Paradojas de la transición democrática: autoritarismo subnacional en México

Paradoxes of democratic transition: subnational authoritarianism in Mexico

Sergio Alonso Campos González*

*Licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública. Actualmente estudia la Maestría en Asuntos Políticos y Políticas Públicas en El Colegio de San Luis, A.C. Ganador en la categoría B (Egresados titulados de la UNAM u otras instituciones de Educación Superior afines al área de Ciencias Sociales y Humanidades) del Cuarto Concurso de Ensayo Político Carlos Sirvent Gutiérrez de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, UNAM, marzo de 2012.

Resumen

El autor argumenta que el proceso de democratización en México se gestó desde el ámbito local, pero sus consecuencias y alcances más importantes se dieron en el ámbito nacional a través de una serie de reformas legales que garantizaron una competencia real y permitieron el aumento en la competitividad electoral. Esta situación planteó problemas para el proceso de democratización en el ámbito subnacional, ya que en muchas regiones la transición llegó de manera marginal, creándose condiciones para lo que se han denominado enclaves autoritarios.

Palabras clave: transición democrática, Partido Revolucionario Institucional, autoritarismo, unidades subnacionales, sistema político mexicano.

Abstract

In this work the author argues that the democratization process in Mexico began at the local level, but its consequences and most important achievements were at the national level, through a series of legal reforms that guaranteed fair competition and allowed for greater electoral competitiveness. These changes started problems involving the democratization at the sub national level, given that in several regions, the transition came only marginally through national reforms, creating ideal conditions for the existence of so called authoritarian enclaves.

Key words: democratic transition, Institutional Revolutionary Party, authoritarianism, subnational units, mexican political system.

Introducción

En el tercer apartado se analizan las consecuencias que tuvieron los cambios democráticos en algunos de los componentes del sistema político mexicano, como el presidencialismo y el partido oficial, vinculando estos cambios con otra transformación: la relación centro-periferia, y cómo existe una paradoja en el proceso de cambio político en México que afecta al proceso de democratización en las unidades subnacionales y en términos generales a la consolidación democrática en México.

Posteriormente se dedica un apartado para abordar el tema del autoritarismo subnacional a partir de diez casos en México, donde se presentan datos electorales que se analizan a la luz de la literatura. Por último, se dedica un breve espacio para consideraciones finales. Cabe mencionar que en este trabajo se consideran como posibles casos de autoritarismo sub-nacional sólo aquellos estados en los que la alternancia local no se ha dado; sin embargo, esto no significa que otros gobiernos locales, de alternancia, estén exentos de llevar a cabo prácticas autoritarias; no obstante, el presente ensayo pone énfasis exclusivamente en los primeros.

Sistema político mexicano: instituciones autoritarias y control de las relaciones centro-periferia

El sistema político mexicano se caracterizó —hasta finales de los años ochenta— por la existencia de un partido hegemónico¹ íntimamente vinculado con el gobierno y los poderes del Estado. Este partido nació² como una confederación de distintos partidos locales y nacionales (Garrido, 1982: 99; Reveles, 2008: 168), los cuales vieron respetada su autonomía e intereses regionales (Reyna, 2009: 17), es decir, no fueron eliminados los intereses locales, ya que su fortaleza los había hecho sobrevivir al proyecto del "Partido de la Revolución" (Heredia, 2002: 182), aunque integrados a éste. De acuerdo con la interpretación que hacen Magaloni (2006) y Magaloni y Kricheli (2010) acerca del origen de los regímenes de un solo partido, lo que se dio en México luego del movimiento revolucionario de inicios del siglo XX fue lo que se considera el camino desde la anarquía, cuando los señores de la guerra se dan cuenta que es mejor compartir el poder que seguir peleando entre sí (Magaloni & Kricheli, 2010: 132).

La transformación del PNR en el Partido de la Revolución Mexicana (PRM)³ respondió a varios factores como el deseo de crear un partido de masas por parte del presidente Cárdenas, así como las presiones económicas e internacionales de ese momento (Garrido, 1982: 233-234; Reyna, 2009: 35); esta transformación tuvo efectos en la autonomía de las regiones y en la manera en que se hacía política en el país.

El proceso de sectorización⁴ del partido oficial es entendido por Blanca Heredia (2002) como un proceso de limitación de intereses entre el centro y la periferia; para ella, "las corporaciones han servido para contrapesar los poderes regionales" (Heredia, 2002: 183). Los caciques locales eran tolerados, pues mantenían el control en las regiones, eran el vínculo entre el centro y la periferia; sin embargo, requerían de un control que garantizara que su poder no se desbordara, el cual lo vinieron a cumplir los sectores del partido, los cuales además hacían la función de representar los intereses de las clases obreras y campesinas en un arreglo corporativo que daba pie a mucha corrupción.

Esto originó lo que Ordeshook y Shvetsova definen como "pseudo federalismo" (Ordeshook y Shvetsova, 1997, citados en Reynoso, 2002: 4). Es decir, se negó la autonomía estatal, estableciéndose al mismo tiempo "un pacto informal entre el centro y los liderazgos regionales" (Reynoso, 2002: 4). A este respecto Soledad Loaeza dice que "La lógica (de la política nacional) desde los años treinta había estado inspirada en la centralización y en la consecuente subordinación de los equilibrios políticos locales a la lógica de los equilibrios nacionales" (Loaeza, 2003: 74).

Uno de los argumentos de este trabajo es que el proceso de democratización en México comenzó desde las regiones, desde el ámbito local, pero sus consecuencias y alcances más importantes se dieron principalmente en el ámbito nacional a través de una serie de reformas legales que garantizaron una competencia real y permitieron el aumento en la competitividad electoral, lo que a su vez planteó problemas para el proceso de democratización en el ámbito subnacional, ya que si bien aquellas regiones donde se experimentó el cambio político desde temprano no tuvieron problemas para llevar a cabo una democratización a nivel local, esto no sucedió con otras regiones donde la transición no llegó más que de manera marginal por medio de las reformas nacionales, creándose condiciones que hacen posible la existencia, dentro de un país democrático, de lo que se ha denominado enclaves autoritarios (Gibson, 2007; Gervasoni, 2005; 2010, Corneluis, 2001). Este es un tema que será desarrollado a lo largo del trabajo.

