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Introducción
Este estudio introduce al lector en un concepto específico en el que se construye la investigación, es decir, ¿qué debe entenderse por asociaciones públicas privadas (APP)?, desde un apartado académico, normativo y de buenas prácticas internacionales, para ello se identifican tres características primordiales: 1. El plazo contractual, 2. El financiamiento o modo de pago y 3. El beneficio social, que se gestan en un ciclo que inicia con la fase de preparación y termina con la fase de implementación, en donde surge la etapa de licitación, la cual entre otros principios debe cuidar la competitividad y la concurrencia por ser elementos indispensables para que pueda generarse una verdadera contienda.
Plasmado lo anterior, en un segundo apartado se desarrolla la importancia de la concurrencia y luego se presenta la justificación que sustenta analizar el Programa de Estrategia de Impulso a los Proyectos APP, en el bloque II, para ello, es importante precisar que el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF), se desplegó durante el gobierno del presidente Enrique Peña Nieto, y estableció en el eje cuatro, apartado segundo, la necesidad de eliminar las trabas que limitan el potencial productivo del país y propiciar el desarrollo de proyectos de infraestructura a través de APP, es por ello, que en el año 2017, surge el Programa Estrategia Integral de Impulso a los Proyectos de APP para proyectos de inversión programados durante los años 2017 y 2018, o lo que se conoce como Bloque I y Bloque II.
Trabajar con el año 2018 se sustenta en atención a que; dentro de este año, los proyectos licitados son del mismo sector, es decir, el sector carretero y sus bases de licitación permite identificar patrones para comparar los niveles de concurrencia.
Ahora bien, como metodología se utiliza la minería de datos con la intención de obtener datos públicos, identificar patrones y dar respuesta a nuestra pregunta de investigación: ¿Cuál es el porcentaje de concurrencia en la licitación pública del Programa de Estrategia de Impulso a los Proyectos APP, Bloque II?, desarrollada la metodología se presentan los resultados, se resaltan los hallazgos y como conclusión se propone implementar una etapa previa denominada: precalificación.
La importancia de las Asociaciones Público Privadas.
Las APP han sido definidas como: “iniciativas privadas de financiamiento de proyectos” (Vicher 2020. p. 69), para entregar bienes y servicios e infraestructura nueva o en mantenimiento a la sociedad por parte del Estado(Sorace; Domenico. et al., 2006), que se materializan mediante un “contrato a largo plazo entre un ente privado y una entidad gubernamental para proporcionar un activo o un servicio público, en el que el ente privado asume un riesgo significativo, es responsable de la gestión, y la remuneración está vinculada al desempeño” (Grupo Banco Mundial, 2015, p. 5), por lo que, las decisiones dejan de ser horizontales, es decir, transitan de relaciones generales a relaciones de especial sujeción (Castro Coria, 2020), el cambio implica que la parte gubernamental deja de ordenar, y cambia a una relación paralela, casi horizontal, ya que la naturaleza de las APP involucra concesionar infraestructura, bienes y servicios, y con ello se traslada la capacidad de tomar decisiones (Vicher 2020. p. 76), especialmente cuando está de por medio el financiamiento y el pago por desempeño.
Una de las características de las APP es que son contratos a largo plazo, y es por ello, que estas relaciones y toma de decisión debe ser coordinada en virtud de que el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) señala que; al ser contratos de largo plazo, estos se vuelven complejos, ya que las condiciones inicialmente pactadas pueden modificarse o cambiar en virtud de que es imposible prever la cantidad de requisitos y reglas de los posibles escenarios futuros (BID, 2020a).
La segunda característica es el mecanismo de pago, el cual debe estar relacionado con el desempeño, y existen varios mecanismos; el primero implica que el ente privado puede recibir el pago a través de las tarifas que se cobran a los usuarios del servicio, el segundo mecanismo deriva de pagos periódicos del gobierno y por último, el tercer mecanismo es una acción mixta, es decir, la combinación de los dos primeros (Grupo Banco Mundial, 2015, p.21).
Especialmente las APP se caracterizan por financiar proyectos, cuando el gobierno no tiene recursos, pero sí obligaciones que materializar, bienes o servicios que entregar a su ciudadanía o cuando teniendo recursos quiere destinarlos a otros proyectos ( Gómez Monge & Castro Coria, 2020). El mecanismo de pago en donde existe financiamiento privado se origina ante la escasez de recursos públicos, es así, que si bien es cierto que los costos de financiamiento inicialmente pueden ser mayores en comparación con una modalidad en donde los pagos derivan únicamente del gobierno, es decir, del financiamiento público, lo que debe considerarse y valorarse es la transferencia del riesgo, que ya no está en mano de los contribuyentes sino en el desempeño de sector privado (Garcia-Kilroy & P. Rudolph, 2017, p. 14) y para ello el sector privado se obliga a mantener la calidad de servicio y a ser eficiente en el manejo de los recursos disponibles (Engel et al., 2014).
La tercera característica implica considerar la complejidad de un proyecto de APP en virtud de que el objetivo es: aumentar el bienestar social y los niveles de inversión en el país (LAPP, 2018, art. 2) mediante ejecución de infraestructura y servicios. Luego entonces, el ciclo de un proyecto de APP no es sencillo, implica considerar varias fases y etapas que generan las bases normativas, administrativas y técnicas para preparar e implementar proyectos de APP y para ello el BID considera importante definir procesos, responsabilidades y mecanismos de coordinación institucional (BID., 2020, p. 6).
