La fragmentación de la oferta educativa en América Latina: la educación pública vs. la educación privada*

The fragmentation of the educational offer in Latin America: public vs. private education

Ana Pereyra**

** Socióloga argentina, realizó estudios de doctorado en FLACSO, Sede Regional Argentina. Actualmente coordina el área de investigación del Instituto Nacional de Formación Docente del Ministerio de Educación de la Nación y colabora con el Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación de la UNESCO (IIPE–UNESCO) en proyectos de investigación y de formación.

Este boletín se concentra en un aspecto específico de un análisis general de tendencias sociales y educativas en América Latina que se viene desarrollando desde el SITEAL. Se trata de la pregunta por el papel que jugó el sector público en la evolución reciente de la cobertura del sistema educativo, particularmente de la escolarización básica, en los países de la región.

Desde el SITEAL se ha venido señalando el fuerte incremento de las tasas de escolarización desde inicios de los años noventa –en un contexto en que otras áreas sociales resultaron expulsoras– y también se ha venido advirtiendo sobre los límites de la expansión de la matrícula que se expresa en una significativa reducción de las tasas de incremento interanual desde inicios de la actual década.

Durante la década de los noventa, la escolarización creció a un ritmo sostenido principalmente entre la población en edad de asistir al nivel inicial y a la educación media. Para inicios de los noventa, la universalización del acceso al nivel primario estaba lograda en los países de la región, aunque obviamente el completamiento del nivel por todos los ingresantes no está logrado.

Este incremento de la escolarización tanto en el nivel inicial como en el nivel medio favoreció fundamentalmente a los sectores peor posicionados de la estructura social y se tradujo en una reducción de las brechas sociales en las oportunidades de acceso al sistema. Efectivamente, tanto los niños y adolescentes de las áreas rurales, los indígenas, los residentes en hogares urbanos pobres o cuyos referentes tienen un vínculo débil y marginal con el mercado laboral fueron las caras nuevas que ingresaron al preescolar y a la escuela secundaria.

Para la escuela, particularmente para la escuela secundaria, la masificación del nivel significó nuevos desafíos. Las evidencias empíricas permiten suponer las dificultades de adaptar los dispositivos institucionales y pedagógicos al perfil social y cultural de los nuevos estudiantes. Efectivamente, los estudiantes secundarios provenientes de los hogares con menores recursos económicos son los que presentan mayores niveles de rezago etario y los que más dificultades tienen para completar el nivel.

Más allá de la cuestión del desempeño académico de los nuevos ingresantes a la educación media, la tendencia al estancamiento del ritmo de la expansión educativa permite suponer que quienes se vieron beneficiados por el aumento de la escolarización son quienes en primer lugar se verán afectados por el amesetamiento del crecimiento.

En el marco de estas tendencias, este boletín se propone analizar el papel jugado por el sector público en la expansión de la escolarización y los desafíos que enfrenta el sector para revertir el condicionamiento social de los resultados de aprendizaje. Con este propósito se dimensiona la cobertura alcanzada por la educación pública y privada¹ en las áreas urbanas y rurales de doce países de la región² y en los distintos niveles que integran la educación formal. Asimismo, se compara el perfil social de los estudiantes de educación básica (de nivel primario y secundario) que asisten a establecimientos públicos con los que concurren al sector privado y se presenta un agrupamiento de países de la región que permiten delinear escenarios diferentes y dinámicas diversas de los sistemas educativos. Por último, se presentan un conjunto de indicadores que permiten suponer que las diferencias en el perfil de los estudiantes por sector se mantendrán.

II

Si se considera en forma conjunta los niveles inicial, primario, medio y superior o universitario se observa que el sector privado cubre al 19% de la matrícula. Sin embargo, este alcance del sector privado sólo se registra en las áreas urbanas, las más densamente pobladas. En las áreas rurales, la oferta privada sólo llega al 4% de los matriculados en los distintos niveles del sistema. Una primera constatación es que la oferta pública absorbe prácticamente a la totalidad de los estudiantes que residen en áreas rurales.

De aquí en adelante, sólo se comparará el perfil de los estudiantes de las escuelas públicas y privadas en las áreas urbanas de la región. La oferta privada, ¿se concentra en algún nivel educativo o tiene una expansión homogénea en los distintos niveles que integran la educación formal? ¿Qué cobertura tiene la oferta pública y la privada en los distintos países de la región?