El largo proceso de transición a la democracia en México encuentra su origen en una multiplicidad de factores, para este trabajo se toman en cuenta solamente dos de ellos: por un lado, el proceso de ampliación de la clase media; por el otro, e íntimamente relacionado, es lo que Carlos Martínez Assad denomina como el despertar de las regiones (Martínez Assad, 1992). Ambos procesos tuvieron como respuesta del régimen autoritario una serie de reformas, impulsadas desde el Estado, tanto de índole política como administrativa que buscaban liberalizar el sistema político y distribuir el poder.

Durante el periodo que va de los años cincuenta hasta finales de la década de los setenta, México disfrutó de un constante crecimiento económico, lo que permitió al régimen mantener su estabilidad, el consenso al interior y su capacidad de gobierno (Heredia, 2002: 186). Esta capacidad es señalada por Magaloni y Kricheli (2010) como una de las formas en que los regímenes de un solo partido se hacen de estabilidad a través del apoyo de las masas, al establecer relaciones de patronazgo por medio de las cuales cooptan a los trabajadores haciendo uso de los recursos del Estado, en lo que Díaz-Cayeros et al. denominan el Brillo Trágico (Tragic Brilliance) (citado en Magaloni & Kricheli, 2010: 128).

Esto originó un cambio estructural, que se caracterizó principalmente por un proceso de urbanización y ampliación de la clase media. Para la década de los ochenta el grado de urbanización (Gu) se ubicaba en 55%, lo que significaba que la población mexicana era predominantemente urbana (Garza, 2002: 10-11). Esta nueva fisonomía de la sociedad tendría repercusiones en el ámbito político y consecuencias para el tipo de régimen que se había establecido, pues los arreglos institucionales postrevolucionarios habían sido diseñados para un tipo distinto de sociedad, una sociedad en donde la población predominante era la rural y donde la gran mayoría tenía bajos niveles de educación.

Al entrar en crisis ese modelo económico a partir de la década de los ochenta, el régimen autoritario experimentó grandes dificultades para continuar con la estructura corporativista y de patronazgo del partido oficial. Al dejar de tener acceso a los altos recursos del Estado, el partido ya no era capaz de "distribuir beneficios económicos y prebendas políticas" (Heredia, 2002: 205); por lo tanto, la capacidad de control centralizado que tenía la estructura sectorial del PRI comenzó a debilitarse y al mismo tiempo se fortaleció a la oposición (Magaloni & Kricheli, 2010: 135), lo que significó sobre todo el fortalecimiento del Partido Acción Nacional (PAN) en algunas regiones del país.

Las reformas legales que surgieron a partir de finales de los setenta⁵ fueron la respuesta del sistema político a una serie de demandas y conflictos que evidenciaban la pérdida de representatividad, estabilidad y legitimidad del régimen autoritario; éstas eran una señal de que el entramado institucional del Estado postrevolucionario estaba entrando en crisis. Estas reformas buscaban la integración de la oposición partidista dentro de los cauces legales luego del proceso de radicalización de la izquierda.⁶

En este proceso de radicalización las clases medias jugaron un papel importante, basta recordar que el movimiento estudiantil de 1968 era precisamente eso, la clase media que tenía acceso a la educación que se inconformaba con el régimen autoritario, ya que éste no respondía a las nuevas demandas de urbanización, educación, electorales, religiosas, etcétera (Loaeza, 2008; Martínez Assad, 1992: 157). Esto tiene sentido, pues en un régimen de partido hegemónico en el que las clases trabajadoras son cooptadas por el Estado a través de la estructura corporativista del partido, son las clases medias las que tienen la capacidad de costear inversiones ideológicas para oponerse y democratizar al régimen (Magaloni &Kricheli, 2010: 128).

Entre 1988 y 1997 la oposición, de manera particular el PAN, logró avances significativos, ganando las gubernaturas de cuatro estados. Primero en Baja California en 1989; en 1991 logró el triunfo en Guanajuato, luego de un conflicto post-electoral;⁷ en 1992 en un segundo intento, Francisco Barrio ganó en Chihuahua; y finalmente en 1995 se obtuvo la gubernatura de Jalisco. Esto "inauguró cambios profundos [...] en el panorama electoral de México" (Mizrahi, 2002: 353) y representaría un triunfo para las regiones y para la oposición al régimen autoritario.

Luego del episodio de las elecciones presidenciales de 1988 se "aceleró el cambio político a través de la vía electoral" (Becerra, Salazar, Woldenberg, 2005: 211); de esta forma, hasta antes del año 2000 se llevó a cabo un proceso intenso de reforma política que cambió de manera importante el régimen autoritario mexicano. El PRI y la élite gobernante veían en los triunfos de la oposición a nivel local y en el episodio de 1988 una seria amenaza a su hegemonía y dominación dentro del sistema político mexicano, por lo que desde el Estado se promovió una serie de negociaciones con los partidos de oposición, principalmente con el PAN, debido sobre todo a las afinidades ideológicas entre la nueva clase política que había alcanzado el poder con el presidente Salinas y dicho partido, para lograr reformas de tipo electoral que dieran cabida a la pluralidad política del país. Octavio Rodríguez Araujo y Carlos Sirvent documentan un total de 14 reformas político-electorales, tanto a la Constitución como a leyes secundarias como el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), después de las elecciones de 1988 y antes del año 2000⁸ (Rodríguez Araujo y Sirvent, 2005: 200-210).