La importancia de la concurrencia como mecanismo de participación
El objetivo de todo concurso público es abrir las puertas a la competitividad, y dentro de los elementos importantes a considerar para que se materialice la señalada competitividad es la concurrencia por ser indispensable para que pueda generarse la cantidad suficiente de competidores (Fernández Ruiz, 2015), es por ello que el Banco Mundial en la guía de referencia para proyectos de APP (2015, pp. 170-174) considera que se debe:
Poner a la vista de todos los interesados de manera presencial y virtual la información del proyecto de APP a licitar.
Proporcionar información y aclarar dudas respecto del procedimiento
Generar criterios de evaluación claros, los cuales dependen de la naturaleza del proyecto
Establecer criterios para el manejo de problemas, específicamente cuando se recibe una solo oferta o no hay ofertas adecuadas
La competitividad en conjunto con la concurrencia son parte de los principios rectores que deben regir la etapa de licitación, porque genera transparencia y materializa que el sector público reciba la mayor cantidad de buenas ofertas (BID, 2020b). Para ello, las buenas prácticas internacionales recomiendan implementar una etapa previa denominada: Precalificación, con la intención de verificar la capacidad de los posibles licitantes previo al inicio de la licitación. Esta etapa previa tiene dos objetivos, el primero: implica limitar el número de participantes no competitivos y el segundo: asegurar propuestas completas (BID, 2020b; Kerf et al., 1998).
En ese orden de ideas, en México se reguló a las APP, y existe la Ley de Asociaciones Público Privadas (LAPP), publicada en el DOF el 16 de enero de 2012 y el Reglamento de la Ley de Asociaciones Público Privadas (RLAPP) publicado el 5 de noviembre de 2012. La LAPP y su reglamento (2017, 2018), al ser los instrumentos vinculantes rigen los procedimientos de licitación, y señalan que el concurso, debe llevarse a cabo conforme a los principios de legalidad, libre concurrencia y competencia, objetividad e imparcialidad, transparencia y publicidad, en igualdad de condiciones para todos los participantes (LAPP, 2018, art. 38).
Lo anterior es de suma importancia, ya que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) establece que las concesiones en sus diversas modalidades, son de vital importancia para el desarrollo económico y social del país (CPEUM, 2019, art 25,27 y 28), por lo que las decisiones de la autoridad, en esta materia requiere de un mayor análisis que el habitual (SJF, 2016). Lo anterior se sustenta en qué la LAPP tiene por objeto regular los esquemas para el desarrollo de proyectos de APP (LAPP, 2018, art. 1°) bajo los principios de los artículos 25 y 134 de la CPEUM, por lo que, se debe proteger la economía nacional mediante acciones y procesos de planeación democrática sólida, dinámica, permanente y equitativa al crecimiento de la economía y la libre concurrencia en todos los ámbitos (SJF, 2016) lo que implica que el procedimiento administrativo de licitación se rija por los siguientes principios esenciales:
“ Concurrencia, que asegura a la administración pública la participación de un mayor número de ofertas, lo cual permite tener posibilidades más amplias de selección y obtención de mejores condiciones en cuanto a precio, calidad, financiamiento y oportunidad, entre otras; 2) Igualdad, que es la posición que guardan los oferentes frente a la administración, así como la posición de cada uno de ellos frente a los demás; 3) Publicidad, que implica la posibilidad de que los interesados conozcan todo lo relativo a la licitación correspondiente, desde el llamado a formular ofertas hasta sus etapas conclusivas; y, 4) Oposición o contradicción, que deriva del principio de debido proceso que implica la intervención de los interesados en las discusiones de controversia de intereses de dos o más particulares, facultándolos para impugnar las propuestas de los demás y, a su vez, para defender la propia”.(SJF, 2007)
Es así, como asegurar la concurrencia y por ende la mayor cantidad de licitantes y propuestas viables para competir es de vital importancia, luego entonces, las decisiones de las autoridades deben tener esa lógica al preparar sus bases de licitación, y por ello sus decisiones deben estar fundadas y motivadas en dicho principio (CPEUM, 2019, art. 16), con la intención de que al cumplir con la concurrencia se pretende alcanzar el objetivo de aumentar el bienestar social y los niveles de inversión en el país (LAPP, 2018, art. 2) y por ello no podrían establecer requisitos que tengan como resultado limitar el proceso de competencia y libre concurrencia (LAPP, 2018, art. 47), es decir, reside en aplicar la teoría de juegos, en donde, se busca determinar qué modalidad de procedimiento, dada una estructura de información determinada, puede estimular la mejor competencia al tomar las decisiones más racionales (Amster & Pinasco, 2015).
El procedimiento de licitación de APP del Programa de Estrategia de Impulso a los Proyectos APP, bloque II.
