Willibald Sonnleitner. La representación legislativa de los indígenas en México.
De la representatividad descriptiva a una representación de mejor calidad

Aracely Burguete Cal y Mayor

(México: Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2013), 135 pp.

El proceso de incorporación de los derechos colectivos de los pueblos indígenas en México, después de la firma de los Acuerdos de San Andrés Larráinzar, ha sido lento y errático. Esto ha ocurrido, por ejemplo, en el caso de lo relacionado con la materialización de los derechos de representación y participación política, establecidos en la reforma constitucional de 2001. En el artículo tercero transitorio de dicha reforma se ordena que al crear nuevos distritos electorales uninominales (redistritación) deberá tomarse en consideración, "cuando sea factible", la ubicación de los pueblos y comunidades indígenas, con el fin de propiciar la participación política de éstos.

Entre 2004 y 2005, el Instituto Federal Electoral (ife) promovió una redistritación electoral en el país, que incorporó la variable cultural en los criterios para las nuevas demarcaciones electorales para elegir a los 300 diputados o diputadas, mediante el principio de mayoría relativa. El resultado fue la creación de 28 "distritos indígenas" en distintas entidades federativas. Estos distritos debían contener municipios en los que por lo menos 40% de la población fuera indígena. Se pretendía que en las elecciones de 2006 y 2009 hubiera por lo menos 28 legisladores indígenas (9.3% de los distritos uninominales) en el Congreso de la Unión. Pero tal supuesto no ocurrió y en las elecciones de 2006 únicamente fueron electos 17 diputados indígenas de los distritos uninominales; aunque no todos emanaron de los "28 distritos electorales indígenas". Para 2009, su número se redujo drásticamente a 11. ¿Qué fue lo que falló? ¿Por qué esta política de acción afirmativa no condujo a que hubiera "48 diputados indígenas" dentro del Congreso federal, como se preveía que ocurriría? A explorar y responder estas preguntas se dedicó Willibald Sonnleitner, y los resultados se presentan en el libro que aquí se reseña.

En la primera sección el autor realiza un diagnóstico sobre la situación reciente y actual en materia de representación legislativa de los indígenas en México. En su perspectiva, al contrario a lo que frecuentemente se afirma respecto de la carencia de presencia indígena en el Congreso de la Unión, observa que los indígenas han estado allí desde hace varios años atrás, pero su especificidad no ha sido advertida, por lo que la investigación comenzó por visibilizar esa presencia.

Para realizar esta labor se enfrentó al desafío metodológico de definir quiénes pueden ser considerados como legisladores indígenas en el pasado reciente y precisar quiénes son aquellos que aspiran a ser reconocidos como legisladores indígenas para poder legítimamente ocupar una curul en el Congreso con tal representación. El primer problema, observó el autor, es que se carece de "datos duros" sobre la representación indígena en México, y lo más difícil es poder construir esos datos de manera contundente, pues varias carencias lo impiden. El primer obstáculo es la dificultad en la precisión respecto a la identificación y a la autoidentificación indígena, por la ambivalencia, la fluidez y la contingencia de las identidades indígenas, pero también por la falta de registro sobre la identidad étnica de los legisladores. No existe ninguna fuente que lo documente, por lo que saber con precisión quién es indígena entre los legisladores mexicanos es todo un desafío metodológico y político.

Para elaborar el "balance" sobre la representación legislativa indígena, a lo que se dedica el primer capítulo del libro, el autor tuvo que construir una metodología que combinó distintas fuentes: hemerográfica, documental y etnográfica, que lo ayudarían a identificar trayectorias y elementos a partir de los cuales pudiera inferir que estaba frente a un legislador o legisladora indígena.

Tras realizar esa precisión metodológica sobre la calidad de sus datos, el autor pudo documentar presencias indígenas cuyo número, en su opinión, ha ido en aumento desde 1988 hasta 2009. En el pasado, en las décadas de los años ochenta y noventa del siglo XX, el Partido Revolucionario Institucional (PRI) solía reclutar líderes campesinos, algunos de los cuales eran indígenas. Pero éstos carecían de una agenda en materia de derechos y cultura indígenas, ya que estos derechos no eran aún visibilizados por los propios sujetos políticos indígenas y la identidad étnica tampoco era valorada públicamente.

Para identificar a los diputados indígenas en el Congreso (y a otros y otras incluidos en un anexo del libro), el autor reconstruye sus trayectorias políticas. Esta metodología le aportó información para realizar el "balance" de la representación indígena en el Congreso de la Unión, si bien su falta de precisión se convirtió en un desafío al definir las candidaturas, ya que no hay manera de "probar" la identidad indígena.

