autoridades ambientales.— Si bien es cierto en México existen otras leyes que protegen el acceso a la información en materia ambiental, como son la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente y la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, pareciera que las autoridades ambientales sólo publican la mínima información de oficio que les exige la ley de transparencia federal, y al contestar las solicitudes de información la clasifican como reservada o confidencial, obstaculizando la transparencia y rendición de cuentas, e impidiendo la participación de la sociedad mexicana.
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Villanueva, Ernesto, Derecho comparado de la información, 2a. ed., México, Universidad Iberoamericana, 2003. [ Links ]
]]>----------, Autorregulación de la prensa. Una aproximación ético-jurídica a la experiencia comparada, México, Universidad Iberoamericana- Porrúa, 2002. [ Links ]
Legislación
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Declaración Universal de los Derechos Humanos y del Ciudadano.
Declaración de Rio de Janeiro sobre el Medio Ambiente y Desarrollo
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.
Ley de Aguas Nacionales Ley de Pesca.
Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos.
]]>1 Karam, Carlos, Acerca del origen y la protección del derecho al medio ambiente, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2008, p. 328.
2 Declaración de Rio de Janeiro sobre el Medio Ambiente y Desarrollo.
3 Constitución de los Estados Unidos Mexicanos.
4 Villanueva, Ernesto, Derecho comparado de la información, 2a. ed., México, Universidad Iberoamericana, 2003, p.19.
5 Ackerman, John y Sandoval, Irma, Leyes de acceso a la información en el mundo, 2a. ed., México, Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, 2005, Cuadernos de Transparencia, núm. 7, p. 13.
6 Declaración Universal de los Derechos Humanos.
7 Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos.
8 Convención Americana sobre Derechos Humanos.
]]> 9 Navarro, Fidela, Democratización y regulación del derecho de acceso a la información en México, México, FUNDAp, 2004. p. 64.10 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
11 Nava, Salvador et al., Derecho de acceso a la información pública parlamentaria, México, Miguel Ángel Porrúa, librero-editor, 2006. p. 13.
12 Navarro, Fidela, op.cit., p. 23.
13 Villanueva, Ernesto, Autorregulación de la prensa. Una aproximación ético-jurídica a la experiencia comparada, México, Universidad Iberoamericana-Porrúa, 2002, p. 298.
14 Dewey, Eloy, Transparencia para incrédulos, México, Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública, 2005, p. 10.
15 Severino Ortega, Tomás, "El derecho de acceso a la información ambiental, hitos y desafíos", Derecho Ambiental y Ecología, México, D.F., núm. 42, año 7, abril-mayo de 2011, p.38, http://www.ceja.org.mx/IMG/Tomas_Severino.pdf.
16 Machado Arias, Juan Pedro, "Derecho de acceso a la información pública ambiental", en Villanueva, Ernesto (coord..), Diccionario de derecho de la información, Jus-Fundación para la Libertad de Expresión-ITAIP-Bosque de Letras-UNAM, 2010, pp.455-463
17 Artículo 1o. de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.
18 Artículo 3o. de la Ley de Aguas Nacionales
]]> 19 Artículo 20 de la Ley de Pesca.20 Dicha información se integrará con los datos y documentos contenidos en las autorizaciones, cédulas, informes, reportes, licencias, permisos y concesiones que en materia ambiental se tramiten ante la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales o autoridad competente del Gobierno del Distrito Federal, de los Estados, y en su caso, de los Municipios. Las personas físicas y morales responsables de fuentes contaminantes están obligadas a proporcionar la información, datos y documentos necesarios para la integración del registro.
21 http://www.semarnat.gob.mx/informacionambiental/badesniarn/Pages/badesniarn.aspx.
22 http://www.semarnat.gob.mx/informacionambiental/edg/Paginas/infoteca.aspx.
23 http://www.semarnat.gob.mx/informacionambiental/SNIA/Pages/snia.aspx.
24 http://www.semarnat.gob.mx/informacionambiental/Pages/informes.aspx.
25 http://app1.semarnat.gob.mx/retc/index.html.
26 Ello en virtud de los secretos comercial, industrial, fiscal y bancario.
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