Para el caso de estudio la fase y etapa que se analiza es la fase de implementación en su etapa de licitación, en virtud de que de esta etapa surgirá el ente privado que se encargará de la ejecución del proyecto. La etapa de licitación comienza con la preparación de por lo menos los siguientes documentos: la convocatoria, las bases de licitación, el modelo de contrato de APP, anexos, estudios técnicos del proyecto y análisis de viabilidad (BID., 2020, p. 14). En esta etapa se realizan las siguientes actividades: Publicación de la convocatoria, juntas de información o aclaración, entrega y evaluación de propuestas técnicas y económicas; que se divide en dos, primero se entrega la parte legal y técnica, se evalúa por parte de la Convocante y después se hace entrega de la parte económica (RLAPP, 2017), por último se da el fallo y se firma el contrato (BID., 2020, p. 14).
En el caso de estudio, se analizó el Programa de Estrategia de Impulso a los Proyectos APP, que pretendió impulsar a las APP (Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 2017) durante los años 2017 (bloque I) y 2018 (bloque II). Los proyectos de APP relativos a la Estrategia de Impulso a los Proyectos APP 2018 (bloque II) presupuestados fueron dieciocho (ver anexo 1), sin embargo, los únicos proyectos que se licitaron fueron cuatro (ver tabla 1), todos dentro del mismo sector, es decir, el sector carretero, además, resalta un proyecto que se adjudicó de manera directa, y se encuentran en etapa de operación/ejecución, los restantes no continuaron con el proceso de registro.
Tabla 1 Proyectos APP 2018 (bloque II) en etapa de operación/ejecución
Número de licitación |
Descripción |
Secretarías de Comunicaciones y Transportes | |
APP-009000959-E456-2017 |
Rehabilitación y Conservación del tramo carretero Campeche - Mérida, en Campeche y Yucatán |
APP-009000959-E455-2017 |
Rehabilitación y Conservación del tramo carretero Arriaga - Tapachula, en Chiapas |
APP-009000959-E12-2017 |
Rehabilitación y Conservación del tramo carretero San Luis Potosí - Matehuala, en San Luis Potosí |
APP-009000959-E454-2017 |
Rehabilitación y Conservación del tramo carretero Tampico (Altamira) - Cd. Victoria, en Tamaulipas |
Gobernación | |
Adjudicación Directa |
Ampliación y Equipamiento del Complejo Penitenciario en Papantla, Veracruz |
Con información de la Plataforma Nacional de Transparencia y Acceso a la Información (Inicio - PNT.)
Los proyectos licitados en el año 2018, lo que se conoce como bloque II, se identifican con un número de licitación, irrepetible, y los cuatro procesos de licitación son coincidentes, ya que fueron licitados por el mismo sector, lo que permite identificar patrones para comparar los niveles de concurrencia. Una característica de la etapa de licitación de un proyecto de APP es la negociación, y el Banco Mundial ha establecido que la negociación como instrumento, debe ser adoptado por cada país dependiendo de las circunstancias políticas y sociales, ya que puede reducir la transparencia del proceso de licitación, sin embargo, considera significativo evaluar la posibilidad de la negociación sobre las propuestas de los licitantes (Grupo Banco Mundial, 2015, p. 165.).
Metodología
Esta investigación se presenta como un estudio no experimental, cuyo alcance descriptivo, de tipo cuantitativo, en donde se utiliza la minería de datos (MD) para transformar los datos, facilitando su procesamiento y entendimiento (Riquelme et al., 2006, p. 2). La MD ha sido considerada como una metodología idónea para conocer sobre los posibles riesgos en las contrataciones gubernamentales (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, 2017), y pretende priorizar los resultados para contribuir en la toma de decisiones (Lorenzo Martínez Luna, 2011), por ello, el proceso pretende obtener los datos, identificar patrones e interpretar el conocimiento (Asencios, 2004).
El desarrollo de esta investigación se concentra en dar respuesta a una pregunta de investigación y desarrollar el objetivo plateado.
Pregunta de investigación:
¿Cuál es el porcentaje de concurrencia en la licitación del Programa de Estrategia de Impulso a los Proyectos APP, Bloque II?
Objetivo:
Identificar cual es el porcentaje de concurrencia en el proceso de licitación del Programa de Estrategia de Impulso a los Proyectos APP, bloque II
Para responder a la pregunta, se siguen los siguientes pasos: (ilustración 1)
Fuente elaboración propia con información de Hernández Sampieri et al., 2014; Torres Hernández & Navarro Chávez, 2014; Vilalta J, 2016.
Ilustración 1 Diseño metodológico
Para obtener los datos recurrimos a tres fuentes:
Programa de Estrategia de Impulso a los Proyectos APP (Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 2017) concentrándose en la información del boque II;
Plataforma Nacional de Transparencia y Acceso a la Información (PNT)
Plataforma de contrataciones gubernamentales Compranet (Compranet) la cual tiene una gran cantidad de datos a analizar en apego a la LAPP (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2018, art. 11)
La pretensión fue identificar la cantidad de proyectos programados para el ejercicio fiscal 2018 (bloque II), una vez realizado esto, mediante plataforma nacional de transparencia se solicitó el número de licitación por proyecto en operación/ejecución y por último se descargó la información oficial de los procesos licitatorios.