El interés del autor en el tema se sitúa en una preocupación mayor que lo moviliza: la calidad de la democracia y la necesidad de ésta de incorporar a grupos sociales —que él llama "minorías"— para que la democracia mejore en cuanto a justicia, equidad y calidad. Tiene en lo general una mirada optimista sobre el avance de la representación indígena en los órganos legislativos en México. Desde su perspectiva, este tema goza hoy de una amplia aceptación pública y hay un contexto favorable para avanzar en su reconocimiento, pero enfrenta impedimentos, por motivo de divergencias al establecer propuestas concretas, como ocurrió, por ejemplo, con la redistritación de los "28 distritos indígenas". El problema mayor es lograr consensos respecto de un adecuado diseño institucional, así como estrategias electorales viables para la inclusión de diputados indígenas en el Poder Legislativo del país.

Si el contexto es favorable, ¿por qué razones en el Congreso de la Unión el número de diputados indígenas (el autor emplea siempre el término en masculino y no incorpora la perspectiva de género en su análisis ni en sus propuestas, por lo que las mujeres están invisibilizadas en su investigación) es reducido? Desde la perspectiva de Sonnleitner, existen dos problemas. En primer lugar, la redistritación de los "28 distritos indígenas" falló en el diseño, ya que la recomendación teórica que sustenta esta opción de discriminación positiva sugiere que debe ser 65% la población minoritaria que se aspira a representar; esta cifra, en su aplicación en México, se redujo a 40%; por lo que no tuvo el impacto que se buscaba. En segundo lugar, el bajo perfil de los candidatos indígenas, lo que ha generado "fracaso y desencanto" en la representación indígena. En la mayoría de los casos, considera el autor, las candidaturas indígenas han sido "descriptivas", es decir, con un enfoque cuantitativo, que busca llenar una curul con un legislador presuntamente indígena, "en espejo con el elector", pero que no cuida ni la legitimidad ni la calidad de la representación. Con frecuencia esto ocurre porque son los partidos políticos los que deciden quién debe ser el candidato, mediante procedimientos partidarios.

De acuerdo con el autor, para que aumente el número de legisladores en el Congreso es necesario que los candidatos sean competitivos y logren votos en su distrito, tanto de los indígenas como de los no indígenas ya que, es importante señalarlo (aunque el autor no lo mencione como una limitación), la ley electoral no obliga a los partidos a postular indígenas en esos "distritos indígenas", sino que únicamente sugiere que es deseable.

Sonnleitner recomienda lograr una representación legislativa sustantiva; es decir, con perfiles de calidad, con diputados que cumplan los requisitos propios de la democracia: receptividad o atención a electores; responsabilidad; rendición de cuentas; liderazgo transformador, que mediante iniciativas legislativas busque modificar estructuras, y que no reproduzca cacicazgos ni prácticas clientelares y corporativas.

En 2009, cuando el autor realizó su investigación, los diputados indígenas no habían asumido el rol de legisladores para impulsar reformas en derechos y cultura indígena, sino que se limitaban a ser gestores de beneficios para sus comunidades, en demérito de la calidad de su representación. No obstante, Sonnleitner no analiza ni el contexto político nacional que ha limitado avances en el reconocimiento de derechos, en la tónica marcada por los Acuerdos de San Andrés Larráinzar (negociados con el Ejército Zapatista de Liberación Nacional, EZNL), ni las prácticas de acuerdos cupulares entre los partidos políticos que pactan la agenda legislativa.

Para avanzar en la cuestión técnica, un capítulo del libro se dedica a explorar las experiencias en otros países que han aplicado políticas afirmativas para la "inclusión de minorías" en el esfuerzo de mejorar la calidad de la democracia. El autor explora y pondera esas propuestas a la luz de la especificidad mexicana, a la que considera sumamente compleja dadas la diversidad étnica y la dispersión de las identidades indígenas. Frente a esa complejidad, sugiere una nueva redistritación, ajustando las fronteras de aquéllas.

En general, la contribución del libro de Sonnleitner es valiosa porque visibiliza los impedimentos de carácter técnico y políticos que han debilitado la representación política indígena. Sin embargo, el autor no recupera otras discusiones presentes también en el campo del derecho de la representación política indígena, que cuestionan la vía de los partidos políticos como el único camino para la representación indígena, o que incluso plantean la creación de partidos étnicos o partidos indígenas. Pese a esta limitación, toda vez que la unidad de análisis de su investigación no era la representación política indígena, sino la representación legislativa de los indígenas en México, el libro es un buen aporte al debate sobre el tema.