Uno de los procesos que acompañó a la liberalización política a partir de los años ochenta en México fue la descentralización. Ésta fue también una consecuencia tanto de la crisis económica del Estado autoritario como una respuesta a la nueva conformación de los gobiernos de oposición en el ámbito subnacional. La reforma al artículo 115 constitucional en 1983 iba en este sentido, con ella se buscaba "asegurar al municipio libertad política, económica, administrativa y de gobierno" (Hernández Gaona, 1991: 1534). La respuesta era evidentemente resultado de los gobiernos locales, pues no se buscaba fortalecer a los estados, sino a los municipios, que eran los que estaban siendo ganados por la oposición, sobre todo municipios grandes, como ya se dijo. Para Martínez Assad, la relación entre la reforma constitucional municipalista y el fortalecimiento de la oposición en el ámbito subnacional es evidente, pues

[...] no se daba aislada de los movimientos sociales y políticos que venían dando al municipio un espacio privilegiado para las demandas y reivindicaciones de la sociedad, que se expresaban generalmente en momentos electorales. La disputa por el municipio se convirtió en un detonador de la efervescencia política de los años ochenta (Martínez Assad, 1992: 161).

Luego de 1989, cuando el PAN gana la primer gubernatura para la oposición, se vuelve a poner en el debate la importancia de una mayor y más profunda descentralización que resolviera sobre todo el problema de las capacidades financieras en el ámbito subnacional. De esta manera, los gobiernos de Carlos Salinas y Ernesto Zedillo dieron un impulso importante a reformas que iban en este sentido. Díaz-Cayeros afirma que el proceso de "descentralización encuentra su más clara expresión en la forma como el sistema de transferencias financieras del gobierno federal a los estados y municipios, fue reformado durante los noventa" (Díaz-Cayeros, 2004: 207).

No se puede entender, pues, el proceso de transición democrática en México sin comprender el papel que jugaron las unidades subnacionales; para Yemile Mizrahi (2002), "las victorias locales de la oposición (estatales y municipales) desempeñaron un papel fundamental en la democratización del sistema político mexicano" (Mizrahi, 2002: 354). Ambos procesos, liberalización política y descentralización, tuvieron consecuencias y alcances de diferente grado y signo respecto a la democratización del régimen político tanto a nivel nacional, como subnacional, los cuales serán abordados en el siguiente apartado.

Liberalización y descentralización en México: ¿persistencia del autoritarismo subnacional?

Los procesos descritos en el apartado anterior tuvieron consecuencias para el funcionamiento del sistema político mexicano y para el régimen autoritario en su conjunto. Estas consecuencias dependen del tipo de la reforma, ya sea político-electoral o administrativa; sin embargo, la constante es que ayudaron a liberalizar el sistema y a transformar la relación centro-periferia. Se pueden distinguir tres consecuencias importantes con mayor o menor grado de vinculación entre ellas, que inciden en la manera desigual del proceso de democratización: el debilitamiento del partido oficial, la erosión del presidencialismo y el establecimiento de un federalismo fiscal con características particulares.

El proceso de democratización en México sufrió múltiples paradojas que desembocaron en una situación poco favorable para la consolidación de la democracia. Uno de éstos tiene que ver con el debilitamiento que sufrió el PRI y la consecuente erosión del presidencialismo. Para Jeffrey Weldon (1997), el presidencialismo mexicano era posible debido a cuatro condiciones:

2. Gobierno unificado, donde el partido oficial controla la presidencia y ambas cámaras del Congreso.

3. Disciplina en el partido oficial.

4. Un presidente, que es el líder del partido oficial (Weldon, 1997: 227).

De acuerdo con este autor, son las tres últimas características las que se refieren a los poderes metaconstitucionales del presidente, de tal forma que si dejan de existir, el presidencialismo desaparecerá o resultara fuertemente debilitado (Weldon, 1997: 228). Con el proceso de transición en México estos componentes del presidencialismo resultaron trastocados, y si bien aún quedan rastros de éste, en la actualidad ya no existe un poder exacerbado del Poder Ejecutivo sobre los otros poderes del Estado y la posibilidad de ejercer la toma de decisiones de manera centralizada ha disminuido considerablemente.

El aumento de la competitividad no sólo tuvo consecuencias en la integración de las cámaras, sino que afecto la disciplina dentro del partido oficial. Históricamente el PRI había sido un partido con altos grados de disciplina debido sobre todo a que el liderazgo estaba centralizado, existía un sistema de listas cerradas para la nominación de candidatos y a que los funcionarios electos en realidad tenían pocos incentivos para actuar y responder conforme a los intereses locales a los cuales supuestamente representaban, debido sobre todo a la regla de no reelección dentro del sistema político mexicano (Weldon, 1997: 246).

Si bien la prohibición a la reelección continúa en nuestros días, así como también el sistema de listas cerradas para el caso de los diputados electos bajo el principio de RP, lo cual otorga amplios poderes a un partido, el aumento en la competitividad ha afectado el liderazgo centralizado y el número de posibilidades para las carreras de políticos inconformes. Esto es denominado por Joy Langston y Díaz-Cayeros (2003) como la opción de salida. Es decir, con el aumento de la competitividad electoral a nivel local, "el riesgo de perder todo y ser forzado a salir del juego político cayó dramáticamente [...] lo que dio a los políticos ambiciosos del PRI una opción de salida" (Langston & Díaz-Cayeros, 2003: 10).

Desde antes de la alternancia en la presidencia de la República ocurrida en el año 2000, el presidencialismo estaba siendo erosionado. Una de las facultades metaconstitucionales que perdió el presidente, y que era particularmente centralista y autoritaria y que afectaba además la autonomía de las unidades subnacionales era la de remover a los gobernadores de los estados.¹⁰ Esta fue una facultad a la que recurrió en muchas ocasiones el presidente Carlos Salinas, cuyo periodo de gobierno representa uno de los casos más exacerbados de presidencialismo, pues para mayo de 1994, 17 gobernadores, todos priístas, habían tenido que renunciar "voluntariamente", aunque era evidente que muchos fueron forzados desde la presidencia a hacerlo (Weldon, 1997: 253-254).

