Claudio Belini y Marcelo Rougier, El Estado empresario en la industria argentina. Conformación y crisis

Pablo J. López

Buenos Aires, Cuadernos Argentina Manantial, 2008, 338 pp.

UBA–CONICET

En el libro El Estado empresario en la industria argentina. Conformación y crisis se plantea como objetivo comenzar a cubrir este vacío de la historiografía económica argentina. Así, los trabajos aquí reunidos abordan distintos aspectos del "Estado empresario" en Argentina, brindando elementos importantes no sólo acerca del funcionamiento del sector público durante la industrialización sustitutiva de importaciones, sino también sobre el comportamiento del sector empresarial.

Desde su introducción, el libro resulta un aporte indudable, ya que allí se realiza un análisis de largo plazo acerca del papel del Estado como empresario desde su conformación en el siglo XIX. Así, se analiza brevemente el periodo agroexportador, luego el periodo de más avance de las actividades empresariales del Estado entre 1940 y 1976 y, por último, el retroceso de estas actividades públicas desde 1976. Este somero recorrido estaba ausente en la historiografía económica argentina hasta hoy, y de ahí la importancia de esas primeras páginas.

A continuación, el libro se divide en dos partes, la primera escrita por Claudio Belini y la segunda por Marcelo Rougier. Cada una de estas partes presenta cuestiones ligadas al Estado empresario desde diferentes perspectivas. Así, el libro reúne dos líneas de investigación distintas, sin que por ello pierda coherencia el conjunto y de esta forma se obtenga una riqueza indudable en sus conclusiones.

La primera parte del libro, escrita como dijimos por Claudio Belini, contiene tres ensayos que analizan la historia de casos emblemáticos de la intervención del Estado en la estructura productiva argentina entre 1940 y 1960: la Dirección General de Fabricaciones Militares, la Dirección Nacional de Industrias del Estado (DINIE) y el proceso que condujo a la nacionalización del grupo Bemberg.

La Dirección General de Fabricaciones Militares fue creada en 1941, y su conducción estuvo a cargo de Manuel Savio hasta su fallecimiento en 1948. A partir de allí, las fábricas militares pertenecientes al ente se dedicaron, esencialmente, a la producción de artículos de uso civil para el mercado interno, convirtiéndose en una competencia para el sector privado. En este sentido, la importancia de la empresa fue relativa, en la medida en que producía bienes que ya se fabricaban en el país. Sin embargo, algunos éxitos deben atribuírsele, como el impulso que se le dio a la producción de acero en el país a partir de la instalación y puesta en marcha del primer alto horno que utilizaba hierro local, con las ampliaciones de la empresa Altos Hornos Zapla. También, Fabricaciones Militares impulsó el proyecto SOMISA, que luego de sucesivos retrasos en su construcción y puesta en marcha, se inauguró en 1961, otorgándole al Estado un papel destacado en la producción nacional de acero y laminados.

El caso de la DINIE es analizado en el segundo capítulo. Este ente tuvo su nacimiento en 1947, pero su génesis se remonta a 1945, cuando luego de la declaración de guerra de Argentina se procede a la incautación y liquidación de la propiedad enemiga. En 1947 el Estado argentino decidió la compra en bloque de una serie de esas empresas que habían sido de propiedad alemana, ya que su liquidación afectaría el tejido industrial. Estas empresas formaron LA DINIE. Así, se evidencia que fue una respuesta a una situación coyuntural, antes que un proceso planificado, ante el temor por la desaparición de una serie de empresas industriales. La competencia de las empresas de LA DINIE con el sector privado, sobre todo como proveedoras del Estado, generó presiones por parte de empresarios privados que dieron resultado, y luego de 1953 se diluyó el papel del organismo estatal como impulsor del desarrollo industrial. En 1960 LA DINIE no tenía un gran lugar en el plan desarrollista y se procedió a liquidar algunas de sus empresas. Desde 1961 se produjo la privatización de las empresas restantes y la liquidación del ente de control.

Con el capítulo tres se completa el primer bloque de ensayos. En este caso, el proceso que condujo a la nacionalización del grupo Bemberg aporta una pieza más para comprender las motivaciones detrás de la participación de la empresa pública en el sector industrial durante las décadas de los cuarenta y los cincuenta. El desarrollo y evolución de las empresas del grupo ilustra las complejas relaciones entre el Estado, el empresariado privado, e incluso el capital extranjero, que estaba involucrado en el conglomerado. El manejo estatal, en este caso, no permitió una mejora en las condiciones de producción, ni una superación de los problemas que afectaban a las empresas.

