Enfoques y políticas de desarrollo rural en México: Una revisión de su construcción institucional

Approaches and Rural Development Policies in Mexico: A Review of Institutional Construction

Francisco Herrera Tapia

Doctor en ciencias agropecuarias y recursos naturales y profesor-investigador del Instituto de Ciencias Agropecuarias y Rurales de la Universidad Autónoma del Estado de México, Campus El Rosedal, Carretera Toluca-Atlacomulco Km. 4.5, San Cayetano de Morelos, Toluca, Estado de México, 50295. Tel. (722) 180 61 24 y 296 55 52. Correo-e: fherrerat@uaemex.mx.

Artículo recibido el 26 de agosto de 2011.
Aceptado para su publicación el 16 de marzo de 2012.

Resumen

Este trabajo destaca la construcción histórica de la noción de desarrollo rural en México; en particular se realiza una síntesis de su institucionalización y su evolución en las políticas públicas de los gobiernos y las agencias de desarrollo. Se enfatizan los contenidos de los diversos enfoques de desarrollo rural, sus metodologías y el papel del gobierno. Todo ello con el fin de reflexionar sobre las perspectivas del desarrollo rural mexicano.

Palabras clave: desarrollo rural, campo, gobierno, instituciones.

Abstract

The paper highlights the historical construction of the concept of rural development in Mexico, particularly is a synthesis of its institutionalization and its evolution in public policy by governments and development agencies. We emphasize the contents of the various rural development approaches, methodologies and the role of government. All this in order to reflect on the prospects of the Mexican rural development.

INTRODUCCIÓN

La dicotomía entre lo rural y lo urbano forma parte de una larga historia de intentos por dividir a las sociedades en dos mundos geográficos de asentamientos humanos, para así poder situar y calificar a la población de acuerdo con la forma de interactuar con el medio físico-ambiental. Por ello, lo rural suele distinguirse del mundo urbano en la intensidad y las formas de relación entre el orden social y natural.

Al paralelo, a lo largo del siglo XX lo rural también fue concebido como consustancial a la falta de desarrollo en comparación con el espacio urbano; en ese sentido, lo rural se encuentra objetivizado por un marco de actuación del gobierno y agentes institucionales que fomentan el desarrollo de los espacios considerados como rurales y el equilibrio de su situación desventajosa respecto del medio urbano. De ahí que la definición de desarrollo rural (DR) remita a una condición deseable de bienestar para los habitantes de un territorio considerado —según ciertos parámetros y calificaciones— como rural.

"Cuando el desarrollo no se refiere al conjunto de una sociedad, sino que se centra en las áreas rurales en las que se pretende mejorar el nivel de vida de su población, a través de procesos de participación local y mediante la potenciación de sus recursos propios, éste se define como desarrollo rural" (Guzmán et al., 1999). Al hablar de desarrollo rural evocamos, por un lado, la idea evolucionista y unidireccional de desarrollo del espacio rural y, por el otro, identificamos las zonas rurales como receptoras de un tipo de desarrollo institucionalizado por parte del Estado u otros actores sociales.

Así, la palabra rural viene del latín ruralis, de rus (campo), y el término está asociado a la rusticidad; el campo se convierte en el objeto del desarrollo, se entiende que las personas y el territorio que conforman un ámbito rural poseen una dinámica social que debe ser cambiada mediante el desarrollo (modernización). El desarrollo en su versión clásica propone avanzar hacia un estado de perfección abierto al futuro, e incluye quitar aquello que se considera atrasado y, por lo tanto, las prácticas sociales del medio rural tenderán a cambiarse por otras en las que subyace la idea de cambio.

Gran parte de las concepciones que se han tenido del DR han estado subordinadas a proyectos de desarrollo económico y social de carácter global; es decir, los proyectos locales de desarrollo rural suelen ser una réplica de los macroproyectos formulados desde la esfera internacional o desde las burocracias gubernamentales. Asimismo, la influencia disciplinaria en el desarrollo rural ha estado dominada durante años por la economía y las ciencias agropecuarias, con menoscabo de otras disciplinas y enfoques metodológicos de amplia pertinencia para los estudios del desarrollo como la antropología, la sociología, la biología y la pedagogía, entre otras.

De origen, la concepción de DR se encuentra claramente vinculada con la tradición de un desarrollo económico modernizador; es una extensión ramificada de esa noción hacia los espacios locales denominados rurales. Tal situación, si bien ha traído beneficios en algunos sectores en cuanto a la calidad y el nivel de vida de los pobladores rurales, no deja de sorprendernos la cantidad de proyectos sin repercusiones positivas en la base social.

De ahí que la propuesta de este artículo sea describir y precisar los enfoques más sobresalientes del desarrollo rural en México, y ubicar su evolución en el tiempo, con el fin de documentar de manera sintética la construcción institucional que ha afectado el medio rural desde el plano gubernamental u otras instancias promotoras de desarrollo y en ese sentido establecer puntos de reflexión sobre la cuestión rural.

EL DEBATE POR EL DESARROLLO COMUNITARIO VÍA LA CIVILIZACIÓN

Al empezar el siglo XX, el México independiente en su proceso de consolidación como Estado-nación tenía un modelo civilizatorio de carácter genérico para la nueva sociedad mexicana. El modelo de modernización tenía como premisa la incorporación de la población rural (indígena) a la lógica institucional, a través de la desmitificación de sus prácticas culturales y formas de vida locales. La educación y la alfabetización castellana se convirtieron en la principal herramienta de cambio social y modernización, que se observó con mayor claridad a partir de los gobiernos posrevolucionarios.