A pesar de que esta facultad metaconstitucional era antidemocrática, paradójicamente representaba un mecanismo de control y freno para las prácticas más autoritarias de los gobernadores. Cuando un gobernador llevaba demasiado lejos sus facultades, legales y no legales, dentro del territorio de su estado, es decir, si el gobernador se salía del huacal, la autoridad del presidente podía hacerlo renunciar, garantizando así ciertos límites a las prácticas autoritarias en el ámbito subnacional. Con la pérdida de esta facultad, si bien la autonomía de los estados, respecto al centro, aumentó, también se generó una situación en la que los gobernadores autoritarios en aquellas unidades subnacionales donde no ha habido un avance democrático perdieron sus controles y frenos. Aunado a esto, la pérdida del liderazgo del presidente sobre el partido tuvo consecuencias similares, pues al dejar de existir un centro fuerte de poder, éste se esparció, favoreciendo sobre todo a los gobernadores, quienes llenaron ese vacío de poder, aún más con la alternancia, pues el presidente ya no era del PRI (Díaz-Cayeros, 2004: 223). En este sentido, Edward Gibson afirma que

]]> Si bien las transiciones democráticas transforman la política en el nivel nacional, tienden a ejercer poca presión para la democratización subnacional [...] En aquellos casos en que el centro ejerció un control férreo sobre los políticos subnacionales, el debilitamiento del centro en el periodo de transición potenció a los actores locales y los relevó de rendir cuentas a las élites locales (Gibson, 2007: 168).

Otro de los efectos de la transición que cambió las relaciones centro-periferia aumentando la autonomía de las unidades subnacionales tiene que ver con el debilitamiento de la estructura sectorial y del corporativismo en el partido oficial. Uno de los cambios más importantes se dio en la XIV Asamblea Nacional del partido llevada a cabo en 1990. En esta asamblea se dio un paso fundamental para el debilitamiento de la estructura sectorial del partido, si bien los sectores no desaparecieron, sí se dio mayor preeminencia e importancia a la estructura territorial,¹¹ el argumento a favor de este cambio era la democratización de la vida interna del partido, pues se fortalecía la capacidad de decisión de la base en detrimento de los procesos centralizados.

Sin duda, este cambio aumentó la autonomía de las organizaciones priístas locales; sin embargo, tuvo como resultado también el fortalecimiento de los poderes regionales, principalmente de los gobernadores (Pacheco, 2006: 312). En este sentido, este cambio no necesariamente se tradujo en una mayor democratización del partido a nivel local, para Loyola Díaz y León González (1992),

los riesgos de este tránsito consistieron en que la estructura territorial no es sólo la posibilidad de la consulta y expresión de la "base", sino que en muchos casos ahí se expresan intereses y liderazgos caciquiles locales e incluso la posibilidad de control de los gobernadores. Por ello, es discutible aceptar la apreciación muy en boga en el partido y en los analistas que identifica mecánicamente a la corporación con la estructura autoritaria, y al territorio como la democrática (Loyola Díaz & León González, 1992: 67).

El riesgo de esta autonomía es que en aquellos estados donde no ha existido aún un avance democrático significativo, y donde, por ejemplo, no ha habido alternancia, el régimen autoritario subnacional existente se perpetúe. Esto es mucho más claro cuando pensamos en estados de la República en los que el PRI ha mantenido el Poder Ejecutivo estatal durante mucho tiempo. En estas unidades subnacionales, el partido local, y en términos generales los miembros de la élite local, tienen pocos incentivos para llevar a cabo cambios que impulsen una democratización; por el contrario, harán lo posible por mantener sus posiciones. En este sentido, Cornelius (1999) afirma que "por lo menos desde finales de los años ochenta, ha sido aparente que el factor clave para la persistencia de prácticas autoritarias en muchos estados y localidades son las organizaciones no reformadas del PRI local" (Cornelius, 1999: 14); esto se explica a su vez debido a que "las elites autoritarias subnacionales obtuvieron el poder durante el antiguo régimen, de esta forma son considerados como fortalezas persistentes del pasado autoritario" (Durazo Herrmann, 2011: 6).

El proceso de descentralización también trajo un problema con respecto a la democratización del ámbito subnacional, sobre todo el sistema de federalismo fiscal. Para Carlos Gervasoni (2005; 2010), uno de los determinantes del tipo de régimen que existe en una unidad subnacional es el federalismo fiscal. Este autor nos habla en este sentido de la existencia de estados subnacionales rentísticos (Gervasoni, 2010: 85), refiriéndose con esto a que "[...] allí donde el Estado cuenta con acceso a generosos recursos fiscales que no provienen de los impuestos sino de la apropiación de una renta extraordinaria de recursos naturales, los gobernantes logran fácilmente subyugar a la sociedad" (Gervasoni, 2010: 86).

Aunque la discusión sobre dicho vínculo no está resuelto en la teoría, existe la posibilidad de que aquellas unidades subnacionales usen los recursos que la Federación les transfiere para su beneficio, estableciendo bases de apoyo a partir de redes clientelares, utilizando el dinero para comprar a la prensa y a posibles opositores, etcétera (Gervasoni, 2005: 117), herramientas que poco abonan para el desarrollo democrático de un estado. Además, dice Gervasoni (2010), "allí donde el gobierno posee, además del poder político, el control sobre los recursos económicos, es improbable que acepte limitaciones a su poder tales como elecciones libres y parlamentos independientes" (Gervasoni, 2010: 86).

De acuerdo con Díaz-Cayeros (2004), además de que el federalismo fiscal en México está caracterizado por un gasto amplio y una recaudación centralizada, también es inequitativo, pues los estados ricos ven disminuidas sus transferencias federales debido a las regiones pobres del país. Una vez que se reformó el sistema de coordinación fiscal para quedar como está actualmente, se han presentado conflictos entre los gobernadores de los estados y el gobierno federal debido a esto, incluso llegando a amenazas secesionistas por parte de los gobiernos estatales de Baja California y Nuevo León (Díaz-Cayeros, 2004: 225).

