Migration management: a propósito del gobierno de las migraciones a escala global

Mary Luz Estupiñán Serrano¹

¹ Chilena. Profesora de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso. Correo electrónico: maryluzestupinan@gmail.com

Tal como lo evidencian Martin Geiger y Antoine Pécoud (2010, 2012), la gestión internacional de las migraciones (GIM) ha devenido un eslogan bastante popular en el terreno de las migraciones; sin embargo, han sido escasos los esfuerzos por entender lo que ésta refiere y, sobre todo, pocas las tentativas por abordarla desde una perspectiva crítica o, más bien, desde una crítica radical. Las dos ediciones de textos que aquí comentaremos, a cargo de esta dupla de académicos e investigadores, son un aporte fundamental para puntualizar esta forma de gobierno de las poblaciones. En la presente nota, además de ofrecer las líneas generales que esbozan y definen el modelo de gestión migratoria que ha sido impulsado y diseminado por las agencias y los organismos internacionales (OI), nos interesa articular los discursos, los actores y las prácticas que lo sustentan dentro del marco de análisis de la gubernamentalidad neoliberal, para lo cual nos apoyaremos en las propuestas analíticas realizadas por Peter Miller y Nikolas Rose en Governing the Present (2012). Planteamos que la GIM es una racionalidad política que forma parte de la familia de la gubernamentalidad neoliberal y que busca modular la conducta de los sujetos migrantes para contener y desincentivar la migración del Sur global. Ello, como veremos, es conducido a través de una multiplicidad de tecnologías.

El primer libro, titulado The Politics of International Migration Management. Migration, Minorites and Citizenship (2010), reúne trece contribuciones a través de las cuales se puede ir estableciendo la gran diversidad de medidas políticas que este enfoque articula y, sobre todo, se puede determinar en cierta medida a qué se refiere. Para ello los editores postulan dos argumentos centrales. El primero es que el MM involucra por lo menos tres aspectos clave, a saber: 1) actores –especialmente oi– que movilizan la noción para "justificar sus crecientes intervenciones en el campo de la migración" (Geige y Pécoud, 2010: 1); 2) prácticas promocionadas por los mismos actores que vehiculizan la noción; y 3) discursos o narrativas que buscan definir la migración para luego sugerir cómo debería ser direccionada. El segundo argumento señala que estos tres elementos están conectados, aunque parcialmente y de manera compleja. Es decir, mientras que los actores crean discursos para "justificar su existencia y legitimar sus prácticas", las intervenciones y actividades que ponen en escena se distancian sustantivamente de lo que proponen, con lo cual se busca beneficiar intereses particulares.

Por otra parte, The New Politics of International Mobility. Migration Management and its Discontents (2012) es resultado de una conferencia homónima a la primera parte del título, y de un workshop bajo el nombre que hace de subtítulo. Ambas actividades fueron realizadas en 2010 en el Institute for Migration Research and Intercultural Studies (IMRIS) de la Universidad de Osnabrück, Alemania. En esa ocasión fueron convocadas voces tanto disonantes como concordantes con el enfoque en mención. En términos generales, la publicación sigue la línea planteada en el libro anterior, de manera que se continúan esclareciendo los presupuestos e identificando otros actores que han adoptado el programa del MM como marco de acción o que contribuyen a su diseminación y conformación de prácticas. Del mismo modo se indica la articulación entre gobernanza, gestión y poder. Los dos libros están apoyados con estudios de casos que permiten ver los contornos y énfasis que esta forma de gobierno adopta en distintos lugares del globo, con lo cual se dibuja un caleidoscopio geográfico que va desde Canadá hasta Japón, pasando por Estados Unidos, México, Marruecos, Mauritania, Italia, Albania, Australia, Irán y Pakistán. Esto, por supuesto, da cuenta de su irradiación mundial.