Al respecto, múltiples estudios de aquellos tiempos se debatieron en el dilema de las bondades y perjuicios de la modernización del medio rural. Para Gamio¹ (citado en Hewitt, 1988, 30) el punto crucial de su problema (niveles bajos de subsistencia entre la población rural) estaba en la cultura, en su "vida arcaica que transcurre en medio de artificios y supersticiones", la cual debía modificarse mediante su futura "incorporación a la civilización contemporánea". La teoría de Gamio se basaba en el supuesto de que la gloria de las culturas indígenas de México había quedado definitivamente relegada al pasado precolonial. Por otra parte, las diferencias contemporáneas de cultura entre las "pequeñas naciones" del país, como gustaba de llamarlas, eran simplemente piedras que obstaculizaban el camino hacia la unidad nacional (Hewitt, 1988).

Prácticamente la mitad del siglo XX fue destinada al estudio de las comunidades rurales indígenas, con la pregunta: ¿cómo lograr la incorporación de éstas a la modernización? Hubo muchos enfoques antropológicos que abonaron en gran medida la construcción de la arquitectura disciplinar de la antropología (funcionalismo, ecología cultural, aculturación, folk, continuum folk-urbano, etc.), con la idea de comprender las normas y los cambios que regían la vida comunal y, con base en ello, criticar y formular planes de acción para el desarrollo y la modernización. Por ejemplo, los trabaj os de Oscar Lewis (1951 y 1961) abundaron en el estudio de la personalidad de los habitantes de comunidades rurales, así como del proceso político local de las mismas.

Todavía en la década de los cincuenta, el repunte de los estudios culturalistas con enfoque ecológico y marxista trascendieron un debate más allá de los sistemas de aculturación e integración tribal, para ingresar al terreno de las abundantes teorías sobre el campesinado. Las deficiencias en el estudio de la comunidad de manera aislada y desconectada de la vida nacional y de los sistemas institucionales, hicieron que la economía fortaleciera su presencia en los estudios del desarrollo de la comunidad rural.

Pronto el concepto de folk, acuñado por Redfield (1947), que alude a una cultura aparte del entorno social mayor, con una dependencia cultural exclusiva, fue sustituido por el concepto campesinado de Wolf (1955). Este término pretendió dar una explicación respecto a la articulación estructural de los campesinos con su entorno institucional de carácter nacional e internacional. En este escenario surge la relación entre las sociedades campesinas y la urbana; la segunda depende de la primera en términos del suministro de productos agrícolas. No obstante, "Wolf, por su parte, insistía en que el campesinado, más que dependiente, era explotado: producía un volumen de bienes agrícolas del cual se apropiaban, mediante el ejercicio del poder, aquellos grupos que clamaban tener mayores derechos sobre los medios de producción o sobre el uso de la fuerza" (Hewitt, 1988).

Otro de los debates se focalizó en el plano de las relaciones socioeconómicas; se puso especial énfasis en los excedentes de los campesinos y en la apropiación de ese excedente por lo grupos de poder (élite). La literatura no refiere en detalle si la renta del campesino era producida ex profeso para cubrir las exigencias externas, o si era un ahorro de los campesinos, que era expoliado por las élites de dominación. Sin embargo, queda clara la idea de que la renta de los campesinos era apropiada mediante mecanismos de dominación y tributaciones diversas.

Las teorías de Ángel Palerm (1980) abundaron en la caracterización económica de los sistemas de producción domésticos de los campesinos, la lógica de producción de tipo "precapitalista" marcó la principal diferencia del campesino en relación con otras sociedades primitivas o indígenas. Si bien el campesino no se guiaba por una lógica capitalista, sí generaba excedentes y una renta a partir de la exigencia de agentes externos a la unidad doméstica; eso también reforzó la idea de un sistema de producción de subsistencia no orientado a la ganancia.

Uno de los principales estudiosos de los sistemas de producción campesinos fue A. V. Chayanov (1987); de origen ruso, este autor aseguraba el carácter no excedentario de los campesinos. Basado en el estudio del campesinado ruso concluye con la idea de una lógica de subsistencia no capitalista de las unidades de producción campesinas.

El tema de la ecología, que prevaleció a lo largo de los años cincuenta y sesenta, fincó sus estudios en explicaciones sobre los mecanismos de supervivencia en esquemas económicos e institucionales más amplios. Es decir, partiendo de la caracterización de los sistemas de producción capitalistas y no capitalistas, los investigadores llegaron a concluir sobre las lógicas y modalidades de articulación necesarias para que los campesinos lograran seguir existiendo en un entorno económico y político que los colocaba en situaciones sumamente vulnerables.

Aunque la línea de separación teórica entre la visión campesinista e indigenista dentro de los estudios antropológicos y sociológicos es difusa, los análisis y debates sobre la incorporación de estos últimos al desarrollo nacional desde los estudios de Gamio continuaron a lo largo de la segunda mitad del siglo XX en México.

Los precursores del indigenismo nacional-revolucionario tenían como premisa dos elementos, que estarían presentes en la política indigenista oficial o institucionalizada, que sería la pretensión de la integración del indio a la sociedad mexicana y la asimilación de las culturas indígenas por la cultura nacional mestizada y occidentalizada, mediante un proceso de aculturación que promoverían los indígenas mexicanos. Se trataba de fortalecer a toda costa un nacionalismo que retomara las culturas indígenas como un elemento de identidad nacional producto de la historia, pero el indio tenía que desaparecer, o mejor dicho, integrarse (Sámano, 2011, 141).