Los datos muestran que la oferta de la educación privada es similar en los niveles que integran la educación básica: primario y secundario. En estos niveles, 18% de los estudiantes asisten a establecimientos de gestión privada. En el nivel inicial, este porcentaje asciende a 28%, sin embargo la extensión de la obligatoriedad en varios países de la región a más años de los correspondientes a la educación inicial seguramente se traducirá en el futuro en una reducción de este valor, dado que los estados deberán garantizar una oferta educativa que permita el cumplimiento de las regulaciones sobre la educación obligatoria. El nivel superior o universitario presenta una situación claramente disímil al resto: más de la mitad de los estudiantes del nivel asiste a establecimientos de gestión privada. El cuadro que se presenta a continuación permite observar las diferencias que presentan los países de la región en cuanto a esta distribución.

El Cuadro 1 muestra que dos de los países de la región se diferencian del conjunto en cuanto a la distribución de la matrícula por sector. Se trata de los casos de Chile y Guatemala en los que la oferta del sector privado en educación básica es claramente mayor que en el resto de la región (véase la Gráfica 2 que presenta los datos correspondientes a educación básica).

Si bien estos son los países en los que el sector privado tiene mayor presencia en la educación básica, el caso de Guatemala presenta una tendencia peculiar. Chile, al igual que lo que ocurre en términos generales en el resto de los países de la región, presenta una distribución similar de la matrícula por sector en el nivel primario y en el nivel medio. En Guatemala, en cambio, la mayor parte de los estudiantes de nivel medio (59.8%) asiste a establecimientos del sector privado, mientras casi tres cuartas partes de los estudiantes de nivel primario concurren a escuelas públicas. Esta diferencia entre los países con mayor presencia del sector privado en la educación básica permite delinear escenarios heterogéneos. En el caso de Guatemala, la menor presencia del Estado en la educación media estaría dando cuenta de que ese nivel continúa teniendo un carácter selectivo y elitista al que sólo acceden los sectores mejor posicionados en la estructura social. En Chile, en cambio, el Estado interviene en la educación básica a través de la distribución de subsidios a las escuelas privadas en función de la matrícula que cada establecimiento logra captar.

En contraste con estos países, México se destaca por la relevancia de la cobertura del sector público: el 90% de los estudiantes de nivel primario y casi el 86% de los de nivel medio asisten a escuelas públicas.

Si se considera como indicador del origen social a la distribución de los estudiantes por decil de ingresos per cápita del hogar,³ se observa que entre los alumnos del nivel primario, el 34% de los que asisten al sector público residen en hogares pertenecientes a los tres deciles con menores ingresos. En cambio, sólo el 9% de los que asisten a establecimientos de gestión privada se encuentran en esa posición económica. En contrapartida, 23% y 66% de estudiantes de nivel primario con ingresos per cápita correspondientes a los tres deciles más altos asisten al sector público y al privado, respectivamente.

El índice de pendiente de la desigualdad (IPD) indica cuántos puntos porcentuales aumenta o disminuye la presencia de estudiantes en cada sector por el pasaje de un decil de ingresos per cápita al siguiente. Un valor de 0 en el índice de pendiente de desigualdad indicaría la ausencia de diferencias sociales (de ingresos per cápita del hogar) entre los estudiantes, los valores altos y negativos indican la mayor presencia relativa de los estudiantes provenientes de los deciles de ingreso más bajos, y los altos y positivos la mayor presencia de los estudiantes provenientes de hogares con altos ingresos. Las desigualdades en el sector público (–0.6 puntos porcentuales) son menores que en el sector privado (2.9 puntos porcentuales). Este indicador agrega a la cuestión de la concentración de la educación privada entre los estudiantes con mayores ingresos, la posibilidad de comparar las diferencias en los perfiles sociales que atiende cada sector. Las escuelas públicas primarias ubicadas en localidades urbanas reciben estudiantes socialmente más diversos, cuentan con una matrícula cuya composición es más plural o más democrática, mientras que las escuelas privadas se concentran fundamentalmente en los estudiantes con más recursos y en este sentido son más selectivas.

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Algo similar ocurre con las escuelas y con el perfil social de los estudiantes secundarios por sector del establecimiento. Estos datos constituyen indicios de un papel diferencial que jugaron los sectores públicos y privados ante la masificación de la educación media: el sector público fue el que absorbió a los estudiantes provenientes de hogares pobres, mientras que las escuelas privadas siguieron atendiendo a los sectores sociales históricamente vinculados al nivel. Los nuevos rostros de la escuela media aparecieron fundamentalmente en el sector público que atiende tanto en el nivel primario como en el nivel medio a estudiantes con un perfil social heterogéneo, mientras que la gestión privada sólo se concentra en los sectores socialmente más pudientes.