Esta inequidad en la entrega de transferencias fiscales entre los estados se explica por dos razones: 1. La extensión de la pobreza dentro de un estado; 2. El vigor de los esfuerzos de los estados para recaudar impuestos locales (Díaz-Cayeros, 2004: 217). Es decir, que un estado en México puede recibir transferencias ya sea por los niveles de pobreza con los que cuenta o por su capacidad institucional para la recaudación de impuestos; de acuerdo con Díaz-Cayeros (2004), ya sea que se use un criterio u otro para la transferencia de recursos ésta siempre resultará inequitativa, pues en la medida que México es un país desigual entre sus regiones, habrá estados con mayores capacidades institucionales y estados más pobres.

lo que muchos ven como una redistribución progresiva de recursos de provincias ricas a provincias pobres, es de hecho una redistribución regresiva de recursos de distritos grandes y generalmente democráticos a oligarquías gobernantes de distritos pequeños (Gervasoni, 2005: 118).

Aunque, como ya se ha dicho, el vínculo desarrollo-democracia no es siempre la regla, sí es cierto que en nuestro país históricamente los municipios pequeños y rurales han representado los bastiones de apoyo electoral del PRI, y es donde se puede hacer presente con mayor facilidad la persistencia de prácticas autoritarias y poco democráticas tales como el clientelismo.

Es claro, entonces, que el proceso de transición a la democracia en México ha implicado una diversidad de cambios, tanto políticos como administrativos que han tenido como resultado la dispersión del poder, el reconocimiento de la pluralidad política y, en última instancia, el debilitamiento y desaparición del autoritarismo, al menos en la escala nacional. Se han fortalecido también las instituciones del federalismo; sin embargo, estas situaciones no significan una consolidación democrática, sobre todo a nivel subnacional (Reynoso, 2002). La coexistencia de distintos regímenes dentro de un mismo territorio es posible (Fox, 1994; Gervasoni, 2005; Reynoso, 2002); en México esto es posible debido a su organización federal; respecto al funcionamiento de los arreglos federales, Gervasoni (2005) dice:

En países federales el poder político es ejercido dentro del mismo territorio por al menos dos niveles de gobierno con legitimidad electoral [...] Esto significa que un ciudadano pertenece a dos regímenes diferentes. En principio es teóricamente posible que un nivel sea democrático y el otro autoritario (Gervasoni, 2005: 92).

Por su parte, Reynoso (2002) afirma que la relación entre el federalismo —recientemente rencontrado en México gracias a la transición democrática— y democracia no es mutuamente reforzante, es decir, no existe una "retroalimentación institucional" entre ellos (Reynoso, 2002: 11); por el contrario, a veces, el federalismo frena u obstaculiza el proceso de democratización subnacional. En México existe una diversidad importante respecto a los regímenes que conviven entre las distintas regiones del país, a la par que existían los casos de alternancia local a finales de los años ochenta y principios de los noventa, seguían existiendo los casos de autoritarismos locales, y el proceso de transición que se impulsó a nivel nacional poco hizo para desmantelar esos autoritarismos subnacionales. Luego de las reformas electorales realizadas a nivel nacional, sobre todo la de 1996, se generaron acuerdos entre los partidos políticos que buscaban promover que las entidades federativas adoptasen para sí reformas que incorporaran criterios de la reforma electoral federal (Becerra, Salazar & Woldenberg, 2005: 379-380). Sin embargo, en aquellos estados en los que seguía existiendo gobierno unificado había pocos incentivos para renunciar a los privilegios que una ley electoral hecha a modo les otorgaba, por lo que estos acuerdos poco efecto tuvieron en muchos estados, más aún si no existía la presencia de una oposición fuerte y bien organizada.

Esto da como resultado regímenes distintos, es decir, híbridos, pues así como es posible afirmar la persistencia de prácticas autoritarias en el ámbito subnacional, no se puede negar la existencia de prácticas democráticas en el nivel nacional y en muchas de las unidades subnacionales. Esto plantea un problema: conocer el grado de autoritarismo y de democracia en el nivel subnacional. Para Carlos Gervasoni (2005, 2010), el tipo de régimen que se da en una unidad subnacional depende del tipo de régimen existente en el nivel nacional, es decir, que el régimen nacional establece parámetros y límites los cuales no pueden ser ignorados o violados por las unidades subnacionales. De esta manera, "Si el régimen nacional es autoritario, los regímenes subnacionales no pueden ser totalmente democráticos. A la inversa, si el régimen nacional es democrático, los regímenes subnacionales no pueden ser completamente autoritarios" (Gervasoni, 2005: 94).

No se trata, entonces, cuando se estudia a una unidad subnacional, de definir o descubrir la existencia o no de democracia, sino más bien de ubicar el grado de ésta, pues ya el ámbito nacional establece ciertos parámetros y un techo democrático. Lo que se haga en el nivel subnacional sólo podrá ser cuestión de matices, "los regímenes subnacionales pueden ser algo no-democráticos, es decir, ellos pueden no respetar la competencia, la inclusividad y los derechos civiles, pero sólo de maneras moderadas y/o sutiles" (Gervasoni, 2005: 94).

Unidades subnacionales y la persistencia del autoritarismo: un acercamiento al caso de México

En este apartado se hace un acercamiento al tema del autoritarismo subnacional en México a partir de diez casos paradigmáticos, ofreciendo y abriendo la posibilidad para una mayor y más profunda investigación sobre el tema.

La literatura respecto al tema del autoritarismo subnacional y su supervivencia en contextos nacionales democráticos es relativamente nueva, pues las democracias en Latinoamérica, y particularmente el caso de México, apenas entran en una etapa de proceso de consolidación; esto se ve reflejado en lo reciente de las publicaciones sobre autoritarismo subnacional o regímenes yuxtapuestos. Así, existen distintos trabajos que han abordado el caso mexicano: los trabajos de Agustina Giraudy (2009, 2010); el trabajo de 2007 de Edward Gibson; y los de Julián Durazo Herrmann (2006, 2010).

