El comercio de servicios de educación en el contexto de la OMC. Elementos para un debate desde México*
Armando Labra M.**
** Secretario de Planeación y Reforma Universitaria de la UNAM.
PRESENTACIÓN
]]> La mundialización del conocimiento y de la educación, una de cuyas expresiones es el comercio de los servicios de enseñanza, ofrece diversas y complejas facetas que resulta necesario ubicar para comprender de una manera más objetiva el fenómeno que nos ocupa y para calibrar las opciones que se plantean en un tema crucial para el presente y futuro de la nación.Ante la creciente preocupación y movilización de diversos sectores sociales por las implicaciones y consecuencias que puede acarrear una expansión incontrolada del comercio de servicios educativos, particularmente de nivel superior, voces oficiales y oficiosas han reaccionado de dos formas: ignorándolas o acusándolas de sobredimensionar un proceso técnico en curso, con el fin de obstaculizar el progreso cultural, científico y tecnológico mundial.
Con esa perspectiva, mi exposición recoge algunos antecedentes del debate sobre el comercio de servicios de enseñanza; enseguida pongo a consideración algunas reflexiones sobre la experiencia mexicana en dos aspectos de un mismo proceso: la desregulación de los servicios de educación superior y su apertura al comercio internacional, desde la perspectiva de las instituciones de educación superior. Por último, propongo algunos cursos de acción para que la sociedad, de México y de América Latina, de manera informada y activa, participe con las autoridades en el diseño de estrategias que le conciernen.
ANTECEDENTES
El primero de ellos es, sin duda, el contexto histórico mundial en que tienen lugar las políticas de liberalización económica y las iniciativas internacionales, emergidas desde los países dominantes, para ensanchar las fronteras de la competencia y de la apropiación privada de los beneficios del llamado "desarrollo global". No es casual que sea en la época de expansión del capitalismo neoliberal cuando del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) surge la Organización Mundial de Comercio, institución estratégica para administrar el comercio de mercancías, la protección de la propiedad industrial y el comercio de servicios.
Al inicio de los años noventa las instituciones existentes resultaban claramente limitadas e inadecuadas ante las nuevas tendencias y necesidades de la economía global, sobre todo en el ámbito de los servicios.
La terciarización de las economías es una realidad desde hace varias décadas: los servicios aportan 61% del producto mundial y éstos son el principal destino de la inversión extranjera. Baste señalar que sólo entre 1990 y 2001, los bancos extranjeros elevaron de 10% a más de 50% su participación en los servicios financieros de América Latina.
El comercio internacional de servicios constituye un sector de elevado dinamismo y rentabilidad, principalmente concentrado en los países de mayor desarrollo. Representa una quinta parte de las exportaciones mundiales, con un valor de 1.5 billones de dólares. Durante la década de los noventa registró una tasa media anual de crecimiento de 7% anual, casi tres veces mayor al crecimiento de la economía (2.5%) en ese lapso.1
La globalización del conocimiento, la investigación, la enseñanza y la cultura, es inherente a la economía de mercado y al desarrollo del capitalismo. Lo que resulta novedoso es el desafío que hoy en día plantea el libre mercado al destino del conocimiento como patrimonio colectivo y al papel de la educación como bien público, es decir, como derecho social y obligación irrenunciable del Estado.
]]> El debate reciente acerca de la educación como "servicio comercial" versus la educación como "bien público" cobra particular impulso en el Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (AGCS), promovido por la Organización Mundial de Comercio. Este Acuerdo, vigente desde enero de 1995, establece en su artículo 1° que el comercio de servicios se define como el suministro "en el territorio de un Miembro a un consumidor de servicios de cualquier otro miembro"; asimismo, "por un proveedor de servicios de un Miembro mediante la presencia de personas físicas de un Miembro en el territorio de cualquier otro Miembro".El término servicios comprende los proporcionados por "cualquier sector, excepto los servicios suministrados en ejercicio de facultades gubernamentales", y se precisa que un "servicio suministrado en ejercicio de facultades gubernamentales" significa todo servicio que no se suministre en condiciones comerciales ni en competencia con uno o varios proveedores de servicios. Asimismo, en el apartado VI, artículo XXVIII del AGCS se define como "suministro de un servicio" la producción, distribución, comercialización, venta y prestación de un servicio.2 Queda claro, pues, que en la conceptuación de la OMC la educación es un servicio y, por tanto, una mercancía sujeta a las reglas del comercio internacional (véanse anexos 1 y 2).