Este panorama general sobre las diferencias de nivel socioeconómico por sector del establecimiento en la educación básica cobra ciertas particularidades cuando se analiza lo que ocurre en cada uno de los países aquí considerados.

El cuadro siguiente presenta el cálculo del índice de pendiente de la desigualdad (entre los deciles de ingresos per cápita familiares) de los estudiantes de nivel primario y secundario por sector del establecimiento al que asisten. Lo que interesa aquí es comparar la situación en que se encuentran los países por las diferencias que asume este indicador dentro de cada país entre el sector público y el privado en los dos niveles que integran la educación básica, más que comparar los países por los valores del índice de desigualdad.

El Cuadro 2 permite constatar que los países con altas diferencias sociales entre los estudiantes de nivel primario también presentan altas diferencias sociales entre los de nivel medio. Guatemala es el único caso que rompe con esta relación, ya que allí se registran niveles de desigualdad altos entre los estudiantes del sector público y privado del nivel primario y bajos en el nivel medio. Esta peculiaridad se explica seguramente por el carácter selectivo del nivel medio.

A su vez, los países que presentan mayores disparidades sociales entre los estudiantes que concurren a escuelas del sector público y los que asisten a establecimientos privados son México, Brasil y Argentina; mientras que en países como Chile, Colombia y Ecuador –en los que la presencia del sector privado es mayor– las disparidades sociales entre los estudiantes por sector del establecimiento son menores. La intensidad de esta relación se puede observar en las gráficas que se incluyen a continuación.

No obstante, es importante destacar que los países de la región difieren en cuanto al porcentaje de niños y adolescentes que están fuera del sistema educativo. Para el total de la región, casi 9% de la población con edad de asistir a la educación básica (6 a 17 años) no concurre a la escuela. La mayoría de ellos son adolescentes que abandonaron la escuela sin haber completado la primaria, o habiendo completado la primaria no ingresaron al nivel medio y provienen de hogares con ingresos bajos. El cuadro siguiente presenta algunos de estos datos para los países de la región considerados en este documento.

Como se observa en el Cuadro 3, Guatemala, Honduras, Nicaragua y México son los países que presentan porcentajes más altos de niños y adolescentes desescolarizados. La correspondencia entre el nivel de población en edad escolar fuera de la escuela y los mayores índices de desigualdad es alta, lo que indica que la mayoría de ellos procede de los hogares en peor situación socioeconómica.

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De esta manera, es posible delimitar escenarios a partir de las diversidades entre los países de la región en cuanto a las cuestiones mencionadas: la incidencia de la gestión privada en la educación básica, las diferencias en el perfil social entre los estudiantes de la educación privada y pública en los niveles primario y medio, el porcentaje de población no escolarizada de 6 a 17 años y el indicador de su procedencia social. Un análisis de cluster tomando en cuenta estos atributos permitió delinear dos escenarios en los que se encuentran la mayoría de los países de la región y de los cuales se distancias los casos de Chile y Guatemala.

El primero de ellos está integrado por Argentina, Bolivia, Brasil y México. Este grupo de países es el que tiene el porcentaje más bajo de estudiantes de educación básica en el sector privado y las diferencias sociales más altas entre estudiantes por sector, tanto en el nivel primario como secundario. Asimismo, en este grupo el porcentaje de niños y adolescentes no escolarizados es relativamente bajo, aunque duplica al que se registra en Chile y concordantemente el perfil social de los que están fuera del sistema es más heterogéneo. El segundo grupo de países está integrado por Colombia, Ecuador, El Salvador, Paraguay y Honduras. En este grupo el sector privado absorbe casi a la cuarta parte de la matrícula de educación básica, las diferencias sociales entre los estudiantes por sector tanto en el nivel primario como en el secundario son menores que en el primer grupo y el porcentaje de niños y adolescentes no escolarizados es mayor.

La situación más crítica es la de Guatemala, donde la presencia del sector privado en la educación básica alcanza al 37% de la matrícula, las diferencias sociales entre los estudiantes por sector son altas en el nivel primario y bajas en el secundario y es el país con el mayor porcentaje de niños y adolescentes pobres no escolarizados.