Para identificar los patrones:
De los cuatro Proyectos APP 2018 (bloque II) en etapa de operación/ejecución descritos en la Tabla 1, y licitados por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, se extrae la siguiente información y de ellos se analiza:
Bases de licitación: Periodo de ejecución, tipo de evaluación, criterios de descalificación (Secretaría de Comunicaciones y Transportes, 2018n, 2018m, 2018o, 2018p)
Modelo de contrato: Forma de pago y financiamiento (Secretaría de Comunicaciones y Transportes, 2018s, 2018r, 2018q, 2018t)
Acta de Apertura de propuesta Técnica: Porcentaje de participación general y por consorcio (Secretaría de Comunicaciones y Transportes, 2018a, 2018b, 2018c, 2018d)
Acta de Evaluación de propuesta técnica y apertura económica: Criterios de descalificación de la propuesta técnica, (Secretaría de Comunicaciones y Transportes, 2018e, 2018f, 2018g, 2018h)
Fallo de licitación: Porcentaje de adjudicación por consorcio, Ganadores por proyecto sin desglose del competidor, Ganadores por proyecto desglosando a competidor, Datos con monto contractual por consorcio ganador con IVA y Porcentaje de concurrencia final (Secretaría de Comunicaciones y Transportes, 2018i, 2018j, 2018k, 2018l)
Para evaluar o medir los patrones
Se evalúan de la siguiente manera:
Tabla 2 Patrones de la contratación de APP
Elemento |
Patrón |
Sujetos privados |
Porcentaje de participación general Porcentaje de participación por consorcio Porcentaje de concurrencia por procedimiento Porcentaje de concurrencia final Ganadores por proyecto |
|
Forma de contratación Forma de pago y Financiamiento |
Datos con monto contractual por consorcio ganador con y sin IVA Forma de pago y financiamiento |
Sujetos Públicos |
Criterios de decisión Criterios de descalificación de la propuesta técnica |
Con información de: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, 2018c, 2018n, 2018m, 2018d, 2018e, 2018f, 2018g, 2018h, 2018i, 2018j, 2018k, 2018l, 2018o, 2018p, 2018t, 2018q, 2018r, 2018s, 2018a, 2018b.
Resultados
Como datos generales, previo a los patrones que demanda la metodología, es importante señalar que: los cuatro procedimientos materia de este análisis tienen un plazo de ejecución de 10 años, son de financiamiento puro, solicitaron la presencia de un testigo social, el criterio de evaluación definido en las bases es el conocido como puntos y porcentajes, son realizados por la misma convocante o unidad compradora; SCT-Dirección General de Conservación de Carreteras, y tienen al mismo funcionario público como encargado del procedimiento: Director de Planeación de Evaluación.
Ahora bien, de los cuatro procedimientos analizados, concursaron 17 concesionarios (ver anexo 2) 24 veces, eso implica que varios concesionarios licitaron en más de un concurso, ver tabla 3.
Tabla 3 Porcentaje de participación general
Número de licitación del procedimiento |
Cantidad de consorcios que licitaron por procedimiento |
Porcentaje de participación respecto del total |
APP-009000959-E12-2017 |
8 |
33.33% |
APP-009000959-E454-2017 |
4 |
16.67% |
APP-009000959-E455-2017 |
5 |
20.83% |
APP-009000959-E456-2017 |
7 |
29.17% |
Total general |
24 |
100.00% |
Elaboración propia con información de Secretaría de Comunicaciones y Transportes, 2018a, 2018b, 2018c, 2018d
De la tabla 3 se desprende:
El procedimiento relativo a la Rehabilitación y Conservación del tramo carretero Tampico (Altamira) - Cd. Victoria, en Tamaulipas (APP-009000959-E454-2017), fue el que tuvo menor cantidad de propuestas técnicas para analizar: solo cuatro propuestas.
Le sigue el tramo carretero Arriaga - Tapachula, en Chiapas (APP-009000959-E455-2017) con cinco,
Después el tramo carretero Campeche - Mérida, en Campeche y Yucatán (APP-009000959-E456-2017) con siete propuestas y, por último
La mayor cantidad de concursantes y por lo tanto de propuestas, lo encontramos en el tramo del tramo carretero San Luis Potosí - Matehuala, en San Luis Potosí (APP-009000959-E12-2017).
Respecto a los consorcios, se observa dos alianzas estratégicas, las identificadas como E y E.1, y F y F.1, esto implica que los consorcios líderes se unieron a otras empresas, ver tabla 4. En la referida Tabla 4 también se observa que el consorcio A participó en 3 procedimientos y ganó uno de ellos, con un porcentaje de triunfo individual de 33.33%. El consorcio D, I y M participaron solo una vez y la vez que participaron ganaron y fueron adjudicados, lo que implica un porcentaje de triunfo individual del 100%. El porcentaje de triunfo total de los cuatro consorcios adjudicados en atención a las veces que concursaron es de 83.33%.