Génesis del MM 

Bimal Ghosh (2012), uno de sus ideólogos, deja constancia de que fue entre 1993 y 1994, a solicitud de la Comisión en Gobernanza Global (CGG) de la Organización de Naciones Unidas (ONU), que él elaboró el concepto. Pese a que no era una propuesta del todo novedosa –en vistas de que el término ya aparecía en la literatura migratoria desde fines de los años ochenta, aunque sin mayor aceptación–, su trabajo consistió en esquematizarlo e impulsarlo como enfoque global. Posteriormente, la propuesta base de la CGG fue empleada en otra instancia de la ONU y financiada en conjunto con los gobiernos de Alemania, Suiza y Suecia. Se trata del nuevo régimen internacional para el flujo ordenado de personas (NIROMP, por sus siglas en inglés), coordinado por el mismo Ghosh en 1997. El argumento fundamental que soporta estas iniciativas es que después de la Guerra Fría la migración es un factor que puede desencadenar crisis; por tanto, "un régimen de leyes y normas globales e integrales es requerido para direccionar exitosamente el fenómeno, en la misma vía en que los regímenes de Bretton Woods y el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio [GATT, por sus siglas en inglés; actual OMC] han aumentado la gobernanza de las finanzas y el comercio internacional" (Geiger y Pécoud, 2010: 2).

Como el mismo Ghosh (2012) reconoce, la migración es un tema sensible, puesto que la diferencia que presenta en relación con los intercambios de bienes, de servicios y de capital es que involucra movimientos de personas, cuyas salidas, tránsitos y entradas es preciso controlar. De ahí que el aparente reemplazo de control por gestión, junto con las medidas propuestas para asegurar la gobernanza de este espinoso tema, produjeran en un inicio mucho ruido e incomodidad entre algunos Estados miembros de la ONU que se oponían a que tal enfoque fuera incorporado al sistema, pues los Estados industrializados se resistían –y aún lo hacen– a abandonar el poder soberano de decidir y de ejercer el control sobre quién, cómo y por cuánto tiempo los no nacionales ingresan a su territorio. Con todo, gracias al trabajo de los expertos, el MM se fue incorporando en instancias como los procesos consultivos regionales (PCR), y poco a poco devino el marco desde el cual se establecen convenios bilaterales o multilaterales en el tema migratorio. También es el marco desde el cual se desarrollan los programas de otros OI que han incorporado el tema migratorio a sus agendas de trabajo o que han incursionado en este terreno prestando servicios de asesoría y know how. Tales son los casos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

Ahora bien, ¿de qué se trata el MM? Es un marco tecnocrático que busca "hacer los movimientos de personas más ordenados y predecibles, así como productivos y humanos, basado en el acuerdo [commonality] y la reciprocidad de intereses de todos los actores involucrados" (Ghosh, 2012: 26). Con el fin de alcanzar estos objetivos el MM plantea ver la movilidad desde un enfoque comprensivo; vale decir, incorporar todas las formas de movimiento migratorio, a saber: "migración laboral, reunificación familiar, solicitantes de asilo y otros flujos humanitarios, para evitar el exceso de presión sobre un canal y su atasco como resultado del desvío de los flujos desde otro canal o canales de entrada" (Ghosh, 2012: 27). Este enfoque debe complementarse con otro que aborde la migración de manera integral; es decir, que establezca una red de relaciones con el desarrollo, la diáspora, la seguridad y el riesgo, entre otros factores. Todo lo anterior es posible sólo si se gestionan de manera adecuada los flujos humanos. En tal sentido, el MM se define como una política mixta, resultado de la relación entre aperturas reguladas basadas en las necesidades del mercado y las restricciones moderadas, pues lo que se quiere restringir es la migración indeseada, dado que se argumenta que a menor migración irregular mayores posibilidades para la migración legal. Geiger y Pécoud (2012) llaman a esta tercera vía un escenario inter-medio (in-between scenario). En este punto, es crucial la cooperación entre Estados, cuyos pilares –según Ghosh (2012)– deben ser: 1) armonización de las políticas e intereses entre los países involucrados en la migración (origen, tránsito y destino); 2) un nuevo marco internacional de acuerdos sobre la movilidad y la migración; y 3) vinculación de otros actores a quienes se les otorga un papel importante en la elaboración de políticas. Éstos últimos suponen una relación con organismos intergubernamentales, no gubernamentales, empresas privadas y paneles de expertos.