Podemos ver que en esta literatura resalta un caso particular en los estudios de los diferentes autores: Oaxaca, como el caso paradigmático de autoritarismo subnacional en México, sin embargo, es posible que no sea el único. Actualmente, 22 años después del primer caso de alternancia en una gubernatura, y a 11 de la alternancia a nivel federal, existen diez casos de estados de la República que no han experimentado la alternancia en el Poder Ejecutivo local, esto significa que un partido se ha mantenido en el poder durante más de 82 años consecutivos. Beatriz Magaloni (2006) inicia su libro nombrando a los regímenes autocráticos más longevos, entre éstos se encontraba el PRI como "el régimen autocrático más longevo del siglo XX" (Magaloni, 2006: 1). Sin embargo, la autora hacía referencia a los 71 años que duró en el poder nacional el Partido de la Revolución. Sin lugar a dudas, gobernar de manera consecutiva un país desde 1929 hasta el 2000 es algo que llama a la investigación científica, y que además despierta sospechas acerca de las credenciales democráticas del régimen. Cuando atendemos a las realidades subnacionales no podemos hacer sino lo mismo, un territorio gobernado por el mismo partido político durante más de ochenta años consecutivos es algo que no se encuentra todos los días, y menos aún en un país que se dice democrático.

Sin lugar a dudas, la alternancia no es sinónimo de democracia, pero no puede existir ésta sin haberse dado aquélla, sobre todo en un país con el pasado autoritario y autocrático como el de México. Tampoco es posible afirmar categóricamente que estos diez casos son ejemplos de un autoritarismo subnacional que convive con la realidad democrática nacional, sólo a partir de una investigación profunda de los casos, a partir de sus particularidades, pero también de sus coincidencias podrá hacerse un juicio acerca del tipo de régimen que impera en ellos. Sin embargo, lo que se busca hacer aquí es sólo proponer un camino por dónde realizar dicha investigación, a partir de la literatura sobre autoritarismo subnacional.

Los nueve estados a los que se hace referencia son los siguientes: Campeche, Coahuila, Colima, Durango, Estado de México, Hidalgo, Quintana Roo, Tabasco, Tamaulipas y Veracruz. Las características de cada uno de estos estados son distintas, pues en algunos el nivel de competitividad es más alto, tanto a nivel estatal como municipal; sin embargo, todos coinciden en un hecho: las repetidas victorias del, antes hegemónico,¹² PRI, y la dificultad para vencerlo en las elecciones gubernamentales. No se pretende hacer aquí, como se dijo y por cuestiones de espacio, una investigación profunda de cada caso, sino tratar de problematizar a partir de un aspecto relevante los resultados electorales y el nivel de competitividad existente en estos diez estados de la República.

A continuación se presenta un cuadro donde se integran los más recientes resultados electorales para los diez estados sin alternancia a partir de las últimas elecciones llevadas a cabo en cada caso, con la intención de conocer la situación actual en que se encuentran las fuerzas políticas dentro de los diez estados. El cuadro no incluye la información sobre la composición de los municipios, pues como se ha dicho, el nivel de competitividad es mayor en éstos, haciendo más plural la manera como están gobernados. Además, para conocer la posibilidad de una situación de autoritarismo subnacional, se considera como indicador la existencia o no de gobierno unificado dentro de cada estado, por lo que los datos que se integran son los de gobernador y los de la legislatura local.

Se puede observar que de los diez casos, dos son los que presentan una situación más competitiva. Me refiero a las elecciones de 2010 en Durango y Veracruz, en ambos estados el gobernador fue electo por menos de la mitad de los votos, obteniendo el PRI y la coalición encabezada por el PRI, 48.43% y 43.54%, respectivamente. Por consiguiente, estos dos casos también son los que presentan un margen de victoria menos amplio con cifras muy parecidas de 2.56% para Durango y 2.55% para Veracruz. Cabe destacar el hecho de que en Veracruz, el PRI compitió coaligado con otros dos partidos (uno de ellos local) y que el segundo lugar fue ocupado por otra alianza, integrada por el PAN y el PANAL. Por su parte, en el caso de Durango, el PRI no necesitó la ayuda de otros partidos para conseguir su triunfo, a pesar de que la coalición que se logró desde la oposición incluía a más partidos, pues la integraban los partidos Acción Nacional, de la Revolución Democrática y Convergencia. Se puede afirmar, entonces, que aun cuando los datos muestran una situación mucho más competitiva para estos dos casos, en realidad el partido oficial continua teniendo gran fuerza y su derrota depende del tipo de acuerdos a que lleguen los partidos de la oposición con la intención de integrar una fuerte y amplia alianza que derrote al partido hegemónico.

En los ocho casos restantes, el PRI logró sus victorias con porcentajes mayores a la mitad de los votos, aunque hay diferencias entre estos casos. De estos ocho estados, son cuatro los que se encuentran en un nivel relativamente intermedio de competitividad,¹³ es decir, sus triunfos apenas superan la mitad de los votos y sus márgenes de victoria van de 5.29% para Hidalgo, a un poco más de 9% para el caso de Tabasco. Algunos comentarios sobre estos tres casos nos ayudarán a identificar el verdadero grado de competitividad en dichas unidades subnacionales.

Respecto a la elección de Tabasco, éste es el caso que presenta las elecciones más anteriores en el tiempo, en el año 2006, lo cual es necesario comentar para poder contextualizarlo. Al ser un año en el que se llevaron a cabo elecciones federales,¹⁴ cabe la posibilidad de que las elecciones locales sufrieran del efecto de arrastre de aquéllas sobre éstas, aspectos particulares de la elección como el hecho de que el candidato presidencial fuera originario de Tabasco, y que haya tenido una historia de lucha opositora dentro del estado, aunado a que la coalición opositora al PRI en el estado fue la misma que se presentó para las elecciones presidenciales a nivel nacional, apoyan la hipótesis de una elección de arrastre. En este sentido, la competitividad real de este caso podría ser sólo un efecto de las condiciones coyunturales nacionales, de tal forma que esconden la cara real del comportamiento electoral subnacional.