Tabla 4 Porcentaje de participación por consorcio
Identificador del consorcio participante |
Cantidad de veces que concursó |
Porcentaje de participación general |
Ganador/perdedor |
Porcentaje de triunfo individual |
A |
3 |
12.50% |
Ganador |
33.33% |
B |
3 |
12.50% |
Perdedor |
0% |
C |
2 |
8.33% |
Perdedor |
0% |
D |
1 |
4.17% |
Ganador |
100% |
E |
1 |
4.17% |
Perdedor |
0% |
E.1 |
1 |
4.17% |
Perdedor |
0% |
F |
1 |
4.17% |
Perdedor |
0% |
F.1 |
1 |
4.17% |
Perdedor |
0% |
G |
2 |
8.33% |
Perdedor |
0% |
H |
1 |
4.17% |
Perdedor |
0% |
I |
1 |
4.17% |
Ganador |
100% |
J |
2 |
8.33% |
Perdedor |
0% |
K |
1 |
4.17% |
Perdedor |
0% |
L |
1 |
4.17% |
Perdedor |
0% |
M |
1 |
4.17% |
Ganador |
100% |
N |
1 |
4.17% |
Perdedor |
0% |
O |
1 |
4.17% |
Perdedor |
0% |
Total general |
24 |
100% |
4 ganadores |
Elaboración propia con información de Secretaría de Comunicaciones y Transportes, 2018a, 2018b, 2018c, 2018d, 2018i, 2018j, 2018k, 2018l
Ahora bien, al realizar el análisis de concurrencia por procedimiento, considerando el proceso completo que consiste en dos momentos: 1. La evaluación de la documentación legal y técnica y, 2. La evaluación económica. Se obtiene:
En la Tabla 5 se aprecia que cuatro consorcios presentaron sus propuestas técnicas y únicamente dos consorcios pasaron al análisis de la propuesta económica, por lo que la concurrencia inicial se reduce al -50% respecto de las propuestas finales evaluadas en su aspecto económico.
Tabla 5 Porcentaje de concurrencia por procedimiento APP-009000959-E454-2017
|
APP-009000959-E454-2017 Rehabilitación y Conservación del tramo carretero Tampico (Altamira) - Cd. Victoria, en Tamaulipas | ||||||||
|
Identificador del Consorcio |
Puntaje Técnico |
Puntaje Económico |
Puntaje total |
Monto sin IVA |
Monto con IVA |
Documentación Legal |
Documentación Técnica |
Documentación Económica |
M |
52.6 |
40 |
92.6 |
4,477,902,538.28 |
5,194,366,944.40 |
Cumple |
Cumple |
Cumple |
B |
0 |
0 |
0 |
$0 |
$0 |
Cumple |
No cumple* |
No paso |
N |
50.6 |
39.71 |
90.31 |
4,512,810,220.00 |
5,234,859,855.20 |
Cumple |
Cumple |
Cumple |
O |
0 |
0 |
0 |
$ 0 |
$ 0 |
Cumple |
No cumple ** |
No paso |
Fuente: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, 2018d, 2018l, 2018h Nota (*) No cumple con los índices de cobertura correspondiente igual o mayor a 1.10 unidades en el año 2015 (**) No entrega estados financieros dictaminados de los años 2015 y 2016
En la Tabla 6 se aprecia que cinco consorcios presentaron su propuesta en técnica, los cinco cumplieron con la documentación legal, pero únicamente dos consorcios pasaron al análisis de la propuesta económica, por lo que la concurrencia inicial se reduce en un -60 % respecto de las propuestas finales evaluadas en su aspecto económico, al ser únicamente dos las consideradas para su evaluación.
Tabla 6 Porcentaje de concurrencia por procedimiento APP-009000959-E455-2017
|
APP-009000959-E455-2017 Rehabilitación y Conservación del tramo carretero Arriaga - Tapachula, en Chiapas | ||||||||
|
Identificador del Consorcio |
Puntaje Técnico |
Puntaje Económico |
Puntaje total |
Monto sin IVA |
Monto con IVA |
Documentación Legal |
Documentación Técnica |
Documentación Económica |
H |
48.5 |
38.95 |
87.45 |
9,899,926,369.00 |
11,483,914,588.04 |
Cumple |
Cumple |
Cumple |
F.1 |
0 |
0 |
0 |
$0 |
$0 |
Cumple |
No cumple (*) |
No paso |
A |
0 |
0 |
0 |
$0 |
$0 |
Cumple |
No cumple (**) |
No paso |
I |
47.5 |
40 |
87.5 |
9,639,923,130.00 |
11,182,310,830.80 |
Cumple |
Cumple |
Cumple |
J |
0 |
0 |
0 |
$0 |
$0 |
Cumple |
No cumple (***) |
No paso |
Fuente: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, 2018e, 2018i, 2018a
Nota: (*) Grupo Emprendedor Caltia no presenta el comprobante de pago de la declaración de noviembre de 2017, Sociedad Anónima de Obras y Servicios Copasa no presenta antecedentes comerciales ni la lista de proveedores que le han otorgado créditos comerciales para el financiamiento de proyectos similares (**) No presenta la manifestación escrita de conocer el sitio de realización de los trabajos y sus condiciones (***) Constructora Marko no presentó ni las declaraciones fiscales mensuales ni los pagos correspondientes a los meses de febrero, julio y septiembre de 2017, no presentó copia del contador público que emitió los estados financieros. Servicios Mexicanos de Ingeniería Civil no presentó los pagos correspondientes a las declaraciones fiscales 2017, ni la copia del contador público que emitió los dictámenes, Magnamaq no presentó copia de la certificación del contador que emitió los dictámenes, Grupo Concesionario de México no presentó los pagos correspondientes a las declaraciones fiscales de los meses de mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre y diciembre 2017 ni la copia del contador que emitió los dictámenes
En la Tabla 7 se identifica a siete consorcios participantes al inicio del procedimiento, sin embargo, de los siete consorcios iniciales solamente una propuesta es viable para el análisis económico, por lo que la concurrencia inicial se reduce al -85.71% respecto de las propuestas finales evaluadas en su aspecto económico. Además de que una propuesta es desechada desde la presentación de la documentación legal.