Si los movimientos campesinistas consagraron gran parte de sus demandas en el artículo 27 de la Constitución Política de 1917 y en el reparto agrario, los indígenas permanecieron rezagados en derechos respecto del campesinado en la Constitución de aquel entonces; con la creación del Instituto Nacional Indigenista (INI) en 1948 el Estado mexicano viene a otorgar mayor institucionalidad a la atención de los problemas de los indígenas; sin embargo, la pobreza y la marginación de los pueblos indígenas en México han permanecido hasta principios del siglo XXI con una clara tensión entre el Estado y las luchas sociales de los indígenas. Las reformas al artículo 4° constitucional, el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) de 1994, la creación de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (cdi), la emergencia de las escuelas interculturales y más movimientos sociales de base comunitaria, son ejemplos de la compleja relación entre el Estado y los pueblos originarios en el marco del desarrollo del medio rural.

Es así como transcurre el siglo XX, en torno al debate sobre los destinos de la sociedad rural campesina e indígena en escenarios de construcción de un Estado-nación, basado en instituciones y en un modelo de desarrollo-civilizatorio marcado por el dominio del enfoque capitalista-modernizador, y las resistencias creadas en torno a ello en los territorios rurales de México.

REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL

La revolución mexicana de principios del siglo XX —de profundo origen agrarista— trajo consigo conquistas sociales y políticas de carácter toral para el medio rural, entre las cuales destaca la creación del artículo 27 en la Constitución de 1917. Sin duda los antecedentes de los movimientos zapatista y villista fueron determinantes en la institucionalización de ese artículo y en la creación de la Ley Agraria, sin olvidar la importante contribución científica de Andrés Molina Enríquez con su célebre texto Los grandes problemas nacionales de 1909, que fue otro elemento importante para la instauración de un marco legal en favor del sector campesino en México.

Consumada la revolución, México tenía una gran masa campesina dotada de tierras para los años cuarenta, pero a la par surgieron varios retos para las instituciones de aquel entonces: 1) el fraccionamiento de tierras pulverizó la productividad a una escala muy pequeña (minifundismo) y 2) los campesinos ya tenían tierra, pero no la capacidad, herramientas o insumos para producir con los niveles de exigencia de la modernización económica.²

En este contexto posrevolucionario, el ejido fue concebido no sólo como un régimen de propiedad de la tierra (colectivo), sino que tuvo en el papel la orientación productiva de las masas campesinas hacia una colectivización de la propiedad de la tierra en un esquema de producción individual. Como refirió Díaz Soto y Gama (citado en Córdova, 2003, 339) "el régimen ejidal quería decir propiedad común con disfrute privado"?.³ Muchos años después, en la década de 1990, el "componente privado del ejido" se potencia con las políticas neoliberales plasmadas con las reformas al artículo 27 constitucional que abren el paso a la privatización de las tierras ejidales en México.

Si bien el reparto de tierras a través del ejido representó un gran logro que sentó las bases estructurales para la puesta en marcha de políticas o planes orientados al sector rural con propósitos modernizadores que el Estado convino, es claro que la dotación de tierras tuvo un déficit de estrategias de desarrollo rural para el campesinado que aún prevalece en múltiples territorios de México, además de que los grandes productores rurales continuaron siendo una élite concentradora de los beneficios del Estado. Así, durante la segunda mitad del siglo XX, coexistió en el gobierno una dualidad entre una visión agrarista y corporativa del campo, y una visión sectorial y modernizadora de un segmento de los productores rurales que sería beneficiado durante décadas por el avance científico y tecnológico de la revolución verde.

LA REVOLUCIÓN VERDE

Como parte de la modernización económica del desarrollo, las actividades de incorporación de la población rural al desarrollo nacional, desde los años cincuenta y hasta los setenta, estuvieron muy influidas por la tecnología y el avance científico, impulsados para la expansión de una sociedad industrial y urbana. El vertiginoso crecimiento del aparato productivo industrial y la consolidación de las ciudades como símbolos de desarrollo fueron el referente obligado en los intentos por replicar ese estilo de desarrollo en los espacios rurales (agroindustria y desarrollo tecnológico).

El rápido crecimiento poblacional en las décadas de los sesenta y setenta puso en la mesa de debate el viejo paradigma maltusiano acerca de la disposición de alimentos en el mundo, particularmente en los países subdesarrollados y en condición de posguerra. De esta manera, el tema del hambre se convertía en un asunto de seguridad internacional y de acciones consecuentes, que no sólo debía responder a la resolución de los problemas alimentarios en el mundo (periodo de posguerra), sino que esas estrategias debían ser congruentes con el modelo económico de modernización y de expansión industrial que la política sectorial promovía en el marco del Estado de bienestar.

Para los años sesenta el avance tecnológico en materia agropecuaria era ya muy importante: obras hidráulicas, maquinización del campo y la agroindustria eran componentes fundamentales para la modernización de la economía rural (principalmente el sector exportador). Recordemos que, aun cuando se tenía como antecedente el llamado "milagro mexicano", el problema de producción y abasto de alimentos en el mundo y en México paradójicamente, era crítico y pronto tuvo una respuesta resolutiva desde la ciencia agronómica y la Fundación Rockefeller: la revolución verde (RV) .

"Ésta se inició con el descubrimiento de semillas híbridas de trigo de alto rendimiento en México, llevado a cabo por Norman Borlaugh, de la Fundación Rockefeller, con la colaboración de técnicos mexicanos. Las variedades mexicanas de trigo enano, insensibles a la duración del día y capaces de tolerar grandes cantidades de fertilizantes, producen más de seis toneladas por hectárea en promedio y más de ocho en casos excepcionales" (Flores, 1974).