De suyo, el comercio internacional de servicios educativos ha venido creciendo de manera considerable en época reciente, especialmente los de nivel superior. Algunos estudios calcularon que en 1995 el comercio mundial de servicios de enseñanza superior oscilaba entre 27 y 30 mil millones de dólares, y se encontraba concentrado principalmente en países del mundo desarrollado.3
Cabe señalar, sin embargo, que los documentos de la OMC, que marcan los principios, directrices y procedimientos de las negociaciones del AGCS (véase anexo 3) estipulan que el proceso de liberalización de los servicios se realizará respetando los objetivos de las políticas nacionales, el nivel de desarrollo y el tamaño de las economías de los países miembros. También se estipula que la negociación no excluya a priori ningún sector de servicios ni modo de suministro (véase anexo 1).
La OMC sostiene que el objetivo del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios es promover la liberalización gradual y progresiva del comercio mundial de servicios mediante la reducción y/o eliminación de barreras que frenan los intercambios, basándose en que ello constituye un medio para promover el crecimiento y el desarrollo mundial.
Con el fin de acelerar el proceso de liberalización del comercio de servicios, la Conferencia de Ministros de la Organización Mundial de Comercio, autoridad máxima del organismo, aprobó en noviembre de 2001 un programa de trabajo para las negociaciones que deberá concluir con la firma de acuerdos por los países miembros en enero de 2005. En la agenda de las negociaciones (véase anexo 4), los países miembros presentaron sus peticiones iniciales de compromisos específicos antes del 30 de junio de 2002 y sus ofertas iniciales de liberalización, antes del 31 de marzo de 2003. Para septiembre de 2003, en Cancún, tendrá lugar la Quinta Conferencia Ministerial cuyo propósito será realizar un balance de los progresos alcanzados en la llamada Agenda de Desarrollo de Doha.
CONSIDERACIONES SOBRE LA EXPERIENCIA MEXICANA
Aun cuando el tema del comercio internacional de servicios de enseñanza se encuentra en la agenda educativa del mundo industrializado desde hace varios años, en México el debate recién inicia. Ello resulta preocupante si se considera que el proceso formal de apertura del comercio de servicios educativos se inició en 1994, con la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte.
Ante la próxima reunión ministerial de la Organización Mundial de Comercio que se efectuará dentro de pocas semanas en nuestro país, el tema ha reaparecido en la agenda nacional, revelando una grave ausencia de información que permita dimensionar no sólo las consecuencias previsibles de la mayor liberalización conforme a los propósitos de la Ronda de Doha, sino del impacto real que el proceso de apertura comercial de los servicios educativos ha tenido para nuestro país en la última década.
]]> La ausencia de información oficial ilustra las condiciones en que los negociadores mexicanos suscribieron obligaciones que comprometen a toda una nación, sin consultar con los sectores de gobierno afectados ni con los sectores interesados.México inició el proceso formal de apertura del comercio de servicios de educación superior con la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, el cual establece como límite 49% de participación de la inversión extranjera en el capital de la empresa prestadora de servicios educativos, pudiendo llegar hasta 100% si lo autoriza la Comisión Nacional de Inversiones Extranjeras.4
Cabe recordar que en el contexto en que el gobierno mexicano negoció el TLCAN, la prioridad consistió en eliminar los derechos aduanales de los intercambios de bienes entre los tres países de América del Norte, de conformidad con lo establecido en el GATT. El capítulo sobre el comercio transfronterizo de servicios,5 que establece las disposiciones sobre la producción, distribución, comercialización, venta y prestación de un servicio, prohíbe prestar servicios de educación pública por parte de extranjeros;6 dispone que no se puede exigir a una parte reconocer los estudios realizados fuera del país;7 sin embargo, consigna la obligación de reglamentar las condiciones que permitan establecer equivalencias en materia educativa.