Chile, por su parte, es el país con mayor presencia del sector privado en educación básica, con las menores diferencias sociales por sector del establecimiento entre los alumnos primarios y secundarios y con la menor proporción de niños y adolescentes fuera del sistema. La peculiaridad de la situación de Chile en el escenario latinoamericano reside en que la segmentación social no se produce principalmente entre el sector público y el privado, sino también dentro de este último.

Las diferencias sociales entre los estudiantes que asisten a la educación pública y privada se expresan también en su desempeño académico. Tanto en el nivel primario como en el secundario el porcentaje de estudiantes que tienen dos o más años de retraso etario es mayor en el sector público que en el privado. Para el total de países considerados, los alumnos de primario con retraso en el sector público triplican a los que concurren al sector privado y en el caso del nivel secundario esta relación es de dos a uno. Cabe considerar que la asociación entre el sector del establecimiento y el porcentaje con rezago etario seguramente se ve reforzada por pautas normativas en relación a la repitencia vigentes sólo en el sector privado.

En la mayor parte de los países considerados las brechas en el rezago etario entre el sector público y el privado son mayores en el nivel primario que las que se registran en el secundario. Esta tendencia resulta concordante con las mayores diferencias sociales que existen en la mayor parte de los países de la región entre los estudiantes primarios por sector del establecimiento, comparados con los del nivel medio.

Otra manera de aproximarse a las diferencias en el perfil de los estudiantes del sector público y el privado consiste en analizar el nivel educativo de los padres. Como se señaló anteriormente, la masificación significó el acceso a la escuela secundaria de estudiantes cuyos padres no accedieron o no completaron ese nivel de estudios. El máximo nivel educativo alcanzado por los padres opera como un factor clave para explicar cómo el hogar de origen condiciona la selección que realiza la propia escuela por razones escolares, más allá del filtro que en los países de América Latina sigue existiendo en torno al acceso a la educación secundaria. Entre los estudiantes del sector público, este condicionamiento es mucho más frecuente que entre los del sector privado.

La Gráfica 7 muestra que la mayoría (70%) de los estudiantes secundarios del sector privado provienen de hogares en los que los adultos de referencia terminaron o superaron los estudios secundarios. En cambio, entre los estudiantes del sector público, sólo el 30% se encuentra en esta situación. Esta condición seguramente incide en la percepción que los docentes y directivos tienen respecto a las dificultades de aprendizaje de los estudiantes secundarios del sector público, ya que efectivamente la distancia entre la cultura escolar y la familiar es entre ellos mucho mayor.

De los países considerados, Brasil es el que presenta la mayor disparidad entre el sector público y el privado en cuanto a este indicador, mientras que Chile –el país con mayor presencia del sector privado en la educación básica y con menores disparidades sociales entre los estudiantes por sectores el que presenta la menor desigualdad.

Si se circunscribe este análisis a los hogares pertenecientes a los cinco deciles más bajos de ingresos per cápita del hogar se observa que aun entre los hogares con menores recursos, los padres con mayor nivel educativo eligen enviar a sus hijos a establecimientos del sector privado. De hecho, las diferencias en las probabilidades al considerar a la mitad más pobre de la población se mantienen. Como ocurre al considerar a todos los hogares, entre la mitad de los hogares con menores ingresos hay 2.2 estudiantes secundarios en el sector privado que reside en hogares donde al menos uno de los padres terminó la secundaria por cada uno del sector público.

Asimismo, las diferencias en el perfil entre los estudiantes secundarios del sector público y los del sector privado se expresan también en la medida en que en sus hogares se requiere de su inserción laboral para contribuir a los ingresos. Mientras que el 26% de los estudiantes secundarios del sector público de los países considerados son económicamente activos (trabajan o buscan trabajar), sólo el 15% de los del sector privado lo hacen. Cabe suponer además que no son las mismas las condiciones de empleo de unos y otros, ya que es probable que los estudiantes del sector público trabajen más horas y que sus aportes sean mucho más significativos para complementar los ingresos de sus hogares.

En el concierto de países se destacan las situaciones de los que cuentan con alta presencia de estudiantes económicamente activos (Brasil, Paraguay y Guatemala) y los que, por el contrario, presentan bajos porcentajes de estudiantes en esta condición, como Chile, Colombia y Argentina.

III

Este recorrido por las diferencias en el perfil social de los estudiantes del sector público y el privado permite visualizar la concentración de los desafíos en relación a la meta de alcanzar equidad en los resultados educativos en el sector público. En la mayoría de los países de la región, el sector educativo público es el que atiende a la mayor parte de la matrícula de los niveles inicial, primario y medio.