Los orígenes del CIMMYT se remontan al programa piloto de 1943, patrocinado por el gobierno de México y la Fundación Rockefeller. El proyecto dio como resultado la colaboración innovadora y continua entre investigadores mexicanos y de otras nacionalidades, así como el establecimiento de redes internacionales para ensayar variedades experimentales.

Para finales de la década de 1950, México era autosuficiente en la producción de trigo. Los notables resultados obtenidos en México alentaron a los investigadores del proyecto a emprender una campaña vigorosa y efectiva para promover las nuevas variedades en otros países (CIMMYT, 2006).

Al igual que el CIMMYT, otros centros de investigación internacionales, como el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA),⁴ tuvieron como objetivo en sus discursos oficiales el desarrollo agrícola y el bienestar rural. Estos organismos, entre muchos otros nacionales y multilaterales, fueron el principal vehículo para la aplicación de los principales paradigmas de desarrollo de esa época, como la revolución verde, y en el plano de las políticas públicas orientadas al campo, el germen de las primeras alianzas interinstitucionales para el desarrollo rural.

Cuadro 1. Desarrollo histórico de las instituciones de investigación agropecuaria nacionales (1907-1985)

La forma en que se pretendía llevar a cabo la operación de la revolución verde fue mediante el extensionismo agrícola y la transferencia de paquetes tecnológicos para el incremento de los rendimientos en la producción primaria. "El término extensión agrícola se originó en Estados Unidos, con el sentido de extender los conocimientos de los centros de estudios agropecuarios y llevar los adelantos científicos al campo" (SEP, 1996).

En conjunto, la extensión agrícola y la capacitación se convirtieron en un modelo de educación formal y no formal que derivaron en la creación de muchas escuelas, centros de investigación e instituciones vinculadas con el desarrollo tecnológico, la extensión y capacitación agrícolas. La influencia de Paulo Freire (1973) en la educación rural también trajo consigo la creación de un sistema educativo especializado para el campo, se crearon varias carreras híbridas entre el educador-pedagogo y el agrónomo-veterinario para el impulso agropecuario del campo. Como parte de la facilitación de los procesos de transferencia de tecnología, la estrategia también comprendió el manejo de estudios culturales y psicológicos entre la población rural.

De esta manera en la literatura de la época se encuentran discursos como el siguiente de Fromm y Maccobi (1973):

El presente estudio [se refieren al libro Sociopsicoanálisis del campesino mexicano] sobre el carácter del campesino, al aumentar el conocimiento de la acción del factor humano en el cambio social, puede contribuir a analizar mejor las alternativas referentes a la población rural. En especial, brinda una serie de datos científicos sobre los valores e impulsos arraigados profundamente en el campesino, que son los que determinan en buena parte su respuesta a las nuevas condiciones, exigencias y oportunidades. Un conocimiento minucioso de la estructura del carácter de los distintos sectores de la población rural permite predecir los efectos probables que tendrán en los campesinos los programas educativos y los proyectos económicos que se trazan para ellos.

Asimismo, años de experimentación de la revolución verde construyeron un tipo de desarrollo rural centrado en la tecnología y en el incremento de los rendimientos de producción, tradición que hasta hoy supone un resultado efectivo de desarrollo integral en todos los niveles y dimensiones sociales de la vida rural, sin que hayan importado los impactos nocivos de la RV en el medio ambiente y en la sanidad e inocuidad alimentaria. La RV nos queda a deber en materia de desarrollo rural; fue un buen intento de grandes logros en la atención de la seguridad alimentaria de los pueblos, pero desconoció otras dimensiones del desarrollo rural igualmente importantes vinculadas al medio ambiente y al tema social.

A más de treinta años del mejoramiento genético de las semillas de trigo, arroz y maíz, la RV contribuyó al aumento significativo de los alimentos en el mundo. No obstante la existencia de alimentos, las hambrunas continuaron en continentes como el africano, americano y asiático; aun cuando la tecnología y los avances en ingeniería genética son notables, paradójicamente no se han tenido los avances esperados en materia alimentaria. Tal parece que el modelo económico actual, sus criterios y mecanismos de producción y distribución de los alimentos en el mundo, son la principal restricción del combate al hambre y a la pobreza.

EL DESARROLLO RURAL INTEGRAL

En el plano científico, el desarrollo rural ha sido estudiado por diversas disciplinas especializadas en el ámbito rural. En pos de conocer la comunidad y vida productiva se han realizado múltiples investigaciones, que van desde lo agronómico hasta lo psicológico y educacional (Fromm y Maccoby, 1973; Restrepo, 1980; Weitz, 1981; Freire, 1973, etc.); además, se han llevado a cabo amplias disertaciones sobre aspectos antropológicos, educacionales, económicos, sociológicos y, en menor medida, estudios políticos del sector rural. Sin embargo, al igual que muchos objetos de estudio propios del quehacer científico, éstos exigen la concurrencia disciplinaria; la exigencia no sólo radica en una necesidad epistemológica, sino en la complejidad creciente de los fenómenos rurales; a inicios de este siglo XXIy en un sistema mundial globalizado, el medio rural da cuenta de procesos sociales sin precedentes, que no están aislados unos de otros.

La idea de interdisciplinariedad viene a reforzar los estudios de los fenómenos rurales desde una visión menos parcial de la realidad. Es así como la interdisciplinariedad ofrece la posibilidad de generar sinergias para la construcción de nuevas propuestas teórico-metodológicas y converger en nuevos acuerdos interdisciplinarios.

En la historia del desarrollo rural, el primer ejercicio por ampliar la visión del análisis de las distintas variables que intervienen el medio rural bajo una óptica multidisciplinaria fue el desarrollo rural integral o integrado (DRI).