El TLCAN establece disposiciones8 para el otorgamiento de licencias para la prestación, por parte de instituciones educativas privadas extranjeras, de servicios profesionales de educación preescolar, primaria, secundaria, media superior y superior.
Por su parte, el acuerdo comercial suscrito entre nuestro país y la Unión Europea,9 en lo correspondiente a la materia educativa, toma como base lo dispuesto en el capítulo V del Acuerdo General sobre Comercio de Servicios. A diferencia del TLCAN, se incluyen compromisos de cooperación en materia de formación y educación, abriendo, incluso, la posibilidad de "celebrar por mutuo consenso un acuerdo sectorial en el ámbito de la educación, incluyendo la educación superior, la formación profesional y de la juventud".10 En síntesis, la inclusión de México en estos acuerdos comerciales permite a los proveedores de servicios participantes tener presencia comercial en su territorio, en las condiciones establecidas y de operación que contemple para sus proveedores nacionales.
Hasta donde se tiene conocimiento, las negociaciones realizadas en el marco del Acuerdo General sobre Comercio de Servicios en lo que corresponde a la educación arroja los siguientes resultados:
De acuerdo con información de la OCDE,11 a comienzos de 2002 existían 42 países -pertenecientes a la OMC-, que habían realizado algún compromiso con al menos algún sector educativo. En ese grupo están incluidos todos los países de la OCDE, menos Canadá, Finlandia, Islandia, Corea y Suecia.
Los países que habían incluido algún compromiso con la categoría de educación superior, son 32,12 o sea 22% de los 144 países pertenecientes a la OMC. De esos 32 países, 14 pertenecen a la OCDE, 12 a la Unión Europea, y sólo 2 a la región de América Latina.
De los 32 países que habían firmado compromisos, diez usan una clasificación que limita el acceso al sector privado en el comercio de servicios de educación superior. Por su parte, 15 de los 32 países han realizado compromisos de acceso al mercado, para los modos 1 (suministro más allá de las fronteras), modo 2 (consumo en el extranjero) y modo 3 (presencia comercial).13 Asimismo, 22 de los 32 países -entre los cuales están incluidos México y Panamá- han realizado acuerdos completos en tratamiento nacional para los modos de suministro 1, 2 y 3.
Hasta finales de 2002 se sabe que en América Latina sólo habían concertado compromisos con el sector de educación México, Panamá y Costa Rica, y con el subsector de educación superior solamente México y Panamá.14
]]> Hasta donde se tiene conocimiento, México ha recibido peticiones de seis países para ampliar sus compromisos de liberalización del sector educativo, particularmente en educación superior.
POSTURAS DEL DEBATE ACTUAL
Como hemos señalado, el tema de la liberalización del comercio de los servicios educativos, particularmente de educación superior, tiene diversas facetas y ha dado lugar a varias posiciones políticas e ideológicas en no pocos casos contrapuestas. Me permitiré exponer las tres principales vertientes que tienden a predominar.
Primera vertiente: de asimilación
Se trata de posturas que señalan que ni el AGCS ni la comercialización educativa son asunto nuevo, pues el crecimiento de la demanda de servicios de educación superior en diversas regiones y países del mundo, junto con las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, han implicado la expansión de los sistemas educativos y, por ende, la diversificación y multiplicación de programas de estudio, de las instituciones y modalidades de enseñanza y, por supuesto, de los proveedores de servicios y de las formas de suministro desde intereses comerciales. Es decir, que con o sin AGCS, es un proceso que existiría y como tal se debe asumir.
En esta corriente, se señala que respecto a nuevos compromisos de liberalización comercial de la educación superior tampoco hay que preocuparse por, al menos, cuatro razones: a) en este momento "no existen" compromisos por parte de los países en desarrollo -México incluido- para liberalizar dichos servicios; b) en cualquier caso, los países son libres de asumir o no compromisos; c) las disposiciones del AGCS establecen las salvaguardas necesarias para administrar el comercio de servicios educativos, y d) cualquier nación tiene el derecho y la plena libertad de salirse del AGCS, e incluso de la OMC.