Un hecho interesante tratado en este capítulo es el proyecto de 1955 para la venta de una serie de empresas del grupo al gremio cervecero, que constituyó la sociedad anónima Fábricas Obreras Cerveceras Argentinas (FOCASA) en febrero de ese año. Sin embargo, la experiencia fue breve, ya que en 1956, con el gobierno de la Revolución Libertadora en el poder, se dio marcha atrás al acuerdo de febrero del año anterior.

En la segunda parte del libro, escrita por Marcelo Rougier, se reúnen tres ensayos que analizan distintas dimensiones del papel empresarial del Estado argentino en las décadas posteriores al peronismo, caracterizadas por una menor injerencia estatal en la estructura productiva.

En este capítulo, más allá de las instituciones y mecanismos específicos, se muestra que los criterios para la participación del Estado en el capital de empresas privadas no fueron siempre los mismos, ni siguieron una línea claramente definida. En unos casos se buscó capitalizar a ciertas empresas y mantenerlas en posesión de nacionales y en otros casos el objetivo era fomentar ciertas actividades consideradas clave. Por último, también se intervino para evitar conflictos sociales. El empresariado privado, por su parte, buscó obtener recursos del Estado, pero intentando no ceder el control de las firmas. Lo que se pone en evidencia a través de este análisis son las dificultades con las que se encontraron las empresas industriales para su financiamiento, de tal forma que la intervención del Estado resultó necesaria para la supervivencia financiera de muchas empresas del sector.

El segundo capítulo de este bloque, el quinto del libro, se ocupa de la crisis empresarial que se desencadenó a partir de la recesión de 1962–1963 y las medidas aplicadas en respuesta a dicha situación. En este contexto, el Estado se caracterizó por ofrecer una respuesta lenta, en muchos casos en medio de discusiones y debates en el interior del sector público sin que se llegara a definiciones concretas. Una vez más, el criterio utilizado para la ayuda y el rescate de empresas fue variado, pero terminó primando, hacia finales de la década y en medio de tensiones políticas y sociales, la intención de preservar fuentes de empleo. En definitiva, el Estado amplió enormemente su papel de empresario en este periodo.

El trato que se le da en el capítulo a los debates en el seno del sector público en torno a la creación de un organismo de recuperación que se hiciera cargo de una serie de firmas es ilustrativo de los problemas con los que se enfrentó el sector público a la hora de tomar decisiones, que a la vez eran afectadas por la inestabilidad en el seno de la burocracia estatal. Esta discusión atraviesa distintos gobiernos, hasta que se llega a un régimen que establece un sistema especial de ayuda para empresas con problemas financieros, el régimen de rehabilitación aprobado en 1967.

El último capítulo del libro analiza el inicio del desmantelamiento del Estado empresario en Argentina durante el periodo 1976–1981. La conclusión del autor es que en este periodo el Estado se desprendió de sus excesos de intervención, mientras se mantuvieron bajo su órbita las empresas más grandes y significativas, al tiempo que llevó adelante un proceso de desindustrialización selectiva, con un alto costo social y enormes pérdidas de capital productivo. El aporte esencial de este capítulo reside en analizar este periodo desde una perspectiva poco explorada: el retroceso del sector industrial argentino como consecuencia de la búsqueda de una desindustrialización selectiva, acorde a los preceptos liberales de eficiencia, y no como un mero resultado de la apertura de la economía y de los altos costos financieros para las firmas generados a partir de las políticas económicas aplicadas.

En una coyuntura como la actual, en la que se retoma la discusión acerca de si el Estado debe avanzar sobre algunas actividades y empresas privadas, el interés por este libro es doble. Por un lado, los autores logran brindar elementos importantes para avanzar en la comprensión de una problemática tan poco estudiada como esencial para poder caracterizar el proceso de industrialización sustitutiva de importaciones en Argentina. Por otro, el estudio de la experiencia histórica concreta permite sacar conclusiones generales para una agenda futura acerca de las falencias en las que incurrió el Estado argentino a la hora de intervenir en el sector industrial argentino, así como los problemas y las restricciones con las que debió enfrentarse.

En definitiva, lo que se pone en evidencia a partir de estos trabajos es la falta de una clara política de desarrollo por parte del Estado argentino, que estableciera las modalidades, las áreas y las circunstancias para la intervención estatal. A su vez, el sector privado usufructuó esta indefinición para beneficiarse de la ausencia de criterios precisos para el otorgamiento de apoyo financiero o beneficios impositivos.