Desde que aparece en escena el desarrollo rural integral, considerado desde sus inicios como una estrategia global en el sentido de abarcar los aspectos socioeconómicos, técnicos, productivos, culturales, formativos y de organización, y una vez que es adoptado por la mayoría de las agencias públicas y privadas, tanto nacionales como internacionales, pasa inmediatamente a ser objeto de un sinfín de interpretaciones y, como era de esperarse, desde entonces ha estado en el centro de los más enconados debates (Cabello, 1991).

Originalmente el DRI aludía a un conjunto de acciones de carácter multidisciplinario asociadas a la productividad para influir en el bienestar común de la población rural. El DRI no es preciso en torno de los procesos y resultados implícitos para el desarrollo rural; éstos dependen de la valoración y la plataforma teórica de la cual parte cada autor que escribe sobre dicho tema. No obstante, se percibe un DRI orientado a la acción colectiva, de origen diverso pero con un punto a atender: la productividad agropecuaria. Tal situación requiere la actuación muti-institucional, pero con un solo propósito fundamental: el desarrollo agrícola.

Para Raanan Weitz (1981) el DRI pone un gran énfasis en la erradicación de la pobreza mediante la satisfacción de las necesidades básicas de la población total de las áreas rurales, por medio de un incremento de la productividad y, de ser necesario, de la redistribución de los medios de producción. De este concepto rescatamos la parte de la productividad como objetivo principal y la redistribución de los medios de producción como mecanismo de combate a la pobreza.

El privilegio del sector agrícola propuesto por el DRI se manifiesta en la cita textual de Weitz (1981, 17):

La estrategia propuesta se basa en tres premisas fundamentales: primero, el crecimiento del sector agrícola es la clave del desarrollo rural; segundo, el desarrollo de la agricultura exige un desarrollo concomitante del sector secundario y del sector terciario; tercero, las fuerzas sociales cumplen un papel importante en el desarrollo agrícola. Puesto que la producción agrícola es llevada a cabo por una multitud de productores individuales, la buena voluntad de los mismos y su habilidad para participar en todo programa de cambio constituyen un factor crucial.

A pesar de la propuesta holística que supone el DRI, en el discurso de Weitz observamos cómo éste nuevamente es reducido al ámbito de la producción de la agricultura, sin considerar elementos de formulación multidisciplinarios y de análisis integral de variables como las sociales, agronómicas, políticas y de carácter institucional. En este sentido, se trata de un DRI con enfoque agrícola (sectorial) y no rural (como espacio territorial). Asimismo, la naturaleza integral que exigió este paradigma nos lleva a concluir que hay necesidad de profesionales del medio rural con un enfoque multidisciplinario.

En oposición a Weitz, el trabajo de Eric J. Miller, en la década de 1970, titulado Desarrollo integral del medio rural: Un experimento en México, es una obra interesante en el sentido de la propuesta institucional alternativa. Miller se da a la tarea de sistematizar el papel de las instituciones (administración pública) de cara al desarrollo rural. El programa concebido para un desarrollo integral fue el Programa de Inversiones para el Desarrollo Rural (Pider) 1970-1982.

El Programa de Inversiones para el Desarrollo Rural obedece a la necesidad de acudir de inmediato, en forma eficiente y dinámica, a las poblaciones del medio rural, con el objeto de mejorar sus condiciones de vida a través de acciones capaces de establecer la infraestructura económica y social que proporciona ocupación permanente y productiva a la fuerza de trabajo campesina (Miller, 1976).

Como podríamos advertir, las variables o temas a considerar por parte de Miller fueron, grosso modo: inversión rural, el papel de la comunidad y los órdenes de gobierno (municipio, estado y federación), así como la planeación del desarrollo rural.

La principal distinción respecto de la propuesta anterior, centrada en la productividad agrícola, es que ésta se considera como un fin, pero también como un medio para el mejoramiento de las condiciones de vida de las familias campesinas. Sin embargo, la principal aportación está dada en el relieve de las instituciones y el gobierno en el DRI. Si bien el gobierno populista pre-neoliberal acusaba de una actuación expansiva a la burocracia gubernamental, el Pider implicaba la revaloración de la planeación de "abajo hacia arriba", donde la comunidad emerge como el eje de acción más importante y se le reconoce cierta autonomía, así como una planeación gubernamental que parte desde la comunidad hacia el municipio, el estado y la federación. Se trataba de una propuesta de desarrollo con expectativas para el país en su conjunto (nacional), que en buena medida fue retomado por otros programas de los años ochenta como el Programa Nacional de Desarrollo Rural Integral (Pronadri) y el Programa de Desarrollo Rural Integrado del Trópico Húmedo (Proderith).

DESARROLLO RURAL SOSTENIBLE

El desarrollo sostenible tiene su origen en la crítica, evaluación y propuestas sobre los impactos de la producción y el consumo humano en el medio ambiente, los ecosistemas y la biodiversidad. Dicho paradigma contempla la discusión básica de la relación hombre-naturaleza, pero también posee un componente económico que permite la perduración y autorregulación del desarrollo sin afectación del medio ambiente.

Para la CEPAL (2000, 279) el desarrollo sostenible también tiene fundamentos ético-políticos como

la convergencia entre crecimiento económico, equidad y sostenibilidad ambiental, la redefinición de las ventajas comparativas de la región en función de la agenda ambiental mundial; la reestructuración de los espacios regionales y subregionales a partir de la sostenibilidad y la necesidad de una ciudadanía más solidaria, reflexiva y activa en materia ambiental, que sea capaz de construir un nuevo pacto social en torno al desarrollo sostenible, son, por lo tanto, cuestiones esenciales que exigen respuestas de la región en esta nueva etapa.