Tabla 7 Porcentaje de concurrencia por procedimiento APP-009000959-E456-2017
|
APP-009000959-E456-2017 Rehabilitación y Conservación del tramo carretero Campeche - Mérida, en Campeche y Yucatán | ||||||||
|
Identificador del Consorcio |
Puntaje Técnico |
Puntaje Económico |
Puntaje total |
Monto sin IVA |
Monto con IVA |
Documentación Legal |
Documentación Técnica |
Documentación Económica |
A |
51.6 |
0 |
51.6 |
5,145,843,806.85 |
5,969,178,815.95 |
Cumple |
Cumple |
No cumple (*) |
B |
0 |
0 |
0 |
$ |
$ |
Cumple |
No cumple (**) |
No paso |
C |
0 |
0 |
0 |
$0 |
$0 |
No cumple(***) |
No paso |
No paso |
D |
53 |
40 |
93 |
4,389,740,148.45 |
5,092,098,572.20 |
Cumple |
Cumple |
Cumple |
E |
52.2 |
0 |
52.2 |
6,548,885,196.67 |
7,596,706,828.14 |
Cumple |
Cumple |
No cumple (****) |
F |
0 |
0 |
0 |
$0 |
$0 |
Cumple |
No cumple (*****) |
No paso |
G |
0 |
0 |
0 |
$0 |
$0 |
Cumple |
No cumple (******) |
No paso |
Fuente: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, 2018f, 2018j, 2018b
Nota: (*) Propone precios unitarios mensuales estándares que no son aplicables, el monto de la oferta económica se ve afectada toda vez que si se anulan los precios unitarios mensuales al monto de la propuesta se ve afectado, existen errores referentes a la integración del modelo financiero (**) (i) incumple con los índices financieros, (ii) No incluye en su documentación la garantía de seriedad de la proposición, (iv) Incumple las bases y afecta la validez y solvencia (***) ICA Infraestructura omitió incluir la copia de la escritura pública en donde constan los poderes de los representantes legales (****) Los precios Unitarios Mensuales no han sido utilizados para determinar el "Programa Calendarizado de PUMs para 2018-2028", 2. Los montos consignados para el pago Gerente del Supervisor no corresponden. Existe un error en la fecha del formato del modelo financiero (*****) No entrega los pagos de las declaraciones fiscales, ni con la situación de antecedentes comerciales y de los proveedores. Gripo emprendedor Caltia ni presenta el comprobante de pago de la declaración complementaria noviembre 2017. Sociedad Anónima de Obras y servicios no presenta antecedentes comerciales, así como la lista de proveedores que le han otorgado créditos comerciales para el financiamiento de proyectos similares (******) Promotora y Desarrolladora Mexicana no presentó los comprobantes de pago de las declaraciones complementarias de los meses enero, marzo, abril y junio 2017, Desarrollo de Terracerías no presentó listas de bancos y/o proveedores que le han otorgado créditos bancarios o comerciales para el financiamiento de proyectos similares.
En la Tabla 8 se observa el proceso con la mayor cantidad de consorcios participantes al inicio del procedimiento, sin embargo, de los ocho consorcios iniciales solamente una propuesta es viable, para el análisis de la propuesta económica, por lo que la concurrencia inicial se reduce al -87.5% respecto de las propuestas finales evaluadas en su aspecto económico.
Tabla 8 Porcentaje de concurrencia por procedimiento APP-009000959-E12-2017
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APP-009000959-E12-2017 Rehabilitación y Conservación del tramo carretero San Luis Potosí - Matehuala, en San Luis Potosí | ||||||||
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Identificador del Consorcio |
Puntaje Técnico |
Puntaje Económico |
Puntaje total |
Monto sin IVA |
Monto con IVA |
Documentación Legal |
Documentación Técnica |
Documentación Económica |
B |
0 |
0 |
0 |
$0 |
$0 |
Cumple |
No cumple (*) |
No paso |
E.1 |
49.9 |
0 |
49.9 |
5,585,933,795.41 |
6,479,683,202.68 |
Cumple |
Cumple |
No cumple (**) |
C |
0 |
0 |
0 |
$0 |
$0 |
Cumple |
No cumple (***) |
No paso |
A |
53.3 |
40 |
93.3 |
5,530,007,272.30 |
6,414,808,435.87 |
Cumple |
Cumple |
Cumple |
K |
0 |
0 |
0 |
$0 |
$0 |
Cumple |
No cumple (****) |
No paso |
L |
0 |
0 |
0 |
$0 |
$0 |
No cumple (*****) |
No paso |
|
J |
45.9 |
0 |
45.9 |
7,021,256,159.99 |
8,144,657,145.59 |
Cumple |
Cumple |
No cumple (******) |
G |
0 |
0 |
0 |
$0 |
$0 |
Cumple |
No cumple (********) |
No paso |
Fuente: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, 2018g, 2018k, 2018c
Nota: (*) No cumple con los índices de cobertura correspondiente a los años 2015 y 2016 (**) Los datos respecto al precio unitario mensual son incongruentes con el catálogo de precio unitarios mensuales, existe error en el programa calendarizado (***) No presenta declaraciones anuales ante el SAT del ejercicio fiscal 2017 (****) Api movilidad no presentó estados financieros 2015, ni cédula profesional del Contador, ni antecedentes comerciales, lista de proveedores que han otorgado créditos. Avianza soluciones y movilidad no presentó estados financieros internos del 2017, ni la leyenda de bajo protesta de decir verdad. Constructora Garza Ponce no presentó antecedentes comerciales ni la lista de proveedores que han otorgado créditos comerciales No presenta antecedentes bancarios ni comerciales. (*****) No presenta poder del representante del consorcio elevado a escritura pública (******) Incongruencia en el programa de rehabilitación inicial, incongruencia en el modelo financiero, inicia los trabajos del mismo segmento en el mismo mes, en el balance no se incluye el capital social solicitado (********) No presenta estados financieros, flujo de efectivo de los años 2015 y 2016
Por lo tanto, de manera general la concurrencia final, se presenta en la tabla 9.