Por su parte, Hidalgo presenta un patrón similar a los casos de Durango y Veracruz, pues de nueva cuenta el aumento de la competitividad está dado sólo por la magnitud de la coalición que logre conformar la oposición; en este caso, la coalición opositora estaba integrada por PAN, PRD y Convergencia, aun así no fue suficiente para vencer al hegemónico PRI, aunque, en este caso también, el Revolucionario no compitió solo sino que lo hizo junto con otros dos partidos. Casos contrarios los de Campeche y Colima, donde sí hay una muestra mayor de competitividad, pues no fue necesaria una coalición amplia para acercarse al PRI, puesto que todos los partidos de oposición iban por su cuenta, quedando en segundo lugar el PAN; aunque en el caso de Colima, el PRI sí controla la mayoría en el Congreso local con un porcentaje de la Cámara de 56%, a diferencia de Campeche, donde el Revolucionario Institucional cuenta con el 48,5% de la Cámara. Esto quiere decir que en Colima sí existe gobierno unificado, aunque la capacidad del PRI para llevar a cabo reformas a la constitución local está disminuida, pues no cuenta con la mayoría requerida para hacerlo por sí solo; sin embargo, sí puede pasar leyes secundarias o reglamentarias sin problemas.

Finalmente, los restantes cuatro casos parecen evidenciar un poco más la falta de competitividad y la imposibilidad de vencer al partido oficial. Tanto Coahuila, el Estado de México, Quintana Roo y Tamaulipas muestran porcentajes de triunfo altos combinados con un margen de victoria igualmente alto, esto quiere decir que en estos estados es prácticamente imposible un triunfo para los partidos de oposición. Sumado a esto, el PRI controla la mayoría absoluta en la legislatura estatal, a excepción del caso de Quintana Roo, dando lugar a una situación bastante propicia para la permanencia de prácticas autoritarias, pues se controla no sólo al Ejecutivo, sino al Legislativo. Esto tiene como consecuencia que tanto el partido como las élites gobernantes tengan pocos incentivos en llevar a cabo cambios para democratizar la toma de decisiones y los procesos políticos al interior del estado.

Con respecto a la conformación de las legislaturas locales, encontramos que en siete de los diez estados se da un gobierno unificado, pues el mismo partido controla la gubernatura y la mayoría absoluta en el congreso local, lo cual da pie a situaciones poco favorables a la democratización, y a la promoción de la pluralidad política. Dentro de estos casos, resalta el estado de Coahuila, donde el PRI controla casi el ochenta por ciento del Congreso local, convirtiéndolo en el único caso, dentro de la muestra aquí analizada, de un gobierno unificado que cuenta, además, con mayoría calificada. El hecho de que no todos cuenten con mayorías absolutas, y sólo uno con mayoría calificada, no necesariamente elimina la posibilidad de prácticas autoritarias, sino que, como bien se dijo, podría tratarse de uno de los matices y limitaciones que necesariamente van a tener los autoritarismos subnacionales por el hecho de convivir en una realidad más amplia, la cual sí es democrática (Gervasoni, 2005).

A partir de los datos aquí analizados podemos conocer un panorama del momento actual en los diez estados de la República donde no ha habido alternancia en el poder, como bien señala Gervasoni (2005) una buena forma de conocer si un régimen subnacional es o no autoritario es llevando a cabo un análisis a través del tiempo para conocer el comportamiento electoral y evaluar los niveles de competitividad que imperan para cada caso, aquí sólo se ha hecho un acercamiento al tema; sin embargo, se ofrecen datos importantes sobre una realidad que implica un interés tanto científico como empírico, pues como afirma Fox (1994), "la persistencia de enclaves autoritarios dentro un gobierno civil evita la efectiva extensión de los derechos políticos básicos a la totalidad de la población" (Fox, 1994: 107).

Queda abierta también la posibilidad de llevar a cabo un análisis a partir de los datos sobre las transferencias fiscales que la Federación hace a estos estados, para conocer si es que estos diez casos podrían encajar dentro de la categoría de los rentier states de la que habla Gervasoni. Cabe señalar en este sentido que cuatro de los diez estados reciben transferencias por rentas petroleras (Campeche, Tamaulipas, Tabasco y Veracruz), lo que abre la posibilidad de que se trate de autoritarismos sub-nacionales que disfrutan de los beneficios de amplios recursos. De la misma manera, por motivos de espacio, este análisis no se hace aquí, pero queda abierto el tema para futuras investigaciones.

Hasta ahora se ha hecho una caracterización del sistema político mexicano y el tipo de relaciones que existían entre el centro y el ámbito local, posteriormente se abordó el tema de los cambios que se impulsaron como parte del proceso de transición, tanto la liberalización como la descentralización, haciendo énfasis en que este proceso comenzó desde lo local; posteriormente se revisaron algunas de las consecuencias que tuvo la transición en el ámbito federal y cómo estos cambios afectaron a la relación centro-periferia y al partido sobre todo a nivel nacional. Se hizo énfasis en cómo el proceso de transición implica una serie de paradojas que plantean problemas para la democratización de las unidades subnacionales. Se incluyó, además, un acercamiento al caso mexicano utilizando datos electorales de diez estados de la República en donde no ha habido alternancia política.

Muchos de los procesos de cambio político han resultado en consecuencias no previstas que afectan la democratización en el ámbito subnacional. Hemos visto que el sistema político transitó desde un centralismo autoritario producto de los acuerdos institucionales post-revolucionarios hacia una situación en la que son las regiones, las unidades subnacionales, las que demandan cambios democráticos y las que los impulsan en el ámbito nacional, así como en sus respectivos espacios de acción. Sin embargo, hemos sido testigos también de que el proceso de democratización ha sido desigual entre las regiones, teniendo como consecuencia el surgimiento de regímenes híbridos y la coexistencia de prácticas del pasado autoritario que se yuxtaponen con las garantías democráticas ganadas sobre todo a partir de los años noventa.

Aunado a esta desigualdad en la penetración de las reformas democráticas, se encuentra la paradoja del fortalecimiento del federalismo. Mientras que en el régimen anterior el federalismo era sólo letra muerta, en la actualidad existe una mayor autonomía del ámbito local; sin embargo, en la medida que el proceso de democratización fue desigual, el federalismo hará surgir otro tipo de problemas, que tienen su origen en el deseo de los autócratas subnacionales por mantener sus privilegios y el ejercicio desmedido de poder, haciendo uso para ello de un discurso federalista y defensor de la autonomía local.