La noción de desarrollo sostenible surge a parir de 1987, con la publicación de "Nuestro Futuro Común" y sobre todo a partir de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, celebrada en Río de Janeiro, Brasil, en 1992, también conocida como la Cumbre para la Tierra, cuando se define como "aquel que satisface las necesidades de las generaciones presentes en forma igualitaria, sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades" (CEPAL, 2000, 280).

Los principios del desarrollo sostenible, que en lo sucesivo serían la plataforma de las políticas públicas de desarrollo en el mundo, son una serie de medidas e imperativos internacionales que tuvieron una acogida importante entre los países integrantes de la ONU; los discursos y legislaciones nacionales pronto respondieron en ese sentido, y se lograron avances relevantes en la creación de instituciones y programas asociados a esos principios.

La agenda internacional del desarrollo sostenible fue retomada en la planeación sectorial como discurso transversal en la hechura de las políticas locales, regionales y nacionales en México. Pronto el surgimiento de programas de desarrollo sustentable, secretarías de ecología, agencias protectoras del medio ambiente, comités, etc., fue el escenario posterior a la Declaración de Río. Es importante resaltar que en México la acogida de lo sostenible fue retomada por las instituciones nacionales con el concepto de sustentabilidad, así encontramos múltiples organismos y políticas públicas que institucionalizaron ese término.

Empero, al igual que el DRI, el desarrollo rural sostenible o sustentable, en el terreno aplicativo se sigue preservando la idea económica de productividad, como elemento no desvinculante de la actividad campesina, sin que exista una crítica razonable a las actividades industriales de las grandes empresas y su responsabilidad, no sólo social, sino ambiental. La exigencia está dada en las prácticas de producción de los campesinos o pequeños productores de las comunidades, sin una propuesta clara y específica sobre el papel de las empresas multinacionales que contaminan, ya que son estas grandes corporaciones industriales y de servicios las que mayormente condicionan el desarrollo sustentable.

DESARROLLO RURAL CON ENFOQUE TERRITORIAL

La estrategia del desarrollo rural con enfoque territorial tiene su génesis en el programa Relaciones entre Actividades de Desarrollo de la Economía Rural (LEADER, por sus siglas en francés, Liaisons entre activités de developpementde l'economie rural).⁶ La propuesta del programa reconoce en sus planteamientos la diversidad conjugada en los territorios que integran la Unión Europea; de base comunitaria, el enfoque territorial también supone la necesaria planeación rural participativa, el fortalecimiento del tejido institucional de los ámbitos locales y la transformación productiva.

El programa LEADER I (1991-1994), LEADER II (1994-1999) y LEADER + (2000-2006) poseen múltiples rasgos para el abordaje del desarrollo rural, de entre los cuales sobresalen el enfoque territorial, la competitividad y, en especial, la colaboración interinstitucional entre gobierno e iniciativa privada, así como con las organizaciones de la sociedad civil; hablamos pues de una nueva forma de hacer desarrollo a través de la gobernanza local.

Si bien el desarrollo rural territorial es una modalidad de desarrollo emprendida desde la concepción de la Unión Europea, en otros lugares, como América Latina, han surgido nuevas alternativas que tratan de adecuar el enfoque territorial al contexto latinoamericano. El trabajo de Schejtman y Berdegué (2003) ilustra las siguientes características del desarrollo rural con enfoque territorial:

]]> 1. La competitividad determinada por la amplia difusión del progreso técnico y del conocimiento es una condición necesaria de sobrevivencia de las unidades productivas.

2. La innovación tecnológica que eleva la productividad del trabajo es una determinante crítica del mejoramiento de los ingresos de la población pobre rural.

3. La competitividad es un fenómeno sistémico, es decir no es un atributo de empresas o unidades de producción individuales o aisladas, sino que se funda y depende de las características de los entornos en que está inserta.

4. La demanda externa al territorio es el motor de las transformaciones productivas y, por lo tanto, es esencial para los incrementos de la productividad y del ingreso. Los vínculos urbano-rurales son esenciales para el desarrollo de las actividades agrícolas y no agrícolas al interior del territorio.

6. El desarrollo institucional tiene una importancia decisiva para el desarrollo territorial.

7. El territorio no es un espacio físico "objetivamente existente", sino una construcción social; es decir, es un conjunto de relaciones sociales que dan origen y a la vez expresan una identidad y un sentido de propósitos compartidos por múltiples agentes públicos y privados.

Las características anteriores del desarrollo rural territorial nos indican el proceso de construcción social al cual se encuentra ceñido este estilo de desarrollo. Los elementos determinantes de un desarrollo rural con enfoque territorial van más allá de la perspectiva geográfica, o de la exclusiva planeación regional, ya que el nuevo concepto de desarrollo rural territorial asume que el territorio no sólo se compone de factores económicos, naturales y políticos de la vida social, sino que en la relación entre sociedad y naturaleza se encuentra la principal herramienta para el análisis de los fenómenos situados en un espacio socioterritorial determinado.

En el territorio confluyen sectores económicos y sociales como educación, salud, industria, producción primaria y servicios, pero en el territorio también se pueden identificar los impactos de las relaciones sociales y el rol de los actores sociales e institucionales en el marco de la evolución de las sociedades estacionadas en un territorio específico (localidad, municipio, región, etc.). En ese sentido, la innovación del enfoque territorial supone la presencia de actividades que van más allá del enfoque sectorial (primario, secundario y terciario).