Esta visión implica aceptar un hecho inevitable, legitimado con carácter irreversible, y prepararse para la competencia. Más aún, los graves rezagos en la cobertura de educación superior y las limitaciones presupuestales de los gobiernos nacionales y locales constituyen una razón suficiente para evaluar la conveniencia de una mayor presencia comercial de instituciones educativas del exterior. Por tanto, se plantea como indispensable revisar los "modelos educativos caducos" donde -se dice- las universidades ejercían el monopolio de la educación. Es necesario reformar los sistemas normativos internos y emprender esfuerzos para mejorar la calidad de las instituciones locales, sean públicas o privadas, con la mayor rapidez posible. De acuerdo con esta postura, la pretensión de algunos sectores de mantener al país al margen de las negociaciones del AGCS puede resultar muy costosa e inconveniente.
Una variante dentro de este enfoque, subordina lo educativo a lo económico-comercial, defendiendo la necesidad de liberalizar los mercados para asegurar la afluencia de inversiones que permitan atender los rezagos existentes, así como para fomentar la competencia que se traduzca, casi de manera automática, en mejoras en la eficiencia y calidad del sistema educativo.
]]>Segunda vertiente: la visión proteccionista
En el extremo opuesto existen posturas fundadas en diversas experiencias comerciales internacionales, cuyos resultados han sido inequitativos, poco claros, o francamente desfavorables para los países menos desarrollados. Ante la amenaza que una posible mayor competencia externa puede tener sobre intereses gremiales, políticos, institucionales o económicos, algunos sugieren el rechazo a las negociaciones y propósitos del AGCS.
En tal vertiente, las propuestas se desplazan hacia uno o varios cursos de acción: a) entre un llamado a la defensa de los preceptos constitucionales de la educación pública, de la educación como bien público, como derecho social y humano irrenunciable, del conocimiento como patrimonio social y de la universidad pública como instrumento de combate a la desigualdad social y económica; b) movilización y rechazo tajante al AGCS; c) debatir e impulsar acciones alternativas para regular la creciente penetración y expansión silenciosa de las instituciones de educación privadas y extranjeras; d) impulsar cambios orientados hacia una mayor y mejor presencia del Estado en la regulación, mejoramiento de la calidad y fortalecimiento de la educación pública, y e) rechazar los procesos de trasnacionalización de la educación superior, operados mediante los mecanismos del mercado y acuerdos comerciales, fortaleciendo políticas e iniciativas basadas en la cooperación bilateral o multilateral.
Tercera vertiente: fortalecimiento de la capacidad interna de negociación
Una tercera vertiente consiste en la necesidad de fortalecer la capacidad interna de negociación, lo cual puede lograrse a través de dos líneas de acción complementarias: la definición y manejo de la política educativa con visión de Estado y la legitimación de las decisiones de gobierno.
En este enfoque se considera necesario fortalecer la política educativa mediante un ejercicio incluyente, en el cual todos los grupos sociales involucrados sean partícipes del análisis y de las decisiones que permitan remontar los problemas estructurales del sector educativo nacional, entre los cuales tienen particular prioridad los graves rezagos en la cobertura, la equidad y la calidad educativa. Éstos no se resuelven de manera automática con la apertura indiscriminada de los servicios educativos al capital privado, sea nacional o del exterior, como lo demuestra ya la experiencia mexicana.
En segundo término, la capacidad de negociación se fortalece si se convoca a un diálogo y debate respetuoso e informado entre las autoridades responsables de la negociación comercial, las áreas de gobierno vinculadas a la educación y los grupos de la sociedad involucrados en el tema. Este paso resulta indispensable para conocer el estado actual de la negociación y evaluar con seriedad tanto los costos y beneficios implicados, como todas las alternativas posibles.
]]> En este sentido, resulta necesario aprovechar las experiencias de otros países, como el caso de la Unión Europea que, en fecha reciente, defendiendo el papel estratégico de la educación para los países miembros, ha expresado su decisión de excluir a este sector de las negociaciones del Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (véase anexo 6)
¿QUÉ PROPONEMOS?
En lo inmediato, dada la trascendencia y múltiples implicaciones (políticas, económicas, sociales, educativas, culturales, etc.) que conlleva profundizar la apertura externa de los servicios de educación superior, no sólo es conveniente, sino imprescindible, la participación de las instituciones educativas en la toma de decisiones sobre el futuro de este sector educativo.