Tabla 9 Porcentaje de concurrencia final
Número de licitación del procedimiento |
Cantidad de consorcios que licitaron por procedimiento |
Cantidad de consorcios que licitaron por procedimiento |
Porcentaje de reducción |
APP-009000959-E12-2017 |
8 |
1 |
-87.500% |
APP-009000959-E454-2017 |
4 |
2 |
-50.000% |
APP-009000959-E455-2017 |
5 |
2 |
-60.000% |
APP-009000959-E456-2017 |
7 |
1 |
-85.714% |
Fuente Secretaría de Comunicaciones y Transportes, 2018a, 2018b, 2018c, 2018d, 2018e, 2018f, 2018g, 2018h, 2018i, 2018j, 2018k, 2018l
Por último, respecto de las decisiones más comunes que motivaron desechar las propuestas, resalta lo siguiente:
En el apartado legal, dos consorcios omitieron presentar copia de la escritura pública en donde constan los poderes de los representantes legales y el poder del representante del consorcio no fue elevado a escritura pública.
En el apartado técnico, nueve consorcios fueron descalificadas por no entregar los pagos de las declaraciones fiscales, ni la situación de antecedentes comerciales y de los proveedores, así como la lista de proveedores que le han otorgado créditos comerciales para el financiamiento de proyectos similares, ni la copia del contador público que emitió los dictámenes.
Por su parte, tres consorcios incumplieron con el índice de cobertura correspondiente y uno no presentó la manifestación escrita de conocer el sitio de realización de los trabajos y sus condiciones.
Respecto del apartado económico, cuatro consorcios tuvieron errores de congruencia en los precios unitarios y los programas calendarizados
Resumiendo, los consorcios ganadores se desagregan en la tabla 10:
Tabla 10 Ganadores por proyecto
Número de licitación |
Descripción |
Participante |
Monto sin IVA |
Monto con IVA |
APP-009000959-E456-2020 |
Rehabilitación y Conservación del tramo carretero Campeche - Mérida, en Campeche y Yucatán |
Consorcio: Calzada Construcciones S.A. de C.V.; Construcciones y Dragados del Sureste S.A. de C.V.; Construcciones Urales S.A. de C.V; Cointer Concesiones México S.A. de C.V. e Icapsa Infraestructura y Desarrollo S.A. de C.V. |
$4,389,740,148.45 |
$5,092,098,572.20 |
APP-009000959-E455-2020 |
Rehabilitación y Conservación del tramo carretero Arriaga - Tapachula, en Chiapas |
Consorcio: Impulsora de Desarrollo Integral S. A de C.V., Gami Ingeniería e Instalaciones S. A de C.V. Supra Constructores S. A de C.V. y Constructora y Arrendadora Cañeros S. A de C.V. |
$9,639,923,130.00 |
$11,182,310,830.80 |
APP-009000959-E12-2020 |
Rehabilitación y Conservación del tramo carretero San Luis Potosí - Matehuala, en San Luis Potosí |
Consorcio: Omega Construcciones Industriales S. A de C.V |
$5,530,007,272.30 |
$ 6,414,808,435.87 |
APP-009000959-E454-2017 |
Rehabilitación y Conservación del tramo carretero Tampico (Altamira) - Cd. Victoria, en Tamaulipas |
Consorcio: Mota-Engil México S.A.P.I; Construcciones y Mantenimiento Roca S. A. de C. V; Desarrollo y Construcciones Urbanas S. A. de C. V; Grupo Rio San Juan S. A. de C. V; y Grupo R Exploración Marina S. A. de C. V; |
$4,477,902,538.28 |
$5,194,366,944.40 |
Con información de Secretaría de Comunicaciones y Transportes, 2018l, 2018k, 2018j, 2018i.
Hallazgos
Resalta que al ser las APP relaciones contractuales de largo plazo, en el caso de estudio, el plazo de ejecución de los proyectos evaluados es de 10 años. Otra característica estudiada fue el financiamiento el cual debiera estar relacionado con el desempeño, y la forma de financiamiento de los procesos de licitación, en el caso de estudio todos los proyectos son de modalidad pura, lo que implica que los recursos para el pago de la prestación de los servicios así como los costos de inversión, operación, mantenimiento y conservación de la infraestructura, provienen en su totalidad de recursos federales presupuestarios; o de recursos del Fondo Nacional de Infraestructura u otros recursos públicos federales no presupuestarios (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2017, art. 3).