Recordemos que el enfoque territorial del desarrollo rural surge en el marco de las estrategias de desarrollo de la Unión Europea, eso trae consigo ciertas restricciones al momento de intentar adecuarlos a los contextos de la población rural de México y América Latina. Sin embargo, algunos puntos por rescatar de esa experiencia europea son: a) la descentralización política, b) el desarrollo institucional de las zonas rurales, c) el reconocimiento de la diversidad y heterogeneidad cultural y regional, d) el impulso de la competitividad y productividad económica, e) las relaciones entre actividades del medio urbano y rural, no como antagónicos, sino como co-dependientes, f) el fomento a la democracia, la participación ciudadana y el involucramiento de actores sociales locales en la toma de decisiones públicas, g) la planificación incluyente y participativa y h) la visión integral (holística) del fenómeno de desarrollo.

A partir de esas características nos colocamos ante la situación de un desarrollo rural que trasciende la escuela tradicional de la planeación regional, agropecuaria y económica. Esta nueva perspectiva trata de retroalimentarse con otros enfoques de la economía regional, como la localización industrial, los polos de desarrollo, y los clusters o enclaves económicos.

A la luz de estos planteamientos, situamos el desarrollo rural con enfoque territorial como un intento también de revalorizar el papel de las instituciones en el desarrollo productivo, así como los vínculos entre el medio rural local y los espacios externos dinámicos. No obstante, el enfoque territorial parece dar por hecho los acuerdos en el orden político asociados a la coordinación interinstitucional y los distintos órdenes de gobierno o desigualdades económicas presentes en los espacios locales.

En México el enfoque territorial del desarrollo se institucionaliza a través de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable de 2001 y con una clara influencia latinoamericana por la puesta en marcha de políticas territoriales ligadas a la participación local, el impulso a la dinamización de los mercados regionales, la articulación productiva e institucional para la construcción de un desarrollo rural que supone la revaloración del espacio y el territorio en contextos de pobreza y marginación social.

PANORAMA DEL DESARROLLO RURAL CONTEMPORÁNEO

En concordancia con Mora y Sumpsi (2004) los enfoques y etapas de las políticas y programas de desarrollo rural que los Estados de América Latina pusieron en práctica en las últimas décadas han sido descritos por Plaza en los siguientes términos: desarrollo comunal (desde los cuarenta hasta mediados de los cincuenta), generación y transferencia de tecnología, la llamada revolución verde, (desde mediados de los cincuenta hasta finales de los setenta), reforma agraria (años cincuenta, sesenta y setenta), sistemas de producción (década de 1960), desarrollo rural integrado (década de 1970) y fondos de inversión social (años ochenta y noventa).

Un marco global de los procesos de desarrollo rural contemporáneo implica revisar los grandes cambios que afectan a la sociedad y, de manera particular, el papel del gobierno mexicano en el sector rural, entre los que destacamos:

1. Las reformas estructurales del neoliberalismo económico, que plantearon el retiro paulatino del Estado de las actividades económicas, aperturas comerciales y el control de las variables macroeconómicas.

2. La globalización del sistema mercantil, financiero y agroalimentario.

]]> 3. El creciente protagonismo de las organizaciones de la sociedad civil, la iniciativa privada y demás agencias de desarrollo nacionales o internacionales.

4. La reestructuración productiva en el medio rural: crecimiento de otros sectores y empleos no agropecuarios.

5. La reconfiguración de las relaciones socioterritoriales entre el espacio urbano y el rural.

6. El aumento de la migración internacional y sus efectos colaterales en los lugares de origen y destino de los migrantes rurales.

7. La transición democrática y el fortalecimiento de los gobiernos locales, a través de la descentralización política y la autonomía financiera.

Sin embargo, el recuento de los múltiples esfuerzos de desarrollo ha estado incompleto debido a la falta de consideración en la agenda pública del Estado que se manifiesta en la atención de temas estructurales como los siguientes:

1. El funcionamiento y organización de los sistemas de producción de los campesinos y pequeños productores.

2. Las formas de organización y lógicas culturales de los campesinos y pequeños productores.

3. La relación campo-ciudad y las características de la sociedad rural.

]]> 4. El funcionamiento real de los mercados.

5. Los mecanismos de dominación y poder ejercidos sobre la producción, la comercialización y las condiciones de vida de los campesinos y pequeños productores agrícolas.

6. La necesidad de transformar el poder tradicional y fortalecer las capacidades locales.

7. La necesidad de contar con estrategias y organismos de planificación regional y local, enlazados con las políticas nacionales de desarrollo (Plaza, en Mora y Sumpsi, 2004).

A esta serie de cuestionamientos situados en la dimensión aplicativa del desarrollo rural, se pueden agregar muchos otros, que tienen que ver con la funcionalidad de las instituciones de apoyo al desarrollo, la eficiencia de los programas públicos, la democratización y ciudadanización en el espacio rural. Factores políticos como el clientelismo y el corporativismo de las demandas sociales siguen siendo parte del panorama rural de nuestro tiempo; los privilegios y las concesiones a unos en detrimento de otros, tienen que ver con criterios discrecionales de quienes aplican o se benefician de los programas de desarrollo rural.

El balance del Estado populista consideró a los campesinos y pobladores del campo como pasivos y reticentes al cambio; de igual forma, la planificación del desarrollo adoleció de articulación, integralidad, continuidad y evaluación de sus resultados con la inclusión de los sujetos del desarrollo. Ahora, las nuevas perspectivas de desarrollo se debaten entre una mayor estatalización del desarrollo y un mayor juego político del sector social organizado, toda vez que el modelo de privatización del desarrollo ha entrado en crisis, con ello se presenta la coyuntura para retomar del pasado sus enseñanzas y abrir la reflexión al debate y a la acción social de cara a los grandes temas del medio rural.