Por su conocimiento profundo de las posibilidades, problemas y desafíos que enfrentan las instituciones de educación superior, la opinión de éstas debe ser considerada en la ponderación de las ventajas y desventajas de una mayor apertura externa del comercio de servicios de educación superior.
Para tal efecto, es necesario que el gobierno de México, en particular la Secretaría de Economía, proporcione información actualizada y detallada acerca del proceso de negociación del Acuerdo General sobre Comercio de Servicios, en particular en lo concerniente a servicios de educación superior.
Las instituciones de educación superior deben expresar públicamente al gobierno federal su disposición para aportar la información y apoyo técnico que se le requiera en apoyo a las negociaciones, presentes y futuras, a realizar en el marco del Acuerdo General sobre Comercio de Servicios.
Es necesario explorar la conveniencia de promover coincidencias regionales o sectoriales en otros ámbitos del continente y la comunidad internacional, a efecto de compartir experiencias, diseñar estrategias conjuntas y aprovechar plenamente la posibilidad de fortalecer el avance hacia una sociedad del conocimiento y la cooperación educativa y cultural despojada de limitaciones y de vocación mercantil.
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* Seminario El Acuerdo General sobre Comercio de Servicios UAM, 21-22 de agosto de 2003. [ Links ]
1. CEPAS, "La inversión extranjera directa en América Latina y el Caribe 2002", p. 17 y BM, [ Links ] Informe sobre el desarrollo mundial 2000-2001, p. 297. [ Links ]
2. OMC, World report 2003, pp. 10-12 y Banco Mundial, [ Links ] Informe sobre el desarrollo mundial 2000-2001, p. 294-295. [ Links ]
3. El Acuerdo General sobre Comercio de Servicios aplica para una amplia gama de servicios: administrativos, servicios profesionales, informáticos, comunicaciones, transporte, construcción, financieros, educativos, culturales, de salud, turismo y recreación, deportivos, entre otros. Asimismo, la OMC define y norma la prestación de servicios a través de cuatro tipos de suministro: comercio transfronterizo, movimiento del consumidor, establecimiento comercial y movimiento de personal para la prestación del servicio.
4. OCDE, Martín Rudner, "International Trade en Higher Education Services", en Asia Pacific Region, World Competition núm. 1, 1997, p. 21. [ Links ]
5. Véase Capítulo XII del TLCAN.
6. Ibidem.
7. Artículo 1201.
8. Artículo 1210.
9. Anexo 1210.5 sección A y Anexo núm. 1.
10. Acuerdo de Asociación Económica, Concertación Política y Cooperación Económica entre México y la Comunidad Europea. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 26 de junio de 2000, p. 10, segunda sección, México. [ Links ]
11. OECD/CERI, Current Commitments under the GATS in Educational Services, 2002.
12. Australia, Albania, China, Taipeh, Croacia, China, Estonia, Georgia, Hungría, Jamaica, Japón, Jordania, Latvia, Lesoto, Liechtenstein, Lituania, México, Moldova, Noruega, Nueva Zelanda, Omán, Panamá, Polonia, República Eslovaquia, República Checa, República Kyrgyz, República del Congo, Sierra Leona, Eslovenia, Suiza, Trinidad y Tobago, Turquía.
]]> 13. Estos países son: Australia, Nueva Zelanda, Suiza, Albania, República del Congo, Croacia, Estonia, Georgia, Jamaica, Jordania, República Kyrgyz, Latvaia, Lesoto, Lituania, Moldova, Omán y Eslovenia. México, además de compromisos con educación superior, ha contraído compromisos también con las categorías de "primaria", "secundaria" y "otros", y Panamá, con "primaria" y "secundaria".14. Entre el 31 de marzo y el 15 de abril de 2003, 21 miembros de la OMC presentaron ofertas iniciales: Argentina; Australia; Bahrein; Canadá; las Comunidades Europeas; Estados Unidos; Hong Kong, China; Islandia; Japón; Liechtenstein; Noruega; Nueva Zelanda; Panamá; Paraguay; República de Corea; Polonia; Senegal; Saint Kitts y Nevis; Suiza; Taipeh, y Uruguay.
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