Actores 

En efecto, los estudios empíricos que presentan estas dos publicaciones evidencian que las OI juegan un papel importante dado que pueden influenciar decisiones políticas a partir de la producción de conocimiento y de análisis que señalan formas para gestionar de la mejor manera la migración. Tales son los casos de la OIM (Georgi, 2010; Georgi y Schatral, 2012; Geiger, 2010; Pécoud, 2010; Caillault, 2012) y del International Center for Migration Policy Development (ICMPD; Hess, 2010), que por medio de la elaboración de perfiles migratorios y del análisis de riesgo producen situaciones que demandan intervención. En esta misma línea, operando como asesoras de gobiernos, las OI pueden incidir no sólo en las decisiones sino también en el diseño e implementación de políticas y programas específicos. Como ejemplos tenemos los programas de trabajadores temporales impulsados por la OIT en Canadá (Piché, 2012) o las vías no convencionales adoptadas por el ACNUR en el caso de los refugiados afganos en Irán y Pakistán (Scalettaris, 2010), al igual que los cuestionados programas para refugiados asumidos por la OIM, ilustrados por Claire Inder (2010) en The Pacific Solution. También encontramos la redefinición de fronteras llevada a cabo por Frontex a través de programas como Hera, Nautilus, Poseidón, etcétera (Kasparek, 2010; Kasparek y Wagner, 2012).

La OIM ha sido una de las instituciones baluartes del Migration Management. Desde 1989 esta organización adoptó el carácter de agencia intergubernamental a nivel internacional y poco a poco fue redefiniendo sus funciones para concordar con las transformaciones de la gubernamentalidad neoliberal. De ahí que a fines de los años noventa incorporara en la base de su trabajo los lineamientos del NIROMP; para ello contó con el asesoramiento del mismo experto que lo diseñó: Bimal Ghosh. La OIM ya era una asidua participante de los foros y conferencias sobre población y desarrollo en cuyas agendas pretendía instalar el tema migratorio (Georgi, 2010).

Los presupuestos y definiciones del MM se pueden establecer en varias de sus prácticas y en la revisión de los programas que adelanta en su carácter de asesor de gobiernos. Tenemos así los programas de externalización y extraterritorialización de las políticas migratorias de la Comunidad Europea, que incluyen proyectos de retorno voluntario asistido en Marruecos; la formulación de una estrategia migratoria nacional para Albania; así como la formulación de una política migratoria nacional para Mauritania (Caillaut, 2012; Geiger, 2010; Poutignant y Streiff-Fénart, 2010). Se contempla también la producción de una subjetividad migrante que tienda a la autorregulación. He ahí la importancia de las campañas informativas instrumentadas por esta institución, cuyo análisis es abordado por Antoine Pécoud (2010).

Prácticas

Las prácticas que este modelo abarca se anclan en tres estrategias principales: 1) desarrollo de capacidades [capacity buiding], tanto a nivel institucional como a nivel de sociedad civil; 2) promoción de las mejores prácticas; y 3) campañas tanto informativas como preventivas. En su conjunto las prácticas contemplan: esfuerzos para combatir el tráfico y la trata de personas; entrenamiento y capacitación a funcionarios de países involucrados –destino, tránsito y emisión–, en temáticas tales como migración irregular; control de fronteras; digitalización de pasaportes e identificación de documentos de viajes falsos; diseño de políticas que articulen migración y desarrollo (uso productivo de remesas y transferencias de conocimientos); programas de retorno y readmisión, sean forzados o voluntarios) y programas basados en los impactos positivos de la migración y la diáspora en los países de origen (Geiger y Pécoud, 2010). Dentro de las medidas propuestas para contener la migración están principalmente las campañas preventivas –orientadas a evitar el tráfico, la trata y la migración irregular–, al igual que las campañas informativas –sean sobre derechos migratorios, asilo u oportunidades de empleo–, con lo cual se pretende desincentivar la migración para que permanezca en casa (Pécoud, 2010). En sintonía con lo anterior, el modelo propone establecer acuerdos y sinergias bilaterales y multilaterales para la migración circular y laboral, el retorno, la readmisión y la repatriación.