En este trabajo también hemos demostrado, a partir de datos electorales, que en México existen espacios de poder en los que las credenciales democráticas y el tipo de régimen que prevalece levantan dudas y sospechas. Existen muchas explicaciones sobre por qué en México continúan existiendo estados donde el mismo partido ha gobernado por más de ochenta años consecutivos, unas endógenas otras exógenas, pero sin duda es un tema que debe ser estudiado más a fondo. Por motivos de espacio y de capacidad, este trabajo no se ha planteado ese objetivo, pero sirva el acercamiento aquí planteado para futuras investigaciones.

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Notas

¹ El sistema de partido hegemónico hace referencia a un tipo de sistema de partido en el que una sola fuerza política monopoliza el ejercicio del poder; de acuerdo con la definición clásica de Giovanni Sartori (1980), "el partido hegemónico no permite una competencia oficial por el poder, ni una competencia de facto. Se permite que existan otros partidos, pero como partidos de segunda [...] no se les permite competir con el partido hegemónico en términos antagónicos y en pie de igualdad; no puede ocurrir, dado que ni siquiera se contempla la posibilidad de una rotación en el poder" (Sartori, 1980: 276).

² En marzo de 1929 se reunió una gran Convención para constituir el Partido Nacional Revolucionario (PNR), el cual fue formalmente declarado constituido el 4 de marzo de ese año.

³ Para abril de 1938, luego de que el presidente Lázaro Cárdenas impulsó una iniciativa para reformar el partido, la cual buscaba integrar en su estructura a las organizaciones de campesinos y de obreros que ya desde antes se habían organizado y funcionaban en el país, quedó constituido el Partido de la Revolución Mexicana.

⁵ El punto de vista que se adopta aquí es que el inicio de la transición a la democracia en México se da con las reformas políticas de 1977.

⁶ Se hace referencia a la radicalización de la izquierda luego de la experiencia de 1968, cuando algunos sectores de ésta optaron por la vía armada, sobre todo la guerrilla urbana que estuvo presente en las principales ciudades de México durante principios y mediados de los años setenta (Carr, 1992).

⁷ Este caso se resolvió a manera de negociación política, entre la dirigencia nacional panista y el presidente Salinas de Gortari, quienes habían comenzado un acercamiento debido sobre todo a coincidencias ideológicas. En esta negociación se llegó al acuerdo de que se haría renunciar a la gubernatura al supuesto candidato ganador priísta, Ramón Aguirre Velázquez, y nombrar gobernador interino no a quien había sido el candidato del PAN, Vicente Fox, sino al alcalde de León, al también panista Carlos Medina Plascencia.

⁸ Para una revisión detallada de este proceso se recomienda la revisión del trabajo de Becerra, Salazar y Woldenberg (2005).

⁹ Además de los casos ya mencionados de alternancia a nivel local, en 1998 la oposición ganó tres estados más: Aguascalientes, con un triunfo del PAN; Zacatecas, ganado por Ricardo Monreal, ex líder estatal priísta, convertido en militante del PRD, y Tlaxcala en donde una alianza entre PRD, el Partido del Trabajo (PT) y Convergencia logró vencer al candidato oficial. Posteriormente en 1999 Leonel Cota Montaño, candidato del PRD, ganó la gubernatura de Baja California Sur, y Antonio Echeverría Domínguez candidato de una alianza entre los partidos de la oposición, PAN, PRD, PT, Convergencia y el Partido de la Revolución Socialista (PRS), logró vencer al partido oficial en las elecciones locales de Nayarit.

¹⁰ En México existe constitucionalmente una facultad del Senado para hacer declarar desaparecidos los poderes en un estado y nombrar gobernador interino. De esta forma se llevaron a cabo muchas de las sustituciones de gobernadores hasta 1975; luego, durante el sexenio del Presidente Salinas, lo que se utilizó fue la renuncia forzada de los gobernadores. Weldon (1997) explica la capacidad del primer mandatario para hacer esto: el presidente puede controlar al Senado haciendo uso de su liderazgo como cabeza del partido y, si es necesario, persuadir al Senado para declarar desaparecidos los poderes dentro de una entidad. Sin embargo, esto raras veces es utilizado por el presidente, pues el gobernador en cuestión se da cuenta que es mejor dejar la gubernatura voluntariamente que ser forzado a salir por el Senado. La otra explicación está dada por las perspectivas de futuro del gobernador al cual se pide su renuncia, pues éste sabe que el presidente, como cabeza del partido, puede influir en donde quedara en contiendas posteriores, por lo que se resigna a dejar su puesto y esperar por una mejor oportunidad para ser rehabilitado en el futuro (Weldon, 1997: 254).

¹¹ La denominada estructura territorial del PRI está integrada por los comités seccionales, que son la unidad básica partidista; lo que caracteriza estos comités es que en ellos "se agrupan los miembros del Partido individualmente [...] para llevar a cabo la acción política y la actividad electoral permanente de los priístas" (Partido Revolucionario Institucional, 2008: 1516).

¹² Cuando se utiliza el término de hegemónico en este contexto me refiero al status que tenía el partido en el nivel nacional hasta antes de 1988, pues es evidente que para el caso de cada una de las diez unidades subnacionales, sigue existiendo un partido hegemónico, o al menos un partido dominante.

¹³ Al calificar a un caso dentro de un nivel determinado de competitividad a lo que se hace referencia, es a la ubicación relativa de cada estado con respecto a los demás casos analizados aquí. De esta forma, los casos de Durango y Veracruz se ubicarían en un nivel alto de competitividad, mientras que los estados de Campeche, Hidalgo y Tabasco se encontrarían en un nivel de competitividad media, y los casos restantes en un nivel bajo de competitividad, siempre atendiendo a los resultados electorales mostrados en el Cuadro 1.