El sector privado sólo tiene presencia en las áreas urbanas y atiende a alumnos pertenecientes a sectores socioeconómicos más altos y con padres con mayor nivel educativo.

Si bien las escuelas públicas también están segmentadas socialmente de manera que los estudiantes que asisten a cada establecimiento son cada vez más homogéneos entre sí, es principalmente el sector público el que enfrenta cotidianamente el problema del diseño de dispositivos específicos que contribuyan al buen funcionamiento de las escuelas en diversos contextos sociales, culturales y económicos.

El caso de la educación rural, que en muchos de los países de la región además es educación bilingüe, es un ejemplo del esfuerzo que tienen que realizar los estados por lograr una relación adecuada entre la cultura escolar y el contexto local y a la vez de todo lo que queda pendiente por hacer para universalizar la oferta.

En el caso de la educación secundaria, el sector público es el que incorporó en las aulas de sus escuelas a los estudiantes provenientes de los hogares que históricamente no habían accedido al nivel. Estos estudiantes son los que tienen más dificultades en su desempeño, por lo que presentan niveles más elevados de rezago etario y además, en muchos casos, la escuela compite con su inserción laboral precaria pero necesaria para complementar el ingreso de sus hogares.

Tanto el acceso universal al nivel secundario como que los estudiantes con menores recursos logren completar el nivel medio y alcanzar los mismos conocimientos que sus pares mejor posicionados en la estructura social que asisten a otras escuelas públicas o privadas no depende sólo de políticas educativas acertadas orientadas a una relación óptima entre el contexto social y las escuelas, sino también del ejercicio de políticas redistributivas y sociales que les posibiliten a esos estudiantes asistir a la escuela sin tener que emplear gran parte de su tiempo en trabajar para complementar el ingreso de sus hogares.

Las políticas empleadas para promover la expansión de la escolarización secundaria parecieran estar llegando a los límites de sus posibilidades y la retención de la matrícula del sector público como la inclusión de quienes nunca ingresaron al nivel es un desafío que supone la consonancia entre políticas sociales de carácter redistributivo y modificaciones sustantivas de los dispositivos pedagógicos e institucionales.

NOTAS

* La versión que presentamos del documento ha sido tomada de http://www.siteal.iipe–oei.org y corresponde al Boletín núm. 8 del SITEAL (Sistema de Información de Tendencias Educativas de América Latina), que trabaja en colaboración con UNESCO (Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura), IIPE (Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación)–UNESCO, Sede Regional Buenos Aires, OEI (Organización de Estados Iberoamericanos Para la Educación, la Ciencia y la Cultura).

Considérese sin embargo que las ideas y las opiniones expresadas en este documento son propias de la autora y no representan necesariamente los puntos de vista de la UNESCO, del IIPE o del IISUE (Instituto de Investigaciones sobre la Universidad y la Educación)–UNAM. Las designaciones empleadas y la presentación de material no implican la expresión de ninguna opinión, cualquiera que esta fuere, por parte de la UNESCO, del IIPE, de la OEI, o del IISUE, concernientes al estatus legal de cualquier país, territorio, ciudad o área, o de sus autoridades, fronteras o límites.

1. Si bien en los cuadros y gráficas de este documento se consignó el año 2006 como referencia temporal de los datos, los países y años considerados fueron los siguientes: Argentina (2006), Bolivia (2005), Brasil (2004), Colombia (2006), Chile (2006), Ecuador (2006), El Salvador (2006), Guatemala (2006), Honduras (2006), México (2004), Nicaragua (2005) y Paraguay (2004).

2. En este documento la consideración de "público" y "privado" se refiere a la declaración de los entrevistados en las encuestas de hogares que se realiza a la población que asiste a un establecimiento de educación formal relativa a la gestión del establecimiento al que concurre.

3. Este indicador se construyó distribuyendo a la totalidad de los estudiantes de nivel primario y secundario en forma separada por decil de ingresos per cápita del hogar, de manera que cada decil está integrado por el 10% de los estudiantes de cada uno de los niveles educativos en consideración.

4. No se incluye a Nicaragua, ya que la encuesta de hogares de ese país no permite reconstruir los ingresos.

5. Para la confección de este cuadro los deciles de ingreso per cápita fueron construidos considerando únicamente a la población de 6 a 17 años.

6. Para la confección de este cuadro los deciles de ingreso per cápita fueron construidos considerando.