Muchas de estas prácticas están a cargo de las oi, las que, a su vez, producen algunas de las situaciones sobre las cuales actúan después. Un ejemplo claro de ello es el expuesto por Philippe Poutignat y Jocelyne Streiff-Fénart (2012) en el caso de Mauritania. En esa nación el nomadismo y el tránsito transfronterizo han sido una práctica cultural de larga data; sin embargo, se han convertido en un problema puesto que el país fue definido por la OIM como un lugar de tránsito de migración subsahariana hacia Europa. En consecuencia, la agencia invocó la intervención y normalización de dicho problema, con vistas a lo cual ofreció su apoyo para la formulación de una ley nacional de migración. En consecuencia, el nomadismo ahora es considerado migración ilegal por el Estado mauritano. En esta misma vía Martin Geiger (2010) refiere el caso de Albania, donde la OIM también ha puesto todos sus esfuerzos en alinear la política migratoria albana según los requerimientos de la Unión Europea (UE), práctica que se enmarca dentro de una política mayor denominada "externalización de fronteras". Un caso similar es el de Marruecos (Caillault, 2012), pues al ser definido como un país de origen y de tránsito de migrantes ha sido foco de varias políticas de cooperación y partnership con los países europeos para, de un lado, aceptar programas de retorno voluntario tanto de ciudadanos marroquís como de otros países subsaharianos y, por otro, programas de obturación y reducción de la cadena migratoria.

Discursos

Analizar estos discursos en la gubernamentalidad es una forma de investigar el poder. Éste no sólo tiene múltiples centros sino que es productor de significados, intervenciones, entidades, procesos, objetos, trazos de escritura y de vida (Miller y Rose, 2012). El discurso produce una "verdad" que es indispensable para el ejercicio del poder. En esta veta, la OIM es el ente responsable de realizar los reportes de migración a escala global, los perfiles migratorios a nivel nacional, así como todo tipo de informes y programas que identifiquen problemáticas y tendencias para luego ofrecer su apoyo y acompañamiento con el fin de actuar sobre las mismas. De igual forma ocurre con el ICMPD, tal como lo expone Sabine Hess (2010). Como vemos, en la formación discursiva que soporta este enfoque se implican relaciones de poder, pero también producción de fenómenos a intervenir, con lo cual se abona el terreno necesario para la instalación de una forma de gobierno de las migraciones, dado que las anteriores fueron desafiadas por el lenguaje codificador de la globalización.

El MM como racionalidad política 

Una vez delineado en términos generales lo que el enfoque del MM pretende y define, proponemos articular todos sus elementos a partir de la noción foucaultiana desarrollada por Miller y Rose (2012) sobre la racionalidad política, con el fin de establecer su relación con la gubernamentalidad neoliberal.

En el escenario posterior a la Guerra Fría afirmar que la migración es un "verdadero proceso global" (Ghosh, 2012), y que, a su vez, puede ser un factor generador de crisis, implica que la migración internacional ha devenido un tema político problemático. No es que no se haya abordado políticamente antes, sino que ahora es presentada con un énfasis y unas dimensiones mayores. Siguiendo a Miller y Rose (2012), la "problematización" refiere a un proceso en el que los problemas son construidos y visibilizados. La construcción de un campo de problemas es lenta y compleja, en tanto que éstos deben aparecer como problemáticos en diferentes formas, en diferentes lugares y por diferentes agentes, para luego ser contorneados por los expertos especializados o profesionales, grupos de presión, políticos, líderes corporativos, medios, etcétera. Una vez alcanzado cierto consenso sobre el problema o los problemas que existen y que necesitan ser corregidos, éstos se enmarcan dentro de un lenguaje común y se vuelven objetos de un conocimiento más o menos formalizado. Tal formalización por parte de los expertos puede darse tanto en una etapa temprana como en una intermedia; en este caso funciona como un estabilizador del problema. Finalmente, la formalización puede llegar una vez que el hecho se ha establecido, con lo cual el problema se convierte en un territorio fértil a ser explorado. Desde la perspectiva del gobierno, una vez identificada la problemática se despliega una serie de tecnologías con el fin de intervenirlo, de modo que para llegar a ser gubernamental el pensamiento debe traducirse técnicamente.