CONCLUSIONES

Desde el México independiente ha sido claro el debate teórico, ideológico y político sobre la forma como las instituciones se deben relacionar con la población rural, con el fin de integrarlas o hacerlas funcionales a un determinado tipo de desarrollo que las élites gubernamentales y las agencias configuran como estrategias de legitimación e intervención social. En ese sentido, el sistema y régimen político en el cual se diseñan las propuestas para el medio rural cobran especial relevancia de acuerdo con el momento histórico y las capacidades institucionales que el gobierno traza mediante políticas y propuestas que se traducen en diversas acciones de gobierno.

Si a principios del siglo XX el ánimo de los analistas y políticos de aquella época se centraba en transformar la realidad de las poblaciones indígenas en mundos de vida modernos y occidentalizados, para finales del mismo siglo el desarrollo sustentable nos recuerda la necesidad de equilibrar lo moderno con las prácticas culturales de los pueblos originarios. Si a principios del siglo XX los pensadores de la modernización consideraban que los modos de producción indígenas y campesinos eran ineficientes en sentido económico, más adelante los valiosos estudios del campesinado nos recuerdan que la lógica del capitalismo no es compatible con la lógica de los campesinos al momento de producir o redistribuir los productos del campo.

Asimismo, el trayecto de las políticas rurales en México no puede entenderse sin la revolución de 1910 y la reforma agraria derivada de la Constitución Política de 1917; ambos hechos, consumados en el siglo pasado, establecieron la base material sobre la cual se instauraron reformas en el terreno económico, político e indigenista que determinaron el estilo de desarrollo rural de los años subsecuentes. El tránsito de lo agrario a lo agropecuario y de este último a lo rural parece una tendencia que se confirma en el análisis diacrónico de la institucionalidad del campo mexicano.

La revolución verde mostró un impacto positivo al incrementar la producción de alimentos, los modernos paquetes tecnológicos permitieron el acceso a semillas mejoradas, pero el manejo y gestión institucional de la revolución verde no logró incidir favorablemente en el desarrollo rural de las comunidades pobres, pues sus beneficios se concentraron en los productores privilegiados de la modernidad. Otro de los saldos negativos de la revolución verde fue el impacto ecológico y sus consecuencias en términos de contaminación ambiental, situación que sería cuestionada severamente por los defensores de los modelos sustentables de producción campesina y los movimientos ambientalistas actuales.

A más de cien años de intentar penetrar con modernización del campo en los territorios rurales de México se ha tenido una gran experiencia en los resultados de los programas y políticas. Una de las conclusiones en el terreno académico es la necesidad de atender el fenómeno rural de manera integral, y si bien esto se reconoce en el plano de la reflexión teórica, en la acción gubernamental dista mucho de concretarse, pese a que el discurso oficial se ha impregnado de elementos conceptuales de integralidad, territorialidad y sustentabilidad.

A finales del siglo XX e inicios del XXi México es testigo de la implementación del enfoque de desarrollo rural sustentable que, ligado al enfoque territorial, prometen desde el discurso oficial nuevos horizontes para el campo y el medio rural; no obstante, dichos enfoques se encuentran a prueba y es importante realizar evaluaciones y estudios sobre el curso de acción que toman estos modelos en la práctica, a fin de determinar su viabilidad en escenarios de una ruralidad cambiante; con sujetos sociales cada vez más informados y dispuestos a la actuación cívica, y considerar que estos enfoques se desenvuelven en contextos políticos e institucionales que pueden restringir o potenciar sus beneficios.

Para concluir, consideramos que las perspectivas de los enfoques y las políticas de desarrollo rural seguirán ligadas a la teoría y la práctica, situación que se traducirá en el reforzamiento de la institucionalidad para el campo; los años venideros transitarán por la revaloración de los modos de vida rurales, el establecimiento de acuerdos que superen la disputa entre lo moderno y lo tradicional, así como trazar alternativas más incluyentes, justas y ecológicamente responsables.

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Notas

¹ Manuel Gamio, ilustre antropólogo mexicano. En 1917, con el primer gobierno revolucionario, fue designado director de Antropología en la Secretaría de Agricultura de ese entonces.

² De forma paralela, entre 1940 y 1970 se fortalece el Estado empresario e interventor en los procesos económicos de México, su tensa relación con la iniciativa privada derivó en un pacto de economía mixta que, a decir de Aguilar Camín y Meyer (2002), funcionó al extremo de que observadores y analistas hablaron sin rubor durante un tiempo del "milagro mexicano", y si bien para 1940 la agricultura representaba alrededor de 10 por ciento de la producción nacional, en 1977 ya sólo representaba 5 por ciento.

³ Cursivas en el original.

⁴ En 1942 se constituye el IICA, que nace con la idea de procurar la investigación en la agricultura de América. Con la creación de la Organización de Estados Americanos (OEA) en 1948, el IICA se convirtió en una de las áreas estratégicas de dicha organización. Su sede se encuentra en Costa Rica.

⁵ Otra obra influyente en la construcción de la agenda de desarrollo sostenible en el mundo fue el valioso trabajo del Club de Roma a principios de los años setenta, cuyo título habla por sí mismo: "Los límites del crecimiento"; dicho trabajo da cuenta del deterioro ambiental en el mundo y de las consecuencias nocivas para la humanidad. A esto debemos agregar el nacimiento de un manojo de organizaciones de carácter mundial, cuya presencia política era notable en los cuestionamientos sobre el daño al medio ambiente por parte del modelo de producción capitalista.

⁶ Relaciones entre actividades de desarrollo de la economía rural.