Con relación a los elementos necesarios para que se materialice la competitividad y la concurrencia los hallazgos demuestran que:
Se pone a la vista de todos los interesados de manera virtual la información del proyecto de APP a licitar, por medio de la plataforma de contratación gubernamental Compranet (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2018, art. 11; Compranet)
Si se proporciona información y se aclaran dudas respecto del procedimiento
No se establecen criterios para el manejo de problemas, específicamente cuando solo se recibió una propuesta en la oferta económica.
Se añade el hecho de que no hay un periodo de precalificación, lo que de acuerdo a las recomendaciones internacionales, se podría haber verificado la capacidad de los posibles licitantes previo al procedimiento, asegurando que los licitantes entregarán propuestas completas para ser evaluadas (Banco Interamericano de Desarrollo, 2020b; Kerf et al., 1998).
Conclusiones
Se ha definido a las APP como un contrato a largo plazo entre un ente privado y un ente público, en donde el financiamiento o mecanismo de pago, está relacionado con el desempeño, y ante la escasez de recursos públicos, se transfiere el riesgo de los contribuyentes al desempeño de sector privado, motivando que el sector privado mantenga la calidad de servicio y sea eficiente en el manejo de los recursos disponibles, con la intención de aumentar el bienestar social y los niveles de inversión en el país.
Del desarrollo de la investigación, se cumplió con el objetivo identificar cual es el porcentaje de concurrencia en cuatro proyectos de APP relativos a la Estrategia de Impulso a los Proyectos APP 2018 (boque II), de donde se desprende que:
Concursaron 17 concesionarios 24 veces,
El consorcio A participó en 3 procedimientos y ganó uno de ellos, con un porcentaje de triunfo individual de 33.33%.
El consorcio D, I y M participaron solo una vez y esa vez que participaron ganaron y fueron adjudicados, lo que implica un porcentaje de triunfo individual del 100%.
El porcentaje de triunfo total de los cuatro consorcios adjudicados en atención a las veces que concursaron es de 83.33%.
La concurrencia final se reduce en los siguientes valores:
Procedimiento número: APP-009000959-E454-2017, inició con 4 propuestas y solo evaluó económicamente a 2, reduciendo el número de competidores en un -50%, en este procedimiento gana el competidor M
Procedimiento número: APP-009000959-E455-2017, comenzó con 5 propuestas y se evaluó económicamente a 2, reduciendo el número de competidores en un -60%, aquí gana el competidor I
Procedimiento número: APP-009000959-E456-2017, empezó con 7 propuestas y se evaluó económicamente a 1, reduciendo el número de competidores en un -85.71%, gana el competidor D, al ser el único con propuesta económica a evaluar
Procedimiento número: APP-009000959-E12-2017, inició con 8 propuestas y se evaluó económicamente a 1, reduciendo el número de competidores en un -87.50%, gana el competidor A, al ser el único con propuesta económica a evaluar
Por último, los criterios de descalificación que incidieron en este detrimento de la concurrencia están relacionados con descalificar por falta de información en el apartado técnico y legal, y congruencia en el apartado económico.
Los referentes teóricos y prácticos que resaltan en esta investigación, se traducen en identificar el ciclo de las APP y la fase de implementación en su etapa de licitación, ya que de esta etapa surgirá el ente privado adjudicado que se encargará de la ejecución del proyecto. Esta fase y etapa debe generar los mecanismos necesarios para motivar la competitividad en conjunto con la concurrencia, implica que el sector público reciba la mayor cantidad de buenas ofertas, y para ello, como parte de las recomendaciones y de las buenas prácticas los gobiernos debieran implementan una etapa previa denominada: precalificación, y considerar la negociación, especialmente al evaluar las propuestas de los licitantes.
En este orden de ideas, al estudiar los cuatro proyectos de APP relativos a la Estrategia de Impulso a los Proyectos APP 2018 (bloque II) se identifica que la autoridad en su calidad de convocante o funcionarios público responsable del proceso, debe implementar las medidas adecuadas para que la licitación asegure la participación de un mayor número de ofertas, permitiendo con ello, tener posibilidades más amplias de selección y obtención de mejores condiciones en cuanto a precio, calidad, financiamiento y oportunidad, entre otras.
Por lo que se propone implementar una etapa previa denominada: precalificación, de naturaleza obligatoria, para asegurar la participación de un mayor número de ofertas, en donde se verifique la capacidad de los posibles licitantes, al reunir propuestas completas para la evaluación económica, y considerar la negociación, para evaluar las propuestas de los licitantes.
Por último, la fortaleza de la investigación se detecta en el uso de minerías de datos como metodología para identificar patrones en licitaciones públicas y por ende en la materialización de entrega de bienes y servicios, y en cuanto a las limitaciones de la investigación, la misma, se circunscribe a la cantidad de datos a analizar dentro del bloque II, y como futuras líneas de investigación se propone comparar los procesos de los sectores similares dentro del bloque I, para perfeccionar el análisis de patrones obtenidos y mejorar la solidez a los resultados.