Grosso modo el fin de la Guerra Fría, los avatares políticos que le sucedieron en los años noventa y la entrada en vigor de los acuerdos de movilidad de la ue en la misma década son los sucesos que generaron comportamientos, tanto individuales como colectivos, que legitimaban las alarmas normalizadoras encendidas, dado que eran presentados como peligrosos; verbigracia: aumento de las solicitudes de asilo, auge de la migración de Europa del Este hacia Europa Central y aumento de la migración irregular hacia países industrializados. En esta búsqueda de formas de intervención, el Migration Management es propuesto como salida, aunque visto con cierto recelo inicial. Fueron los atentados del 11 de septiembre de 2001 los que detonaron o favorecieron su incorporación dosificada en varias instancias. Estas coyunturas permiten a los gobiernos centrales poner un énfasis especial en el tema migratorio y abonar el terreno para la instalación de los expertos en un lugar protagónico en la búsqueda de soluciones. Así, la gestión es presentada por éstos como la forma idónea para un abordaje efectivo y exitoso.

Ahora bien, cuando al interior de un discurso político podemos establecer ciertas regularidades en los esquemas idealizados que buscan representar y re-presentar la "realidad" en objetos inteligibles en aras de su intervención, podemos hablar de racionalidades políticas. Al respecto Miller y Rose (2012) proponen que una racionalidad política (RP) presenta tres características fundamentales: 1) un carácter epistemológico en el que está articulada con una concepción de la naturaleza de los objetos a ser gobernados y al establecimiento de un grupo de personas sobre las cuales el gobierno será ejercido; 2) una forma moral a partir de la cual se elaboran, fijan y distribuyen los poderes y tareas entre autoridades y actores, así como también se establecen los ideales y principios con los cuales el gobierno será conducido; y 3) la RP crea un dialecto [idiom] distinto, propio. El lenguaje que constituye el discurso político excede el nivel retórico en tanto maquinaria intelectual que traduce la realidad en fenómenos inteligibles, susceptibles de deliberaciones políticas.

Como ya hemos indicado, en el MM asistimos a una reconceptualización de la migración, pues ésta se presenta como una acción humana normal, connatural a la historia de la especie y como un proceso positivo que puede beneficiar a todos los actores involucrados –países de salida, países de arribo y migrantes– si se hace dentro de los marcos recomendados. Asimismo, vincula la movilidad humana en sus posibles formas –política, económica o cultural-, niveles –local, regional e internacional–, momentos –temporal, permanente, circular y retorno–, estatus jurídico –legal, ilegal– y relaciones –desarrollo, seguridad, salud, integración, diáspora, derechos. Con ello se propone abordar la migración desde una perspectiva comprensiva, integral u holística.

Aun así, no es difícil percibir que las teorías de la migración en las que se sustentan los fundamentos provienen de la economía clásica, que plantea la existencia de factores de atracción y de expulsión (pull-push); así como de la teoría neoclásica, que cree en la existencia de un mercado global. Lo que la primera encubre es que existen causas estructurales que han vinculado históricamente a los países de salida con los de permanencia –colonialismo, poblamiento, cooperación–, y que justamente la codificación realizada a partir de la globalización instala desafíos para los cuales dichas teorías resultan insuficientes, por no decir estériles. Por otra parte, la segunda soslaya la asimetría en las relaciones de poder que conforman los mercados globales. De ahí que se plantee que gracias a una óptima canalización del nexo migración-desarrollo la migración disminuirá de manera natural. La insistencia en este nexo busca incentivar a los propios sujetos migrantes a que pongan sus esfuerzos económicos, intelectuales y tecnológicos en la reversión de las condiciones que los llevó a dejar su casa. Los programas de migración circular y temporal son los que deben promoverse desde este enfoque, ya que éstos responderían a las demandas del mercado. Sumado a lo dicho, el retorno y la readmisión voluntaria de migrantes permiten en-cubrir los temas de reunificación familiar e integración. La novedad aquí radica en la articulación de lo económico, lo social y lo personal.

En definitiva, al plantear la migración como una acción normal y consustancial a la globalización, ésta es presentada como un acto natural. Empero, esta naturalalidad es contrarrestada con la producción de una subjetividad que, teniendo la posibilidad en el horizonte, optará por permanecer en casa, puesto que el grupo objeto de gobierno al cual el MM va dirigido está integrado, en su mayoría, por migrantes del Sur.

En el terreno moral la migración debe ser legal, ordenada, predecible, deseable y gestionable, pero –antes que nada– benéfica para todos. Esta consigna puede resumirse en lo siguiente:

[…] los buenos migrantes están bien informados, respetan la ley, son flexibles a las necesidades del mercado, prestos a circular y entusiastas para contribuir con el desarrollo de su país; los investigadores desarrollan conocimiento en políticas relevantes para informar las políticas migratorias; las ONG contribuyen a los derechos y al bienestar de los migrantes a través del manejo de actividades apropiadas; las diásporas toman las iniciativas del desarrollo positivo con la ayuda de las agencias intergubernamentales y gubernamentales (Geiger y Pécoud, 2010: 17).

La cita anterior ilustra cómo se establecen los actores, las tareas y, en parte, los principios bajo los cuales debe actuarse en el marco del MM. En este enfoque el dialecto proviene del diseño empresarial característico del mundo privado, que gracias al New Public Management, impulsado en la década de los ochenta, se empezó a incorporar al sector público. Los términos empleados en este enfoque ya son moneda corriente en terrenos como la educación, la salud o las pensiones, y están incursionando en otros como el medio ambiente, los recursos naturales y la migración. Este dialecto está conformado por un vocabulario que es reiterado en informes, programas y medidas migratorias impulsadas por los organismos internacionales, tales como: gestión, eficiencia, efectividad, cooperación interestatal, partnership, políticas consensuadas, dialogo multinivel, maximización de beneficios, capital humano, reducción de costos, triple ganador, desarrollo de capacidades, gobernanza global, retorno voluntario, entrenamiento permanente, combate de la migración ilegal, lucha contra el tráfico y la trata de personas, derechos de los migrantes, migración y desarrollo, y vinculación de la diáspora, entre otros.

Esta primera parte de las racionalidades o mentalidades en torno al gobierno son complementadas con modos de intervención, o lo que Miller y Rose (2012), siguiendo a Foucault, denominan tecnologías. Con ello se refieren a "todos los dispositivos, herramientas, técnicas, instituciones, personas, materiales y aparatos que permiten a las autoridades imaginar y actuar sobre la conducta de los sujetos, sean individuales o colectivos, y conectar diversos sitios" (2012: 16), dando lugar a formas de gobierno directas e indirectas o a la distancia. No hace falta insistir en ello, puesto que a lo largo de estas notas podemos identificar cada una de dichas tecnologías.

Articular todos los elementos del MM a partir del análisis de la racionalidad política permite asumirlo como un forma de gobierno que es parte de la gubernamentalidad neoliberal, de manera que diagnosticar sus formas, presupuestos, conceptos, vocabulario, red de relaciones, actores y prácticas abre a la crítica los puntos de fuga y las desobediencias subjetivas posibles.

En América Latina la presencia e influencia de los OI es ampliamente conocida. Por ello es preciso revisar detalladamente las repercusiones de dicho enfoque para la región, puesto que éste busca que los países involucrados en la "cadena migratoria" que lleva migrantes al suelo de los países industrializados adopten las medidas políticas que estos últimos proponen. La externalización y extraterritorialización de las fronteras europeas también contempla los países de Asia Central, el Lejano Oriente y América Latina, que son determinados como puntos iniciales de las cadenas. En América del Sur, los esfuerzos para establecer tratados de readmisión y acuerdos de cooperación de policía están ubicados en Colombia, Ecuador, Perú, Argentina, Venezuela y Uruguay (Marchetti, 2010). No es menor que en los procesos consultivos regionales –para el caso la Conferencia Sudamericana de Migración, en la que la OIM oficia como Secretaría Técnica desde su inicio en el año 2000– se insista en la necesidad de establecer convenios bilaterales con la Comunidad Europea, algunos de los cuales ya se han firmado entre Ecuador-España, Ecuador-Italia y Colombia-España. Desde esta perspectiva es necesario analizar tanto los programas de retorno positivo y/o voluntario como los de emprendimiento migrante que han empezado a impulsar algunos países latinoamericanos. Los textos anotados aquí son un insumo fundamental para comprender el énfasis puesto en los nexos migración-desarrollo, migración-derechos humanos, migración-seguridad y migración-diáspora en los programas regionales sobre la materia.

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